IV SA/PO 624/22

IV SA/Po 624/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-11-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski
Maciej Busz /przewodniczący/
Tomasz Grossmann /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6263 Stałe komisje
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
art. 3 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 91 ust. 1 zd. 1, art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie: WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 24 maja 2022 r. nr LI/334/2022 w sprawie zmiany uchwały w sprawie zatwierdzenia planów pracy stałych komisji Rady Miejskiej w Wągrowcu na 2022 r. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Miasta Wągrowiec na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Na sesji w dniu 24 maja 2022 r. Rada Miejska w Wągrowcu (dalej jako "Rada Miejska" lub "Rada") - działając na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.s.g.") oraz § 66 ust. 1 uchwały nr XI/81/2019 Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Miejskiej Wągrowiec (Dz. Urz. Woj. Wielk. poz. 6500; zwanego dalej "Statutem") - podjęła uchwałę nr LI/334/2022 w sprawie zmiany uchwały w sprawie zatwierdzenia planów pracy stałych komisji Rady Miejskiej w Wągrowcu na 2022 r. (zwanej dalej "Uchwałą"), mocą której zostały zatwierdzone plany pracy Komisji Rewizyjnej, Komisji Budżetowej, Komisji Rozwoju Miasta oraz Komisji Edukacji Kultury, Sportu i Polityki Społecznej Rady Miejskiej w Wągrowcu na 2022 r., w brzmieniu, odpowiednio, załączników nr 1-4 do Uchwały.
Pismem z 16 sierpnia 2022 r. Wojewoda Wielkopolski (dalej jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez r. Ś., złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na Uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz o zasądzenie od Strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych - a to z powołaniem się na zarzuty istotnego naruszenia:
- § 51 ust. 2 pkt 5 oraz ust. 4 pkt 1 Statutu, w zakresie w jakim naruszono procedurę podejmowania uchwał - przez brak określenia w projekcie Uchwały źródła jej finansowania, brak przedłożenia przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w Wągrowcu (zwanego dalej "Przewodniczącym Rady") projektu Uchwały do Burmistrza Miasta Wągrowca (zwanego dalej "Burmistrzem") celem zaopiniowania projektu przez radcę prawnego Urzędu pod względem formalnoprawnym oraz brak uzyskania zgody Burmistrza na sposób pokrycia finansowego działań będących przedmiotem inicjatywy uchwałodawczej,
- § 51 ust. 4 pkt 3 Statutu - przez procedowanie projektu Uchwały pomimo obowiązku pozostawienia go bez rozpoznania, z uwagi na brak poparcia Burmistrza dla tego projektu.
W uzasadnieniu skargi jej autor stwierdził, że z uwagi na to, iż w przedmiotowej sprawie inicjatorem podjęcia badanej Uchwały nie był Burmistrz ani grupa mieszkańców Miasta, zastosowanie miały zasady, o których mowa w § 51 ust. 4 Statutu. Tym samym przed podjęciem Uchwały konieczne było skierowanie jej projektu do Burmistrza celem zaopiniowania przez radcę prawnego Urzędu pod względem formalnoprawnym oraz uzyskania zgody Burmistrza na sposób pokrycia finansowego. Podmiot zgłaszający projekt Uchwały zobowiązany był również wskazać źródło pokrycia finansowego działań będących przedmiotem inicjatywy uchwałodawczej. Tymczasem w trakcie prowadzenia prac nad podjęciem Uchwały ww. procedura nie została zachowana. W konsekwencji doszło do sytuacji, w której projekt Uchwały nie został zaopiniowany przez radcę prawnego Urzędu pod względem formalnoprawnym, a nadto podmiot zgłaszający projekt Uchwały nie wskazał źródła pokrycia finansowego działań będących przedmiotem inicjatywy uchwałodawczej.
Dalej Wojewoda wyjaśnił, że odnosząc się do powyższego zarzutu, Przewodniczący Rady w piśmie z 29 czerwca 2022 r. wskazał, iż projekt Uchwały finalnie został zredagowany na Komisjach Rady w dniu 23 maja 2022 r., po uprzednim zapoznaniu się z projektem roboczym, który powstał wskutek wcześniejszych wydarzeń i sugestii radnych o konieczności podjęcia tego typu uchwały, wynikającej z "braku porozumienia organu wykonawczego z organem stanowiący". Nadto wskazał, że Uchwała nie rodzi żadnych skutków dla budżetu Miasta, w związku z czym nie wymagała uzyskania zgody Burmistrza na sposób pokrycia finansowego.
