IV SA/PO 633/25

IV SA/Po 633/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-08-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Józef Maleszewski
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 4 grudnia 2024 r. nr [...]
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 25 kwietnia 2025 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy), w wyniku rozpatrzenia odwołania J. N. (dalej również: zainteresowany; skarżący; strona), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: k.p.a. oraz art. 50 w związku z art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2024 r., poz. 1283 ze zm.) - dalej: u.p.s., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej również: Burmistrz; organ I instancji) z dnia 4 grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy społecznej w postaci usług opiekuńczych.
Rozstrzygnięcie to zostało wydane w następującym stanie sprawy, wskazanym w uzasadnieniach powyższych decyzji.
Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją nr [...] z dnia 23 listopada 2023 r., wydaną na podstawie art. 106 ust. 1 i 5 u.p.s. – a następnie sprostowaną postanowieniem z dnia 5 grudnia 2023 r. – uchylił ostateczną decyzję własną nr [...] z dnia 18 maja 2023 r. przyznającą J. N. świadczenia z pomocy społecznej w postaci usług opiekuńczych w zakresie pomocy w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych od 1 czerwca 2023 r. do 30 listopada 2023 r. W motywach tej decyzji Burmistrz wyjaśnił, że świadczeniobiorca nie wpuścił opiekunki, a następnie podczas wywiadu środowiskowego okazało się, że zainteresowany chce, aby usługi opiekuńcze świadczyła dotychczasowa opiekunka, zaś w przypadku braku takiej możliwości złożył w dniu 3 listopada 2023 r. oświadczenie, że rezygnuje z pomocy w formie usług opiekuńczych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 września 2024 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania zainteresowanego od decyzji nr [...] z dnia 23 listopada 2023 r. postanowiło uchylić tę decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, który powinien był wziąć pod uwagą potrzebę wsparcia skarżącego w codziennym funkcjonowaniu.
Następnie decyzją nr [...] z dnia 4 grudnia 2024 r. Burmistrz odmówił J. N. przyznania pomocy w postaci usług opiekuńczych, z uwagi na odmowę zainteresowanego współpracy z organem.
W odwołaniu od powyższej decyzji J. N. domagał się powrotu dotychczasowej opiekunki oraz kwestionował kolejny raz powody jej zwolnienia z pracy. Skarżący wskazał również na to, że opieka osób trzecich jest mu niezbędna, a obecnie samodzielnie za nią płaci.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, motywując swoje rozstrzygnięcie, w uzasadnieniu decyzji z dnia 25 kwietnia 2025 r. wyjaśniło, że J. N. ma [...] lata i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe; z uwagi na wiek i stan zdrowia zainteresowany miał przyznane usługi opiekuńcze w wymiarze 2 godzin dziennie; został zaliczony na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności. Kolegium zwróciło również uwagę na to, że skarżący nie godził się ze zwolnieniem dotychczasowej opiekunki i domaga się świadczenia usług opiekuńczych przez K. A..
Organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.s. osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych.
Według organu odwoławczego, z wyjaśnień organu I instancji wynika, że J. N. był zainteresowany świadczeniem usług opiekuńczych przez jego dotychczasową opiekunkę. Organ zauważył też, że z twierdzeń zawartych w odwołaniu wynika, że przypuszczanie została ona zwolniona dyscyplinarnie.
Organ II instancji podniósł również, że skarżący złożył w dniu 3 listopada 2023 r. oświadczenie, iż rezygnuje z pomocy w formie usług opiekuńczych, skoro nie mogą być świadczone przez dotychczasową opiekunkę, wobec czego organ I instancji wszczął postępowanie w zakresie uchylenia wcześniejszej decyzji przyznającej pomoc w formie usług opiekuńczych - z uwagi na zmianę okoliczności sprawy.
W następnej kolejności Kolegium wyjaśniło, że na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.
Według organu odwoławczego, w przypadku stwierdzenia, że zachodzą przesłanki przewidziane w art. 106 ust. 5 u.p.s. organ wszczyna postępowanie i wydaje decyzję uchylającą lub zmieniającą pierwotne rozstrzygnięcie, działając z urzędu. Dodał, że organ pomocy społecznej poinformował stronę o wszczęciu z urzędu postępowania dotyczącego uchylenia decyzji, z uwagi na rezygnację zainteresowanego ze świadczenia usług.
