IV SA/PO 620/25

IV SA/Po 620/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-10-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Bąk-Marciniak
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący/
Wojciech Rowiński
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2025 r. sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Śremie z dnia 17 grudnia 2020 r. nr 229/XXIII/2020 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w Nochowie i Gaju oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Rada Miejska w Śremie (dalej również: Rada Miejska; Rada; organ) w dniu 17 grudnia 2020 r. podjęła uchwałę nr 229/XXIII/2020 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w Nochowie i Gaju (dalej również: plan miejscowy; plan; uchwała). Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 12 lutego 2021 r. pod poz. 1358.
Plan miejscowy został uchwalony na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293, 471, 782, 1086 i 1378), po stwierdzeniu w § 1 ust. 1, że nie narusza on ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Śrem (wskazano na uchwałę nr 48/V/07 Rady Miejskiej w Śremie z dnia 8 lutego 2007 r. i jej dalsze zmiany).
W § 1 ust. 2 stwierdzono, że załączniki do niniejszej uchwały stanowią: 1) załączniki nr 1A i 1B – rysunki planu, zwane dalej "rysunkiem", zatytułowane Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w Nochowie i Gaju; 2) załącznik nr 2 – rozstrzygnięcie Rady Miejskiej w Śremie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu; 3) załącznik nr 3 – rozstrzygnięcie Rady Miejskiej w Śremie o sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych; 4) załącznik nr 4 – zbiór danych przestrzennych stworzony dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast § 1 ust. 3 wskazano, że granice miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa rysunek.
Zgodnie z kolejnymi postanowieniami zawartymi w § 3 ust. 1 uchwały ustalono przeznaczenie terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania: 1) tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczone symbolami: 1MN, 2MN i 3MN; 2) teren zieleni, oznaczony symbolem Z; 3) tereny zieleni, łąk i pastwisk oraz wód powierzchniowych śródlądowych, oznaczone symbolami 1Z/WS i 2Z/WS; 4) tereny rolnicze, oznaczone symbolami: 1R, 2R i 3R; 5) teren lasów, oznaczony symbolem ZL; 6) tereny dróg wewnętrznych, oznaczone symbolami: 1KDW, 2KDW, 3KDW, 4KDW, 5KDW i 6KDW. Natomiast w § 3 ust. 2 stwierdzono, że linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania określa rysunek.
Natomiast w § 16 stwierdzono, że ustala się stawkę służącą naliczeniu jednorazowych opłat, o jakich mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w wysokości 30%.
Ponadto w § 17 określono, że wykonanie niniejszej uchwały powierza się Burmistrzowi Śremu. Z kolei w § 18 określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.
J. S. (dalej również: skarżący; strona), reprezentowany przez pełnomocnika (radcę prawnego), wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Śremie z dnia 17 grudnia 2020 r. nr 229/XXIII/2020 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w Nochowie i Gaju, domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały w części dotyczącej ustalenia 30% stawki, o której mowa w przepisie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.) - dalej: u.p.z.p., jak też zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:
1) art. 1 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez ustalenie przez organ w zaskarżonej uchwale, tj. w treści § 16 tej uchwały, na podstawie przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stawki procentowej w maksymalnym wymiarze 30% i braku uzasadnienia przyjęcia przez organ takiej stawki, pomimo obowiązku ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego oraz kierowania się przy opracowywaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stosownymi analizami ekonomicznymi, środowiskowymi i społecznymi;
2) art. 32 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez ustalenie przez organ w zaskarżonej uchwale, tj. w treści § 16 tej uchwały, na podstawie przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stawki procentowej w maksymalnym wymiarze 30% bez przeprowadzenia stosownych analiz, co narusza obowiązek organu ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego – i w konsekwencji przyczyniło się do ograniczenia sposobu wykonywania przez skarżącego z przysługującego mu prawa własności.