W związku z tym Skarżący, z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podkreślił, że:
- w orzecznictwie tym ugruntował się już pogląd, zgodnie z którym naruszenie procedury podejmowania uchwał powszechnie uznaje się za istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok WSA: z 12.01.2021 r., III SA/Kr 821/20; z 05.08.2020 r., III SA/Kr 176/20; dostępne w CBOSA);
- uchwały rady gminy naruszające przepisy statutu, niezależnie od ich materii, jako sprzeczne z obwiązującymi regulacjami prawa miejscowego będą w sposób istotny naruszać prawo, co stanowi postać naruszenia norm prawnych regulujących tryb czynności prawotwórczych organu stanowiącego (por. wyrok WSA z 21.12.2021 r., II SA/Rz 1280/21, CBOSA);
- za istotnie naruszający prawo uznać należy akt organu stanowiącego, który podjęto z uchybieniem przyjętej w statucie gminy procedury tworzenia prawa (por. wyrok NSA z 29.11.2001 r., II SA/Wr 1415, CBOSA).
Dodatkowo pełnomocnik Skarżącego "informacyjnie" wskazał na nieprawidłowość w sposobie zredagowania przedmiotowej Uchwały. Uchwała ta, jak wskazuje sam jej tytuł, dotyczy zmiany uchwały w sprawie zatwierdzenia planów pracy stałych komisji Rady Miejskiej w Wągrowcu na 2022 r. W treści Uchwały nie podano jednak konkretnego oznaczenia zmienianej uchwały (jej numeru, czy też daty jej podjęcia); nie wynika z niej również, iż dotyczy ona zmiany wcześniej podjętej uchwały. Konstrukcja § 1 Uchwały otrzymała brzmienie identyczne jak treść § 1 uchwały Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 28 lutego 2022 r. nr XLVIII/313/2022 w sprawie zatwierdzenia planów pracy stałych komisji Rady Miejskiej w Wągrowcu na 2022 r. (dalej jako "uchwała pierwotna"). Tymczasem okoliczność, czy dana uchwała jest uchwałą "wiodącą", czy też uchwałą "zmieniającą" ma istotne znaczenie z punktu widzenia przepisu derogacyjnego. W przypadku uchwały "zmieniającej" w obrocie prawnym funkcjonują dwie uchwały, tj. uchwała "wiodąca" oraz uchwała "zmieniająca". Natomiast w przypadku, gdy rada postanowi podjąć kolejną uchwałę "wiodącą", w jej treści zawiera przepis o uchyleniu poprzedniej uchwały "wiodącej". W niniejszej sprawie nazwa uchwały oraz brak przepisu derogacyjnego wskazują, iż jest to uchwała zmieniająca uchwałę pierwotną, natomiast konstrukcja tej uchwały (sformułowanie jej treści) sugeruje, iż jest to uchwała, która kompleksowo, ponownie, reguluje kwestie z danej materii. Tym samym jej treść może wprowadzać w błąd co do prawdziwego jej charakteru.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska, reprezentowana przez jej Przewodniczącego, wniosła o oddalenie skargi, podkreślając w pierwszej kolejności, że Wojewoda nie odniósł się do okoliczności faktycznych i prawnych podniesionych w piśmie Przewodniczącego Rady z 29 czerwca 2011 r. oraz faktu, że w istocie przedmiotowa Uchwała ostatecznie została podjęta przez Radę Miejską w zgodzie z przepisami Statutu. Została ona zredagowana na Komisjach Rady 23 maja 2022 r. po wcześniejszym zapoznaniu się z projektem "roboczym", który z kolei powstał wskutek wcześniejszych wydarzeń i sugestii radnych o konieczności podjęcia tej uchwały, wynikającej z braku porozumienia organu wykonawczego z organem stanowiącym. Przewodniczący Rady podkreślił, że Burmistrz unika uczestnictwa w posiedzeniach Komisji Rady, nie udziela albo niechętnie udziela informacji o swoich działaniach w sprawach strategicznych dla miasta. W tych okolicznościach nie można stwierdzić, iż Rada dopuściła się uchybień w procedowaniu. Tym bardziej, że Uchwała została podjęta zgodnie z przywołaną w niej podstawą prawną, a także po uprzednio podjętych pracach w Komisjach Rady nad ostatecznym jej brzmieniem, po zaakceptowaniu przez Radę porządku obrad i prawidłowym ich przegłosowaniu. Ponadto Uchwała nie rodzi żadnych skutków do budżetu miasta, w związku z czym nie wymagała "zgody Burmistrza na sposób pokrycia finansowego", o czym stanowi § 51 ust. 4 pkt 1 Statutu. Istotną okolicznością jest to, że - jak podkreślił Przewodniczący Rady - Burmistrz nie uczestniczył w Komisjach Rady ani w sesji Rady 24 maja 2022 r., pomimo że ten obowiązek wynika z § 116 Statutu. Nie upoważnił także swojego zastępcy (§ 117 Statutu). Tym samym naruszył procedurę uchwałodawczą, odbierając Radzie możliwość zadania mu pytań związanych z procedowanymi uchwałami.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 20 października 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.COVID-19"), o czym strony zostały powiadomione pismami z 21 października 2022 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 u.COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.
Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w Wągrowcu wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski, działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.").
W związku z tym należy wskazać, że w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy; a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").
W niniejszej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania Uchwały - czyli, jak podano w skardze, od 30 maja 2022 r. - nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć Uchwałę w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.
W tym miejscu należy jeszcze zaznaczyć, że zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. o sygn. akt I OPS 3/12 (ONSAiWSA 2013, nr 2 poz. 21) w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem - tak jak w kontrolowanej sprawie - jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 p.p.s.a.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że tego rodzaju szczególną okolicznością może być np. sytuacja, gdy zachodzi konflikt interesów prawnych rady gminy i wójta. Wystąpienie takich to szczególnych, a zwłaszcza konfliktowych sytuacji pozwala - zdaniem ww. składu orzekającego NSA - na uznanie ważności konkretnego postępowania sądowego, w którym jako strona występuje rada gminy, reprezentowana przez przewodniczącego.
W ocenie Sądu właśnie taka sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie, jako że ewidentnie zaistniał w niej spór prawny co do legalności zaskarżonej Uchwały pomiędzy Radą Miejską w Wągrowcu, która tę uchwałę przyjęła, a Burmistrzem Wągrowca, który zwrócił się do Wojewody o podjęcie względem niej czynności nadzorczych.
Z tych to powodów Sąd uznał, że w kontrolowanej sprawie jako strona postępowania przeciwna względem Skarżącego powinna występować Rada Miejska reprezentowana, wyjątkowo, przez Przewodniczącego Rady, a nie przez Burmistrza.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10, dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr LI/334/2022 Rady Miejskiej w Wągrowcu w sprawie zmiany uchwały w sprawie zatwierdzenia planów pracy stałych komisji Rady Miejskiej w Wągrowcu na 2022 r. - mocą której zatwierdzono plany pracy Komisji Rewizyjnej, Komisji Budżetowej, Komisji Rozwoju Miasta oraz Komisji Edukacji Kultury, Sportu i Polityki Społecznej Rady Miejskiej w Wągrowcu na 2022 r., w brzmieniu załączników nr 1-4 do Uchwały – w zaskarżonym przez Wojewodę zakresie, tj. w całości.
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie zatwierdzenia planów pracy stałych komisji Rady Miejskiej w Wągrowcu na 2022 r., jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, niebędącym wszakże aktem prawa miejscowego, gdyż nie zawiera ona norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowanych do podmiotów spoza struktury administracji Gminy. Z tego też powodu Uchwała nie podlegała ogłoszeniu w dzienniku urzędowym, lecz - jak postanowiono w jej § 3 - weszła w życie "z dniem podjęcia".
W konsekwencji Uchwała bez wątpienia zalicza się do kategorii aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.
Mając powyższe na względzie Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania granicach zaskarżenia i własnej kognicji.
Zarzuty skargi ogniskowały się wokół naruszeń określonych przepisów Statutu Gminy Miejskiej Wągrowiec normujących procedurę uchwałodawczą, do jakich - zdaniem Skarżącego - miało dojść przy wydaniu zaskarżonej Uchwały.
