IV SA/PO 639/19

IV SA/Po 639/19 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-11-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Monika Świerczak
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II OSK 396/23 - Wyrok NSA z 2025-08-12
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Monika Świerczak WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 25 września 2018 r. nr LXXIII/1359/VII/2018 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dolina Krzyżanki" pomiędzy ul. [...] w Poznaniu oddala skargę w całości
Uzasadnienie
M. S. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 25 września 2018 r. nr LXXIII/1359/VII/2018 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dolina Krzyżanki" pomiędzy ul. [...] w P. w części dotyczącej przeznaczenia i sposobu zagospodarowania działek skarżącego (działki nr [...] oraz działki nr [...]).
Radzie Miasta Poznania zarzucono istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, naruszenie właściwości organów oraz istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (zwanej dalej: "k.c") w zw. z art. 64 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz w zw. z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2018.1945 t.j. zwanej dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 6 ust, 1 i 2 u.p.z.p w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. oraz w zw. art. 4 ust. 1 u.p.z.p poprzez:
a) przekroczenie granic przysługującego Radzie Miasta Poznania władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień strony skarżącej związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, skutkujące ograniczeniem skarżącego w swobodzie zagospodarowania należących do niego działek (w szczególności przez ustalenie nadmiernie rozbudowanych stref ochronnych rowu Krzyżanka, przez ograniczenie przeznaczenia działek do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przez zakazanie umieszczenia zabudowy na działkach skarżącego po południowej stronie rowu Krzyżanka, przez wyłączenie możliwości wydzielenia działek budowlanych mniejszych niż 1800 m˛, przez ograniczenie powierzchni zabudowy do 14%, przez ograniczenie liczby wjazdów na działki wbrew uzyskanym przez skarżącego zezwoleniom i in.), podczas gdy ograniczenia te naruszają istotę prawa własności, a nie są uzasadnione ani przepisami prawa, ani sytuacją faktyczną, ani celami uchwalonego planu,
b) naruszenie zasady proporcjonalności, tj. brak zachowania proporcji pomiędzy wprowadzanymi ograniczeniami prawa własności skarżącego a zamierzonym celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
c) naruszenie zasady równości i podjęcie zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy jej postanowienia nierówno traktują właścicieli gruntów położonych na terenie objętym zaskarżanym planem, różnicując swobody korzystania z prawa własności w zakresie możliwości zagospodarowania nieruchomości, w sytuacji, gdy nie znajduje to uzasadnienia w zróżnicowanej sytuacji faktycznej dotyczącej przedmiotu prawa własności (na przykład przez uniemożliwienie skarżącemu dokonania zabudowy po południowej stronie rowu Krzyżanka, podczas gdy na innych działkach zabudowa taka została dopuszczona, czy też przez wyłączenie możliwości wydzielenia działek budowlanych mniejszych niż 1800 m˛, podczas gdy sąsiednie działki są kilkusetmetrowe),
d) niedokonanie prawidłowego ważenia interesu publicznego i interesu indywidualnego skarżącego oraz nieuwzględnienie wniosków i uwag wniesionych przez skarżącego,
2. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez zawarcie w uchwale postanowienia § 11 pkt 19 lit. a) tiret drugie, zakazującego bezpośredniego dostępu dla samochodów z położonej poza granicami planu ul. [...] z wyjątkiem istniejących zjazdów, podczas gdy Rada Miasta (gmina) w ramach władztwa planistycznego nie może w uchwale podejmować rozstrzygnięć, które zastrzeżone są dla zarządców dróg (natomiast wydawanie zezwoleń w zakresie budowy i przebudowy zjazdu należy właśnie do zarządcy drogi).
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały:
a) w części graficznej oraz w części tekstowej w tym: § 5 pkt 5 w zw. z § 7 pkt 3 zaskarżonej uchwały w zakresie wyznaczającym strefę ochronną na działkach skarżącego (nr [...] oraz nr [...]) o wskazanej szerokości z każdej strony rowu "Krzyżanka" oraz w zakresie, w jakim ustalenia planu dopuszczają na działkach skarżącego zabudowę wyłącznie z jednej (północnej) strony rowu "Krzyżanka" (wyłączając jednocześnie możliwość zabudowy po południowej stronie rowu Krzyżanka),
b) w części tekstowej, tj. § 11 pkt 17) ppkt c) uchwały, w zakresie, w jakim postanowienie wprowadza zakaz wydzielania nowych działek budowlanych o powierzchni mniejszej niż 1800 m˛,
c) w części tekstowej, tj. § 11 pkt 6) ppkt b) uchwały w zakresie, w jakim postanowienie ogranicza powierzchnię zabudowy działki budowlanej do 14%,
d) w części graficznej oraz w części tekstowej § 11 pkt 1, pkt 3 i pkt 4 w zw. z § 5 pkt 5 w zw. z § 7 pkt 3 zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim zezwala właścicielowi działki sąsiadującej z działkami skarżącego na budowę w granicach działek garaży bez proporcjonalnego uprawnienia po stronie skarżącego,
e) w części graficznej oraz w części tekstowej § 3 pkt 1 i pkt 2 uchwały w zakresie, w jakim uchwała ustala przeznaczenie działek skarżącego (nr [...] oraz nr [...]) na "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej", a nie na "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej",
f) w części graficznej oraz w części tekstowej § 11 pkt 19 lit. a) tiret drugie uchwały w zakresie, w jakim zakazuje bezpośredniego dostępu na działki dla samochodów z położonej poza granicami planu ul. [...] z wyjątkiem istniejących zjazdów,
g) w części graficznej oraz w części tekstowej § 5 pkt 5 ppkt b) w zw. z § 5 pkt 8 zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim przewiduje się lokalizację zbiorników retencyjnych w strefach ochronnych oraz dopuszcza się odprowadzanie wód ze stref ochronnych do cieku Krzyżanka i w zakresie, w jakim nie wskazano umiejscowienia terasów zalewowych, zbiorników retencyjnych, zbiorników podczyszczających i nie rozstrzygnięto kwestii własności Miasta P. do terenów pod retencję wód opadowych.