Organ II instancji stwierdził również, że w przedmiotowej sprawie okolicznością bezsporną jest fakt, że J. N. z uwagi na stan zdrowia wymaga pomocy w codziennym funkcjonowaniu, tj. wsparcia w formie usług opiekuńczych. Usługi te, jeśli mają być świadczone w ramach systemu pomocy społecznej, mogą być realizowane wyłącznie przez osoby zatrudnione w tym systemie. Świadczeniobiorca nie ma zatem możliwości wskazania konkretnej osoby, która ma świadczyć pomoc, jeśli nie jest ona pracownikiem podmiotu wyłonionego przez Ośrodek Pomocy Społecznej (dalej: OPS) w drodze przetargu czy zatrudnioną bezpośrednio przez OPS. Organ odwoławczy zauważył, że realizacja świadczeń z zakresu pomocy społecznej odbywa się na podstawie ustawy o pomocy społecznej, która wskazuje w jakich formach pomoc ta może być świadczona. Nie ma zatem możliwości przyznania środków finansowych z przeznaczeniem na opłacenie prywatnej opiekunki.
Według Kolegium, ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że zainteresowany nie wpuszcza do domu pracowników socjalnych, a zarazem domaga się usług opiekuńczych, ale świadczonych przez dotychczasową opiekunkę. Skarżący odmówił rozmowy z przedstawicielami OPS (notatka z dnia 21 października 2024 r. [faktycznie była to notatka z dnia 22 października 2024 r. - uw. wł. Sądu). Z korespondencji ze skarżącym wynika jednoznacznie, że nie jest zainteresowany pomocą w formie usług opiekuńczych świadczonych przez inne osoby.
Następnie Kolegium przywołało art. 11 ust. 2 u.p.s. dotyczący konsekwencji braku współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym. Organ podniósł, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest obligatoryjną czynnością organu przed dokonaniem rozstrzygnięcia w sprawie w drodze decyzji administracyjnej przyznającej prawo do świadczenia z pomocy społecznej lub takiego prawa odmawiającej. Dlatego też utrudnianie lub uniemożliwienie przez wnioskodawcę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji może być potraktowane jako brak jego współdziałania z pracownikiem socjalnym, a przez to może prowadzić do odmowy przyznania świadczenia. Nie można bowiem zastąpić czynności wywiadu środowiskowego innymi środkami dowodowymi, co oznacza, że strona musi liczyć się z koniecznością ścisłej aktywności w przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Podkreślenia również wymaga, że ustawodawca zwraca uwagę na konieczność współdziałania świadczeniobiorcy z pracownikami pomocy społecznej. Wyrazem tego jest w szczególności treść art. 4 u.p.s., zgodnie z którym osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W świetle tych unormowań nie budzi wątpliwości, że brak aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia.
W skardze na decyzję odwoławczą J. N. powołał się na swój stan zdrowia oraz to, że jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kwestionując prawidłowość zaskarżonej decyzji, która jest dla niego krzywdząca, domagał się również zasądzenia zadośćuczynienia od Burmistrza Miasta i Gminy [...] za wyrządzoną mu krzywdę, jak w oddzielnym wniosku.
Skarżący wyjaśnił, że oświadczenie z dnia 3 listopada 2023 r., iż rezygnuje z pomocy w formie usług opiekuńczych, zostało złożone na żądanie pracowników przeprowadzających wywiad środowiskowy, ponieważ nie zgadzał się na zmianę opiekunki.
Strona przedstawiła również swoje stanowisko względem twierdzeń organu co do domniemanych powodów zwolnienia dotychczasowej opiekunki z pracy, kwestionując zasadność takiego zwolnienia. Nadto sformułował również krytykę pod adresem władz Ośrodka Pomocy Społecznej we [...] (dalej również: Ośrodek) i negatywne skutki działania Ośrodka dla jego podopiecznych, w tym bezpodstawne zwalnianie pracowników z wieloletnim stażem, wykonujących usługi opiekuńcze.