W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, że na podstawie umów sprzedaży: 1) z dnia 2 listopada 2021 r. (Rep. [...]) dokonał sprzedaży nieruchomości, tj. działek nr 130/13, 130/14, 130/15, 130/16, 130/17 i 130/21 o łącznej powierzchni 0,5728 ha oraz udziału wynoszącego 6/20 części w prawie własności nieruchomości, tj. działki o nr ewid. 130/1 o pow. 0,4762 ha; 2) z dnia 12 sierpnia 2022 r. (Rep. [...]) dokonał sprzedaży nieruchomości, tj. działek nr 130/8, 130/9, 130/10, 130/11, 130/12 o łącznej powierzchni 0,4622 ha oraz udziału wynoszącego 5/20 części w prawie własności nieruchomości, tj. działki o nr ewid. 130/1 o pow. 0,4762 ha; 3) z dnia 11 października 2022 r. (Rep. [...]) dokonał sprzedaży nieruchomości, tj. działki nr 130/20 o powierzchni 0,0926 ha oraz udziału wynoszącego 1/20 części w prawie własności nieruchomości, tj. działki o nr ewid. 130/1 o pow. 0,4762 ha. Zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dniu sprzedaży, nieruchomości przeznaczone była pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (2MN i 3MN) za wyjątkiem działki nr 130/1, która została przeznaczona pod teren dróg wewnętrznych. Przeznaczenie nieruchomości ustalił obowiązujący plan miejscowy dla terenu położonego w Nochowie i Gaju, przyjęty uchwałą nr 229/XXIII/2020 Rady Miejskiej w Śremie z dnia 17 grudnia 2020 r., w której § 16 określona została 30% stawka opłaty planistycznej w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości.
Skarżący dodał, że do dnia wejścia w życie tego planu miejscowego nieruchomości skarżącego oznaczone były jako teren upraw polowych bez prawa zabudowy, z tym, że ten teren został w uchwale nr 16/LIV/94 Rady Miasta i Gminy Śrem z dnia 25 maja 1994 r. w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Śrem oznaczony jako rezerwa terenu pod mieszkalnictwo, ale nie został uchwalony plan szczegółowy, który ustaliłby przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową.
Następnie skarżący wyjaśnił, że w zawiadomieniu z dnia 31 grudnia 2024 r. (znak [...]) został poinformowany przez Burmistrza Śremu, iż stawka opłaty planistycznej ustalona została na poziomie 30% i wynosi łączenie 144 556,20 zł. W związku z wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w dniu 20 października 2024 r. zostały sporządzone operaty szacunkowe dokumentujący wzrost wartości nieruchomości.
Wskazując na brzmienie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.) - dalej: u.s.g., skarżący stwierdził, że w przedmiotowej sprawie jego interes prawny został naruszony, bowiem w związku z podjęciem uchwały 229/XXIII/2020 z dnia 17 grudnia 2020 r. skarżącemu zostanie wymierzona opłata planistyczna w maksymalnej wysokości, tj. 30% wzrostu wartości nieruchomości – a to z uwagi na określenie 30% stawki w zaskarżonej uchwale.
Motywując i rozwijając zarzuty naruszenia art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p, skarżący podniósł, że w zaskarżonej uchwale, ani też w żadnej z przywołanych innych uchwał dotyczących planów miejscowych na terenie gminy, podjętych na przestrzeni ostatnich 10 lat, nie znalazło się uzasadnienie przyjęcia stawki w maksymalnej wysokości. Skarżący w swej argumentacji podawał w wątpliwość to, że koszty poniesione w związku z przygotowaniem wielu różnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uzasadniały w każdym przypadku przyjęcie przez organ maksymalnej 30% stawki opłaty planistycznej.
Odwołując się do stanowiska orzecznictwa, skarżący podniósł, że wykładnia przepisu art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. pozwala na ustalenie w planie miejscowym stawek opłaty planistycznej o różnych wysokościach, a skoro tak, to stawki takie mogą być ustalone w różnej wysokości w zależności od przeznaczenia danych terenów w planie.
