IV SA/PO 631/19

IV SA/Po 631/19 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2019-11-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Tomasz Grossmann /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 566/20 - Wyrok NSA z 2023-02-22
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 36 a ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2019 r. (znak: [...]) Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej też jako "[...]WINB" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych oraz sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.
Zaskarżona decyzja [...]WINB, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prezydent Miasta [...] (dalej też jako "Prezydent Miasta") decyzją z [...] kwietnia 1999 r. Nr [...] (zwana też dalej "Decyzją PnB") zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie atrialnej wraz z wewnętrzną instalacją gazową na terenie działki nr [...] ark. [...] obręb [...], położonej w [...] przy ul. [...]. Decyzją z [...] grudnia 2005 r. Decyzja PnB została przeniesiona na rzecz "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...].
W dniu [...] czerwca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (dalej też jako "PINB" lub "organ I instancji") wszczął postępowanie w sprawie istotnego odstąpienia od Decyzji PnB, polegającego na zmianie sposobu użytkowania obiektu. W toku postępowania PINB ustalił, że K. B. jest właścicielką budynku od 2008 r., a działalność w zakresie świadczenia usług medycznych była prowadzona od 2005 r., gdy właścicielem budynku była jeszcze spółka [...] sp. z o.o. Z uwagi na fakt, że dla terenu obejmującego przedmiotową działkę brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("m.p.z.p."), a decyzja o warunkach zabudowy utraciła ważność, PINB postanowieniem z [...] sierpnia 2009 r. zawiesił z urzędu prowadzone postępowanie naprawcze i wezwał właścicielkę nieruchomości K. B. do wystąpienia do Prezydenta Miasta z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej. W związku z wejściem w życie w dniu [...] sierpnia 2011 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Os. [...]", zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]; zwanego dalej "Planem miejscowym"), PINB, postanowieniem z [...] września 2011 r., podjął zawieszone postępowanie.
Następnie, w dniu [...] stycznia 2012 r. organ I instancji wydał decyzję (znak: [...]), mocą której nałożył na K. B. obowiązek: (1) doprowadzenia ww. budynku do funkcji mieszkalnej poprzez zaniechanie działalności w zakresie świadczenia usług medycznych i wykonania przeróbek umożliwiających użytkowanie obiektu jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego, (2) sporządzenia i przedstawienia trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z czynności i robót budowlanych wymienionych w pkt 1, uwzględniającego rozwiązania zgodne z ustaleniami Planu miejscowego.
Na skutek odwołania wniesionego przez K. B., [...]WINB – decyzją z [...] marca 2012 r. (znak [...]) – uchylił ww. decyzję PINB i orzekł o istocie sprawy, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Poznaniu, wyrokiem z 19 lipca 2012 r. (sygn. akt II SA/Po 405/12) oddalił skargę. Wyrok ten został jednak uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny (NSA), wyrokiem z 24 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II OSK 2851/12), po czym WSA w Poznaniu, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, wyrokiem z 19 września 2014 r. (sygn. akt II SA/Po 763/14) uchylił ww. decyzję [...]WINB z [...] marca 2012 r.
W związku z tym [...]WINB, rozpatrzywszy ponownie odwołanie K. B., decyzją z [...] marca 2015 r. (znak: [...]) uchylił ww. decyzję PINB z [...] stycznia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, a WSA w Poznaniu, prawomocnym wyrokiem z 26 sierpnia 2015 r. (sygn. akt. IV SA/Po 263/15 – od którego wywiedziona skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z 11 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2793/15), oddalił skargę.
W następstwie powyższego, PINB, przywołaną na wstępie decyzją z [...] marca 2018 r., nałożył na [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...], właściciela nieruchomości przy ul. [...] (dz. nr [...] ark [...], obr. [...]), obowiązek wykonania w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna: (1) robót budowlanych dostosowujących budynek do funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, (2) sporządzenia i przedstawienia trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z robót budowlanych wymienionych w pkt 1, zawierającego rozwiązania zgodne z ustaleniami Planu miejscowego.
