IV SA/PO 639/25

IV SA/Po 639/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-09-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Monika Świerczak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Kusiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2025 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 lutego 2025 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. Z. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 25 kwietnia 2025 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M. Z. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie wewnętrznej budynku gospodarczo- garażowego oraz zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczo- garażowego i części budynku mieszkalnego z garażem na zakład produkcyjny wafli, na terenie położonym w [...], oznaczonym w ewidencji jako działka nr [...] (obręb [...]), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium podniosło, że ww. decyzją organ I instancji ustalił na rzecz Ireneusza i A. G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie wewnętrznej budynku gospodarczo-garażowego oraz zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego i części budynku mieszkalnego z garażem na zakład produkcyjny wafli, na terenie położonym w [...], oznaczonym w ewidencji jako działka nr [...] (obręb [...]). Jak wynika z uzasadnienia decyzji planowana inwestycja spełnia wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 1 -6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 zwanej dalej u.p.z.p.).
SKO wskazało, że w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określa się podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Wydanie takiej decyzji jest możliwe wyłącznie po ustaleniu, iż na danym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Stosowne do tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,
1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy,
2) teren ma dostęp do drogi publicznej,
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi,
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Wskazano, że zgodnie z treścią art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Zdaniem SKO z analizy załącznika graficznego z zaznaczonymi granicami obszaru analizowanego wynika, że organ I instancji wyznaczył obszar w sposób prawidłowy.
W ocenie Kolegium do rozważenia pozostało, czy planowana inwestycja kontynuuje zasadę dobrego sąsiedztwa pod względem innych parametrów: parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formę architektoniczną obiektów budowlanych, linię zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu.
Linię zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku gdy przebieg linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich tworzy uskok, linię zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 2). Dopuszcza się inne ustalenie linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "ustawą" (ust. 3). Linie zabudowy ustala się jako nieprzekraczalne lub obowiązujące. Dopuszcza się dodatkowe ustalenie linii zabudowy dla kondygnacji podziemnych lub innych linii zabudowy wynikających z lokalnych uwarunkowań (ust. 4). Linia zabudowy nie ulegnie zmianie.
Maksymalną intensywność zabudowy oraz maksymalną nadziemną intensywność zabudowy ustala się na podstawie średniego wskaźnika tych intensywności dla obszaru analizowanego z tolerancją do 20 %. (§ 4 ust. 1). Minimalną nadziemną intensywność zabudowy ustala się na podstawie najmniejszej wartości tego wskaźnika dla działki na obszarze analizowanym (ust. 2). Dopuszcza się ustalenie innej maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 3). Wskaźnik intensywności zabudowy nie ulegnie zmianie.
Udział powierzchni zabudowy ustala się na podstawie średniego wskaźnika tego udziału dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się ustalenie innego udziału powierzchni zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, (ust. 2). Udział powierzchni zabudowy nie ulega zmianie.
Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy zgodnie z § 6 wymienionego rozporządzenia na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 % (ust.1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (ust. 2). Parametr ten nie ulegnie zmianie.
Wysokość zabudowy wyznacza się w oparciu o § 7 wspomnianego rozporządzenia. Wysokość zabudowy ustala się na podstawie wysokości zabudowy na dostępnych z tej samej drogi publicznej przylegających działkach sąsiednich (ust. 1). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach, o których mowa w ust. 1, przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na tych działkach (ust. 2). Dopuszcza się ustalenie innej wysokości zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 3). Parametr ten nie ulegnie zmianie.
Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się w myśl § 8 rozważanego rozporządzenia odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Geometria dachu nie ulegnie zmianie.
Minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej ustala się na podstawie średniego wskaźnika tego udziału dla obszaru analizowanego (§ 9 ust. 1). Dopuszcza się ustalenie innego minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 2). Minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej nie ulega zmianie.
Minimalną liczbę miejsc do parkowania ustala się w stosunku do liczby lokali mieszkalnych, liczby lokali usługowych, liczby osób mogących jednocześnie przebywać w budynku, liczby zatrudnionych lub powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych (§ 10). Organ I instancji przyjął 1 miejsce parkingowe na każde rozpoczęte 75 m˛ powierzchni użytkowej pomieszczeń o funkcjach produkcyjnych.
Planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej poprzez istniejący zjazd z drogi gminnej. Uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji planowanej inwestycji. Teren inwestycyjny nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, nie narusza przepisów odrębnych oraz nie znajduje się w obszarze w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu SKO uznało je za bezzasadne. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie organ I instancji szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko ze wskazaniem podstaw ustalenia warunków zabudowy. Organ I instancji wszechstronnie ustalił stan faktyczny, przez co spełnił wymagania z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. W sprawie prawidłowo wyznaczono obszar podlegający analizie zgodnie z warunkami określonymi w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., a sporządzona przez uprawnioną osobę analiza architektoniczno-urbanistyczna w sposób wystarczający przedstawiła aktualny ład przestrzenny na tym terenie, co stanowiło podstawę ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem.