Skarżący, wskazał, że jest właścicielem nieruchomości położonych w P., okolicy ul. [...], oznaczonych jako działki nr [...] oraz nr [...] arkusz [...], obręb K.. Działki stanowiące przedmiot własności skarżącego (nr [...] i [...]) znajdują się na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego ustalenia zaskarżonego planu w sposób istotny naruszają prawo własności przysługujące skarżącemu przede wszystkim poprzez nieuzasadnione ograniczenie zabudowy i nałożenie na skarżącego bezpodstawnych obowiązków. Rada Miasta Poznania dopuściła się rażącego naruszenia zasady proporcjonalności, a ograniczenie to nie znajduje żadnego uzasadnienia ani w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, ani w stanie faktycznym. Skarżący zwrócił uwagę, iż znaczny rozmiar tych części działek, które znajdują się po stronie południowej umożliwia wprowadzenie zabudowy, która nie kolidowałaby z celami planu (zapewniałaby ochronę rowu Krzyżanka przy jednoczesnym umożliwieniu budowlanego wykorzystania gruntów). Tym samym właściciele tych działek są uprzywilejowani w stosunku do skarżącego, pomimo że brak jest okoliczności faktycznych o charakterze obiektywnym, które uzasadniałyby takie uprzywilejowanie.
W ocenie skarżącego wyznaczenie możliwości zabudowy wyłącznie po stronie północnej pozostaje w związku z zakresem ustanowionej w planie strefy ochronnej, na obszarze której (zgodnie z § 5 pkt 5 w zw. z § 7 pkt 3 zaskarżonej uchwały) wprowadzono zakaz lokalizacji nowych budynków. Na obszarze działek skarżącego strefa ta została w sposób ewidentny nadmiernie rozbudowana po stronie południowej. Tymczasem charakter rowu "Krzyżanka" [będącego urządzeniem wodnym zaliczanym do kategorii urządzeń melioracyjnych i stanowiącego - zgodnie z pismem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 30 stycznia 2018 r. (znak [...]) - rów melioracji wodnych szczegółowych, a nie naturalny ciek wodny] nie uzasadnia tak szerokiej strefy ochronnej. Taka szerokość strefy ochronnej nie znajduje podstawy w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Co więcej, taka szerokość strefy ochronnej nie znajduje również uzasadnienia w stanie faktycznym.
Równie nieuzasadnionym rozwiązaniem, służącym ograniczeniu zabudowy wyłącznie na stanowiących własność skarżącego działkach jest ustalenie powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych (z wyłączeniem działek pod lokalizację infrastruktury technicznej oraz dojścia i dojazdy) na terenach 11 MN, 12MN i 13MN na nie mniejszą niż 1800m˛ - por § 11 pkt 17) ppkt c) uchwały. Analogicznie ocenić należy ograniczenie powierzchni zabudowy do 14% na stanowiących własność skarżącego działkach nr [...] oraz [...] (por. § 11 pkt 6 ppkt b uchwały). Podkreślenia wymaga, że ten sam plan przewiduje np. dla terenu 8MN - zabudowę do 45%. Również po przeciwnej stronie ulicy [...] istnieje bardzo intensywna zabudowa, podczas gdy na stanowiących własność skarżącego działkach praktycznie wyklucza się zabudowę. Omawiane ustalenie planu jest pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia oraz nadmiernie i nieproporcjonalnie (w stosunku do sąsiednich działek i terenów) wkracza w przysługujące skarżącemu prawo własności.