Od opisanej decyzji PINB odwołali się K. B. i [...] sp. z o.o. sp. k., reprezentowani przez r.pr. Ł. K., który wskazał m.in. na naruszenie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 1, 5, 6 ustawy - Prawo budowlane (dalej w skrócie "pr.bud.") przez błędne uznanie, że nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, podczas gdy "zmiana układu wewnętrznych pomieszczeń wraz z nową funkcją zostały zaakceptowane przez projektanta na rysunkach zamiennych".
W związku z tym [...] maja 2019 r. [...]WINB wezwał pełnomocnika odwołujących do złożenia jednoznacznych pisemnych wyjaśnień i okazania ww. rysunków zamiennych. Przy piśmie z [...] maja 2019 r. została nadesłana "kopia rysunku zamiennego kondygnacji parteru obejmującego zmiany w zakresie układu funkcjonalnego pomieszczeń, zaakceptowane przez projektanta (oryginał jest w posiadaniu spółki [...] sp. z o.o. sp. k.). Natomiast nie został sporządzony dla przedmiotowego budynku projekt budowlany zamienny, zatwierdzony zmianą pozwolenia na budowę".
Utrzymując w mocy decyzję PINB z [...] marca 2019 r. – przywołaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2019 r. – [...]WINB zaznaczył na wstępie, że odwołanie K. B. zostanie rozpatrzone odrębnie [co też nastąpiło decyzją [...]WINB z [...] czerwca 2019 r. znak [...], umarzającą postępowanie odwoławcze – w aktach adm. II inst. k. 46 – uw. Sądu]. Następnie przypomniał, że Decyzją PnB, Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie atrialnej wraz z wewnętrzną instalacją gazową na terenie działki nr [...] ark. [...] obręb [...], położonej w [...] przy ul. [...]. Decyzją z [...] grudnia 2005 r. Decyzja PnB została przeniesiona na rzecz "[...]" sp. z o.o. w [...]. Tymczasem budynek od roku 2005 jest użytkowany jako zespól gabinetów lekarskich, tj. [...] gabinetów lekarskich, recepcja i pomieszczenia pomocnicze. Inwestycja formalnie nie została zakończona. Aktualnie wedle zapisów w księdze wieczystej nr [...] właścicielem nieruchomości jest [...] sp. z o.o. sp. k., przy czym pozwolenie na budowę nie zostało na nią przeniesione.
W dalszej części uzasadnienia organ II instancji – przytoczywszy odnośne przepisy prawa – wskazał, że wobec bezspornej zmiany zamierzonego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na gabinety lekarskie, PINB prawidłowo wszczął postępowanie naprawcze w trybie art. 51 pr.bud. [...]WINB wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie istotnych odstąpień organ orzeka o możliwości zalegalizowania poczynionych odstąpień, przy czym inwestycja musi być zgodna z zapisami obowiązującego m.p.z.p. i warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z obowiązującym Planem miejscowym działka przy ul. [...] znajduje się na terenie oznaczonym jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ([...]).
W ocenie organu II instancji rację ma PINB wskazując, że przeznaczenie całego budynku mieszkalnego jednorodzinnego do świadczenia usług medycznych spowodowało, iż budynek ten stał się budynkiem użyteczności publicznej. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) budynkiem użyteczności publicznej jest: budynek przeznaczony na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, wychowania, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, w tym usług pocztowych lub telekomunikacyjnych, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, oraz inny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji; za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy lub socjalny (art. 3 pkt 6 ww. rozporządzenia). Zatem, ponieważ nie jest możliwe zalegalizowanie na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej budynku, który w całości użytkowany jest jako gabinety lekarskie, należy sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny, dostosowujący istniejący budynek użytkowany jako gabinety lekarskie do funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zgodnego z ustaleniami Planu miejscowego. Przy czym decyzji właściciela pozostawia się, czy będzie to budynek mieszkalny jednorodzinny z jednym lokalem mieszkalnym czy też z dwoma lokalami mieszkalnymi czy w końcu będzie w owym budynku mieszkalnym jeden lokal mieszkalny i jeden lokal użytkowy o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej [...] % powierzchni całkowitej budynku (vide: definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego – art. 3 pkt 2a pr.bud.).