Według strony, organ nie brał pod uwagę znaczących różnic zachodzących pomiędzy obszarami objętymi planami miejscowymi nie dokonał właściwej analizy ekonomicznej, a w konsekwencji nie dokonał wyważenia interesu publicznego z interesem prywatnym. Według skarżącego, w przedmiotowej sprawie nie sposób uznać, że organ wywiązał się z tego obowiązku, zaś analiza treści 10 podjętych na przestrzeni ostatnich 10 lat uchwał o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego podaje w wątpliwość rzetelność organu. Zwłaszcza, że analiza uchwał podejmowanych przez organ na przestrzeni ostatnich 10 lat prowadzi do wniosku, że za każdym razem przyjmuje w uchwałach stawkę opłaty w wysokości 30%, pomimo istnienia obiektywnych przesłanek różnicujących lokalizację, walory i możliwości zagospodarowania obszarów stanowiących przedmiot uchwały.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Śremie, reprezentowana przez Burmistrza Śremu, wniosła o oddalenie skargi w całości, jak też rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a także rozpoznanie sprawy również pod nieobecność stron, w przypadku przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie.
Zajmując merytoryczne stanowisko względem zarzutów strony, Rada Miejska stwierdziła, że ustalenie spornej opłaty w maksymalnej wysokości wynoszącej 30% mieściło się w zakresie uprawnień gminy i podyktowane jest m.in. kosztem, jaki ponosi organ w związku ze sporządzeniem i uchwaleniem planu miejscowego.
Rada stwierdziła, że nie naruszyła art. 32 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez ustalenie stawki procentowej w maksymalnym wymiarze 30%.
Wskazując na art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. i § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587) oraz art. 36 ust. 4 zd. trzecie u.p.z.p., Rada podniosła, że uprawniona była do określenia maksymalnej stawki procentowej opłaty (30%).
Organ stwierdził, że wbrew twierdzeniu skarżącego Rada Miejska przeanalizowała zasadność ustalenia stawki procentowej opłaty w maksymalnym wymiarze. Organ podniósł m.in., że z informacji (pismo z dnia 21 czerwca 2019 r. znak [...] w aktach sprawy [...]) przekazanej przez spółkę komunalną Ś. sp. z o.o. z siedzibą w Śremie wynika, że teren objęty projektem planu miejscowego, w tym działka nr 130, obręb Gaj, stanowiąca w czasie sporządzania planu własność skarżącego, nie posiada dostępu do infrastruktury wodociągowo-kanalizacyjnej.
Ponadto Rada zauważyła, że inicjatorem sporządzenia planu w celu przeznaczenia nieruchomości rolnej - działki nr 130, obręb Gaj, o powierzchni 2,2516 ha, był skarżący (wniosek z dnia 25 czerwca 2018 r. o sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z odpowiedzią Burmistrza Śremu z 12 października 2018 r. znak [...] stanowi załącznik do odpowiedzi na skargę). W wyniku uwzględnienia przez Burmistrza Śremu wniosku skarżącego, Rada Miejska w Śremie w uchwale nr 63/V/2019 z dnia 30 maja 2019 r. przystąpiła do sporządzenia planu miejscowego obejmującego działkę skarżącego i ten sposób otwarła drogę do ustalenia korzystniejszego niż rolnicze przeznaczenia terenu działki skarżącego. Natomiast uchwalony kilkanaście miesięcy później plan przeznaczył działkę skarżącego pod następujące funkcje: 1) mieszkaniową jednorodzinną, oznaczoną symbolami 1MN-3MN (budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące na działkach budowlanych o powierzchni nie mniejszej niż 800 m˛) na powierzchni terenu wynoszącej 1,8514 ha, co pozwoliło skarżącemu wydzielić 19 działek budowlanych o powierzchniach od 801 nr do 1692 m˛; 2) komunikacyjną - drogi wewnętrzne, oznaczone symbolami 1KDW-4KDW, na powierzchni terenu wynoszącej 0,4762 ha; 3) zieleni, oznaczonej symbolem Z, na powierzchni terenu wynoszącej 0,1888 ha. W konsekwencji 73,8% powierzchni działki skarżącego zostało przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.
