IV SA/Po 62/24

IV SA/Po 62/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman
Maciej Busz /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Świerczak
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty opłat rocznych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa W. z dnia 19 stycznia 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz P. S.A. z siedzibą w K. kwotę 12.878 zł (dwanaście tysięcy osiemset siedemdziesiąt osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
IV SA/Po 62/24
Uzasadnienie
Marszałek Województwa W. decyzją z dnia 19.01.2023 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej jako k.p.a.), art. 12 ust. 1, 22 b ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2409, dalej jako u.o.g.r.i.l.), art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 64 ust.1 pkt 2 lit b, art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.), art. 72 § 1 pkt 1, art. 74a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku znak: [...] z dnia 26.08.2022 r. P. S.A. w K. o stwierdzenie nadpłaty niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym ustalonych na rzecz Kopalni decyzją administracyjną Burmistrza Miasta S. numer [...] z dnia 02.01.1995 r. zmienionej decyzjami Starosty K. numer [...] z dnia 07.04.2004 r., [...] z dnia 27.11.2012 r., [...] z dnia 28.12.2012 r., [...] z dnia 09.09.2014 r., [...] z dnia 04.09.2015 r., [...] z dnia 21.06.2016 r., [...] z dnia 27.12.2016 r., w postaci opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej przeznaczonych pod eksploatację górniczą węgla brunatnego odmówił stwierdzenia nadpłaty opłat rocznych za lata 2017 - 2021 ustalonych na rzecz P. S.A. w K. (dalej jako skarżąca) w łącznej wysokości [...] zł.
W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że Burmistrz Miasta S. decyzją numer [...] z dnia 02.01.1995 r. ze zmianami zezwolił na czasowe wyłączenie z produkcji gruntów rolnych podlegających ochronie z przeznaczeniem pod eksploatację górniczą węgla brunatnego [...] we wsi P. i B., gmina S.. Na rzecz Kopalni [...] w K. ustalono stałe opłaty roczne wyrażone w tonach ziarna żyta stosowanych przy wymierzaniu podatku rolnego ogłaszanych corocznie w komunikacie Prezesa GUS, które należało wnosić przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez okres 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji rolnej do czasu zakończenia rekultywacji.
Wnioskiem [...] z dnia 26.08.2022 r. P. S.A. w K. wniosła o stwierdzenie nadpłaty niepodatkowych należności budżetowych stanowiących opłaty roczne z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej za lata 2017-2021 w łącznej wysokości [...] zł wynikające z decyzji Burmistrza Miasta S. numer [...] z dnia 02.01.1995 r. ze zmianami. Skarżąca poinformowała, że Kopalnia uiszczała opłatę roczną mimo upływu ustawowego granicznego terminu wykonywania tego obowiązku, tzn. po upływie 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji rolnej. Biorąc pod uwagę datę wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej w którym nastąpiło wyłączenie należy stwierdzić, że okres 20 letni trwania obowiązku zapłaty opłaty rocznej upłynął po 2015 r. Ponieważ Kopalnia uwzględniła okres pięciu lat poprzedzających rok złożenia wniosku obowiązek zwrotu uiszczonych opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej dotyczy lat 2017-2021 i są to opłaty których Kopalnia nie powinna uiszczać. Łączna kwota nadpłaty wynosi [...] zł.
Analizując w/w wniosek ustalono, że decyzją Burmistrza Miasta S. numer [...] z dnia 02.01.1995 r. ze zmianami Kopalnia [...] w K. S.A. uzyskała zezwolenie na czasowe wyłączenie gruntów z produkcji rolnej położonych na terenie gminy S. pod eksploatację górniczą węgla brunatnego [...], położonych we wsi P. i B., gmina S.. Zgodnie z zapisem w pkt 2 ww. decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia 02.01.1995 r. opłaty roczne z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej należało wnosić przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż 20 lat do czasu zakończenia rekultywacji tych gruntów, według ceny tony ziarna żyta stosowanej przy wymierzaniu podatku rolnego ogłoszonej przez Prezesa GUS. Z uwagi na to że grunty wyłączone z produkcji rolnej decyzją Burmistrza Miasta S. numer [...] z dnia 02.01.1995 r. były sukcesywnie rekultywowane Starosta K. wydał następujące decyzje zmieniające: [...] z dnia 07.04.2004 r., [...] z dnia 27.11.2012 r., [...] z dnia 28.12.2012 r., [...] z dnia 09.09.2014 r., [...] z dnia 04.09.2015 r., [...] z dnia 21.06.2016 r., [...] z dnia 27.12.2016 r. Wymienione decyzje umniejszały odpowiednio wymagalne opłaty roczne w związku z dokonywaną rekultywacją gruntów wskazując równocześnie w sentencjach decyzji, że kolejne opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej należy wnosić do czasu zakończenia rekultywacji tych gruntów z terminem do dnia 31 października danego roku. Wymienione decyzje zmieniające Starosty K. z uwagi na dokonaną rekultywację zostały wydane po upływie 20 lat od dnia wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, są prawomocne oraz pozostają cały czas w obrocie prawnym. Marszałek Województwa W. jako wierzyciel, organ egzekucyjny należności budżetowych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej związany jest treścią ww. decyzji Starosty K. i nie może dokonywać zmian decyzji w zakresie obowiązków ustalonych przez starostę dotyczących wymagalnych zobowiązań z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, tj. terminów, wysokości opłat czy okresów do ich wnoszenia. Zgodnie z art. 5 i 27 u.o.g.r.i.l. właściwym do orzekania w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, który