Zdaniem [...]WINB, wbrew twierdzeniom odwołania, nie ulega też wątpliwości, jakie roboty należy wykonać w celu doprowadzania budynku do stanu zgodnego z prawem. Mianowicie, jak wskazał PINB, konieczne jest m.in. wydzielenie garażu z odpowiednią ilością miejsc postojowych, kuchni, pomieszczeń sanitarnych dla celów mieszkaniowych. Zatem zarzut nieprecyzyjnego nałożenia obowiązków jest – w ocenie [...]WINB – nieuzasadniony, a określenie obowiązków w sposób wskazany w decyzji nie powoduje niewykonalności obowiązku. Ponadto [...]WINB podkreślił, że organy nadzoru budowlanego nie są związane oświadczeniami kierownika budowy, czy projektantów związanymi z kwalifikacją odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego jako istotne, czy nieistotne.
Skargę na opisaną decyzję [...]WINB z [...] czerwca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła spółka [...] Sp. z o.o. sp.k. (dalej też jako "Spółka" lub "Skarżąca"), reprezentowana przez r.pr. Ł. K., który zaskarżonej decyzji zarzucił:
I. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 78 § 1 i 2, art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, nieprzeprowadzenie wszystkich dowodów, a tym samym dokonanie błędnych ustaleń faktycznych.
II. naruszenie prawa materialnego:
1) art. 36a ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 pr.bud., poprzez błędne uznanie, że budynek został wybudowany z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego Decyzją PnB projektu budowlanego, podczas gdy układ funkcjonalny budyniu został zaakceptowany przez projektanta,
2) art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 pr.bud. i art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nałożenie obowiązku wykonania robót budowlanych bez precyzyjnego ich określenia, a więc w sposób uniemożliwiający ich wykonanie,
3) art. 34 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 pr.bud. poprzez nałożenie obowiązku wykonania projektu budowlanego zamiennego zgodnie z ustaleniami wprost wskazanego w sentencji decyzji m.p.z.p.
Z powołaniem się na te zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB z [...] marca 2019 r.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu [...] listopada 2019 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę, wskazując, iż najpoważniejszym zastrzeżeniem Spółki jest niejednoznaczność określenia nakazanych robót budowlanych. Na pytanie Sądu pełnomocnik wyjaśnił, że nie jest mu wiadomym, aby w toku postępowania administracyjnego doszło do zmiany właściciela przedmiotowej działki i aby Spółka na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie była właścicielem tej działki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem tak sprawowanej kontroli jest w niniejszym postępowaniu sądowym decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2019 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z [...] marca 2018 r. nakładającej na Skarżącą następujące obowiązki, do wykonania w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna:
1) wykonanie robót budowlanych dostosowujących budynek do funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego,
2) sporządzenie i przedstawienie trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z robót budowlanych wymienionych w pkt 1, zawierającego rozwiązania zgodne z ustaleniami Planu miejscowego.
Podstawę faktyczną podjętego rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie przez organy nadzoru budowlanego, że w trakcie realizacji przedmiotowego budynku doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Jest poza sporem, że decyzja nr [...] Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1999 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu (J. B.) pozwolenia na budowę ("Decyzja PnB") dotyczyła budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie atrialnej wraz z wewnętrzną instalacją gazową na terenie działki nr [...], położonej w [...] przy ul. [...]. Natomiast obecnie – co też nie jest kwestionowane przez Skarżącą – budynek ten jest użytkowany jako zespół gabinetów lekarskich, tj. [...] gabinetów lekarskich, recepcja i pomieszczenia pomocnicze.
W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo uznały, że przekształcenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w klinikę stomatologiczną i użytkowanie tego budynku jako placówki świadczenia usług medycznych (dentystycznych), stanowi istotne odstąpienie od warunków określonych w Decyzji PnB, bowiem zamierzony w projekcie budowlanym i zatwierdzony pozwoleniem na budowę sposób użytkowania obiektu został istotnie zmieniony.
Nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem inwestora jest prowadzić roboty budowlane w sposób zgodny z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne, ale tylko po uprzednim uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 pr.bud.). Przepis art. 36a ust. 5 pr.bud. zawiera katalog istotnych odstępstw, zgodnie z którym (w aktualnym brzmieniu) istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie:
1) projektu zagospodarowania działki lub terenu;
2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5 a;
3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne;
4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;
5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;
6) wymagającym uzyskania lub zmiany opinii, uzgodnień i pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub do dokonania zgłoszenia:
a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, lub
b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b.
Godzi się w tym miejscu podkreślić, że przez cały badanego okres użytkowania przedmiotowego budynku było jasne (przynajmniej od nowelizacji art. 36a pr.bud., która weszła w życie z dniem 31 maja 2004 r.), iż zmiana (zamierzonego) sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części stanowiła (i nadal stanowi) istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Ponadto na gruncie niniejszej sprawy należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.
W ocenie Sądu zamierzone odstąpienie od dotychczasowych warunków pozwolenia budowlanego prowadziło do zmiany warunków pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych i ochrony środowiska. Powyższe potwierdza również opinia sanitarna Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] października 2005 r. uzgadniająca projekt technologiczny zagospodarowania gabinetów stomatologicznych oraz pracowni protetycznej, jakie miały działać w ramach Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej przy ul. [...] w [...] (k. 23 akt adm. – Tom I). Zatem prawidłowo organy ustaliły, że w sprawie miało miejsce istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Świadczą o tym w szczególności: układ pomieszczeń, zastosowane systemy wentylacji, sposób użytkowania przedmiotowego budynku jako klinika stomatologiczna, jak i niezgodność z obowiązującym Planem miejscowym, który określa przeznaczenie obszaru, na którym położony jest przedmiotowy obiekt, jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (oznaczone symbolem [...]), jak to wynika z § 7 ust. 1 Planu.
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 36a ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 pr.bud. – które miało polegać na błędnym uznaniu, że budynek został wybudowany z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego zatwierdzonego Decyzją PnB, podczas gdy układ funkcjonalny budynku został zaakceptowany przez projektanta – należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 36a ust. 6 pr.bud. projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a w przypadku uznania, że jest ono nieistotne, obowiązany jest zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące tego odstąpienia. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Wprawdzie cytowany przepis stwierdza jedynie, że to projektant dokonuje kwalifikacji odstąpienia jako istotne bądź nieistotne, to jednak – jak trafnie wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie – ostatecznie ocena, czy istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę ma miejsce i w jakim zakresie, należy do organu nadzoru budowlanego, który jest związany postanowieniami art. 36a ust. 5 pr.bud. (por. A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A Glinieckiego, Warszawa 2016, uw. 34 do art. 36a). Kwalifikacja dokonana przez projektanta nie ma charakteru wiążącego dla organów orzekających w sprawie. Błędne uznanie przez projektanta, iż odstąpienie ma charakter nieistotny, nie wyklucza przecież możliwości podjęcia przez organy budowlane przewidzianych prawem działań. Zatem to na organie orzekającym w sprawie spoczywa obowiązek dokonania oceny istotności odstąpienia od warunków udzielonego pozwolenia. (zob. wyrok NSA z 27.06.2017 r., II OSK 2718/15, CBOSA).
Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 36a ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 pr.bud. nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż, wbrew twierdzeniom Skarżącej, organy zasadnie przyjęły, że w niniejszej sprawie mieliśmy do czynienia z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 1 i 5 pr.bud., polegającym przede wszystkim na zmianie zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 36a ust. 5 pkt 4 pr.bud. – według aktualnej numeracji).