W ocenie Rady Miejskiej, bez wątpienia skarżący jako właściciel terenu uzyskał korzyść z działań planistycznych podjętych przez gminę Śrem. Z drugiej strony, gmina Śrem została zobowiązana do realizacji zadania własnego (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.), polegającego na zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków dla przyszłych budynków mieszkalnych zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, które w szczególności obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę oraz kanalizacji.
Ponadto Rada podniosła, że analiza ekonomiczna przedstawiona w prognozie skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego (w aktach sprawy znak [...]) wykazała, że uchwalenie planu spowoduje po stronie gminy powstanie obowiązku poniesienia wydatków na wykonanie urządzeń wodociągowych o długości 340 mb i urządzeń kanalizacyjnych o długości 340 mb. Koszty budowy tej infrastruktury, zgodnie ze stanem w 2020 r., oszacowano na 163 200 zł (w 2025 r. koszt budowy sieci jest znacznie wyższy - wynosi dla sieci wodociągowej 110 zł netto/m, dla sieci kanalizacji sanitarnej 1000 zł netto/m bez kosztów "robocizny"). Natomiast dochody z tytułu opłaty oszacowano w prognozie na poziomie 258 089 zł. Zgodnie z analizą ekonomiczną skutków uchwalenia planu miejscowego, przedstawioną w prognozie skutków finansowych, wydatki na gminną infrastrukturę techniczną miały zostać zrekompensowane wpływami z tytułu opłaty (w założeniu dochody te miały przewyższać wydatki).
Według Rady, z ustaleń planu bezspornie wynika, że terenem generującym wydatki na uzbrojenie terenów jest wyłącznie nieruchomość skarżącego, bowiem tylko w stosunku do niej, w wyniku uchwalenia planu miejscowego, nastąpiła zmiana przeznaczenia terenu z funkcji rolniczej na mieszkaniową i w mniejszym udziale drogi i zieleń. Przeznaczenie pozostałego terenu objętego planem miejscowym zasadniczo odzwierciedla istniejący (dotychczasowy) sposób użytkowania (wykorzystania) gruntów (tereny: rolnicze, zieleni, łąk i pastwisk oraz wód powierzchniowych śródlądowych, lasów czy drogi wewnętrznej).
Według Rady, trudno też doszukiwać się w działaniach planistycznych gminy niedochowania obowiązku ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego skarżącego, skoro Burmistrz Śremu uwzględnił wniosek skarżącego z dnia 25 czerwca 2018 r. o sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu przeznaczenia działki o nr ewid. 130, obręb Gaj, pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a Rada Miejska w Śremie przystąpiła do sporządzenia planu miejscowego obejmującego tę działkę, zaś w uchwalonym planie przeznaczyła działkę pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, drogi wewnętrzne i zieleń. Opisane działania organów gminy były odpowiedzią na wniosek skarżącego i stanowiły przejaw uwzględnienia m.in. walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, potrzeb interesu publicznego i interesu prywatnego strony.
Organ odwołał się także do wyników kontroli Najwyższej Izby Kontroli (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne w Polsce na przykładzie wybranych miast, s. 48-49, KIN.430.8.2022), dotyczących wpływów do gmin z tytułu opłat w latach 2019-2021, które stanowiły niespełna 5% uzyskanych wpływów z tytułu realizacji planów miejscowych, co obrazuje nie tylko proporcje w dochodach i wydatkach spowodowanych uchwalaniem planów miejscowych, ale przede wszystkim fakt, że gminy nie "zarabiają" na opłatach, nawet wtedy, gdy stawki procentowe ustalane są na najwyższym, dopuszczalnym poziomie. Według organu, wydaje się, że nie ma lepszego uzasadnienia dla ustalonej w planie miejscowym stawki procentowej opłaty niż zaprezentowane wyniki kontroli.
Według Rady nie sposób uznać, że uchwalenie planu miejscowego na wniosek skarżącego i przeznaczenie jego nieruchomości głównie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, nawet przy jednoczesnym określeniu w tym planie stawki procentowej opłaty na poziomie 30%, negatywnie wpłynęło na sytuację prawną skarżącego. Nadto, żądanie stwierdzenia nieważności uchwały tylko w zakresie § 16 spowodowałoby pozostawienie w obrocie planu miejscowego niezawierającego jednego z obligatoryjnych elementów, określonych w art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., a więc stawki procentowej opłaty.