W związku z tym należy podkreślić, że statut jest jednym z głównych aktów ustrojowych podstawowej jednostki samorządu terytorialnego ("j.s.t.") - jaką zgodnie z art. 164 ust. 1 Konstytucji RP jest gmina - stanowiąc o jej ustroju (art. 3 ust. 1 u.s.g.). Wraz z innymi aktami o charakterze powszechnie obowiązującym tworzy podstawę działania, organizacji i funkcjonowania zarówno gminy, jak i jej jednostek pomocniczych. Statut jest prawem miejscowym, o czym stanowi art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. przewidujący, że na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego, m.in. w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jej jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z 09.05.2019 r. II OSK 1600/17, CBOSA). Jako akt prawa miejscowego, statut gminy jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze danej gminy, co jasno wynika z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP.
Statut Wągrowca obowiązujący w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały (i nadal) został przyjęty przez Radę Miejską uchwałą nr XI/81/2019 z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Miejskiej Wągrowiec (Dz. Urz. Woj. Wielk. poz. 6500).
Procedurze uchwałodawczej został poświęcony rozdział 7. Statutu (§ 50-56), zatytułowany "Uchwały" (z tym wyjątkiem, że sama procedura głosowania została uregulowana w rozdziale 8.). Zgodnie z § 51 ust. 1 i 2 Statutu:
"1. Inicjatywę uchwałodawczą posiadają:
1) Przewodniczący Rady;
2) Burmistrz;
3) każdy Radny;
4) Komisje Rady;
5) Kluby radnych;
6) grupa mieszkańców Miasta w trybie art. 41a Ustawy oraz odrębnej uchwały Rady określającej szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich.
2. Projekt uchwały powinien określać w szczególności:
1) nazwę (uchwała);
2) określenie sprawy rozstrzyganej;
3) podstawę prawną;
4) dokładną merytoryczną treść uchwały;
5) określenie źródła sfinansowania realizacji uchwały;
6) określenie organu, któremu powierza się wykonanie uchwały;
7) określenie terminu wejścia w życie uchwały i ewentualnie czas jej obowiązywania;
8) określenie sposobu podania do publicznej wiadomości - w przypadku uchwał zawierających akty prawa miejscowego."
Z kolei w myśl § 51 ust. 4 Statutu: "W przypadku inicjatywy uchwałodawczej zgłaszanej przez podmioty, o których mowa w ust. 1 pkt 1oraz 3-5 zastosowanie mają następujące zasady:
1) w terminie 14 (czternastu) dni od daty złożenia projektu uchwały, Przewodniczący Rady kieruje projekt do Burmistrza celem zaopiniowania projektu przez radcę prawnego Urzędu pod względem formalnoprawnym. Podmiot zgłaszający projekt uchwały zobowiązany jest wskazać źródło pokrycia finansowego działań będących przedmiotem inicjatywy uchwałodawczej. Brak zgody Burmistrza na sposób pokrycia finansowego, jak również na zmianę w budżecie Miasta będącą następstwem działań objętych przedmiotem inicjatywy, powoduje pozostawienie projektu uchwały bez rozpoznania;
2) Burmistrz w terminie 14 (czternastu) dni w formie pisemnej wraz z uzasadnieniem przekazuje zaopiniowany projekt uchwały do Przewodniczącego Rady celem rozpatrzenia i zaopiniowania w terminie 30 (trzydziestu) dni przez właściwe Komisje Rady lub w tym terminie informuje o braku swojej zgody z przyczyn określonych w pkt. 1;
3) projekt uchwały niezgodny z prawem lub niemający poparcia Burmistrza z przyczyn określonych w pkt. 1, pozostaje bez rozpoznania;
4) po zakończeniu prac Komisji Rady projekt uchwały, do którego nie ma zastosowania pkt. 3, trafia pod obrady Rady.
5) projekt uchwały zostaje rozpatrzony przez Radę, nie później niż w terminie 3 (trzech) miesięcy od dnia jego złożenia. W przypadku wymagającym zasięgnięcia opinii ekspertów lub innych właściwych organów, Przewodniczący Rady obowiązany jest powiadomić w formie pisemnej podmiot zgłaszający projekt uchwały, o terminie rozpatrzenia projektu, nie później jednak niż w terminie 6 (sześciu) miesięcy od dnia złożenia projektu.
6) projekt uchwały złożony na 6 (sześć) miesięcy przed upływem kadencji Rady nie będzie przyjęty do rozpatrzenia."