Tym samym słusznie organy orzekające uznały, że zastosowanie w sprawie znajduje przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud., który przewiduje, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pr.bud. (tj. postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych) – a na mocy art. 51 ust. 7 pr.bud. odpowiednio także w przypadku robót już wykonanych – właściwy organ w drodze decyzji – w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz, w razie potrzeby, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Postępowanie naprawcze prowadzone w tym trybie kończy decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 4 albo ust. 5 pr.bud.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że faktem nie kwestionowanym przez Skarżącą jest ukończenie budowy wyżej opisanego budynku na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] przed wszczęciem postępowania w kontrolowanej sprawie. Tym samym, jak też trafnie to przyjęły organu nadzoru budowlanego, nieuzasadnione byłoby wstrzymywanie robót (wydanie postanowienia) na podstawie art. 50 ust. 1 pr.bud. (por. wyrok NSA z 17.06.2011 r., II OSK 1106/10, CBOSA). Przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. stosuje się bowiem niewątpliwie również – tak jak w niniejszej sprawie – do obiektów budowlanych, których budowa już została zakończona. Nie stoi temu na przeszkodzie ewidentnie omyłkowe sfomułowanie zawarte w art. 51 ust. 7 pr.bud. ("ust." 3 zamiast "pkt" 3 – por. A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A Glinieckiego, Warszawa 2016, uw. 15 do art. 51).
Należy zaznaczyć, że celem omawianej procedury naprawczej jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych "do stanu zgodnego z prawem", a więc także – lege non distinguente – z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z postanowieniami m.p.z.p. (o ile taki obowiązuje na danym terenie).
Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa nieruchomość przy ul. [...] objęta jest postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Osiedle [...]", zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] w skrócie "Plan miejscowy" lub "Plan"), i znajduje się w obszarze oznaczonym w tym planie miejscowym symbolem [...]. Zgodnie z § 3 pkt 4 Planu jest to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Natomiast w § 7 Planu, który dotyczy przeznaczenia terenu oraz parametrów i wskaźników zabudowy, nie ma mowy o dopuszczalności wprowadzenia w tym obszarze funkcji innej niż mieszkalna.
Wobec tego należy zgodzić się z organem, iż teren przedmiotowej nieruchomości Spółki przeznaczony jest wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.
Z tych też względów za prawidłowe należało uznać nałożenie obowiązku wykonania robót budowlanych dostosowujących inkryminowany budynek do funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Jednocześnie Sąd nie podziela zarzutu skargi, jakoby z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 pr.bud. na Skarżącą nałożono obowiązek wykonania robót budowlanych bez precyzyjnego ich określenia, a więc w sposób uniemożliwiający ich wykonanie. Oczywiście należy zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w orzecznictwie przytoczonym przez Skarżącą w skardze, zgodnie z którym nakaz wykonania określonych czynności lub robót nie może być sformułowany ogólnie, poprzez zacytowanie ww. przepisu – a zwłaszcza przez samo użycie zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. formuły o konieczności "doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem". Cytowany przepis, w części dotyczącej możliwości nałożenia omawianego obowiązku, ze swej natury musi być sformułowany na tyle ogólnie, aby dawał możliwość subsumpcji różnych stanów faktycznych, niezwykle w tej materii różnorodnych, do zawartej w nim normy prawnej. Dlatego to właśnie w decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę indywidualną ma ulec skonkretyzowaniu obowiązek jej adresata.
W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie, w decyzji PINB z [...] marca 2019 r., do takiej konkretyzacji w niezbędnym zakresie doszło. Organ I instancji konkretyzując obowiązek wykonania robót, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud., wskazał w swej decyzji, że Skarżąca ma wykonać roboty budowlane dostosowujące budynek do funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego (pkt 1 decyzji), przy czym przyjęte rozwiązania mają być zgodne z ustaleniami Planu miejscowego (argument z pkt 2 decyzji). Wprawdzie z tak sformułowanego obowiązku nie wynika szczegółowo, jakie dokładnie prace mają zostać wykonane, ale w kontrolowanej sprawie nie można tracić z pola widzenia, że – po pierwsze – pewien stopień precyzacji wynika już z samego, zawartego w rozstrzygnięciu ww. decyzji, odwołania do funkcji "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" (który to budynek, jak wiadomo, ma swoją definicję legalną – w art. 3 pkt 2a pr.bud.), oraz postanowień Planu miejscowego. Po drugie, przykładowe wyliczenie "niezbędnych przeróbek" zamieścił organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji, wskazując na "między innymi wydzielenie garażu z odpowiednią ilością miejsc postojowych, kuchni i pomieszczeń sanitarnych dla celów mieszkalnych". Po trzecie, brak dokładniejszych wskazań w analizowanym zakresie wynikał z faktu pozostawienia Spółce przez organ – w ocenie Sądu: najzupełniej słusznie – pewnej swobody wyboru sposobu "zagospodarowania" budynku (w tym układu, wielkości i przeznaczenia poszczególnych jego pomieszczeń) w ramach wyznaczonych przez ww. definicję legalną budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a także, dodajmy, postanowienia Planu miejscowego. Po czwarte, godzi się zauważyć, że strona dysponuje też (a w każdym razie: dysponować powinna) pierwotnym, zatwierdzonym Decyzją PnB, projektem budowlanym na budowę przedmiotowego domu jednorodzinnego. Zatem wykonanie obowiązku doprowadzenia inkryminowanego budynku do funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego może w ostateczności polegać na jego doprowadzeniu do stanu wynikającego z pierwotnie zatwierdzonego projektu budowlanego.