Zdaniem skarżącego pozbawione uzasadnienia i sprzeczne z zasadą proporcjonalności jest także zezwolenie właścicielowi działki sąsiadującej z działkami skarżącego na budowę w granicach działek garaży. Dopuszczenie budowy garaży w granicach działek dotyczy tylko działki sąsiedniej, bez proporcjonalnego uprawnienia po stronie skarżącego, co stanowi naruszenie zasady równości określonej w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Skarżący zarzucił również, iż Plan dopuszcza tylko jeden zjazd z ul. [...] do jego działek, wskazując na zapis w § 11 pkt 19 lit. a tiret drugie Planu. Zdaniem Skarżącego takie rozwiązanie odcina jego działki od dostępu do drogi publicznej i uniemożliwia efektywny podział i zagospodarowanie działek. Ponadto, taki zapis Planu jest niezgodny z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, gdyż gmina nie ma prawa do określania lokalizacji i ilości zjazdów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a czyniąc to wykracza poza określone w ustawie kompetencje.
Nieuzasadnione jest również ustalenie przeznaczenia działek skarżącego jako "terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej", a nie jako "terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej" [por. § 3 pkt 1 i pkt 2 uchwały].
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Poznania wniosła o jej oddalenie.
W uzasadnieniu odpowiedzi podniesiono, że skarżący jest właścicielem działek o nr [...] i [...], ark. [...] obręb K. , zlokalizowanych na terenie oznaczonym w Planie symbolem 13MN, dla których zaskarżony Plan przewiduje przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (§ 3 pkt 1 Planu), oraz 1KDWxs, dla której Plan przewiduje przeznaczenie pod tereny dróg wewnętrznych (§ 3 pkt 7 Planu).
Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, przyjęte uchwałą Nr LXXH/1137/VI/2014 Rady Miasta Poznania z dnia 23 września 2014 r., zwane dalej Studium, przewiduje dla działki Skarżącego oraz dla całego obszaru Planu, kierunek zagospodarowania MN teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Organ wskazał, iż w Studium dla terenów Planu wyznaczono kierunek zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jako wiodący, zastrzegając równocześnie kierunek uzupełniający, obejmujący zabudowę usługową towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej, zieleń (np.: parki, skwery), tereny sportu i rekreacji, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej.
Ponadto, w Studium zachowuje się jako otwarte śródlądowe wody powierzchniowe płynące i inne cieki, jak m. in.: Krzyżanka, w odniesieniu do których, na etapie sporządzania miejscowego planu, należy uwzględnić wyłączenie z zabudowy ich bezpośrednich dolin, w szczególności teras zalewowych lub uwzględnić zachowanie ciągłości systemu melioracji t funkcjonowania rowów melioracji szczegółowej. Zatem zaskarżony Plan musiał uwzględniać politykę przestrzenną miasta Poznania, wyrażoną w obowiązującym Studium, co miało niewątpliwy wpływ na kształt przyjętych w Planie rozwiązań. Ustalenia Planu, poprzez ustanowienie strefy ochronnej i odpowiednie ukształtowanie linii zabudowy, wypełniają przytoczone powyżej, wyznaczone w Studium kierunki zagospodarowania. Przyjęte w Planie rozwiązania uwzględniają w niezbędnym zakresie wyrażony wprost w Studium postulat ochrony Krzyżanki i związanego z nią korytarza ekologicznego.
Tym samym, w ramach wariantu kompromisowego zdecydowano się na umożliwienie lokalizacji nowej zabudowy wzdłuż Krzyżanki, różnicując intensywność zabudowy ze względu na przebieg cieku Krzyżanka i ekstensyfikując ją w bezpośrednim jego sąsiedztwie. Także bezpośrednio na działkach, przez które przepływa Krzyżanka (w tym na działkach Skarżącego) Plan wprowadza możliwość nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jednak w mniejszym zakresie niż wnioskowali właściciele działek, chcący je swobodnie zabudować. W celu ochrony wartości przyrodniczych wyznaczono stosowne linie zabudowy oraz wskazano strefy wolne od zabudowy, tj. strefy ochronne cieku Krzyżanka, które mają stanowić zieleń ogrodową, towarzyszącą prywatnym działkom budowlanym.
Organ podniósł, że Krzyżanka, stanowi swoisty korytarz ekologiczny i dla prawidłowego jego funkcjonowania niezbędne jest zapewnienie odpowiedniej przestrzeni niezabudowanej. W ramach przyjętego w Planie kompromisowego rozwiązania na działkach Skarżącego zabudowa dopuszczona po północnej stronie Krzyżanki musiała uwzględniać odpowiednią kompensację terenu niezabudowanego po jej południowej stronie. Warto dodać, iż tego typu kompensacja jest jedną z metod zachowania zasady proporcjonalności przy wyważaniu interesów publicznego i prywatnego, gdyż umożliwia uwzględnienie interesu prywatnego w jednym miejscu i skompensowanie tego uwzględnieniem interesu publicznego w innym miejscu. Strefy ochronne wyznaczono w sposób optymalny, uwzględniający własność prywatną, wydane prawomocne pozwolenia na budowę. Starano się także uwzględnić wydane warunki zabudowy. Nieregularny kształt strefy ochronnej wynika ze złożonych wniosków na etapie opracowywania projektu planu, a wyznaczenie linii zabudowy analizowano w kontekście granic działek poszczególnych właścicieli. W sposób najbardziej kompromisowy zaproponowano uzupełnienie zabudowy wzdłuż doliny Krzyżanki tak, by łączyć nadrzędny cel ochrony cieku z możliwością lokalizacji budynków mieszkalnych na działkach o różnej powierzchni i geometrii, należących do różnych właścicieli. Przewężenia strefy ochronnej występujące w innych miejscach Planu uwarunkowane są zaś nie nierównym traktowaniem Skarżącego względem innych właścicieli gruntów lecz koniecznością uwzględnienia już wydanych decyzji administracyjnych z zakresu prawa budowlanego, co, wbrew twierdzeniom skargi, nie stanowi naruszenia zasady równości.