Zainteresowany przedstawił również swoje stanowisko względem okoliczności, które organ uznał za odmowę współpracy z pracownikiem Ośrodka. Wskazał na to, że nie może się godzić na ty, by działanie tych pracowników pogorszyło jego stan zdrowia czy żeby stracił życie pod wpływem stresu. W kontekście notatki z dnia 21 października 2024 r. podniósł, że taka rozmowa się odbyła i jego stanowisko w tej sprawie jest znane, a niedopuszczalny jest sposób, w jaki organ załatwia konflikty z podopiecznymi, gdyż w ten sposób pozbawia niepełnosprawnych potrzebnej im pomocy.
Argumentował też, że zwolnienie opiekunki "wyrządziło bolesną krzywdę i spowodowało brak zaufania dla Zarządu OPS". Ponadto domagał się zwolnienia z zajmowanych stanowisk osoby, jak w wydanej decyzji nr [...] uznającej, że opiekunka jest prawidłowo zwolniona.
Kolegium w odpowiedzi na skargę, podtrzymując doczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie.
Ponadto organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie organ pomocy społecznej nie kwestionuje potrzeby wspierania J. N. w codziennym funkcjonowaniu, ale nie może zgodzić się na świadczenie usług opiekuńczych przez osobę wskazaną przez skarżącego, a sam zainteresowany odmawia ubiegania się o usługi opiekuńcze świadczone przez osobę inną niż dotychczasowa opiekunka. Zachowanie skarżącego zostało potraktowane w przedmiotowej sprawie jako brak współpracy z organem pomocy społecznej. Argumenty przedstawione przez stronę w skardze również potwierdzają, że domaga się świadczenia usług opiekuńczych, ale wyłącznie na zasadach przez niego wskazanych, tzn. nie jest zainteresowany uzyskaniem pomocy na zasadach ustalonych przez organ.
Ubocznie organ II instancji zauważył, że jeśli skarżący "upiera się przy usługach opiekuńczych świadczonych przez konkretną osobę, która nie obecnie nie realizuje tych usług w ramach systemu pomocy społecznej", to może ubiegać się o świadczenie wspierające przyznawane na podstawie przepisów ustawy o świadczeniu wspierającym z dnia 7 lipca 2023 r. Świadczenia wspierające nie jest jednak przyznawane przez organy pomocy społecznej, zatem nie mogło być rozpatrzone w ramach niniejszego postępowania.
W piśmie procesowym z dnia 11 lipca 2025 r. skarżący odniósł się do stanowiska organu, wskazując na swoje zadowolenie ze współpracy z dotychczasową opiekunką od 2014 r. Ponadto przybliżył kolejne okoliczności związane z jego stanem zdrowia i leczeniem poważnych schorzeń. Wskazał także na niezawinione okoliczności, które mogły doprowadzić do niewpuszczania pracowników Ośrodka celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Argumentował, że powinni się skontaktować ze zwolnioną opiekunką, która ma klucz od mieszkania i ona by im otwarła drzwi, gdyż on sam ze względu na stan zdrowia nie był w stanie zejść po schodach żeby otworzyć drzwi. Dodał, że nie może tej opiekunce zapłacić za usługi, gdyż ma emeryturę [...] zł i musiał zaciągać kredyty na własne potrzeby, jak leczenie i rehabilitację, a pomocy w opłaceniu pracy opiekunki z OPS nie otrzymał.
Skarżący wystąpił również o wydanie wyroku pod jego nieobecność, ponieważ będzie problem z transportem.
Ponadto złożył prośbę o nieobciążania go kosztami sądowymi z powodu jego złej sytuacji życiowej i zdrowotnej (w załączeniu oświadczenie o stanie rodzinnym, majątku, dochodach i źródłach utrzymania).