Już z tego ostatniego względu nie sposób też zasadnie twierdzić, że nie ma możliwości wykonania decyzji organu I instancji – a więc, że jest ona dotknięta wadą nieważnościową określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. – skoro istnieje co najmniej jeden, wyżej wskazany (oparty na pierwotnym, zatwierdzonym Decyzją PnB, projekcie budowlanym), sposób uczynienia zadość treści rozstrzygnięcia tej decyzji.
W tym kontekście nie sposób także podzielić kategorycznego stanowiska strony skarżącej, że: "Prawidłowym byłoby nałożenie obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, który to projekt winien przewidywać wykonanie robót budowlanych doprowadzających obiekt do stanu zgodnego z przepisami, następnie zatwierdzenie tego projektu budowlanego zamiennego i dopiero wykonanie robót budowlanych w oparciu o ten projekt". Po pierwsze, wynikające z cytowanego fragmentu skargi twierdzenie o nieprawidłowości jednoczesnego nałożenia obowiązku wykonania określonych robót oraz sporządzenia projektu zamiennego pozostaje w sprzeczności z literalnym brzmieniem art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud., który taką sytuację wyraźnie dopuszcza. Po drugie, stanowisko strony skarżącej w powyższym zakresie nie jest konsekwentne. Godzi się bowiem zauważyć, że na wcześniejszym etapie przedmiotowego postępowania strona skarżąca (jej pełnomocnik) argumentowała – jak to wynika z uzasadnienia zapadłego w niniejszej sprawie wyroku WSA w Poznaniu z 19 lipca 2012 r. (sygn. akt II SA/Po 405/12) w części opisującej argumentację skargi – odwrotnie: "że w świetle art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w przypadku, gdy obiekt budowlany narusza przepisy prawa należy najpierw nałożyć obowiązek wykonania precyzyjnie określonych czynności i robót budowlanych, dopiero po których wykonaniu może być sporządzony projekt budowlany zamienny."
Niezależnie od powyższych uwag wypada jeszcze zauważyć – w kontekście wspomnianej sfery swobody pozostawionej przez organ właścicielowi w zakresie wyboru konfiguracji i przeznaczenia poszczególnych pomieszczeń w budynku (lokali mieszkalnych i ewentualnie lokalu użytkowego), w granicach wyznaczonych definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego określoną w art. 3 pkt 2a pr.bud. – że w tej sytuacji ewentualne uchylenie przez Sąd skarżonych decyzji w celu nakazania organowi bardziej precyzyjnego określenia robót budowlanych, jakie powinny zostać wykonane przez Spółkę (co, siłą rzeczy, wiązałoby się z koniecznością dokładnego określenia m.in. liczby i układu pomieszczeń oraz ich przeznaczenia), w ocenie Sądu naruszałoby obowiązujący w postępowaniu sądowym zakaz reformationis in peius, wyrażony w art. 134 § 2 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W kontrolowanej sprawie takiego naruszenia Sąd nie stwierdził – w szczególności, jak to już wyżej wskazano, za niezasadny uznał zarzut skargi dotyczący niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. – a zarazem nie ulega wątpliwości, że takie wskazania Sądu skutkowałoby wydaniem przez organ administracji rozstrzygnięcia w sposób oczywisty niekorzystnego dla strony, która wniosła skargę. Na mocy kontrolowanych decyzji strona zachowuje bowiem w istotnym zakresie swobodę konfiguracji i przeznaczenia poszczególnych pomieszczeń w budynku, tak aby możliwie najpełniej odpowiadały jej potrzebom, natomiast nakaz dookreślenia przez organ powyższego skutkowałby ograniczeniem tej swobody, w ocenie Sądu, w okolicznościach kontrolowanej sprawy: niezasadnym.