Z zestawienia cytowanych przepisów wynika, że w sytuacji, gdy - tak jak w kontrolowanej sprawie - inicjatorem uchwały nie jest Burmistrz (§ 51 ust. 1 pkt 2 Statutu), ani grupa mieszkańców Miasta (§ 51 ust. 1 pkt 6 Statutu), to wówczas zastosowanie znajduje cytowany wyżej § 51 ust. 4 Statutu, w tym jego pkt 1, zgodnie z którym w terminie 14 dni od daty złożenia projektu uchwały Przewodniczący Rady powinien skierować projekt do Burmistrza celem zaopiniowania projektu przez radcę prawnego Urzędu pod względem formalnoprawnym, a dodatkowo podmiot zgłaszający projekt uchwały powinien wskazać źródło pokrycia finansowego działań będących przedmiotem inicjatywy uchwałodawczej.
Jest poza sporem, że w kontrolowanej sprawie czynności te nie zostały dopełnione. Rada Miejska, w odpowiedzi na skargę, tego nie kwestionuje, a jedynie wywodzi, że z uwagi na szczególne okoliczności sprawy ich dopełnienie nie było konieczne, a w każdym razie - że niedopełnienie ww. czynności nie skutkuje wadliwością Uchwały.
Z takim stanowiskiem Rady Miejskiej nie sposób się zgodzić.
Po pierwsze, należy zauważyć, że przepis § 51 ust. 4 Statutu - uchwalony, nota bene, przez samą Radę - został sformułowany w sposób kategoryczny, niedopuszczający żadnych wyjątków. Oznacza to, że znajduje on zastosowanie w każdym przypadku, gdy z inicjatywą uchwałodawczą występują inne podmioty niż Burmistrz albo grupa mieszkańców Miasta, a więc w szczególności, gdy inicjatorem uchwały jest Przewodniczący Rady lub Komisja Rady. A skoro Rada Miejska, uchwalając ten przepis, nie przewidziała żadnych odstępstw od statuowanych w nim wymogów, na wypadek wystąpienia określonych okoliczności nadzwyczajnych - jak zwłaszcza te, które zostały zasygnalizowane w odpowiedzi na skargę, a które świadczą o braku należytej współpracy ("porozumienia"), czy wręcz o sytuacji konfliktowej pomiędzy organami: stanowiącym i wykonawczym Gminy - to Rada nie może skutecznie powoływać się na "szczególne okoliczności faktyczne i prawne", celem uzasadnienia niedochowania obowiązujących wymogów procedury uchwałodawczej (powtórzmy raz jeszcze: przez siebie ustanowionych).
Po drugie, w doktrynie trafnie podkreśla się wagę wprowadzanego na ogół w regulacjach statutowych - tak jak w analizowanym tu Statucie Wągrowca - wymogu zaopiniowania projektu prawa miejscowego (tu szerzej: projektu uchwały rady gminy) przez określone organy wewnętrzne (zwykle pod kątem merytorycznym), a także przez radcę prawnego (pod względem formalnoprawnym). W rezultacie dochodzi się do zasadnego wniosku, w myśl którego: "Uchylenie się prawodawcy lokalnego [a szerzej: uchwałodawcy lokalnego - uw. Sądu] od zasięgnięcia wymaganej prawem opinii stanowi naruszenie prawa dające podstawę do podjęcia czynności przez organ nadzoru lub sąd i jest kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa, a więc dające podstawę do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego" (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 237-238).
W kontrolowanej sprawie nie ulega wątpliwości, że niezasięgnięcie wymaganej opinii radcy prawnego do projektu Uchwały mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd bowiem podziela ocenę Wojewody, że Uchwała jest dotknięta znaczącymi wadami ("nieprawidłowościami") legislacyjnymi, które "informacyjnie" wytknięto w skardze, a których z pewnością można by uniknąć, gdyby zasięgnięto wymaganej opinii formalnoprawnej radcy prawnego Urzędu Gminy.