Nieprawomocnym [w dniu rozstrzygania sprawy przez Sąd] postanowieniem referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2025 r. sygn. akt IV SPP/Po 91/25 zostało na podstawie art. 249a p.p.s.a. umorzone postępowanie w zakresie wniosku J. N. o przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdzono, że uwzględniając treść pisma strony z dnia 11 lipca 2025 r., jak i złożony formularz wniosku o przyznanie prawa pomoc, przyjąć należy, że zakresem wniosku objęte jest zwolnienie od kosztów sądowych, natomiast zgodnie z art. 239 pkt 1 lit. a p.p.s.a. skarżący w sprawie ze skargi na decyzję w przedmiocie usług opiekuńczych korzysta z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych, tj. zwolnienia z obowiązku wnoszenia opłat sądowych, jak i ponoszenia wydatków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
W wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja odwoławcza utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu pomocy społecznej w postaci usług opiekuńczych.
Wskazaną przez organ I instancji podstawę prawną do wydania decyzji o odmowie przyznania świadczeń z pomocy społecznej stanowiły przepisy art. 11 ust. 2, art. 50 oraz art. 106 ust. 1 i 5 u.p.s. Odmowa nastąpiła ze względu na stwierdzenie zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 11 ust. 2 oraz w związku z art. 4 u.p.s., o czym w uznaniu organu I instancji świadczy brak współdziałania strony z organem i odmówienie przez zainteresowanego "rozmowy w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego", czy też "stanowcze odmówienie możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego". Organ odwoławczy podzielił stanowisko Burmistrza, wskazując również na to, że skarżący nie jest zainteresowany pomocą w formie usług opiekuńczych świadczoną przez inne osoby niż dotychczasowa opiekunka.
Według art. 11 ust. 2 u.p.s., brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (ust. 2).
Z kolei, zgodnie z przywołanym przez organy obydwu instancji przepisem art. 106 ust. 5 u.p.s., decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.
Według art. 50 ust. 1 u.p.s. osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Ponadto, według art. 50 ust. 2 u.p.s. usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Jak zaś stanowi art. 50a tej ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobom, o których mowa w art. 50 ust. 1 i 2, w szczególności gdy doszło do nagłego pogorszenia stanu zdrowia lub gdy objęcie osób usługami opiekuńczymi lub specjalistycznymi usługami opiekuńczymi wynika z konieczności zapewnienia takim osobom odpowiedniej opieki, usługi te mogą być przyznane w trybie pilnym (art. 50a ust. 1). Przyznanie usług w trybie pilnym następuje niezwłocznie po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, a wydanie decyzji o przyznaniu usług oraz decyzji ustalającej odpłatność za przyznane usługi może nastąpić po rozpoczęciu ich rzeczywistego świadczenia, nie później jednak niż w terminie 10 dni od dnia rozpoczęcia świadczenia usług (art. 50a ust. 2).
Przepis art. 106 ust. 4 u.p.s. stanowi, że decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego.
Zasadą wynikającą z art. 107 ust. 1 u.p.s. jest również, że rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej oraz u osób, o których mowa w art. 103. Przy czym, w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się, mimo braku zmiany danych, nie rzadziej niż co 6 miesięcy, a w przypadku osób przebywających w domach pomocy społecznej oraz w ośrodkach wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi - nie rzadziej niż co 12 miesięcy (art. 107 ust. 4 u.p.s.).
W następnej kolejności należy podkreślić, że każdej decyzji organu administracyjnego należy stawiać wszystkie wymagania wynikające z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i szczegółowych reguł prowadzenia postępowania wyjaśniającego (dowodowego). W stosunku do decyzji administracyjnej wskazuje się ustawowo na konieczność respektowania zasady prawdy obiektywnej (art. 7), zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8), zasad należytego informowania stron i przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 9 i art. 11), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego, rozstrzygnięcia i motywowania stanowiska organu (m.in. art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, obejmujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.
Odniesienie się przez organ administracji do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy jest istotne z punktu widzenia wyżej przywołanych, podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Uzasadnienie decyzji winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania zajętego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne, co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia (patrz np. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 4906/21, dostępny w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ze względu na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest co do zasady takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (patrz np. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17, dostępny jw. - i powołane tam orzecznictwo).
