IV SA/Po 636/24

IV SA/Po 636/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-10-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący/
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Wojciech Rowiński
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant specjalista Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2024 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej G. W. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 9 lipca 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy), w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania G. W. (dalej również: skarżąca; strona) – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 572] - dalej: k.p.a. – utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K. (dalej również: Burmistrz; organ I instancji) z dnia 5 czerwca 2024 r. nr [...], wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Decyzje te zostały wydane w następujących okolicznościach sprawy.
Burmistrz Miasta i Gminy K. decyzją z dnia 5 czerwca 2024 r. nr [...] – w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy (wcześniejsza decyzja Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia 30 stycznia 2024 r. nr [...] została w trybie instancyjnym uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 marca 2024 r. nr [...]) – ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej legalizację budowli stanowiącej konstrukcję oporową (mur oporowy) wraz z placem składowym na terenie położonym w miejscowości K. , oznaczonym w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...], [...] (obręb K. ).
Decyzja ta została doręczona inwestorom (wnioskodawcom) oraz innym podmiotom uznanym przez organ za strony postępowania, w tym G. W. i jej pełnomocnikowi, jak również m.in. K. H. i H. W. (k. 59-79 akt I instancji).
Przy piśmie przewodnim z dnia 17 czerwca 2024 r. [oryginał pisma i odwołania w aktach II instancji - bez numeracji kart; kopia w aktach I instancji - k. 37-39, 41] Burmistrz przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (data wpływu do organu II instancji: 18 czerwca 2024 r.) odwołanie G. W. z dnia 7 czerwca 2024 r. (data wpływu do organu I instancji: 10 czerwca 2024 r.) od decyzji z dnia 5 czerwca 2024 r. nr [...], ustosunkowując się do jego zarzutów i wskazując, że odwołanie zostało wniesione w terminie.
Następnie przy dwóch kolejnych pismach przewodnich z dnia 24 czerwca 2024 r. [kopie pism i odwołań w aktach I instancji - k. 11-19] Burmistrz przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie K. H. z dnia 17 czerwca 2024 r. (data wpływu do organu I instancji: 18 czerwca 2024 r.) i odwołanie H. W. z dnia 17 czerwca 2024 r. (data wpływu do organu I instancji: 18 czerwca 2024 r.) od decyzji z dnia 5 czerwca 2024 r. nr [...], ustosunkowując się do ich zarzutów i wskazując, że odwołania te zostały wniesione w terminie. Jednocześnie Burmistrz poinformował Kolegium, że akta sprawy zostały już przekazane do organu II instancji wraz z odwołaniem G. W. z dnia 7 czerwca 2024 r., reprezentowanej przez pełnomocnika J. K.. Pisma te zostały doręczone organowi II instancji w dniu 26 czerwca 2024 r. (k. 15 akt I instancji).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzyło sprawę z odwołania G. W. na posiedzeniu w dniu 9 lipca 2024 r., w wyniku czego decyzją z dnia 9 lipca 2024 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia 5 czerwca 2024 r. nr [...]
W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że od decyzji Burmistrza z dnia 5 czerwca 2024 r. odwołanie wniosła G. W., właścicielka sąsiedniej nieruchomości, będąca stroną postępowania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Strona podniosła, że jest niezadowolona z wydanej decyzji i podkreśliła, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji, po wniesieniu odwołania podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.
Organ II instancji wskazał na to, że strona, nie chcąc narzucać organowi odwoławczemu sposobu rozpoznania odwołania, ograniczyła się do przedstawienia niektórych zarzutów, podnosząc, że: organ nie wskazał, jakie warunki dla przedmiotowego terenu zostały określone w "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego", a inną zupełnie kwestią jest to, czy ustalenia stadium organ wziął pod uwagę; organ wprawdzie wskazał na orzeczenie organu nadzoru budowlanego nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych - postanowienie znak [...] z dnia 6 lipca 2023 r., jednakże nie dostrzegł tego, że orzeczenie to obejmuje jedynie działkę nr [...], natomiast decyzja o warunkach zabudowy obejmuje samowolę budowlaną na jeszcze trzech innych działkach, a jest to kluczowy zarzut, skoro bowiem orzeczenie dotyczyło tylko działki nr [...], to decyzja o warunkach zabudowy może być wydana tylko dla tej działki, a nie żadnej innej; działka inwestycyjna przeznaczona pod zabudowę to nie działka sąsiednia, a to oznacza, że zabudowa na działce inwestycyjnej w ogóle nie może być uwzględniana w analizie urbanistycznej.