W ocenie organu wyrażona w skardze dezaprobata dla wyznaczenia w Planie minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych i powierzchni zabudowy także nie jest zasadna. Zarówno parametr minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych nie mniejszej niż 1800 m˛, jak i ograniczenie powierzchni zabudowy na terenach 11MN-13MN do 14 % działki budowlanej, służą ekstensyfikacji zabudowy na terenach 11MN-13MN, a tym samym realizacji celu Planu, jakim było pogodzenie możliwości zabudowy działek i ochrony wartości przyrodniczych Krzyżanki. Nie ma przy tym podstaw do podważania zachowania zasady równości, gdyż parametry takie określone zostały dla wszystkich działek na terenach 11MN-13MN (§ 11 pkt 6 lit. b oraz pkt 17 lit. c Planu).
Odnosząc się do wywodów Skarżącego w przedmiocie lokalizacji garaży organ wskazał, że regulację w tym zakresie zawiera § 11 pkt 3 Planu i z jego treści nie daje się wywnioskować, iż "dopuszczenie budowy garaży w granicach działek dotyczy tylko działki sąsiedniej, bez proporcjonalnego uprawnienia po stronie skarżącego". Także w tym zakresie nie doszło do naruszenia zasady równości.
W kontekście zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, organ wskazał, że Plan nie ingeruje w kompetencje podmiotów zarządzających drogami zakazując lokalizacji zjazdów, jak utrzymuje Skarżący, lecz określa sposób obsługi komunikacyjnej terenów w nim ujętych. Należy bowiem wyraźnie odróżnić zapewnienie w planie miejscowym dostępności określonych terenów do dróg publicznych, od kategorycznego "zakazu lokalizacji zjazdów". Mając na uwadze fakt, iż działki Skarżącego nie były i nie są na dzień dzisiejszy zagospodarowane, a w Planie przewidziano zabudowę jedynie na północnych fragmentach tych działek, wystarczającym dla obsługi działek Skarżącego będzie wyznaczona częściowo na tych działkach droga 1KDWxs, wykorzystująca zjazd z drogi publicznej zlokalizowanej poza granicami Planu (ul. [...]).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta Poznania z dnia 25 września 2018 r. nr LXXIII/1359/VII/2018 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dolina Krzyżanki" pomiędzy ul. [...] i [...] w P..
Rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U.2019.506 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g.
Podstawową przesłanką konieczną dla skutecznego podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego jest wykazanie przez stronę skarżącą, że uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie (por. art. 101 ust. 1 u.s.g.). W wykonaniu tego warunku trzeba wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy własną - prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją skarżącego, a zaskarżaną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, czyli pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący jest właścicielem działek o nr [...] i [...], ark. [...] obręb K., zlokalizowanych na terenie oznaczonym w Planie symbolem 13MN, dla których zaskarżony Plan przewiduje przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (§ 3 pkt 1 Planu) oraz 1KDWxs, dla której Plan przewiduje przeznaczenie pod tereny dróg wewnętrznych (§ 3 pkt 7 Planu).
Konsekwencją pozytywnego ustalenia legitymacji skargowej jest ocena przez sąd zaskarżonej uchwały pod względem zgodności jej postanowień dotyczących działek stanowiących własność skarżącego w świetle przesłanek określonych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z jego treścią istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, a więc dotyczące zawartości planu, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa, graficzna) określają art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., a standardy dokumentacji określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 z późn. zm.). Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Przy czym podkreślenia wymaga, że nie każde naruszenie zasad i trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne.
W okolicznościach niniejszej sprawy na zakres kontroli zaskarżonej uchwały niewątpliwie oddziaływuje wydany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2857/19, mocą którego oddalono skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1250/18 oddalającego skargę T. W. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 25 września 2018 r. nr LXXIII/1359/VII/2018 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dolina Krzyżanki" pomiędzy ul. [...] i [...] w P..
Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że M. S. przedmiotowej uchwale zarzucił istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, naruszenie właściwości organów oraz istotne naruszenie przepisów prawa materialnego,
Z uwagi na fakt, iż WSA w Poznaniu dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w wyroku z 12 czerwca 2019 r., nie stwierdził istotnych naruszeń trybu sporządzania planu i wskazał, że w rozpatrywanym przypadku procedura planistyczna została dochowana, Sąd tej kwestii już nie badał.