pozostaje organem uprawnionym do kontroli i weryfikacji obowiązków wynikających z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych użytkowanych w sposób pozarolniczy i podlegających ochronie. Starosta właściwy miejscowo odpowiada również za prawidłowość uznania i rozliczenie dokonywanych działań związanych z obowiązkiem rekultywacji gruntów rolnych użytkowanych w sposób pozarolniczy oraz sprawuje kontrolę zgodności wykonywanych działań z dokumentacją w sprawach rekultywacji gruntów wyłączonych z produkcji rolnej, np. wymogami technicznymi oraz terminowością określonych działań technicznych mających na celu przywrócenie wartości użytkowej glebom które zostały zdewastowane lub zdegradowane wskutek działalności pozarolniczej. Podkreślono, że Marszałek Województwa W. w odniesieniu do decyzji Burmistrza Miasta S. numer [...] z dnia 02.01.1995 r. oraz zmieniających decyzji Starosty K. [...] z dnia 07.04.2004 r., [...] z dnia 27.11.2012 r., [...] z dnia 28.12.2012 r., [...] z dnia 09.09.2014 r., [...] z dnia 04.09.2015 r., [...] z dnia 21.06.2016 r., [...] z dnia 27.12.2016 r., ustalających przedmiotowe opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej nie dysponuje decyzją zmieniającą lub wygaszającą zobowiązania z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej ustalonych przez starostę. Tym samym dokumentacja finansowo - księgowa znajdująca się w Urzędzie Marszałkowskim nie wykazuje nadpłaconych należności oraz brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nadpłaty niepodatkowych należności budżetowych za okres od roku 2017 do 2021 r. Podkreślono, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2010 r. o sygn. IV SA/Wa 2111/09 opłata roczna o której mowa w artykule 4 pkt 13 u.o.g.r.i.l. może być wyliczona nie tylko w latach, lecz także w miesiącach i dniach. Wydanie takiej decyzji jest niezbędne do przyjęcia, że zakończył się okres wyłączenia gruntów z produkcji rolnej uwzględniany przy wyliczeniu opłaty rocznej. W związku z powyższym nieuzasadnione jest twierdzenie skarżącej zawarte we wniosku [...] z dnia 26.08.2022 r., że decyzje Starosty K. zmieniające decyzję Burmistrza Miasta S. [...] z dnia 02.01.1995 r. nie mogą zmienić czasu trwania obowiązku uiszczania opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła P. S.A. wnosząc o uchylenie jej w całości oraz:
- ustalenie powstania nadpłaty zgodnie z wnioskiem albo
- przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania wraz określeniem wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa.
W uzasadnieniu odwołania zarzucono, że zaskarżona decyzja opiera się na błędnej wykładni i zastosowaniu obowiązujących przepisów. Założeniem, które posłużyło do uzasadnienia odmowy, jest twierdzenie, że wnioskodawca powinien był wystąpić do Starosty K. o zmianę lub wygaszenie decyzji ustalającej zobowiązania z tytułu opłat rocznych wynikających z wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Żaden przepis prawa nie przewiduje takiego warunku. Ustawodawca nie wprowadził trybu stwierdzenia wygaśnięcia lub zmiany decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, w przypadku w którym następuje rekultywacja gruntów i przestają one być wykorzystywane na cele nierolnicze. Nie ma podstawy do oczekiwania, że decyzja Starosty powinna być zmieniona lub wyeliminowana z obrotu prawnego na zasadach ogólnych (kodeksu postępowania administracyjnego), ponieważ obowiązek uiszczania opłaty jest z mocy prawa połączony z nierolniczym użytkowaniem gruntu. Zakończenie takiego użytkowania prowadzi do ustania obowiązku uiszczania opłaty bez konieczności wydawania dalszych aktów administracyjnych.
Zgodnie z definicją opłaty rocznej przyjętą w art. 4 pkt 13) u.o.g.r.i.l., rozumie się przez to opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, w wysokości 10% należności, uiszczaną: w razie trwałego wyłączenia - przez lat 10, a w przypadku nietrwałego wyłączenia - przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji.
Wykładnia językowa nie może tu budzić wątpliwości, a opłata jest uiszczana "w przypadku nietrwałego wyłączenia - przez okres tego wyłączenia". Czas trwania obowiązku wynika zatem z ustawy. Ustawodawca nie posłużył się tu sformułowaniem "przez okres wynikający z decyzji" ani żadnym podobnym, które wskazywałoby na to, że wnioskodawca może być zobowiązany do uiszczania opłaty od gruntów niewykorzystywanych już w innych celach niż produkcja rolna, po dokonanej rekultywacji, tylko dlatego, że pierwotna decyzja ciągle obowiązuje. Podstawą obowiązku uiszczania opłaty jest bowiem stan faktyczny dotyczący gruntu - rzeczywisty sposób jego użytkowania.
Pierwotna decyzja Burmistrza Miasta S. z 02.01.1995 [...] zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji została wydana na podstawie przepisów ustawy z 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale nie zmienia to niczego w prawnej ocenie sytuacji. Definicja opłaty rocznej była również przyjęta w poprzedniej regulacji prawnej i wskazywała na 20-letni obowiązek jej uiszczania (art. 4 pkt. 7). Oznacza to, że sam ustawodawca ustalił maksymalny okres związania wnioskodawcy tym obowiązkiem, a zmiana decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej nie może być wymagana do stwierdzenia, że po upływie 20 lat od daty wyłączenia, opłaty nie należy już wnosić. Nie można przyjąć, że organy administracji poprzez swoje decyzje (lub ich brak) wpływają na treść norm prawych pozbawiając je skuteczności. Maksymalny 20 - letni okres uiszczania opłaty nie może być przedłużony dlatego, że Starosta nie wydał oczekiwanej przez Marszałka decyzji zmieniającej lub stwierdzającej wygaśnięcie decyzji pierwotnej.