W toku postępowania Rada Miejska w piśmie z dnia 7 sierpnia 2025 r. przedstawiła wyjaśnienia co do treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Śrem (uchwała nr 48/V/07 Rady Miejskiej w Śremie z dnia 8 kutego 2007 r. z jej dalszymi zmianami) dla działki nr 130, obręb Gaj - w zakresie wyznaczonych kierunków rozwoju jako terenu wielofunkcyjnej zabudowy wiejskiej poza obszarem zwartej jednostki osadniczej (U2 RZ), w ramach którego dopuszcza się lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej, siedliskowej, zabudowy zagrodowej, nieuciążliwej produkcji rolnej i hodowlanej, nieuciążliwej działalności gospodarczej i usług. Ponadto, w ramach poszczególnych terenów przeznaczonych pod zainwestowanie, dopuszcza się lokalizację funkcji uzupełniających: terenów komunikacji, infrastruktury, zieleni oraz sportu i rekreacji. Ponadto Rada dołączyła odpowiedni materiał graficzny pozwalający na odniesienie terenu działki nr 130 (i działek powstałych w wyniku jej podziału) do postanowień i rysunku planu miejscowego, jak też udokumentowanie stanu własnościowego tych działek.
Z kolei skarżący w piśmie procesowym z dnia 11 sierpnia 2025 r. wyjaśnił, że na skutek podziału działki nr 130 o pow. 2,5164 ha dokonanej decyzją Burmistrza Śremu z dnia 3 września 2021 r. nr [...] powstały działki o numerach od 130/1 do 130/21 (kopia decyzji w załączeniu). Wskazał też, że nadal pozostają własnością skarżącego następujące działki: 130/2, 130/3, 130/4, 130/5, 130/6, 130/7, 130/18, 130/19 (wydruk z działku [...]
Jednocześnie skarżący, odwołując się do stanowiska orzecznictwa, w tym do treści postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2024 r. sygn. akt II OSK 1429/24, podniósł, że możliwość zaskarżenia ustaleń planu miejscowego w zakresie określenia wysokości stawki procentowej opłaty planistycznej powstaje dopiero w wyniku zbycia nieruchomości, a zatem brak tytułu własności nie pozbawia byłego właściciela nieruchomości do zaskarżenia planu w powyższym zakresie. W związku z tym skarżący stwierdził, że posiada legitymację skargową w rozumieniu treści przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się niezasadna.
Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. O rozpoznanie sprawy tym trybie wystąpił organ (Rada Miejska w Śremie) w odpowiedzi na skargę, a skarżący (reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika), jako strona przeciwna nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, w tym przede wszystkim na podstawie przedstawionych przez organ akt planistycznych i pism procesowych stron wraz z załącznikami. Analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21 – to i inne orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W następnej kolejności Sąd wyjaśnia, że skarga w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalna z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych.
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej była uchwała Rady Miejskiej w Śremie z dnia 17 grudnia 2020 r. nr 229/XXIII/2020 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w Nochowie i Gaju (Dz.Urz.Woj.Wielk. z dnia 12 lutego 2021 r., poz. 1358) – w części dotyczącej jej § 16.
Sąd zgadza się ze skarżącym, że ten wykazał legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. (aktualnie: Dz.U. z 2025 r., poz. 1153).
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wyjaśnić należy, że zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego – a zatem wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, jak np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Warto podkreślić, że przy ustalaniu legitymacji skarżącego, w przypadku zaskarżenia decyzji organu odwoławczego w przedmiocie warunków zabudowy decydujące znaczenie ma art. 50 p.p.s.a., natomiast w przypadku zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 u.s.g. ten właśnie przepis, który stanowi lex specialis w stosunku do tego pierwszego przepisu (por. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone m.in. w wyrokach z dnia 20 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 1932/07 i 7 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 120/11).