Część zarzutów skargi, jest również tożsama z zarzutami jakie zgłoszono do przedmiotowej uchwały, w skardze rozpoznanej przez tutejszy sąd w sprawie IV SA/Po 1250/18. Skarga ta co prawda została zainicjowana przez inny podmiot, jednak dotyczyła terenu o takim samym przeznaczeniu jak przeznaczenie działek objętych skargą rozpoznawaną w niniejszym postępowaniu. Ponieważ, niektóre zarzuty zgłoszone w tej skardze (były tożsame z zarzutami zgłoszonymi w niniejszej sprawie, sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę argumentację wskazaną w uzasadnieniu wyroku, wykazującą bezzasadność tych zarzutów, uznaje także za własną.
Co do zarzutów skargi w zakresie niedopuszczalnej ingerencji we własność oraz przekroczenia władztwa planistycznego, zauważyć należy, że prawo własności wywodzone z ustawy zasadniczej oraz przepisów prawa cywilnego nie podlega bezwzględnej i bezwarunkowej ochronie. W określonych ustawami przypadkach prawo takie może doznawać ograniczeń, o ile jednak nie godzi to w istotę tego prawa. Jedną z takich ustaw jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która daje organom gminy władztwo planistyczne, pozwalające na kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy może ustalać w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego takie przeznaczenie terenów, które może nie odpowiadać ich właścicielom, przy czym jednak przeznaczenie takie nie może być dowolne, ale oparte na racjonalnych przesłankach, wynikających zwłaszcza z art. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2015 r. II SA/Kr 402/15, CBOSA).
Prawo własności wprawdzie też do tych przesłanek należy, ale lokuje się ono pośród wielu innych wartości wpisujących się w interes publiczny. "O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego" (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13, CBOSA).
Zdaniem Sądu, kwestionowane ustalenia zaskarżonego planu - determinujące przeznaczenie działki pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz drogi wewnętrznej - nie mają takich znamion, przeciwnie, zostały ukształtowane po rozważeniu interesu indywidulanego i publicznego; nie naruszają zasady proporcjonalności, zasady równości wobec prawa ani nie stanowią przypadku bezprawnej, nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności.
Jako przekonująca jawi się argumentacja organu zawarta w odpowiedzi na skargę, w świetle której walorów i znaczenia przedmiotowej działki dla funkcjonowania środowiska nie można rozpatrywać w oderwaniu od większej całości, jaką stanowi Dolina Krzyżanki pełniącą funkcję korytarza ekologicznego.
Należy podkreślić, że to właśnie ochrona środowiska obejmująca konkretnie ochronę (niezależnie od tego czy rowu, czy cieku) Krzyżanki jest celem publicznym ograniczającym w niezbędnym zakresie prawo własności skarżącego poprzez ograniczenie możliwości zabudowy. Zdecydowano się na umożliwienie lokalizacji nowej zabudowy wzdłuż Krzyżanki, różnicując intensywność zabudowy ze względu na przebieg cieku Krzyżanka i ekstensyfikując ją w bezpośrednim jego sąsiedztwie. Także bezpośrednio na działkach, przez które przepływa Krzyżanka (w tym na działkach Skarżącego) Plan wprowadza możliwość nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jednak w mniejszym zakresie niż wnioskowali właściciele działek, chcący je swobodnie zabudować. W celu ochrony wartości przyrodniczych wyznaczono stosowne linie zabudowy oraz wskazano strefy wolne od zabudowy, tj. strefy ochronne cieku Krzyżanka, które mają stanowić zieleń ogrodową, towarzyszącą prywatnym działkom budowlanym. Zatem twierdzenie Skarżącego o możliwości zabudowy jego działki wyłącznie po północnej stronie Krzyżanki jest niezasadne.
W ramach przyjętego w Planie kompromisowego rozwiązania na działkach Skarżącego zabudowa dopuszczona po północnej stronie Krzyżanki musiała uwzględniać odpowiednią kompensację terenu niezabudowanego po jej południowej stronie. Warto dodać, iż tego typu kompensacja jest jedną z metod zachowania zasady proporcjonalności przy wyważaniu interesów publicznego i prywatnego, gdyż umożliwia uwzględnienie interesu prywatnego w jednym miejscu i skompensowanie tego uwzględnieniem interesu publicznego w innym miejscu. Strefy ochronne wyznaczono w sposób optymalny, uwzględniający własność prywatną, wydane prawomocne pozwolenia na budowę. Starano się także uwzględnić wydane warunki zabudowy. Nieregularny kształt strefy ochronnej wynika ze złożonych wniosków na etapie opracowywania projektu planu, a wyznaczenie linii zabudowy analizowano w kontekście granic działek poszczególnych właścicieli. W sposób najbardziej kompromisowy zaproponowano uzupełnienie zabudowy wzdłuż doliny Krzyżanki tak, by łączyć nadrzędny cel ochrony cieku z możliwością lokalizacji budynków mieszkalnych na działkach o różnej powierzchni i geometrii, należących do różnych właścicieli. Przewężenia strefy ochronnej występujące w innych miejscach Planu uwarunkowane są zaś nie nierównym traktowaniem Skarżącego względem innych właścicieli gruntów lecz koniecznością uwzględnienia już wydanych decyzji administracyjnych z zakresu prawa budowlanego, co, wbrew twierdzeniom skargi, nie stanowi naruszenia zasady równości.