Interpretacja dokonana przez Marszałka prowadzi do obejścia powołanego przepisu, podważa ochronną rolę prawa i w sposób nieuprawniony narzuca stronie obowiązki, których prawodawca nie przewidział. Nie ulega żadnej wątpliwości, że wolą ustawodawcy było ograniczenie czasu trwania obowiązku uiszczenia opłat rocznych do 20 lat i żaden akt organu administracji nie jest wymagany dla jej potwierdzenia. W omawianej sprawie minął ustalony wprost w ustawie termin i nie można zakwestionować obowiązku zwrotu opłat uiszczanych po terminie. Jest to podstawowy argument, który uzasadnia w okolicznościach sprawy wniosek o zwrot nadpłaty.
Zauważono, że decyzja wydana w poprzednim stanie prawnym, która pozostała w obrocie prawnym, powinna być stosowana (rozpatrywana pod kątem jej skutków) zgodnie z aktualnie obowiązującym prawem. W szczególności dotyczy to sytuacji, w której pierwotna decyzja była zmieniana kolejnymi decyzjami, wydanymi już w czasie obowiązywania przepisów z 1995 r.
Wykładnia dokonana przez organ jest sprzeczna z zasadą wyrażoną w art. 7a k.p.a., stanowiącą o wykładaniu kwestii niejasnych na korzyść strony. Z zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.) wynika również, że organ nie może nakładać na stronę obowiązków nie wynikających z przepisów. Wykładnia zastosowana w sprawie prowadzi natomiast do jej znaczącego przedłużenia i zwiększenia ilości czynności proceduralnych w sytuacji, w której regulacje prawne nie przewidują konieczności zmian decyzji pierwotnej (tj. zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji). Wnioskodawca mógłby być pozbawiony możliwości odzyskania należnych mu pieniędzy nawet przez kilka lat, gdyby organ nie zgodził się na zmianę tej decyzji.
Wykładnia dokonana przez Marszałka wynika z przyjęcia, że opłatę roczną ustala się w decyzji administracyjnej zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji. Nie ma ku temu podstawy prawnej. Obowiązująca ustawa stanowi o tym, że wyłączenie gruntów z produkcji rolnej może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie (art. 11 ust. 1). Podstawy prawne wydania zezwolenia nie obejmują tu ustalenia opłaty rocznej. Do tej opłaty odnosi się art. 12 ust. 1, który stanowi, że "osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji".
Wynika stąd wyraźnie, że obowiązek uiszczania opłat rocznych ustawodawca wiąże z faktem uzyskania zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji, ale nie czyni z niego elementu treści tego zezwolenia. Nie ma tu mowy o opłacie naliczonej na podstawie decyzji lub w niej określonej. Przepis art. 11 ust. 1a ustalając wraz z ust. 1 treść zezwolenia stanowi o określeniu w zezwoleniu "obowiązków związanych z wyłączeniem", nie chodzi tu jednak o obowiązek uiszczania opłat.
Brzmienie przepisów zawartych w art. 12 wskazuje na opłatę uiszczaną z mocy ustawy, co potwierdza również ustawowe doprecyzowanie sposobu jej ustalenia (jako 10% należności, której wysokość wynika wprost z przepisów), a także terminów zapłaty (art. 12 ust. 14). W istocie nie ma elementów kształtujących obowiązek uiszczania opłat rocznych, które wymagają konkretyzacji w drodze decyzji.
Sformułowanie dotyczące podmiotu zobowiązanego jako osoby, "która uzyskała zezwolenie" (art. 12 ust. 1) również przemawia za tym, że powstały z mocy prawa obowiązek uiszczania opłat został nałożony na tego, kto już zezwolenie posiada. Prawo do nierolniczego użytkowania gruntów wynika bowiem z decyzji, ale obowiązek wnoszenia opłat z ustawy.
Skoro nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że obowiązek uiszczania opłaty rocznej jest nakładany w drodze decyzji, to tym bardziej nie ma podstaw dla tezy, że zwrot nadpłaty jest uwarunkowany wcześniejszą zmianą albo umorzeniem zezwolenia ws. wyłączenia gruntu z produkcji.
Z powyższych przyczyn stanowisko Marszałka opiera się na błędnej wykładni prawa i podlega uchyleniu. Wskazany w decyzji podział kompetencji pomiędzy Marszałka i Starostę nie przeczy możliwości pozytywnego rozpoznania przez tego pierwszego wniosku o stwierdzenie nadpłaty.
Niezależnie od tego, skoro Marszałek uznał, że rozpatrzenie wniosku bez zmiany (stwierdzenia wygaśnięcia) decyzji Starosty jest niemożliwe, powinien był zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż zaistniałoby zagadnienie wstępn.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 15.11.2023 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 22b ust. 1 pkt 2 u.o.g.r.i.l., dochodami budżetu województwa związanymi z wyłączaniem z produkcji gruntów rolnych są pobierane na podstawie ustawy opłaty roczne. Natomiast zgodnie z art. 22b ust. 4 u.o.g.r.i.l. marszałek województwa jest wierzycielem i organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekucji należności za zobowiązania z tytułu dochodów, o których mowa w ust. 1.
Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.o.g.r.i.l. osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu.