Po trzecie, okoliczność, że - jak twierdzi autor odpowiedzi na skargę - Uchwała nie rodzi żadnych skutków dla budżetu Miasta nie zwalniała Przewodniczącego Rady z przewidzianego w § 51 ust. 4 pkt 1 zd. pierwsze Statutu obowiązku skierowania projektu Uchwały do Burmistrza (z ewentualną adnotacją, że zdaniem projektodawcy Uchwała nie będzie rodzić skutków finansowych). Albowiem to w ramach procedury uchwałodawczej, z zapewnionym w niej czynnym udziałem Burmistrza, powinno zostać wyjaśnione, czy Uchwała wymagać będzie, czy nie, określonego finansowania, a więc czy jest niezbędne, czy też nie, wskazanie źródła pokrycia finansowego dla Uchwały. Wyjaśnianie tej kwestii dopiero na etapie postępowania nadzorczego lub w postępowaniu sądowym jest spóźnione, i jako takie nie może odnieść zamierzonego przez uchwałodawcę skutku.
Po czwarte, niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, podjęcie zaskarżonej uchwały mogło w istocie służyć dalszemu zaostrzeniu (oraz swoistemu "wyegzekwowaniu"), i tak już dość rygorystycznego unormowania § 116 Statutu - w myśl którego:
"1. Burmistrz uczestniczy w sesjach Rady.
2. Komisje Rady mogą żądać przybycia Burmistrza na posiedzenie."
- jako że zmiany wprowadzone Uchwałą, w stosunku do treści uchwały pierwotnej, polegały w istocie na dodaniu do planów prac Komisji Budżetowej (załącznik nr 2 do Uchwały), Komisji Rozwoju Miasta (załącznik nr 3 do Uchwały) oraz Komisji Edukacji, kultury, sportu i Polityki Społecznej (załącznik nr 4 do Uchwały), w każdym miesiącu (począwszy od czerwca 2022 r.), punktów o treści: "Informacja burmistrza o wykonywanych uchwałach. Informacja burmistrza nt. bieżącej realizacji budżetu".
Sąd zaznacza, że w niniejszym postępowaniu nie bada zgodności z prawem cytowanego wyżej § 116 Statutu, a jedynie zauważa, że w orzecznictwie sądowym za niezgodne z prawem uznaje się zobowiązywanie Burmistrza do osobistego stawiennictwa na każdej sesji rady gminy (por. wyrok NSA z 17.04.2014 ., II OSK 564/14; a także wyroki WSA: z 12.12.2013 ., IV SA/Po 711/13; z 30.10.2019 ., II SA/Op 270/19; z 17.03.2021 r., II SA/Wa 39/21; dostępne w CBOSA).
Analogicznie, za niezgodne z prawem należałoby uznać wprowadzenie cytowanych wyżej punktów do prac komisji Rady, jeśli miałyby one być odczytywane w sposób literalny, jako obligujące Burmistrza do udziału, i to osobistego, w każdym posiedzeniu wymienionych wyżej komisji Rady Miejskiej.
Po piąte, zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest sprzeczność uchwały z prawem, w tym, dodajmy - lege non distinguente - z aktem prawa miejscowego, jakim jest statut gminy. Jednakże w świetle art. 91 ust. 1 zd. 1 w związku z ust. 4 a contrario u.s.g. sankcja nieważności uchwały organu gminy została zastrzeżona wyłącznie dla naruszeń prawa istotnych. Do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo zalicza zaś takie uchybienia, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 15.09.2017 r., I OSK 1136/17, CBOSA).
W ocenie Sądu do kategorii "istotnych naruszeń prawa" w powyższym rozumieniu należą także naruszenia procedury uchwałodawczej określonej w statucie gminy (inne niż nieistotne). Potwierdza to orzecznictwo sądowe (por. m.in.: wyrok NSA z 29.11.2001 r., II SA/Wr 1415/01; wyrok WSA z 21.12.2021 r., II SA/Rz 1280/212; por. tez wyrok NSA z 04.04.1996 ., II SA 3174/95; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA), które Sąd w niniejszym składzie podziela.
W świetle dotychczasowych uwag, zaskarżona Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa - w tym zwłaszcza z naruszeniem, współtworzącego statutową procedurę uchwałodawczą, przepisu § 51 ust. 4 pkt 1 Statutu - przy czym, w ocenie Sądu, owa wadliwość dotyka niepodzielnie całej Uchwały.
Mając wszystko to na uwadze Sąd - uwzględniając fakt, że zaskarżona uchwała wprawdzie nie stanowi aktu prawa miejscowego, ale jeszcze nie upłynął termin 1 roku od dnia jej uchwalenia, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g. - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w całości (pkt 1 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego ustalone według stawek minimalnych, zgodnie z § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.), w wysokości 480 zł.