Zdaniem Sądu, ustalenia przez organy okoliczności co do żądań i oczekiwań skarżącego, jak i jego zachowania w aspekcie współpracy z pracownikami Ośrodka nie są prawidłowe. W konsekwencji, oparcie decyzji odmownej na tychże okolicznościach i powołanie się na art. 11 ust. 2 u.p.s. było niezasadne. Ponadto, organ II instancji w podstawie prawnej swojej decyzji wskazał m.in. na art. 50 w związku z art. 106 ust. 5 u.p.s., zaś organ I instancji powołał m.in. art. 50 oraz art. 106 ust. 1 i 5 u.p.s., mimo że art. 106 ust. 5 u.p.s. nie miał zastosowania do "nowej" decyzji w sprawie przyznania świadczeń opiekuńczych.
Przed bliższym omówieniem tych kwestii Sąd uznał jednak za stosowne poczynić kilka uwag porządkujących, by dalsze rozważania nie zostały nietrafnie odczytane przez strony postępowania, a w szczególności przez skarżącego.
Otóż, postępowanie administracyjne w sprawie świadczeń z pomocy społecznej – tu konkretnie w sprawie przyznania usług opiekuńczych na podstawie art. 50 u.p.s. – nie służy do weryfikowania przez świadczeniobiorcę (wnioskodawcę) zasadności polityki kadrowej danego ośrodka pomocy społecznej, przy pomocy którego wójt (burmistrz, prezydent miasta) realizuje swoje zadania z zakresu organizacji realizacji zadań z zakresu pomocy społecznej w gminie. W związku z tym wszystkie twierdzenia, żądania i postulaty skarżącego dotyczące tych zagadnień nie mogły być badane przez Sąd kontrolujący konkretną decyzję wydaną w sprawie świadczeń opiekuńczych (odmowy przyznania świadczeń). W konsekwencji pozostają one poza granicami rozpoznania (kognicji sądowej) w niniejszej sprawie. To samo dotyczy żądań skarżącego co do przyznania zadośćuczynienia za domniemane negatywne skutki zaniedbań organu w zapewnieniu mu świadczeń z pomocy społecznej. Nie inaczej też jest w kwestii żądania zwolnienia pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej we [...]. Swoje zastrzeżenia co do działania tej jednostki organizacyjnej, jak też władz Ośrodka skarżący może kierować do Burmistrza lub Rady Miejskiej we [...] w trybie skargi powszechnej (Dział VIII Kodeksu postępowania administracyjnego). W swoich dalszych rozważaniach kwestie te zostaną zatem pominięte przez Sąd.
W następnej kolejności Sąd zauważa, że pierwszym uchybieniem, które należy przypisać organom w tej sprawie jest powołanie w podstawie prawnej decyzji przepisu art. 106 ust. 5 u.p.s.
Przepis ten został zasadnie przywołany w uzasadnieniu decyzji Kolegium z dnia 25 kwietnia 2025 r. - o tyle, że miał znaczenie przy wcześniejszym rozpatrywaniu przez Kolegium sprawy, w której zaskarżona została decyzja Burmistrza z dnia 23 listopada 2023 r. nr [...] uchylająca ostateczną decyzję nr [...] z dnia 18 maja 2023 r. przyznającą J. N. świadczenia z pomocy społecznej w postaci usług opiekuńczych. Przepis art. 106 ust. 5 u.p.s. nie mógł jednak stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczeń na dalszy okres, po tym, który został wcześniej objęty decyzją Burmistrza z dnia 18 maja 2023 r.
Decyzja Burmistrza z dnia 23 listopada 2023 r. została uchylona przez Kolegium decyzją z dnia 30 września 2024 r. nr [...], a kolejna decyzja wydana przez organ I instancji dotyczyła już kwestii przyznania (odmowy przyznania) skarżącemu świadczeń opiekuńczych, a nie zmiany lub uchylenia na niekorzyść strony wcześniejszej decyzji.