Skarżąca trafnie wskazuje, że decyzja starosty zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej nie kształtuje obowiązku uiszczania opłaty rocznej. Obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych powstaje bowiem z mocy prawa, na podstawie art. 12 ust. 1 u.o.g.r.i.l. Organ wydający zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji określa jedynie wysokość należności zgodnie z art. 12 ust. 7 u.o.g.r.i.l. Nie ma natomiast racji skarżąca, że do zwrotu opłat rocznych wystarczy rezygnacja w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, na podstawie art. 12 ust. 2 u.o.g.r.i.l. Przepis ten bowiem odnosi się wyłącznie do należności, a więc jednorazowej opłaty z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji (art. 4 pkt 12 u.o.g.r.i.l.).
Z powyższego wynika, że organ pierwszej instancji ma rację twierdząc, że do stwierdzenia nadpłaty należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym w postaci opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Dopiero w przypadku utraty bytu prawnego przez decyzję w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, będzie można określić, czy i za jaki okres opłaty roczne zostały nadpłacone. Stąd Marszałek Województwa W. zasadnie odmówił stwierdzenia nadpłaty opłat rocznych ustalonych na rzecz skarżącej w łącznej wartości [...] zł.
Nie ma także racji skarżąca, że postępowanie podlegało zawieszeniu do czasu wydania przez Starostę K. odpowiedniej decyzji. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem rozpatrzenia sprawy należy rozumieć rozstrzygnięcie sprawy uwzględniające żądanie strony, jak również odmawiające uwzględnienia tego żądania. Z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Brak wydania przez Starostę K. decyzji eliminującej z obrotu prawnego decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej i ustalającej wysokość opłat rocznych nie wykluczał wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nadpłaty tych opłat.
Skargę od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. S. A. domagając się uchylenia w całości decyzji SKO na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) ppkt a) i c) ppsa oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa W., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi zarzucono, że decyzja SKO oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja Marszałka Województwa W. opierają się na błędnej wykładni i zastosowaniu obowiązujących przepisów.
Skarżąca na poparcie powyższego zasadniczo powtórzyła szczegółową argumentację zawartą w odwołaniu. Zarzuciła, że SKO w uzasadnieniu swojej decyzji popada przy tym w sprzeczność, ponieważ z jednej strony przyznaje skarżącej rację, że obowiązek uiszczenia opłaty powstaje z mocy prawa, a z drugiej stwierdza, że mimo to do ustalenia nadpłaty konieczna jest utrata bytu prawnego przez decyzję wydaną ws, wyłączenia gruntu z produkcji. Zdaniem skarżącej skoro obowiązek zapłaty powstaje z mocy prawa, to również z mocy prawa ustaje. Jeżeli w świetle okoliczności sprawy jest oczywiste, że grunt przestał być wyłączony z produkcji w rozumieniu ustawy, to trudno uznawać istnienie obowiązku dalszego uiszczania opłat rocznych. Zauważono, że ustawa ogranicza czas obowiązku uiszczania opłaty rocznej do 20 lat i trudno byłoby wywodzić, że istnienie po tym czasie w obrocie prawnym zezwolenia Starosty jest samoistną podstawą kontynuacji obowiązku uiszczania opłat, zwłaszcza w przypadku zakończenia nierolniczego wykorzystywania gruntów i potwierdzenia tego decyzją stwierdzającą zakończenie rekultywacji.
Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie przepisów procedury administracyjnej, gdyż przeprowadzone postępowanie nie odpowiada wymogom, w szczególności wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), rozpatrzenia go w sposób należyty pod kątem faktów wymagających udowodnienia (art. 80 k.p.a.) i ustalenia prawdy materialnej oraz wydania decyzji odpowiadającej prawu oraz słusznym interesom strony (art. 6 i art. 7 k.p.a.). Jeżeli organ nie sprawdził, czy w sprawie nierolnicze użytkowanie gruntu się zakończyło w całości, ani czy zakończenie rekultywacji nastąpiło i zostało potwierdzone decyzją, to nie można powiedzieć, że ustalił spełnienie ustawowych przesłanek warunkujących obowiązek uiszczania opłaty rocznej. Obowiązkiem organu jest w szczególności ustalenie, czy podstawa uiszczenia opłat rocznej nie stała się w sposób oczywisty nieaktualna. Oczywistość zakończenia nierolniczego użytkowania gruntów oraz upływ 20 - letniego okresu płatności i jednoczesne dalsze podbieranie opłat rocznych stałyby w sprzeczności z zasadą praworządności oraz budowania zaufania obywateli do państwa. W konsekwencji, brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego skutkuje niekompletnym uzasadnieniem decyzji i naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Braki w uzasadnieniu wynikają nie tylko z pominięcia części faktycznej, ale również niewystarczającego rozbudowania części prawnej uzasadnienia. Skarżąca przedstawiła bowiem obszerny wywód na potwierdzenie zasadności złożonego wniosku, natomiast organ pominął zdecydowaną większość jej argumentów, ograniczając się do arbitralnego stwierdzenia, że Marszalek Województwa miał rację i wymagane było uprzednie podjęcie czynności wobec decyzji Starosty ws. zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji.
Żaden przepis prawa nie przewiduje warunku wyeliminowania z obrotu decyzji ws. zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji, jako koniecznego dla ustalenia, że obowiązek uiszczania opłaty ustaje. W braku takiego warunku nie można twierdzić, że Marszalek Województwa we własnym zakresie nie może ocenić, ze przesłanki wnoszenia opłaty przestały być aktualne i powstała ewentualna nadpłata. Marszałek Województwa, jako organ administracji ma prawo i obowiązek stosowania prawa we własnym zakresie i ustalania odpowiadającego przepisom stanu faktycznego.