Trzeba podkreślić, że w studium wskazano, iż na terenach przeznaczonych pod zabudowę należy przy ich zagospodarowaniu uwzględnić ochronę istniejących niewielkich cieków i związanych z nimi lokalnych korytarzy ekologicznych, poprzez określenie w planie miejscowym ich przebiegu i przeznaczenia terenu dolinek pod np. zieleń nieurządzoną i wody lub co najmniej odpowiednie wyznaczanie linii zabudowy.
Co bardzo ważne, w studium zachowuje się jako otwarte śródlądowe wody powierzchniowe płynące i inne cieki, jak m. in.: Krzyżanka, w odniesieniu do których, na etapie sporządzania miejscowego planu, należy uwzględnić wyłączenie z zabudowy ich bezpośrednich dolin, w szczególności teras zalewowych lub uwzględnić zachowanie ciągłości systemu melioracji i funkcjonowania rowów melioracji szczegółowej (wypis ze studium, s. 59).
Dokonana przy sporządzaniu projektu Planu analiza sytuacji przestrzennej i charakteru zabudowy wzdłuż poszczególnych ulic oraz kwartałów zabudowy spowodowała wyznaczenie na obszarze Planu kilkunastu terenów o różnych zasadach zagospodarowania w celu kontynuacji charakteru zabudowy zarówno wzdłuż zewnętrznych ulic stanowiących granice obszaru planu, jak i dla nowej zabudowy w drugiej linii zabudowy, wewnątrz wyznaczonych kwartałów (tereny oznaczone w Pianie symbolami 1-13MN). W celu ochrony cieku Krzyżanka na terenach 11MN, 12MN i 13MN, wyznaczonych w bezpośrednim sąsiedztwie Krzyżanki, Plan umożliwia realizację wyłącznie budynków wolno stojących o znacznie bardziej ekstensywnych parametrach zabudowy (m. in.: 14 % powierzchni zabudowy, minimalna powierzchnia nowo wydzielanych działek budowlanych nie mniejsza niż 1800 m˛) niż na pozostałych terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, bardziej oddalonych od Krzyżanki, na których dopuszcza się również zabudowę w układzie bliźniaczym. Zarówno parametr minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych nie mniejszej niż 1800 m˛, jak i ograniczenie powierzchni zabudowy na terenach 11MN-13MN do 14 % działki budowlanej, służą ekstensyfikacji zabudowy na terenach 11MN-13MN, a tym samym realizacji celu Planu, jakim było pogodzenie możliwości zabudowy działek i ochrony wartości przyrodniczych Krzyżanki. Parametry takie określone zostały dla wszystkich działek na terenach 11MN-13MN (§ 11 pkt 6 lit. b oraz pkt 17 lit. c Planu). Plan stanowi rozwiązanie kompromisowe pomiędzy postulatami właścicieli działek domagającymi się zwiększenia możliwości inwestycyjnych, a postulatami zwiększenia ochrony cieku Krzyżanka. Wzdłuż cieku plan wprowadza możliwość nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jednak w mniejszym zakresie niż wnioskowali właściciele działek, chcący je swobodnie zabudować. W tym celu wyznaczono stosowne linie zabudowy oraz wskazano strefy wolne od zabudowy, tj. strefy ochronne cieku Krzyżanka. Przy czym nieregularna linia zabudowy wynika z obiektywnego faktu, że Krzyżanka biegnie nieregularnie. Tak więc ograniczenie prawa zabudowy przez skarżącego jego działki nie wynika ze złej woli organu, a wyłącznie z faktu, że przez jego działkę przepływa Krzyżanka, co do której już w studium stwierdzono, że należy wyłączyć z zabudowy jej bezpośrednią dolinę. Co do porównywania działek Skarżącego do działek oznaczonych symbolem 8MN, jest całkowicie nietrafne - teren 8MN zlokalizowany jest bowiem w zupełnie innej części Planu, cechuje się innymi uwarunkowaniami i tym samym wymagał określenia innych parametrów.