Jak też wynika z treści decyzji Burmistrza z dnia 4 grudnia 2024 r., postępowanie zostało w tej sprawie wszczęte z urzędu w związku z uchyleniem przez Kolegium decyzji Burmistrza z dnia 23 listopada 2023 r., jednak jej przedmiotem jest "objęcie (...) J. N. pomocą społeczną w postaci usług opiekuńczych". Na potrzebę kontynuowania pomocy w tym zakresie zwraca uwagę także sam skarżący w swoim piśmie z dnia 30 października 2024 r., jakkolwiek uważa, że ze względu na to, iż decyzja Burmistrza z dnia 23 listopada 2023 r. nr [...] "została cofnięta", to "obowiązuje poprzednia decyzja (...) i powinna być wykonywana w całości", a pozbawienie go wsparcia dotychczasowej opiekunki jest "wypowiedzeniem udzielania (...) należnej i niezbędnej pomocy opiekuńczej". W konsekwencji, przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji Burmistrza z dnia 4 grudnia 2024 r. nie było uchylenie ani zmiana wcześniejszej decyzji o przyznaniu świadczenia. Dlatego też powołanie przez organy w podstawie prawnej decyzji przepisu art. 106 ust. 5 u.p.s. jest mylące i nieadekwatne do stanu rozstrzyganej sprawy, gdyż powoduje niepewność co do przedmiotu rozstrzygnięcia.
Zdaniem Sądu, niezakończone postępowanie w przedmiocie uchylenia w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 23 listopada 2023 r. nr [...] powinno zostać formalnie w takich warunkach umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Przede wszystkim ze względu na upływ okresu przyznanych świadczeń opiekuńczych w decyzji Burmistrza z dnia 18 maja 2023 r. Natomiast w postępowaniu dotyczącym przyznania skarżącemu pomocy w postaci usług opiekuńczych, co może nastąpić również z urzędu (art. 102 ust. 2 u.p.s.), organ powinien wziąć pod uwagę, że okoliczności sprawy wskazują na to, że skarżący mógł nie mieć dostatecznego rozeznania co do swojej sytuacji prawnej i faktycznych skutków składanych oświadczeń. Jego oświadczenie z dnia 6 października 2023 r., że nie wyraża zgody na usługi opiekuńcze w związku ze zmianą opiekunki, gdyż nie chce innej opiekunki jak tylko K. A., powinno ze względu na kontekst sytuacyjny być interpretowane jako wyraz oczekiwań zainteresowanego co od osoby wykonującej czynności pomocowe, a nie stanowczą rezygnację z usług opiekuńczych. To samo należy odnieść do oświadczenia skarżącego z dnia 3 listopada 2023 r., że odmawia przyjęcia pomocy w formie usług opiekuńczych świadczonych przez inną osobę. Tym bardziej, że później - w piśmie z dnia 24 października 2024 r., złożonym w dniu 25 października 2024 r., skarżący wprost oświadczył, że nadal potrzebuje usług opiekuńczych, a zarazem prosi o dotychczasową opiekunkę. Przy tym warto mieć na uwadze, że w skardze zainteresowany podniósł, że oświadczenie z dnia 3 listopada 2023 r. miało zostać złożone na żądanie pracowników przeprowadzających wywiad środowiskowy, ponieważ nie zgadzał się na zmianę opiekunki. Ponadto, w ocenie Sądu adnotacja urzędowa z dnia 17 listopada 2023 r. nie potwierdza jednoznacznie, że skarżący celowo nie wpuścił do swojego mieszkania innej opiekunki w dniu 5 października 2023 r. Również okoliczności związane z brakiem możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu 2 listopada 2023 r. nie mogą być wprost interpretowane na niekorzyść skarżącego, skoro następnego dnia pracownicy socjalni udali się do skarżącego i odbyli z nim rozmowę, którą dokumentuje protokół przesłuchania strony z dnia 3 listopada 2023 r.
Co się zaś tyczy tej podstawowej okoliczności podnoszonej przez organy, jaką jest nieudana próba przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu 21 października 2024 r. z powodu stanowczej odmowy przez skarżącego podjęcia rozmowy z pracownikami socjalnymi, trzeba podkreślić, że ze względu na sytuację osobistą i zdrowotną skarżącego mógł on nie być w pełni świadomy działania systemu pomocy społecznej i organizowania realizacji usług opiekuńczych, a także konsekwencji swoich działań czy składanych oświadczeń. Niewątpliwie też silne negatywne emocje względem Ośrodka Pomocy Społecznej we [...], które wiążą się brakiem zapewnienia skarżącemu wykonywania usług opiekuńczych przez doczasową opiekunkę, utrudniają prawidłową komunikację pomiędzy zainteresowanym a organem. W tym konkretnym przypadku Ośrodek powinien zatem uwzględniać te szczególne okoliczności i kontekst czasowy sprawy, w jakich skarżący składa swoje oświadczenia, jak to w piśmie z dnia 30 października 2024 r., czy przejawia określone zachowania w kontaktach z Ośrodkiem.