Ustawodawca nie wprowadził trybu stwierdzenia wygaśnięcia lub zmiany decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, w przypadku w którym następuje rekultywacja gruntów i przestają one być wykorzystywane na cele nierolnicze. Nie ma podstawy do oczekiwania, że decyzja Starosty powinna być zmieniona lub wyeliminowana z obrotu prawnego na zasadach ogólnych (k.p.a.), ponieważ obowiązek uiszczania opłaty jest z mocy prawa połączony z nierolniczym użytkowaniem gruntu. Zakończenie takiego użytkowania prowadzi do ustania obowiązku uiszczania opłaty bez konieczności wydawania dalszych aktów administracyjnych.
Wskazano, że podany przez SKO art. 12 ust. 7 u.o.g.r.i.l. nie stanowi podstawy ustalania opłaty przez organ. Stanowi on podstawę ustalenia opłaty z mocy prawa.
Powtórzono także zarzut, iż skoro Marszałek uznał, że rozpatrzenie wniosku bez zmiany (stwierdzenia wygaśnięcia) decyzji Starosty jest niemożliwe, powinien był zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 4292) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. skarga na wniosek strony postępowania może być rozpoznana przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym. Niniejsza sprawa została na wniosek organu rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. przez trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15.11.2023 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa W. z dnia 19.01.2023 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nadpłaty opłat rocznych za lata 2017 - 2021 ustalonych na rzecz P. S.A. w K. w łącznej wysokości [...] zł.
Skarga okazała się zasadna.
Przyczyną odmowy stwierdzenia nadpłaty opłat rocznych był brak legitymowania się przez skarżącą spółkę decyzją o wygaszeniu bądź też o zmianie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Skarżąca w toku postępowania administracyjnego, a także w skardze, kwestionowała w ogóle potrzebę uzyskiwania decyzji o wygaszeniu decyzji wyłączeniowej, stojąc na stanowisko, że ziściły się przesłanki wskazane wprost w decyzji wyłączeniowej skutkujące wygaśnięciem obowiązku uiszczenia opłat rocznych (upływ 20 – letniego terminu albo uzyskanie decyzji o uznaniu za zakończoną rekultywację gruntów), stąd nie ma potrzeby przedkładania takiej decyzji. W uzasadnieniu swoich decyzji organy administracji nie wskazały, jaka norma prawna uzależnia konieczność przedłożenia decyzji o wygaśnięciu bądź zmianie decyzji wyłączeniowej, aby skarżąca nie była obarczona obowiązkiem zapłaty opłat rocznych. Z uzasadnienia organu pierwszej instancji wybrzmiewa założenie, że obowiązek zapłaty związany jest z obowiązywaniem decyzji wyłączeniowej. Natomiast organ II instancji nie przedstawił w tym zakresie swojego stanowiska, nie odniósł się do argumentów wskazanych w odwołaniu, a co za tym idzie decyzja drugoinstancyjna narusza art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i już tylko z tego powodu winna być uchylona.
Należy jednak przede wszystkim podkreślić, że stanowisko uzależniające możliwość stwierdzenia nadpłaty opłat rocznych od wydania decyzji wygaszającej (czy też zmieniającej) nie jest trafne.
W sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409; powoływanej dalej jako "u.o.g.r.i.l."). Na podstawie art. 11 w zw. z art. 5 ust. 1 u.o.g.r.i.l. organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, który wydaje decyzję o wyłączeniu z produkcji rolnej użytków rolnych. Osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należności i opłaty roczne (art. 12 ust. 1 u.o.g.r.i.l.). Przyjmuje się, że wysokość należności i opłat rocznych ustala starosta w decyzji o wyłączeniu gruntów rolnych i leśnych, skoro zgodnie z art. 11 ust. 1a u.o.g.r.i.l. w decyzji określa się obowiązki związane z wyłączeniem, znaczy to, że określa się wszystkie obowiązki związane z wyłączeniem, a jeżeli wszystkie, to także obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych (D. Danecka, W. Radecki (w:) D. Danecka, W. Radecki, Ochrona gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2021, art. 11). Zgodnie z art. 22b ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.g.r.i.l. dochody z tytułu opłat rocznych są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270, z późn. zm., dalej "u.f.p."). Natomiast zgodnie z art. 22b ust. 4 u.o.g.r.i.l. marszałek województwa jest wierzycielem i organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekucji należności za zobowiązania z tytułu dochodów, o których mowa w ust. 1. Z tego względu organ ten – jako wierzyciel - jest właściwy do wydawania decyzji w przedmiocie nadpłaty opłat rocznych i należności, a nie starosta mimo treści art. 5 ust. 1 u.o.g.r.i.l. (por. postanowienie NSA z 1.09.2010 r., II OSK 1127/10, LEX nr 743245, NSA z 22.06.2023 r., I OW 185/22, LEX nr 3576519). Co więcej, marszałek województwa sprawuje kontrolę stosowania przepisów ustawy (art. 26 ust. 1 u.o.g.r.i.l.). Z tego względu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na kanwie instytucji z art. 12 ust. 2 u.o.g.r.i.l. sformułowano pogląd, że organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu (zatem w przypadku gruntów rolnych marszałek), winien zbadać, czy został zachowany dwuletni termin na wystąpienie z wnioskiem o zwrot uiszczonej należności, jak również czy nastąpiła rezygnacja. NSA podkreślił również, że przepisy prawa materialnego nie uzależniają możliwości prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu od wydania ostatecznej i prawomocnej decyzji w przedmiocie wygaśnięcia decyzji udzielającej zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji (por. wyrok NSA z 19.04.2023 r., I OSK 437/22, LEX nr 3574323; z 11.12.2019 r., II OSK 250/18, LEX nr 2799520; z 14.11.2019 r., II OSK 3297/17, LEX nr 2761264).