Zaskarżony plan nie narusza zatem zasady proporcjonalności i równości, gdyż jego sporządzenie wymagało uwzględnienia i wyważenia różnorodnych interesów i uwarunkowań, w tym, poza prawem własności, wymogów ochrony ładu przestrzennego i środowiska. Ingerencja w prawo własności skarżącego posiada szczegółowe uzasadnienie, a jej skala została ograniczona do minimum niezbędnego dla realizacji celów planu i nie uniemożliwiła skarżącemu efektywnego zagospodarowania jego działki.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd zawarty w wyroku WSA w Poznaniu IV SA/Po 1250/18, że ochrona środowiska, w tym przypadku w postaci ochrony cieku czy rowu Krzyżanka (niezależnie od jego kwalifikacji prawnej), stanowi cel publiczny, gdyż zmierza do ochrony dobra publicznego jakim jest niewątpliwie środowisko. Przy czym jest to cel tak istotny, że usprawiedliwia ograniczanie prawa własności nieruchomości w niezbędnym zakresie. Co bardzo istotne, już ze studium (z którym przecież plan miejscowy nie może być sprzeczny) wynika wprost, że należy uwzględnić wyłączenie z zabudowy bezpośrednie doliny cieków wodnych. Realizacji tego celu służy właśnie w zaskarżonym planie ustalenie pasa wolnego od zabudowy pomiędzy linią zabudowy, a rowem Krzyżanka.
Zgodzić należy się z organem, iż bazując na wszystkich ustaleniach Planu, a nie jedynie wybiórczo wyodrębnionych parametrach, możliwe jest efektywne zagospodarowanie działek Skarżącego. W Planie dopuszczono zabudowę w części północnej działek nr [...] i [...], obsługiwaną poprzez zjazdy z wyznaczonej drogi wewnętrznej o symbolu 1KDWxs, powiązanej z drogą publiczną zlokalizowaną poza granicami Planu (ul. [...]). Takie rozwiązanie zapewnia dostęp do terenów inwestycyjnych Skarżącego. We wskazanych trzech polach zabudowy wyznaczonych nieprzekraczalnymi liniami zabudowy możliwe jest zlokalizowanie budynków dwulokalowych w układzie wolno stojącym z ogrodami od strony południowej, wykorzystującymi w zagospodarowaniu omawiany ciek/rów (Krzyżanka) oraz południową ekspozycję. Biorąc pod uwagę zróżnicowane ukształtowanie terenu oraz powierzchnię działek (łącznie ponad 11 000 m˛) przeznaczonych pod funkcję mieszkaniową jednorodzinną, możliwe będzie wydzielenie nawet pięciu działek spełniających parametry ustalone w Planie.
Ustosunkowując się natomiast do pozostałych zarzutów skargi, wskazać przyjdzie, iż nie zasługuje na aprobatę Sądu zarzut dotyczący § 3 pkt 1 i pkt 2 uchwały w zakresie, w jakim uchwała ustala przeznaczenie działek skarżącego na "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej", a nie "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej". Plan obejmuje swymi granicami tereny o wykształconej już w znacznej mierze strukturze i funkcji mieszkaniowej. Z kolei, definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawarta w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.) daje możliwość wydzielenia z każdego budynku jednorodzinnego jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku, w którym to lokalu możliwe będzie świadczenie usług. Tak zapewnione połączenie usług z zabudową mieszkaniową jest optymalne dla realizacji celów Planu i nie wymagało określenia postulowanego w skardze przeznaczenia terenu. Ponadto zgodnie z zapisami Studium dla terenów planu wyznaczono kierunek gospodarowania pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jako wiodący, zastrzegając jednocześnie kierunek uzupełniający, obejmujący zabudowę usługową towarzyszącą budowie mieszkaniowej, zieleń (np.: parki, skwery), tereny sportu i rekreacji, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej.
Za niesłuszny uznano również zarzut dotyczący § 11 pkt 3 Planu w zakresie, w jakim zezwala właścicielowi działki sąsiadującej z działkami skarżącego na budowę w granicach działek garaży bez proporcjonalnego uprawnienia po stronie skarżącego. Zgodnie § 11 pkt 3 Planu w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: 1MN, 2MN, 3MN, 4MN, 5MN, 6MN, 7MN, 8MN, 9MN, 10MN, 11 MN, 12MN i 13MN, ustala się dopuszczenie lokalizacji przy granicy działki budowlanej jednego garażu lub budynku gospodarczego, przylegającego do garażu lub budynku gospodarczego na sąsiedniej działce budowlanej. Wbrew twierdzeniom skarżącego z treści tego zapisu nie daje się wyinterpretować, iż "dopuszczenie budowy garaży w granicach działek dotyczy tylko działki sąsiedniej, bez proporcjonalnego uprawnienia po stronie skarżącego".
Zarzut dotyczący § 11 pkt 19 lit. a) tiret drugie uchwały w zakresie, w jakim zakazuje bezpośredniego dostępu na działki dla samochodów z położonej poza granicami planu ul. [...] z wyjątkiem istniejących zjazdów nie jest zasadny. Miejscowy plan nie ingeruje w kompetencje podmiotów zarządzających drogami zakazując lokalizacji zjazdów, lecz określa sposób obsługi komunikacyjnej terenów w nim ujętych. Czym innym bowiem jest zapewnienie w planie miejscowym dostępności określonych terenów do dróg publicznych, a czym innym określenie "zakazu lokalizacji zjazdów". Plan nie określa lokalizacji i ilości zjazdów, nie zakazuje też ich lokalizacji, lecz określa sposób obsługi komunikacyjnej terenów w nim ujętych, do czego uprawnia treść art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Jak wskazał organ, z uwagi na fakt, iż działki Skarżącego nie były i nie są na dzień dzisiejszy zagospodarowane, a w Planie przewidziano zabudowę jedynie na północnych fragmentach tych działek, wystarczającym dla obsługi działek Skarżącego będzie wyznaczona częściowo na tych działkach droga 1KDWxs, wykorzystująca zjazd z drogi publicznej zlokalizowanej poza granicami Planu (ul. [...]).