W takich warunkach powołanie się przez organ na brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu 21 października 2024 r., z uwagi na wyrażenie przez zainteresowanego odmowy przeprowadzenia rozmowy z pracownikami socjalnymi, nie mogło stanowić dostatecznego uzasadnienia dla zastosowania przepisów art. 11 ust. 2 i art. 50 u.p.s. i odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej w postaci usług opiekuńczych. Z całokształtu okoliczności sprawy wynika, że skarżący chciał i nadal chce kontynuacji świadczeń opiekuńczych, tyle że realizowanych przez tę konkretną osobę.
Poza tym decyzja wydana na podstawie art. 11 u.p.s. nie może stanowić jedynie prostej sankcji za zachowanie lub brak dopełnienia określonych obowiązków przez podopiecznego. Zawsze musi uwzględniać kontekst określonych zdarzeń i całokształt okoliczności składających się na sytuację konkretnego człowieka wymagającego wsparcia z systemu pomocy społecznej.
Wobec tego, w ocenie Sądu należy ponownie przeprowadzić postępowanie administracyjne, w którym organ podejmie działania w celu skutecznego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ze skarżącym, odpowiednio o tym uprzedzając zainteresowanego, celem uniknięcia kolejnych nieprozumień. Wtedy też jeszcze raz należy poinformować skarżącego, że nie może domagać się przyznania mu świadczeń opiekuńczych wykonywanych przez osobę, z którą Ośrodek już nie współpracuje.
Skarżący musi zaś przyjąć do wiadomości i mieć świadomość tego, że jeżeli chce korzystać z pomocy społecznej w zakresie usług opiekuńczych, których w istocie wymaga ze względu na swoją sytuację osobistą i zdrowotną, to powinien powstrzymać się od formułowania nierealnych oczekiwań i wniosków, jak też podjąć wymaganą współpracę z organem w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (jego aktualizacji) i poczynienia niezbędnych ustaleń faktycznych. W szczególności skarżący nie może domagać się, by usługi opiekuńcze wykonywała konkretna, imiennie wskazana osoba, jeżeli nie współpracuje już ona z organem.
W związku z tym Sąd wyjaśnia, że przejawem marnotrawienia świadczeń, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.p.s., są w szczególności takie zachowania świadczeniobiorcy, które uniemożliwiają prawidłowe wykonanie przyznanego świadczenia. Do tego rodzaju sytuacji zalicza się uniemożliwienie przez świadczeniobiorcę prawidłowego wykonywania usług opiekuńczych bądź znaczne utrudnianie ich wykonywania, w tym zachowania polegające na agresji słownej lub czynnej, a także np. na niewpuszczeniu opiekuna do mieszkania, by mógł wykonywać przyznane decyzją usługi (patrz: wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 marca 2025 r. sygn. akt II SA/Łd 824/24, dostępny jw.). Z kolei odmowa przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (odpowiednio: jego aktualizacji) uznawana jest w orzecznictwie sądów za przejaw braku współdziałania z pracownikiem socjalnym (organem), tj. przesłankę z art. 11 ust. 2 u.p.s. Wywiad środowiskowy w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest bowiem podstawowym i obowiązkowym dowodem, co wynika wprost z art. 106 ust. 4 u.p.s. (por. orzecznictwo przywołane np. w wyroku WSA w Lublinie z dnia 17 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 679/24, dostępny jw.).