Te same względy w ocenie Sądu w niniejszej sprawie przemawiają również za przyjęciem, że marszałek jest uprawniony i zobowiązany do rozpoznania w pełni sprawy w przedmiocie żądania ustalenia nadpłaty uiszczonych opłat rocznych, a przepisy prawa nie uzależniają prowadzenia sprawy stwierdzenia nadpłaty należności i opłat rocznych od wydania ostatecznej i prawomocnej decyzji w przedmiocie wygaśnięcia (bądź zmiany) decyzji udzielającej zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej.
Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji ostatecznych ustanowiona w art. 16 § 1 k.p.a., zgodnie z którą decyzje, od których nie przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc decyzje ostateczne, nie mogą być wzruszane dowolnie, lecz tylko w przypadkach i trybie określonym przez k.p.a. Ustanowiona w art. 16 § 1 k.p.a. zasada ochrony trwałości decyzji administracyjnych nie oznacza bezwzględnego zakazu wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje bowiem kilka nadzwyczajnych trybów postępowania umożliwiających bądź to weryfikację (po wyeliminowanie z obrotu prawnego włącznie) decyzji ostatecznej z uwagi na jej wady (kwalifikowane lub nie), bądź też uchylenie lub zmianę decyzji prawidłowej pod względem prawnym. Przepisy wprowadzające dopuszczalność nadzwyczajnej weryfikacji decyzji ostatecznej jednocześnie chronią jednak jej stabilność, przewidując szereg rygorystycznych obwarowań ograniczających zbyt szerokie ich stosowanie, w postaci przesłanek, które bezwzględnie muszą zaistnieć, aby wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego bądź zmiana treści decyzji były możliwe. W konsekwencji zastosowanie któregokolwiek z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznej wymaga uprzedniego ustalenia, czy istotnie zaszły przesłanki umożliwiające zastosowanie konkretnej normy.
Jednym z trybów, o których mowa powyżej, jest możliwość uregulowana w art. 155 k.p.a., który stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Na podstawie art. 155 k.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanki te muszą zostać spełnione kumulatywnie, co oznacza, że brak którejkolwiek z nich czyni zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a. niedopuszczalnym.
Natomiast przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. zawiera dwie normy prawne nakazujące organowi administracji stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Pierwsza z nich dotyczy przypadku, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, a druga - przypadku, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Nie budzi wątpliwości, że nie ma w okolicznościach tej sprawy przepisu nakazującego wygaszenie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Druga z norm prawnych, którą zawiera przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. również stanowi samodzielną podstawę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest w tym wypadku jej bezprzedmiotowość oraz istnienie interesu społecznego lub interesu strony, który uzasadnia podjęcie przez organ takiego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość decyzji może wynikać albo z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, czy to z powodu zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, albo też rezygnacji strony z uprawnień przyznanych jej tą decyzją.
Z treści decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu, a także z przepisów u.o.g.r.i.l. wynika, że obowiązek uiszczenia opłaty rocznej w przypadku nietrwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej trwa przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji (art. 4 pkt 13 u.o.g.r.i.l.). Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.o.g.ri.l. osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Przy czym, przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów, co odnosi się do podjęcia czynności faktycznych odpowiadających innemu sposobowi użytkowania gruntu. Warto dodać, że w sprawie wykładni art. 12 ust. 1 u.o.g.r.i.l. w orzecznictwie sadowoadministracyjnym zarysowały się dwa stanowiska: 1. jedno uznające, że przepis ten łączy obowiązek uiszczenia opłaty z datą uostatecznienia się decyzji, przy czym takie rozumienie wywodzone jest z uznania, że datą wyłączenia gruntów z produkcji jest data uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności oraz odwołanie do wynikającej z art. 12 ust. 2 u.o.g.r.i.l. możliwości żądania zwrotu uiszczonych należności w razie zaniechania faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji, oraz z uznania że art. 12 ust. 13 stanowi lex specialis w stosunku do art. 12 ust. 1 ustawy,
2. drugie, zgodnie z którym w świetle art. 11 i 12 u.o.g.r.i.l. uznać należy, że decyzja ustalająca wysokość opłaty jest decyzją odrębną od decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji leśnej i winna być wydana dopiero po dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji (por. wyrok NSA z 5.07.2023 r., I OSK 1255/22, LEX nr 3599698; D. Danecka, W. Radecki (w:) D. Danecka, W. Radecki, Ochrona gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2021, art. 12).
Należy wskazać, że decyzja wyłączeniowa wywołuje szereg skutków prawnych, nie tylko konieczność uiszczenia opłat rocznych. Przykładowo zgodnie z art. 20 ust. 1 u.o.g.r.i.l. na osobie powodującej utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów spoczywa obowiązek rekultywacji. W myśl z art. 28 ust. 3 u.o.g.r.i.l. w razie niezakończenia rekultywacji gruntów zdewastowanych w okresie, o którym mowa w art. 20 ust. 4, stosuje się opłatę roczną podwyższoną o 200% od dnia, w którym rekultywacja gruntów powinna zostać zakończona. Z żadnego przepisu nie wynika jednak, że obowiązek uiszczenia opłat rocznych w przypadku nietrwałego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej związany jest z samym obowiązywaniem decyzji wyłączeniowej. Przeciwnie, przesłanki nakazujące uiszczanie tej opłaty zostały oparte na treści art. 4 pkt 13 u.o.g.r.i.l.