Przypomnieć przy tym należy, że zgodnie z art. 6 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
Istotnie, jak na to wskazuje m.in. orzecznictwo przywołane przez stronę w piśmie procesowym z dnia 11 sierpnia 2025 r., w przypadku opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości źródłem interesu prawnego, który został naruszony zaskarżoną uchwałą są przepisy prawa materialnego dotyczące prawa własności (użytkowania wieczystego).
Późniejsze zbycie nieruchomości nie ma wpływu na ocenę posiadania legitymacji skargowej przez byłego właściciela nieruchomości objętej planem miejscowym. Wprowadzenie w uchwale obowiązku opłaty z tytułu wzrostu wartości tych nieruchomości (przy zaistnieniu okoliczności wskazanych w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.), wpływa na aktualną sytuację materialnoprawną byłego właściciela (skoro zostaje na niego nałożony obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej, której wysokość jest konsekwencją ustalenia w planie procentowej stawki opłaty). Możliwość zaskarżenia ustaleń planu w części dotyczącej określenia wysokości stawki procentowej opłaty planistycznej powstaje dopiero w wyniku zbycia nieruchomości, ponieważ naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, wówczas gdy naruszenie to ma charakter aktualny. Niezbywanie zaś nieruchomości znajdującej się na obszarze objętym planem miejscowym określającym stawkę opłaty planistycznej nie rodzi obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej, a tym samym ustalenia planu co do wysokości stawki procentowej tej opłaty nie mogą być w tym stanie uznane za naruszające interes prawny właściciela. W konsekwencji, do naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości objętej ustaleniami planu określającymi wysokość stawki procentowej opłaty planistycznej może dojść w wyniku zbycia nieruchomości w rozumieniu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z dnia: 18 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 739/10, 19 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2414/15, z dnia 3 lipca 2025 r. sygn. akt II OSK 353/25 oraz postanowienie NSA z dnia 4 września 2024 r. sygn. akt II OSK 1429/24).
W zakresie obejmującym teren nieruchomości stanowiącej działkę nr 130, obr. Gaj, o pow. 2,516 ha w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nr 229/XXIII/2020, teren ten stanowił własność skarżącego, który po podziale tej działki zbył w latach 2021 i 2022 nieruchomości gruntowe stanowiące działki nr 130/13, 130/14, 130/15, 130/16, 130/17 i 130/21, udział 6/20 części w prawie własności działki nr 130/1; działki nr 130/8, 130/9, 130/10, 130/11, 130/12 oraz udział 5/20 części w prawie własności działki nr 130/1; działkę nr 130/20 oraz udział 1/20 części w prawie własności działki nr 130/1. Skarżący zachował własność pozostałych działek.
Nie jest też sporne pomiędzy stronami, że nieruchomości te przeznaczone były w planie miejscowym z dnia 17 grudnia 2020 r. nr 229/XXIII/2020 pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (1MN, 2MN i 3MN) za wyjątkiem działki nr 130/1, która została przeznaczona pod teren dróg wewnętrznych (1-4KDW), przy czym zbyte działki położone są na terenach 2MN i 3MN, za wyjątkiem wspomnianej działki nr 130/1. Znalazło to swoje odpowiednie potwierdzenie w zgromadzonym materiale procesowym i twierdzeniach stron postępowania, wyrażonych w pismach złożonych w toku postępowania.
W warunkach niniejszej sprawy strona skarżący wykazał, że w wyniku podjętej uchwały planistycznej, w związku ze sprzedażą wyżej wymienionych działek nr 130/13, 130/14, 130/15, 130/16, 130/17 i 130/21 oraz działek nr 130/8, 130/9, 130/10, 130/11, 130/12, ma interes prawny w zaskarżeniu § 16 uchwały nr 229/XXIII/2020 Rady Miejskiej w Śremie, podjętej w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w Nochowie i Gaju, a zatem posiada legitymację skargową w niniejszej sprawie. Innymi słowy, istnieje związek między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem § 16 a jego własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego, w tym z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2024 r., poz. 1061 ze zm.) - dalej: k.c. czy też szerzej – z przepisów Konstytucji (art. 21 ust. 1 oraz art. 64).