Następnie Kolegium stwierdziło, że ustaliło następujący stan faktyczny, podnosząc, że "jak wynika z akt sprawy, do Urzędu Miasta i Gminy K. odwołująca wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej legalizację muru oporowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą (utwardzeniem placu składowego budową drenażu rozsączającego wraz z kanałem i studzienkami odwadniającymi) - zagospodarowanie placu przy budynku magazynowym (skład materiałów budowlanych), na terenie położonym w miejscowości K. , oznaczonym w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...], [...] (obręb K. )". Organ I instancji w dniu 30 stycznia 2024 r. wydał decyzję, którą ustalił warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła G. W.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 marca 2024 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia 5 czerwca 2024 r. Burmistrz Miasta i Gminy K. ustalił warunki zabudowy. Odwołanie od tej decyzji wniosła G. W..
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji zastosował się do wytycznych Kolegium, gdyż uzupełnił akta sprawy o postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 6 lipca 2023 r. znak [...], z którego wynika, że [organ ten] zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych dotyczących przedmiotowej inwestycji wybudowanej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Następnie organ I instancji przeanalizował sprawę pod kątem spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Kolegium przywołało m.in. treść tych przepisów oraz art. 61 ust. 5a u.p.z.p., wyjaśniając, że w przedmiotowej szerokość frontu terenu wynosi 38 m, a zatem trzykrotność wynosi 114 m; analiza mapy zawierającej granice obszaru analizowanego pozwala stwierdzić, że obszar ten został wyznaczony prawidłowo.
Organ II instancji wyjaśnił, że w wyznaczonym obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa, mieszkaniowa jednorodzinna, mieszkaniowa wielorodzinna, mieszkaniowo-usługowa, tereny dróg publicznych i wód płynących. Planowana inwestycja to mury oporowe, które są uzupełnieniem istniejącej na terenie inwestycyjnym zabudowy usługowej. Kolegium stwierdziło, że podziela stanowisko organu I instancji, że z zasady kontynuacji funkcji zabudowy wynika wymóg, aby nowa zabudowa dostosowana była do funkcji obiektów już istniejących i wyklucza zabudowę sprzeczną z istniejącymi obiektami. Organ odwoławczy podkreślił, że na terenie inwestycji występuje już zabudowa usługowa - skład materiałów budowlanych, na którą to zabudowę inwestor otrzymał już wcześniej decyzję ustalającą warunki zabudowy oraz decyzję o pozwoleniu na budowę. Kolegium podzieliło również stanowisko organu I instancji, że z uwagi na to, że wnioskowana inwestycja dotyczy obiektu już zrealizowanego i parametry nie ulegną zmianie, to porównywanie z istniejącą zabudową byłoby bezcelowe, tym bardziej że większość z parametrów nie ustala się dla murów oporowych. Wysokość murów oporowych nie przekracza wysokości istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Pozostałe przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 2-6 u.p.z.p. zostały spełnione. organ wskazał m.in. na rodzaj użytków, jakie stanowią działki nr [...], [...], [...] oraz [...].
Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji stwierdził, że z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 6 lipca 2023 r. wynika, że postępowanie obejmuje wszystkie działki inwestycyjne, co wynika z uzasadnienia postanowienia (pierwszy akapit), jednakże większość murów oporowych znajduje się na działce nr [...]. Kolegium stwierdziło również, że "ponownie wskazuje, że jak wynika z wyroku WSA w Poznaniu z dnia z dnia 14 sierpnia 2019 r. II SA/Po 96/19 (...) w przypadku, gdy działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym jest zabudowana, zabudowania istniejące należy także uwzględnić przy ustalaniu przedmiotowego wskaźnika" [mowa o wskaźniku wielkości powierzchni nowej zabudowy]. Ponadto Kolegium stwierdziło, że fakt, iż organ I instancji nie wskazał, jakie warunki dla przedmiotowego terenu zostały określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie stanowi podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.
G. W., reprezentowana przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 lipca 2024 r., kwestionując merytoryczną trafność zaskarżonej decyzji i podnosząc zarzuty analogiczne do wcześniej zawartych w odwołaniu, z ich jednoczesnym rozwinięciem:
- Kolegium zbagatelizowało fakt wydania decyzji o warunkach zabudowy nie tylko dla muru oporowego, ale także placu składowego o powierzchni ok. 860 m˛, stanowiącego także samowolę budowlaną;
- organy nie wykazały, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, ażeby w obszarze analizowanym znajdował się jakikolwiek plac składowy, a zatem o zachowaniu dobrego sąsiedztwa nie może być mowy;
- nie jest prawdą, że "na terenie inwestycji występuje już zabudowa usługowa - skład materiałów budowlanych, na którą to zabudowę inwestor otrzymał już wcześniej decyzję ustalającą warunki zabudowy oraz decyzję o pozwoleniu na budowę.", gdyż wprawdzie w dniu 29 stycznia 2002 r. Starosta K. wydał decyzję nr [...], znak [...] o pozwoleniu na użytkowanie budynku "magazynu materiałów budowlanych", ale nie placu składowego; plac składowy to nie budynek (magazyn);
- dla organów wszelkie analizy nie mają jakiegokolwiek znaczenia i sensu, gdyż sprawa dotyczy obiektów już istniejących, które i tak muszą pozostać na tym terenie, a skarżąca absolutnie nie zgadza się z takim sposobem rozumowania;
- nie jest prawdą, że "z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 6 lipca 2023 r. wynika, że postępowanie obejmuje wszystkie działki inwestycyjne, co wynika z uzasadnienia postanowienia (pierwszy akapit)", gdyż "ani z sentencji [tego] postanowienia PINB w K. (...), ani nawet z uzasadnienia tego orzeczenia nie wynika, że postępowanie obejmuje wszystkie działki, a "w orzeczeniu PINB o działkach nr [...] i [...] nie ma ani słowa", zatem decyzja o warunkach zabudowy nie może obejmować działek nie będących przedmiotem postępowania naprawczego organu nadzoru budowlanego;
- co do ustalenia "wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy" Kolegium błędnie zinterpretowało orzeczenie WSA w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 96/19, bowiem w ocenie skarżącej zabudowę istniejącą (powierzchnię zabudowy) na działce objętej zamierzeniem inwestycyjnym należy uwzględnić w ten sposób, że sumę powierzchni zabudowanej docelowo działki inwestycyjnej należy porównać z powierzchnią zabudowy działek w obszarze analizowanym;
- do analizy nie może być przyjęta zabudowa nielegalna znajdująca się w obszarze analizowanym;
- przy ustalaniu warunków zabudowy nie jest badana kwestia legalności obiektów budo walnych sąsiednich (w obszarze analizowanym), jednakże – co nie może ulegać żadnej, nawet najmniejszej wątpliwości – do analizy porównawczej nie może być przyjęta zabudowa nielegalna znajdująca się w obszarze analizowanym; organ orzekający o warunkach zabudowy winien w analizie uwzględnić tylko legalnie istniejące obiekty;
- co do zasady punktem odniesienia dla inwestycji, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, może być wyłącznie zabudowa legalna, co wyklucza uwzględnienie nielegalnego placu składowego na potrzeby sporządzonej analizy urbanistycznej;
- w przedmiotowej sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy było przedwczesne, gdyż "wydanie tej decyzji winno być poprzedzone wystąpieniem do nadzoru budowlanego w kwestii dokładnego ustalenia działek objętych postępowaniem naprawczym";
- zgodność decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.; tu: z ustawą Prawo budowlane) ma tutaj istotne znaczenie, a zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy, bez zbadania legalności istnienia i użytkowania obiektów stanowiących legitymację do kontynuacji funkcji, było niewątpliwie – tak jak to zostało już stwierdzone wyżej – przedwczesne;
- w sąsiedztwie działki nr [...] nie znajdują się jakiekolwiek legalnie użytkowane budowle jak mury oporowe i place składowe; nielegalny plac składowy nie może służyć za wzorzec kontynuacji funkcji, a legalizowany obiekt budowlany nie może być wzorcem dla samego siebie (w obszarze analizowanym nie występują jakiekolwiek place składowe i to o znacznej powierzchni).