Organ odwoławczy zaznaczył, że ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw zmieniła się treść przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. i organ właściwy w sprawie warunków zabudowy nie ma już obowiązku analizowania warunku kontynuacji funkcji zabudowy, co oznacza, że planowana inwestycja może zostać zrealizowana i nie zaburzy istniejącego ładu przestrzennego, jeżeli kontynuuje parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Planowana inwestycja nie wiąże się z powiększeniem istniejącego budynku gospodarczo-garażowego i parametrami oraz cechami kontynuuje zabudowę istniejącą w obszarze analizowanym zabudowy.
Mając na uwadze, że planowana inwestycja spełnia wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 1-6 u.p.z.p., Kolegium postanowiło jak w sentencji.
Skargę na powyższą decyzję wywiodła do Sądu M. Z. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.
1. art. 10 w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny dowodów, a mianowicie uznanie, że mający powstać z budynku gospodarczego i części budynku mieszkalnego zakład produkcji wafli wpisuje się w formę architektoniczną i jest zgodny z istniejącymi obiektami, podczas gdy na ul. [...] w [...], na której położony jest przedmiotowy budynek gospodarczy i budynek mieszkalny znajduje się wyłącznie zabudowa jednorodzinna, co wskazuje na niespełnienie przesłanki z art. 61 u.p.z.p.;
2. art. 77 k.p.a. w zw. z art. 85 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie oględzin terenu, dla którego ma zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy z udziałem skarżącej, co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że zamiana istniejących budynków jest zgodna z istniejącą zabudową, w sytuacji gdy obszar sąsiedni stanowi wyłącznie zabudowa domami jednorodzinnymi;
3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 85 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego, w tym m.in. nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin, przez co wydana została decyzja naruszająca interes strony, a w sprawie wymagane jest ustalenie formy architektonicznej budynków sąsiadujących z inwestycją;
4. art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji interesu społecznego i słusznego interesu obywateli polegającego na wydaniu decyzji z pominięciem uciążliwości oraz generowanych hałasów zakłócających spokój i ciszę sąsiadów;
5. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na błędnych ustaleniach faktycznych, których dokonał organ, które to nie odzwierciedlają rzeczywistego stanu faktycznego, w szczególności w zakresie obiektów sąsiadujących oraz faktycznej linii zabudowy, tj. sąsiedztwa wyłącznie zabudowy jednorodzinnej;
6. art. 77 k.p.a. poprzez oparcie decyzji administracyjnej na domniemanej okoliczności faktycznej, nieustalonej w postępowaniu administracyjnym, której prawdziwości przeczyła strona skarżąca, a mianowicie oparcie rozstrzygnięcia na błędnym przyjęciu, że zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku produkcyjny wafli wpisuje się w istniejące formy architektoniczne obiektów budowlanych;
7. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 i 2 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oraz brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co dorowadziło organ I instancji oraz organ odwoławczy do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych i prawnych, w szczególności w zakresie rodzaju zabudowy istniejącej na terenie, którego dotyczy decyzja (zabudowy jednorodzinnej);
8. art. 7 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nie wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia
sprawy,
9. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wskazujący wyłącznie w sposób ogólny podstawy wydanej decyzji, co spowodowało brak możliwości prawidłowej oceny zasadności wydanej decyzji;
II. przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 48 i nast. ustawy prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w przypadku dokonanej przez inwestora samowoli budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania przedmiotowych obiektów z mieszkalnego na przemysłowy (produkcyjny);
2. art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i niedokonanie analizy warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu oraz nieuwzględnienie istniejącej zabudowy przy wydawaniu decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267).
Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.").
W świetle art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie Sąd w szczególności: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że narusza ona przepisy postępowania w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie wewnętrznej budynku gospodarczo- garażowego oraz zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczo- garażowego i części budynku mieszkalnego z garażem na zakład produkcyjny wafli.
Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1130), powołanej dalej jako: "u.p.z.p.".
Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio.
Wyjaśnić jednocześnie należy, że 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), powoływana dalej jako: "ustawa nowelizująca". Zgodnie z treścią art. 59 ust. 2 ustawy nowelizującej, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: pkt 1 - stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; pkt 2 - nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1.
Poddane sądowej kontroli postępowanie zostało wszczęte na wniosek Inwestora z 28 listopada 2024 r. Wobec tego, na gruncie rozpatrywanej sprawy, zastosowanie miały przepisy u.p.z.p. po nowelizacji z wyjątkiem art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a, które znajdą zastosowanie w brzmieniu obowiązującym do 23 września 2024 r., bowiem nie utraciło mocy obowiązującej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...].
W rozpoznawanej sprawie organ I instancji pominął całkowicie treść przepisu art. 59 ust. 2 ustawy nowelizującej, uznając, że dla przedmiotowej inwestycji ma zastosowanie przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w wersji po nowelizacji, zatem nie ma obowiązku badania kontynuacji funkcji. Takie stanowisko organu należy uznać za nieuprawnione.
Stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie tj.:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Zaznaczyć wypada, że zaskarżona decyzja dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku. Podkreślenia zatem wymaga, że odmienny jest zakres zastosowania przepisu art. 61 u.p.z.p. w przypadku ustalania warunków dla nowej zabudowy, a inny w przypadku ustalania warunków dla zmiany sposobu użytkowania budynku już istniejącego.