Z tych też względów Sąd uznał, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny strony skarżącej. Przy czym podkreślić należy, że samo naruszenie interesu prawnego legitymuje do wniesienia skargi, natomiast dopiero naruszenie interesu prawnego i prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Tym samym stwierdzenie, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny otwiera Sądowi możliwość oceny, czy gmina dokonała takiej ingerencji w sferę praw skarżącego w zgodzie z prawem. Należy przy tym dostrzec, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd administracyjny orzeka jedynie w "granicach" interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę. W tym wypadku
Rada Miejska w Śremie, podejmując zaskarżoną uchwałę, ustaliła w § 16 stawkę służącej naliczeniu jednorazowych opłat, o jakich mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., w wysokości 30% (30% wzrostu wartości nieruchomości).
Mając na uwadze powyższe rozważania i okoliczności wynikające z treści skargi, jak też zarzuty w niej zawarte, Sąd skontrolował zaskarżoną uchwałę wyłącznie w zakresie § 16, w którym to ustalono stawkę opłaty planistycznej w wysokości 30%. Sąd uczynił to zarazem w odniesieniu do wyżej wskazanych działek, które zostały zbyte przez skarżącego po uchwaleniu zaskarżonego planu.
Z całokształtu okoliczności podnoszonych przez strony postępowania wynika, że istotą zaistniałego sporu jest ocena legalności ustaleń zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ustalenia stawki procentowej, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. Na podstawie tejże stawki ustala się z kolei opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą.
Sąd stwierdza, że nie zgadza się że skarżącym co do tego, że naruszenie jego interesu prawnego zostało poczynione z przekroczeniem granic władztwa planistycznego gminy. Przeciwnie, w ocenie Sądu, mając na uwadze treść art. 36 ust. 4 u.p.z.p., wprowadzenie w planie miejscowym stawki 30% mieści się w granicach prawa, bowiem nie przekracza przewidzianego w przywołanym przepisie maksymalnego progu. Organ nie naruszył prawa, ustalając taką stawkę opłaty planistycznej w zaskarżonej uchwale.
Zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. Zgodnie zaś z treścią art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.
Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że określenie stawek procentowych jest obowiązkowym elementem uchwały wprowadzającej nowy plan zagospodarowania przestrzennego, przy czym stawki te muszą być określone w taki sposób, aby istniała możliwość realizacji ciążącego na wójcie, burmistrzu lub prezydencie, z mocy art. 36 ust. 4, obowiązku pobrania jednorazowej opłaty w razie zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się na to, że rada gminy ma obowiązek – a co wynika z art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. – ustalić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stawki procentowe opłaty planistycznej tylko w przypadku, gdy zachodzą materialnoprawne przesłanki do ustalenia tej opłaty, przewidziane w art. 36 ust. 4 tej ustawy, w odniesieniu do terenów objętych planem, na których wartość nieruchomości wzrośnie w związku z uchwaleniem lub zmianą planu (zob. np. wyroki NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 311/10 i 29 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1430/10).
W niniejszej sprawie, w sporządzonej prognozie skutków finansowych (aktach planistyczne sprawy znak [...]) wskazano, że na obszarze projektowanego planu miejscowego – a zatem i na terenie nieruchomości skarżącego – nie obowiązywał plan miejscowy, a projektowane tereny MN są w całości użytkowane rolniczo. W związku z projektowaną nową funkcją pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nastąpi zmiana przeznaczenia terenu, a co za tym idzie - wzrost wartości nieruchomości. Wskazując na istotne różnice – "przy założeniu obecnej średniej ceny" – w cenie gruntu przeznaczonego pod zabudowę jednorodzinną (60 zł/m˛) oraz cenie gruntu rolnego (13,5 zł/m˛), gdzie różnica wynosi 46,5 zł/m˛, wysokość stawki opłaty planistycznej określono na 30%. Zwrócono również uwagę na niezbędność inwestycji w zakresie sieci kanalizacji wodociągowej i sanitarnej, której kosztami w całości będzie obciążano gmina. Natomiast dochody z tytułu opłaty planistycznej oszacowano w prognozie na poziomie 258 089 zł.