Przy tak sformułowanych zarzutach, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Kolegium w odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
W wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek miało to miejsce z innych powodów niż podniesione w skardze, które to zarzuty w tym wypadku – ze względu na wady i charakter rozstrzygnięcia, jakie zapadło w niniejszej sprawie – nie były przedmiotem rozważań Sądu.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej legalizację budowli stanowiącej konstrukcję oporową (mur oporowy) wraz z placem składowym na terenie położonym w miejscowości K. , oznaczonym w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...], [...] (obręb K. ).
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja organu II instancji narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie tejże decyzji z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w sytuacji gdy sąd pierwszej instancji uwzględnia skargę na decyzję, to może także stwierdzić jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 85/12 (dostępnym w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), jest to o tyle istotne, że oznacza także eliminację z obrotu prawnego decyzji ze skutkiem prawnym ex tunc. W takiej sytuacji zbędna byłaby w tym zakresie dalsza kontrola sądu pierwszej instancji dotycząca ewentualnego naruszenia innych przepisów prawa materialnego lub prawa procesowego. Dlatego też sąd powinien w pierwszej kolejności zbadać, czy w danej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 k.p.a.
Według art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która m.in. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Z kolei art. 156 § 2 k.p.a. stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (patrz np. wyrok NSA z dnia 2 marca 2006 r. sygn. akt II GSK 398/05, dostępny jw.). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują bowiem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (tak np. NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 4431/18, dostępnym jw.).
Wobec tego wyjaśnić należy, że podstawową zasadą postępowania administracyjnego (określoną w art. 138 § 1 k.p.a.) jest to, że wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie. Oznacza to, że w sytuacji wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez wiele podmiotów, obowiązkiem tego organu jest ich łączne rozpoznanie w jednym terminie i wydanie jednej decyzji, w której organ powinien rozstrzygnąć o wszystkich odwołaniach. Jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania "drugiego", względnie innych dotychczas nierozpoznanych pism procesowych (odwołań), pochodzących od innych stron tego postępowania. Dlatego też w orzecznictwie przyjmuje się, że w razie rozpoznania tylko jednego odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej w sytuacji wniesienia w prawidłowym terminie kilku odwołań, obowiązkiem organu odwoławczego jest spowodowanie wszczęcia z urzędu postępowania w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji, zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podjętej na skutek rozpoznania jednego z kilku złożonych odwołań. Dopiero po uchyleniu takiej decyzji można zrealizować obowiązek łącznego rozpoznania wszystkich wniesionych odwołań (por. np. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1198/2009, dostępny jw.).
Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron wywołuje daleko idące skutki prawne. Uchybienia w tym zakresie nie są kwalifikowane w orzecznictwie jednorodnie, lecz w zależności od okoliczności sprawy (por. np. wyroki NSA z dnia: 9 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2270/14, 27 października 2017 r. sygn. akt II OSK 334/16, 26 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 525/21 i 26 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 1675/21; orzecznictwo wskazane w wyroku NSA z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 2005/12 – wyroki dostępne jw.). Jak zaś stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1230/04, można nawet bronić poglądu, że decyzja taka dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (jako wydanej bez podstawy prawnej). Z kolei w wyroku z dnia 19 września 2014 r. sygn. akt I OSK 314/13 (dostępnym jw.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w przypadku wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez dwie lub więcej stron postępowania, dodatkowo na organie odwoławczym co do zasady spoczywa obowiązek ich łącznego rozpoznania w jednym terminie, co wynika z treści art. 138 § 1 k.p.a. Jeżeli organ odwoławczy w istocie nie rozpoznał odwołania wniesionego przez podmiot występujący w sprawie na prawach strony, a w konsekwencji nie doszło do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na skutek odwołania, co pociąga za sobą daleko idące skutki prawne, a mianowicie stanowi o rażącym naruszeniu prawa, tj. art. 15 k.p.a. w związku z art. 127 § 1 k.p.a. Decyzja taka dotknięta jest zatem wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przez rażące naruszenie prawa należy rozumieć wadliwości aktu administracyjnego (decyzji) wydanego na skutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o znacznym ciężarze gatunkowym. Zachodzi to w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy organ, wydając decyzję, czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej na tyle wyraźne, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych.
W przedmiotowej sprawie Kolegium całkowicie pominęło fakt wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia 5 czerwca 2024 r. nr [...] nie tylko przez G. W., ale również przez dwa inne podmioty uznane za strony postępowania, tj. K. H. i H. W., którym były doręczane decyzje w postępowaniu administracyjnym (również decyzja odwoławcza). Odwołania tych podmiotów zostały przekazane przez Burmistrza do organu II instancji przy pismach przewodnich z dnia 24 czerwca 2024 r. (k. 11-14 akt I instancji), które wpłynęły do Kolegium w dniu 26 czerwca 2024 r. (k. 15 akt I instancji), a zatem jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy w drugiej instancji, co nastąpiło w dniu 9 lipca 2024 r., przy czym Kolegium rozpatrzyło sprawę wyłącznie z odwołania G. W. i odniosło się do zarzutów tej strony postępowania. W samej decyzji Kolegium, jak i w całych aktach II instancji brak też jest jakiejkolwiek wzmianki co do tego, czy i jak zostały rozpoznane przedmiotowe odwołania.
W tak kształtującej się sytuacji poprzez wydanie ostatecznej decyzji odwoławczej w dniu 9 lipca 2024 r. organ II instancji pominął rozpatrzenie sprawy z odwołań od tej samej decyzji Burmistrza z dnia 5 czerwca 2024 r. wniesionych przez dwie inne strony postępowania administracyjnego. W takich też warunkach Kolegium usankcjonowało istnienie w obrocie prawnym decyzji Burmistrza z dnia 5 czerwca 2024 r. bez prawidłowego rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji poprzez rozpoznanie wszystkich wniesionych odwołań (co oczywiście wymagałoby najpierw ich formalnej oceny wstępnej co do dopuszczalności i terminowości).
W ocenie Sądu, takie działanie organu II instancji w postępowaniu odwoławczym – ze względu na skalę stwierdzonych uchybień i skutki w zakresie ostatecznego załatwienia sprawy administracyjnej (istnienie w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy) – należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. np.: wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r. sygn. akt II OSK 334/16 - i powołane tam orzecznictwo; wyroki wojewódzkich sądów amonizacyjnych: WSA w Rzeszowie z dnia 11 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 1028/23, WSA w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 587/21, WSA w Lublinie z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 542/12 – wszystkie wyroki dostępne jw.).
Z uwagi na powyższe, Sąd uznał za konieczne stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Kolegium.
W toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego Kolegium obowiązane będzie prawidłowo rozpatrzyć sprawę w drugiej instancji, uwzględniając wszystkie (skutecznie) wniesione odwołania. W ten sposób organ odwoławczy zapewni realizację obowiązku ustalenia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy w jej całokształcie (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) oraz końcowo rozstrzygnie, czy zachodzą podstawy do ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji.
O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd wziął pod uwagę wniosek strony skarżącej, wynik sprawy i wysokość uiszczonych w tej sprawie kosztów sądowych (500 zł wpisu od skargi), jak również wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935) i wysokość uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).