W ocenie Sądu niezrozumiały jest też zarzut dotyczący § 5 pkt 5 ppkt b) w zw. z § 5 pkt 8 zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim przewiduje się lokalizację zbiorników retencyjnych w strefach ochronnych oraz dopuszcza się odprowadzanie wód ze stref ochronnych do cieku Krzyżanka i w zakresie, w jakim nie wskazano umiejscowienia tarasów zalewowych, zbiorników retencyjnych, zbiorników podczyszczających i nie rozstrzygnięto kwestii własności Miasta P. do terenów pod retencję wód opadowych.
Strefa ochronna uwidoczniona na rysunku Planu została zdefiniowana w § 5 pkt 5 Planu i jest swoistym narzędziem planistycznym mającym na celu doprecyzowanie przeznaczenia terenów wzdłuż Krzyżanki. Pojęcie wyznaczenia strefy ochronnej wzdłuż Krzyżanki nie jest tożsame z wyznaczeniem strefy ochronnej ujęcia wody, o której mowa w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm. dalej jako u.p.w.). Kwestię rzekomego nieuprawnionego obciążenia skarżącego "obowiązkiem utrzymania rowu melioracyjnego" (tzn. Krzyżanki) także analizował już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdzając, iż "jeżeli nawet Krzyżanka jest tylko rowem ziemnym, kształtującym zasoby wodne, to w rozumieniu art. 16 pkt 65 lit. a u.p.w. jest urządzeniem wodnym, do utrzymywania którego w myśl art. 188 ust.1 u.p.w. zobowiązani są właściciele nieruchomości, na których jest zlokalizowana. Jeżeli zaś jest rowem stanowiącym urządzenie melioracji urządzeń melioracji wodnych, to w myśl art. 205 u.p.w. jego utrzymywanie należy do właścicieli gruntów, przez których działkę ciek ten przebiega, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej działającej na terenie gminy - do tej spółki wodnej. Tak więc nawet — jak podnosi skarżący - traktując Krzyżankę jako rów obowiązek jego utrzymania wynika z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a nie z treści zaskarżonego planu. Tym samym nieuprawnione jest twierdzenie, iż w planie nałożono bezprawnie na skarżącego obowiązek utrzymania Krzyżanki i wskutek tego ograniczono go w możliwościach inwestycyjnych. Również niesłuszne jest twierdzenie, że Plan winien zawierać "analizę przepustowości rowu oraz przesądzać o prawie własności Miasta P. do terenów pod retencję wód opadowych".
Jak wskazano w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały, elastyczne zapisy dotyczące zagospodarowania wód opadowych i roztopowych nie ograniczają rozwiązań technicznych w zakresie gospodarki wodno-ściekowej. Podkreślono, że plan nie określa charakteru prawnego sieci hydrograficznej, a tym samym nomenklatury Krzyżanki. Określenie jej mianem cieku jest elementem nazwy własnej (historycznej) i używane jest w wielu opracowaniach. W planie nie stwierdzono natomiast, że Krzyżanka jest ciekiem naturalnym. Jej stan prawny określają przepisy odrębne (Prawo wodne). Krzyżanka jest zaliczana do urządzeń wodnych – rowów o symbolu [...] i nie jest już ciekiem naturalnym ani nie jest ujęta w Jednolitych Częściach Wód Powierzchniowych przynależnych do regionu wodnego W..
W Planie wprowadzono również zachowanie istniejącego ukształtowania terenu, zieleni oraz cieku Krzyżanka jako otwartego, z dopuszczeniem przebudowy, przełożenia i odbudowy cieku Krzyżanka, w tym również w nowej lokalizacji, a także lokalizację zbiorników retencyjnych, ogrodów i obiektów architektury ogrodowej, ciągów pieszych i rowerowych, kładek, oczek wodnych, placów zabaw, urządzeń sportowo-rekreacyjnych, obiektów i sieci infrastruktury technicznej.
Reasumując, Sąd nie stwierdził wskazanych w skardze naruszeń, w tym przekroczenia przez gminę przysługującego jej władztwa planistycznego i naruszenia prawa własności Skarżącego. Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa.
W ocenie Sądu Organ prawidłowo wyważył dwa przeciwstawne interesy - prywatny interes skarżącego oraz interes publiczny. Pozwoli to na poprawę ładu przestrzennego poprzez realizację uporządkowanej zabudowy na terenach mieszkaniowych, a zarazem ochronę obszaru wzdłuż cieku Krzyżanka. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się nie tylko prawo własności i interesy właścicieli, ale również potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 7, 9 u.p.z.p.).
Mając powyższe na uwadze, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.