Obowiązek uiszczenia opłat rocznych w przypadku upływu 20–letniego terminu określonego w tym przepisie wygasa, co nie oznacza, że sama decyzja wyłączeniowa stała się bezprzedmiotowa. Na stronie spoczywać może bowiem dalej obowiązek rekultywacji, czy ewentualnych opłat sankcyjnych z art. 28 ust. 3 u.o.g.r.i.l. Warto nadmienić, że w przypadku trwałego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji okres uiszczania opłaty rocznej z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji wynosi 10 lat. Nie oznacza to jednak, że po upływie tego terminu podmiot, na rzecz którego dokonano wyłączenia, nadal jest zobowiązany do uiszczenia opłat rocznych – aż do stwierdzenia jej wygaśnięcia.
Jak już wyżej wskazano Marszałek jako wierzyciel jest zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nadpłaconych opłat rocznych. Oznacza to, że jest właściwy do zbadania przesłanek skutkujących wygaśnięciem obowiązku uiszczenia opłat rocznych, którymi jest upływ czasu albo zakończenie wyłączenia gruntów z produkcji. Pojęcie wyłączenia gruntów z produkcji jest kategorią normatywną, zdefiniowaną w art. 4 pkt 11 u.o.g.r.i.l., który przez takie wyłączenie nakazuje rozumieć rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Oznacza to, że wyłączenie gruntów z produkcji jest czynnością faktyczną, polegającą na rozpoczęciu innego (niż rolne lub leśne) użytkowania. Zasadą jest, że takie wyłączenie jest legalne, jeżeli została wydana ostateczna decyzja zezwalająca na wyłączenie (por. D. Danecka, W. Radecki [w:] D. Danecka, W. Radecki, Ochrona gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2021, art. 11, Wyrok NSA z 27.05.2021 r., I OSK 157/21, LEX nr 3192300, wyrok NSA z 5.07.2023 r., I OSK 1255/22, LEX nr 3599698). Decyzją, która kończy okres "wyłączenia gruntów rolnych z produkcji" jest decyzja o uznaniu rekultywacji za zakończoną, w toku której dokonana zostaje kontrola sposobu użytkowania gruntów objętych decyzją wyłączeniową i wywiązanie się przez beneficjenta decyzji wyłączeniowej z obowiązków na niego nałożonych na mocy tejże decyzji. Skoro grunty czasowo wyłączone zostały z produkcji, to nie ma podstaw w świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, by nie odnosić czasokresu tego wyłączenia do okresu, za który powinna zostać naliczona opłata roczna. Okres wyłączenia (okres, za który powinno się wyliczyć opłatę roczną) rozpoczyna się od chwili wyłączenia gruntów z produkcji do dnia wydania decyzji o zakończeniu rekultywacji. Za interpretacją wskazaną przez Sąd przemawia systemowa wykładnia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym art. 22 ust. 1 pkt 3 i 4, który stanowi, że decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów oraz uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną. Zatem wydanie decyzji o zakończeniu rekultywacji jest niezbędne do przyjęcia, że skończył się okres wyłączenia gruntów z produkcji i co z tym związane okres uwzględniany przy wyliczaniu opłaty rocznej (tak WSA w Warszawie wyroku z 24 maja 2010 r., IV SA/Wa 2111/09, LEX nr 706080).
W tym miejscu Sąd zauważa, że w przedmiotowej sprawie decyzja Burmistrza Miasta S. numer [...] z dnia 02.01.1995 r. zmieniona decyzjami Starosty K. numer [...] z dnia 07.04.2004 r., [...] z dnia 27.11.2012 r., [...] z dnia 28.12.2012 r., [...] z dnia 09.09.2014 r., [...] z dnia 04.09.2015 r., [...] z dnia 21.06.2016 r., [...] z dnia 27.12.2016 r., przewidywała, że stałą opłatę roczną należy uiszczać co roku do czasu zakończenia rekultywacji gruntów.
Zgodnie z art. 4 pkt 18 u.o.g.r.i.l. przez "rekultywację gruntów" rozumie się nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Zwieńczeniem procesu rekultywacji danego gruntu powinno być wydanie decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną. Przepis art. 22 ust. 1 pkt 4 u.o.g.r.i.l. stanowi, że decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną. To podczas tego postępowania kontrolowane jest, czy dany grunt jest jeszcze wyłączony z produkcji rolnej. Przy czym, żaden przepis ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie nakazuje przedkładanie decyzji o zmianie decyzji wyłączeniowej, czy też jej wygaśnięciu. Marszałek jako wierzyciel sam winien zbadać, czy beneficjent decyzji wyłączeniowej uiścił opłatę roczną, czy też obowiązek jej uiszczenia już wygasł, a mimo to opłata roczna była uiszczana.
