IV SA/Po 640/25

IV SA/Po 640/25 - Postanowienie WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Monika Świerczak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. Z. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą S. na zarządzenie Burmistrza Miasta z dnia 2 kwietnia 2025 r. n Nr [...] w sprawie ustalenia cen za korzystanie z miejskich obiektów i urządzeń sportowo -rekreacyjnych postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 (słownie dwieście) złotych.
Uzasadnienie
B. Z. pismem z dnia 28 maja 2025 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na zarządzenie Burmistrza Miasta z dnia 2 kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia cen za korzystanie z miejskich obiektów i urządzeń sportowo rekreacyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
W niniejszej sprawie skarga dotyczyła zarządzenia Burmistrza Miasta z dnia 2 kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia cen za korzystanie z miejskich obiektów i urządzeń sportowo rekreacyjnych wydanego na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 pkt 3 u.s.g.
W zarządzeniu ustalono m.in. stawkę za wynajem lokalu usługowego na terenie pływalni (pkt 1 L.p. 34 załącznika do zarządzenia).
Według skarżącej, wydane zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego, który powinien został opublikowany w dzienniku urzędowym województwa. Organ uważa zaś ww. zarządzenie za akt prawa wewnętrznego związany z wykonywaniem zarządu mieniem komunalnym. W ocenie Sądu, należy na wstępie poczynić ogólne uwagi na temat aktów prawa miejscowego.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 i 2 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie:
1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych;
2) organizacji urzędów i instytucji gminnych;
3) zasad zarządu mieniem gminy;
4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
W zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (art. 40 ust. 3 u.s.g.). Na podstawie art. 41 ust. 1 i 2 u.s.g., akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. W przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt (przez którego należy również rozumieć, burmistrza), w formie zarządzenia. Zarządzenie, o którym mowa w ust. 2, podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy. Traci ono moc w razie odmowy zatwierdzenia bądź nieprzedstawienia do zatwierdzenia na najbliższej sesji rady. W razie nieprzedstawienia do zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia zarządzenia rada gminy określa termin utraty jego mocy obowiązującej. Wójt przesyła przepisy porządkowe do wiadomości wójtom sąsiednich gmin i staroście powiatu, w którym leży gmina, następnego dnia po ich ustanowieniu (art. 41 ust. 3-5 u.s.g.).
Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określają przepisy u.o.a.p. (art. 42 u.s.g.).
W ocenie Sądu, zaskarżone zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego i nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym.
Należy wskazać, że mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin (art. 43 u.s.g.). Gminie przysługują uprawnienia właściciela, co do majątku do niej należącego, do których należy m.in. dzierżawa czy najem nieruchomości, wchodzących w skład mienia komunalnego. Gmina jest wówczas podmiotem stosunku cywilnoprawnego, którego przedmiotem jest dzierżawa/najem nieruchomości. Do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a u.s.g.).
Oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą (art. 46 ust. 1 u.s.g.). Dochody z zawartych umów dzierżawy/najmu są dochodami gminy (art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego – Dz. U. z 2022 r. poz. 2267). Gospodarka finansowa jest jawna i odpowiada za nią wójt (art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.s.g.).
Wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa (art. 30 ust. 1 u.s.g.). Na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g., do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym.
Zasady gospodarowania nieruchomościami należącymi do gminy określają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U.z 2023 r. poz. 344; dalej "u.g.n."). Do gminnego zasobu nieruchomości należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności gminy i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego gminy (art. 24 ust. 1 u.g.n.). Gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 25 ust. 1 u.g.n.). Gospodarowanie zasobem polega m.in. na dzierżawie/najmie nieruchomości gminnych (art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 u.s.g.).
Podkreślić należy, że rada gminy w ramach swoich uprawnień, wyżej wymienionych może podejmować uchwały w zakresie określenia zasad gospodarowania mieniem komunalnym, lecz nie mieści się w nich ustalenie minimalnych stawek czynszu za dzierżawę/najem nieruchomości, gdyż należy to do organu wykonawczego gminy.
Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 7 października 2020 r. o sygn. akt I OSK 2141/18, "Nie są to też sprawy przekraczające zakres zwykłego zarządu mieniem gminy. Nie można więc twierdzić, że ustalanie minimalnej stawki czynszu za najem lokali użytkowych, stanowiących własność gminy, można zaliczyć do zasad wynajmowania nieruchomości (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a u.s.g.) lub zasad zarządu mieniem gminy (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g.).
Słusznie podnosi się bowiem w orzecznictwie, że "Rada nie może więc ze skutkiem wobec osób trzecich wiązać organu wykonawczego w zakresie spraw łączących się z zawieraniem umów [w tym najmu] przez gminę, jeżeli ustawa takich uprawnień radzie nie przyznaje" (por. wyrok NSA z 17 lipca 2014 r. I OSK 873/14)". Podobnie uznał NSA w wyroku z dnia 30 sierpnia 2000 r. o sygn. akt I SA 721/00, gdzie stwierdzono, że "Przepisy u.s.g., a w szczególności art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy, nie dają podstaw do ustalania przez radę gminy stawek czynszu najmu mienia komunalnego w formie aktu normatywnego powszechnie obowiązującego. Uprawnienie takie nie wynika również z przepisów Rozdziału 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543). Powyższe nie wyłącza jednak dopuszczalności określenia przez radę gminy, zasad ustalania czynszu najmu przez podległe jej podmioty przy oddawaniu w najem składników mienia komunalnego, w formie aktu wewnętrznego."
Zdaniem Sądu, Burmistrz Miasta jako organ wykonawczy gminy, wydając zaskarżone zarządzenie działał w ramach swoich kompetencji związanych z gospodarowaniem mieniem komunalnym. Zaskarżone zarządzenie ma charakter aktu wewnętrznego.
Należy wskazać, że uregulowania dotyczące czynszu najmu oraz dzierżawy nieruchomości gruntowych i lokali użytkowych wiążą jednostki upoważnione do dysponowania mieniem komunalnym, choć pośrednio wpływają na treść zawieranych umów, czy wysokość wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości gminnych (por. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany. Ewa Bończak-Kucharczyk, LEX/el. 2023, do art. 25; powołany tam wyrok SN z 1 marca 2017 r., IV CSK 287/16). Podobne stanowisko wyraził WSA w Gliwicach w wyrokach z dnia 24 lipca 2023 r. o sygn. akt III SA/Gl 377/23 i z dnia 12 września 2023 r. o sygn. akt III SA/Gl 376/23.
Istotne jest, że stawka czynszu za dzierżawę/najem nieruchomości gminnej dla stron tej umowy wynikać będzie z zapisów zawartej umowy, a nie z wydanego zarządzenia organu.
Adresatem norm zawartych w zarządzeniu są – pracownicy gminy, a z zarządzenia nie płynie obowiązek dla konkretnego podmiotu do zapłaty czynszu w danej wysokości, gdyż źródłem obowiązku jest zawarta umowa pomiędzy tym podmiotem, a gminą. Nawet stwierdzenie nieważności przedmiotowego zarządzenia nie spowodowałoby nieważności zawartej umowy, ani braku możliwości zmiany wysokości czynszu, wynikającego z zawartej umowy.
Gmina jako właściciel nieruchomości może kształtować stosunki umowne w sposób który jest dla niej korzystny w ramach swobody umów, zaś ewentualne ograniczenia tych stosunków muszą wynikać wprost z przepisów prawa.
Bezspornie spory wynikające z umowy dzierżawy/najmu nieruchomości komunalnych zawarte między gminą, a innym podmiotem lub sprawy związane z wydaniem nieruchomości gminnych, czy też wynagrodzeniem za korzystanie z nich bez podstawy prawnej rozstrzyga sąd powszechny. Zarządzenie jako akt prawa wewnętrznego nie można zaliczyć do aktów z zakresu administracji podlegającego kontroli sądu administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę. Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł o zwrocie skarżącej uiszczonego wpisu sądowego.