Sąd jednocześnie wskazuje na to, że regulacja zawarta w przepisach art. 11 ust. 1 i 2 u.p.s., w kontekście przepisów art. 2 ust. 1 oraz art. 3 u.p.s., nie pozwala organom pomocy społecznej na stosowanie dowolnie wybranych środków restrykcji w stosunku do podmiotów korzystających ze wsparcia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 stycznia 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 512/09, dostępny jw.). Trzeba mieć też na uwadze zasadę godności człowieka, wyrażoną w preambule i art. 30 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, do której to zasady odwołuje się art. 3 ust. 1 u.p.s. Nie negując zatem znaczenia obwiązującej w ramach systemu zabezpieczenia społecznego zasady pomocniczości wyrażonej w art. 2 ust. 1 u.p.s. (również wskazanej w preambule Konstytucji) oraz ustawowej zasady obowiązku współdziałania świadczeniobiorcy z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 u.p.s.), trzeba podkreślić, że stosowanie środków restrykcyjnych na podstawie przywołanych przepisów ustawy o pomocy społecznej powinno być wyjątkowo rozważne, by w swej istocie nie prowadziło do naruszenia zasady godności człowieka. Znaczenie powyższej zasady ogólnej wzmacnia również zasada postępowania wyrażona w art. 100 ust. 1 u.p.s., który w zd. pierwszym stanowi, że w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych. W szczególności należy mieć to względzie w przypadku osób niepełnosprawnych, objętych konstytucyjną zasadą zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej (art. 68 ust. 3 Konstytucji), jak i udzielania pomocy w zabezpieczaniu egzystencji (art. 69 Konstytucji).
Trzeba mieć przy tym na uwadze również to, że zgodnie z art. 102 ust. 1 u.p.s. przyznawanie świadczeń z pomocy społecznej następuje na wniosek. Przyznawanie świadczeń z pomocy społecznej wbrew woli świadczeniobiorcy jest nieefektywne, bo w istocie rzeczy nie niesie jakiejkolwiek realnej pomocy, a prowadzi do niecelowego dysponowania środkami publicznymi, niezgodnie z potrzebami społecznymi w tym zakresie. Przepis art. 102 u.p.s. należy odnosić do etapu wydawania decyzji o przyznaniu usług opiekuńczych, w tym określenia jej zakresu i wymiaru, a nie do etapu jej wykonywania (świadczenia usług przez wskazanych opiekunów). Zastosowanie art. 102 ust. 2 u.p.s. w postępowaniu w sprawie przyznania świadczeń z pomocy społecznej w orzecznictwie rozumiane jest zwykle tak, że wykładnia celowościowa przemawia za tym, że nie należy udzielać pomocy wbrew woli jej adresata, co byłoby także marnotrawstwem środków publicznych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 lipca 2025 r. sygn. akt III SA/Kr 1483/24, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1366/22 oraz wyroki WSA w Lublinie z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 407/21 i 26 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 179/22 - orzeczenia dostępne jw.).
Dlatego Sąd jeszcze raz podkreśla, że skarżący, jeżeli oczekuje przyznania świadczeń w postaci usług opiekuńczych, to powinien współpracować z organem, jak też potwierdzać w toku postępowania, że jest zainteresowany uzyskaniem tej formy pomocy społecznej. Jeśli zaś po wydaniu decyzji merytorycznej w sprawie usług opiekuńczych, strona nie będzie chciała skorzystać z przyznanych jej usług, to powinna formalnie z nich zrezygnować, składając organowi stosowne, jednoznaczne oświadczenie w tym względzie. Z kolei uniemożliwianie czy utrudnianie przez świadczeniobiorcę realizacji przyznanych świadczeń będzie mogło stanowić podstawę do zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 w zw. z art. 11 u.p.s.
Podsumowując, organ II instancji trafnie zwrócił uwagę na trudną sytuację zdrowotną skarżącego, z powodu której wymaga on pomocy w codziennym funkcjonowaniu w formie usług opiekuńczych. Niemniej jednak końcowe wnioski Kolegium były nieadekwatne do całokształtu okoliczności sprawy i sytuacji zainteresowanego oraz zasad postępowania w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej.
Wszystko to, co zostało powyżej wyartykułowane przez Sąd, wskazywało na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 i art. 50 ust. 1 oraz art. 106 ust. 5 u.p.s., jak też naruszenie przepisów postępowania w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. które niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy. To z kolei powodować musiało uchylenie obydwu zakwestionowanych w niniejszej sprawie decyzji.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy uwzględnią poglądy prawne i wytyczne co do dalszego postępowania wynikające z rozważań przedstawionych w niniejszym uzasadnieniu.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.