Za powyższą wykładnią przemawiają również względy aksjologiczne i systemowe. Opłaty roczne zgodnie z art. 22b ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.g.r.i.l. są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Roczna opłata z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji leśnej nie jest prawem ani też roszczeniem osobistym. Roczna opłata stanowi obowiązkowe świadczenie publicznoprawne, wynikające z decyzji zezwalającej na czasowe wyłączenie gruntów z produkcji (por. wyrok NSA z 24.11.2016 r., II GSK 1104/15, LEX nr 2199123). Oznacza to, że nie ma żadnej dowolności w jej pobieraniu, a w przypadku gdy doszło do jej nadpłaty, Marszalek jako wierzyciel winien ją zwrócić. Należy również zwrócić uwagę na treść art. 12 ust. 4 u.o.g.r.i.l., zgodnie z którym w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczenia opłat rocznych przechodzi na nabywcę – bez konieczności wydania w tym przedmiocie decyzji i bez względu, czy nabywca został poinformowany o obowiązku uiszczania opłat rocznych (por. wyrok NSA z 24.11.2016 r., II GSK 1104/15, LEX nr 2199123, wyrok NSA z 9.04.2013 r., II OSK 2383/11, LEX nr 2165936). W przypadku gdy doszło do zmiany właściciela danego gruntu, marszałek winien egzekwować opłaty roczne od nabywcy gruntu. Uzależnianie zwrotu opłaty od wydania decyzji przez inny organ (starostę), która nie jest wymagana przez żadną normę prawną, jest sprzeczne z założeniem o spójności aksjologicznej prawodawcy. Prowadzi również do nieuzasadnionego opóźnienia w zwrocie opłaty. Skoro przepisy prawa materialnego nie uzależniają możliwości prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu nadpłaty od wydania ostatecznej i prawomocnej decyzji w przedmiocie wygaśnięcia decyzji udzielającej zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji, tym samym nie doszło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (tak wyr. NSA z 19 kwietnia 2023 r., I OSK 437/22, LEX 3574323).
W świetle czytelnej i jasnej treści art. 22b ust. 4 u.o.g.r.i.l. przepis ten ma zastosowanie do każdej sytuacji, którą reguluje. Warto również przypomnieć, że na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa – w odniesieniu do gruntów rolnych – może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności oraz jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha ani nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną ( art. 12 ust. 16 u.o.g.r.i.l.).
Nadto, zgodnie z art. 67 ust. 1 u.f.p. w sprawach niepodatkowych należności budżetowych, w zakresie nieuregulowanym ustawą o finansach publicznych, stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, w tym przepisy rozdziału 9 regulującego instytucję nadpłaty. Odpowiednie zastosowanie znajdują zatem przepisy art. 72 § 1 pkt 1 i art. 74a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2023 r. poz. 2383). Wprawdzie organy administracji publicznej I i II instancji w podstawie swojego rozstrzygnięcia przywołały powyższe przepisy, jednak nie poczyniły żadnych ustaleń i rozważań w tym zakresie na gruncie niniejszej sprawy. Jakkolwiek, wskazać należy, iż z dyspozycji art. 74a Ordynacji podatkowej wynika jednoznacznie i bezwzględnie, że w przypadkach niewymienionych w art. 73 § 2 i art. 74 Ordynacji podatkowej, czyli w takim jak w niniejszej sprawie, wysokość nadpłaty określa organ podatkowy. Brzmienie przepisu – "wysokość nadpłaty określa organ podatkowy" – nie pozostawia wątpliwości, że jest to ustawowy obowiązek tego organu. Poza wyjątkami wskazanymi w tym przepisie, na organie tym ciąży obowiązek określenia wysokości nadpłaty w każdym innym przypadku, gdy organ stwierdzi że nadpłata miała miejsce. Organ w tym zakresie nie dysponuje swobodą w możliwości określenia wysokości nadpłaty, zatem zobowiązany jest do samodzielnego przeprowadzenia całościowego postępowania w tym zakresie i orzeczenia w drodze decyzji, chyba że przepisy Ordynacji podatkowej stanowią o innej formie orzeczenia (art. 207 § 1 Ordynacji podatkowej).
Skoro zarówno Marszałek, jak i organ odwoławczy, nie zbadali przesłanek związanych z wygaśnięciem obowiązku uiszczenia opłat rocznych, uznając nietrafnie, że konieczne jest legitymowanie się przez skarżącą decyzją zmieniającą decyzję wyłączeniową bądź stwierdzającą jej wygaśnięcie, to nie doszło do zbadania istoty sprawy, nie zgromadzono odpowiedniego materiału dowodowego, nie poddano go analizie i nie ustalono stanu faktycznego niezbędnego do rozstrzygnięcia, naruszając art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Z uwagi na powyższe na podstawie art. 145 § 1 lit a) i c) p.p.s.a. zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. również decyzja organu I instancji.
Przy ponownym rozpoznania sprawy organy związane powyższym stanowiskiem winny rozpoznać wniosek skarżącej spółki o stwierdzenie nadpłaty, w szczególności zebrać materiał dowodowy i ustalić stan faktyczny pozwalający na rozstrzygniecie przedmiotowej sprawy, a zatem ustalić, czy skarżąca spółka uiściła należności z tytułu opłat rocznych, mimo że obowiązek ich uiszczenia już wygasł z uwagi na upływ czasu określonego w decyzji o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, zgodnie z art. 4 pkt 13 u.o g.r.i.l., czy też z uwagi na zakończenie stanu wyłączenia z produkcji rolnej. Następnie winny sporządzić uzasadnienie odpowiadające wymogom art. 107 § 3 k.p.a., zawierające nie tylko wyczerpujący stan faktyczny konkretnej sprawy, ale także rozważania prawne, odpowiadając przy tym na zarzuty skarżącej sformułowane w toku postępowania administracyjnego, realizując zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach sądowych orzeczono zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty składa się wpis sądowy od skargi w kwocie 2078 zł i wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 10.800 zł. Wysokość kosztów wynagrodzenia wynikała z § 2 pkt 7 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.).