W przypadku inwestycji polegającej jedynie na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ocena zachowania "dobrego sąsiedztwa" sprowadza się do badania kontynuacji funkcji nowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w stosunku do już istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Skoro bowiem obiekt budowlany już istnieje, a zmiana sposobu użytkowania nie pociąga za sobą robót budowlanych polegających na jego rozbudowie czy nadbudowie, to takie parametry jak: gabaryty, forma architektoniczna obiektu budowlanego, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu nie ulega jakiejkolwiek zmianie.
Podstawowym wobec tego warunkiem podlegającym spełnieniu zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest kontynuacja funkcji. Zmiana sposobu użytkowania części obiektu, nawet bez zmiany jego cech i parametrów architektonicznych, może bowiem spowodować zaburzenie ładu przestrzennego przez niezharmonizowanie zamierzonej (nowej) funkcji z funkcją zabudowy istniejącą na danym obszarze.
W przedmiotowej sprawie niewątpliwie przesłanka kontynuacji funkcji winna być brana pod uwagę skoro inwestycja polega na przebudowie wewnętrznej budynku gospodarczo- garażowego oraz zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczo- garażowego i części budynku mieszkalnego z garażem na zakład produkcyjny wafli. Z uwagi na fakt, że planowana inwestycja znajduje się w obszarze zabudowy jednorodzinnej należało zbadać czy w analizowanym obszarze występuje podobna zabudowa usługowo produkcyjna. Czego organy nie uczyniły.
Co w tej sprawie szczególnie istotne, obowiązek poczynienia odpowiednich ustaleń i wyjaśnienia sprawy spoczywa nie tylko na organie pierwszej instancji, ale również na organie odwoławczym, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania. Uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik, jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Uzasadnienie winno spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji, powinno również umożliwiać kontrolę poprawności rozstrzygnięcia. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa.
W ocenie Sądu Kolegium nie rozpoznało sprawy w jej całokształcie, nie poczyniło w istocie żadnych własnych ustaleń ani rozważań w swojej decyzji, które wskazywałyby na ponowne przeanalizowanie całości sprawy. Organ II instancji ograniczył się bowiem jedynie do zacytowania przepisów, które w jego ocenie znajdowały zastosowanie w rozpatrywanej sprawie oraz do zdawkowego zaaprobowania stanowiska organu I instancji. Na marginesie Sąd wskazuje, że w uzasadnieniu decyzji organ II instancji przywołał treść art. 61 ust. 1 w brzmieniu z sprzed nowelizacji, a następnie stwierdził, że zastosowanie ma znowelizowany przepis art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. Uzasadnienie decyzji Kolegium nie zawiera jakichkolwiek argumentów, które przemawiałyby za trafnością poglądów wyrażonych przez organ I instancji. Poza tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, mimo że zostały one dostatecznie klarownie wyartykułowane. Tym samym Kolegium naruszyło szereg zasad postępowania m.in. art. 7, 77, 80 k.p.a., a przede wszystkim 15 k.p.a.
W sprawie pozostaje wiele okoliczności niewyjaśnionych. Z akt sprawy nie wynika, czy zakład produkcji wafli istniał już wcześniej, a także czy w sprawie toczy się postępowanie legalizacyjne. Nie ustalono czy Inwestor już wcześniej dokonał zmiany sposobu użytkowania budynku, bowiem sąsiedzi twierdzą, że od dłuższego czasu z budynku wydobywał się uciążliwy zapach, hałas oraz wzmożony ruch samochodów ciężarowych. Co istotne nie zbadano czy w obszarze analizowanym występuje jakakolwiek funkcja usługowa. Skarżąca podnosi, ze w okolicy jest tylko i wyłącznie zabudowa jednorodzinna.
Powyższe kwestie mają niebagatelne znaczenie. Przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p., ustanawia bowiem zasadę, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy może dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku. Innymi słowy, decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wydawane są co do zasady wtedy, gdy roboty budowlane dotyczące budowy danej inwestycji nie zostały jeszcze rozpoczęte. Wyjątek stanowi - wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy jest konieczna, aby ją przedłożyć w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, mającym na celu legalizację wykonanych robót budowlanych (zob. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1161/ 16).
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] (pkt 1 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącą koszt wpisu od skargi (500 zł), wynagrodzenie reprezentującego ją pełnomocnika ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2023.1964 t.j.)., w wysokości 480 zł, oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).
Ponownie rozpoznając sprawę, organ administracji - uwzględniając zawarte w uzasadnieniu tego wyroku uwagi, wskazania i oceny prawne Sądu (art. 153 p.p.s.a.) - zaktualizuje oraz ponownie oceni stan faktyczny sprawy przez pryzmat dyspozycji art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Postępowanie wymagać będzie przede wszystkim rzetelnej weryfikacji, czy planowana przez inwestora funkcja zabudowy nie będzie kolidować z funkcjami występującymi w obszarze analizowanym. W zależności od ustaleń organ podejmie rozstrzygnięcie, uzasadniając swoje rozważania w zgodzie z art. 107 § 3 k.p.a.