Również za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 pr.bud. poprzez nałożenie obowiązku wykonania projektu budowlanego zamiennego zgodnie z ustaleniami wprost w sentencji decyzji określonego m.p.z.p. – aktualnie obowiązującego Planu miejscowego. Skarżąca uzasadniając powyższy zarzut podniosła, że na skutek zmiany planu decyzja ta może okazać się niewykonalna. Godzi się jednak zauważyć, że – po pierwsze – takie wskazanie pełni istotną funkcję konkretyzującą i informacyjną. Po drugie, należy zauważyć, że na dzień orzekania zarówno przez organy, jak i Sąd, wskazany Plan miejscowy nadal obowiązywał i brak jakichkolwiek racjonalnych przesłanek do twierdzenia, aby w najbliższej przyszłości miał zostać w całości uchylony i zastąpiony przez inny m.p.z.p. Co więcej, ewentualne uchwalenie nowego m.p.z.p., jeżeli wcześniej strona uzyska zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego – co przy prawidłowym wykonaniu obowiązków wynikających z utrzymanej w mocy decyzji PINB, w normalnym toku rzeczy, a więc bez ewentualnej umyślnej obstrukcji ze strony Spółki, powinno nastąpić, zgodnie z treścią ww. decyzji PINB, w ciągu 6 miesięcy od jej uostatecznienia się, a więc do [...] grudnia 2019 r. – nie będzie miało wpływu na prawa i obowiązki właściciela.
W konsekwencji nie sposób uznać, aby w sprawie pozostały jeszcze jakieś istotne okoliczności faktyczne, które domagałyby się wyjaśnienia przez organ, w szczególności co do tego, jakie dokładnie roboty budowlane są niezbędne do doprowadzenia przedmiotowego budynku do funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego. To zadanie dla inwestora, a zwłaszcza wybranego przezeń projektanta, którego udział w sporządzeniu i autorstwo projektu budowlanego zamiennego będą niezbędne.
Wobec tego za niezasadny należało uznać również podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa procesowego.
Sąd nie dopatrzył się również nieprawidłowości w określeniu przez organy adresata decyzji nakładającej omawiane obowiązki. Wskazanie bowiem jako adresata tej decyzji – Spółki, będącej, aktualnym właścicielem przedmiotowej nieruchomości (co jasno wynika z akt sprawy i nie zostało zakwestionowane przez pełnomocnika Spółki na rozprawie przed tut. Sądem) znajduje oparcie zarówno w treści art. 52 pr.bud., jak i we wskazaniach zawartych we wcześniejszych zapadłych w tej sprawie prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych.
Kwestia braku interesu prawnego, i tym samym przymiotu strony, K. B. w kontrolowanym postępowaniu naprawczym została ostatecznie rozstrzygnięta ww. decyzją umarzającą Wojewody z [...] czerwca 2019 r. W tym kontekście dywagacje skargi dotyczące rzekomego braku ustalenia, czy K. B. posiada tytuł cywilnoprawny do nieruchomości, czy ciążą na niej obowiązki i uprawnienia dotyczące tej nieruchomości, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Tym bardziej, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury, zarzut pozbawienia strony możności udziału w postępowaniu administracyjnym lub sądowym może skutecznie podnieść ewentualnie tylko zainteresowany ("pominięty") podmiot (tu: K. B., która notabene, zauważmy, w toku postępowania administracyjnego pozostawiła bez odpowiedzi wystosowane do niej wezwanie o wykazanie interesu prawnego).
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.