Z tych też względów nie ulega wątpliwości, a co nie jest kwestionowane, że na skutek uchwalenia miejscowego doszło do wzrostu wartości nieruchomości wskazanych w skardze, co z kolei zobowiązywało Radę do ustalenia stawki procentowej tzw. renty planistycznej.
Odnosząc się zaś do samej wysokości tej stawki, stwierdzić należy, że wprowadzenie stawki 30% mieściło się w granicach prawa. Sąd, nie wkraczając w kwestie ekonomiczne (kontrola sądowa ogranicza się do sfery zgodności zaskarżonej regulacji z prawem), w niniejszej sprawie stanął na stanowisku, że wprowadzenie tej stawki nie jest dowolne.
Po pierwsze, takie ustalenie stawki mieści się w granicach określonych przepisami prawa, tj. nie przekracza ustawowej maksymalnej granicy 30%. Ponadto nie ulega wątpliwości, jak na to słusznie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę, że opłata planistyczna stanowi rodzaj zadośćuczynienia dla gminy za działania i koszty związane z uchwaleniem planu miejscowego. Słuszne jest stanowisko Rady, że opłatę należy postrzegać jako mechanizm sprawiedliwości wyrównawczej, wiążący obowiązek ponoszenia opłat z wymiernymi korzyściami, jakie konkretny właściciel odnosi z działań podejmowanych na rzecz podniesienia wartości jego nieruchomości. Przy tym, gmina ponosi koszty nie tylko przeprowadzenia procedury planistycznej, ale także skutków jego uchwalenia w zakresie wydatków ponoszonych na realizację zadań własnych.
Po drugie, przy ocenie przyjętej stawki procentowej należy mieć na uwadze, że przedmiotowy plan w zakresie zmiany dotychczasowego przeznaczenia gruntów dotyczy przede wszystkim nieruchomości stanowiącej na dzień uchwalania planu własność skarżącego. Należy mieć na względzie, że tereny MN wynoszą 18501 m˛ (tak w prognozie), przy powierzchnia działki nr 130 wynoszącej 2,5164 ha.
Tym samym, głównym beneficjentem – i co wynika z odpowiedzi na skargę również inicjatorem – przedmiotowej zmiany terenów rolnych na tereny zabudowy mieszkaniowej był sam skarżący.
Natomiast fakt, że użyte przez ustawodawcę sformułowanie "stawki procentowe" pozwala na ustalenie w planie stawek opłaty planistycznej o różnych wysokościach nie może oznaczać niedopuszczalności ustalenia takiej stawki na 30%. Również okoliczność, że na przestrzeni 10 lat gmina zawsze ustalała stawki na poziomie maksymalnym jest bez znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała z dnia 17 grudnia 2020 r., podjęta dla konkretnego terenu.
Warto w tym miejscu zauważyć, że od uzasadnienia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można wymagać szczegółowego odniesienia się do wszystkich zagadnień, tak jak oczekuje tego skarżący. Należy pamiętać, że przepisy prawa nie konkretyzują wymogów, tak jak w przypadku uzasadnień decyzji administracyjnych, jakie spełniać ma uzasadnienie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych też względów brak bardziej szczegółowego uzasadnienia przyjęcia takiej, a nie innej stawki opłaty planistycznej, w sytuacji gdy z akt planistycznych i całokształtu okoliczności sprawy wynika, że organ powyższe zagadnienia analizował, nie może prowadzić do uznania wadliwości zaskarżonej uchwały.
Ponadto, nie można zgodzić się ze skarżącym co do tego, że organ nie dokonał stosownych analiz ekonomicznych. Taką analizą jest przede wszystkim prognoza skutków finansowych, w której oprócz wpływów m.in. z tytułu opłaty planistycznej, które to wpływy nie są zawsze zapewnione (sprzedaż nieruchomości po upływie 5 lat), uwzględnił również przewidywane wpływu z podatku od nieruchomości i opłat adiacenckich.
Z tych wszystkich względów argumentacja skargi, że organ nie poprzedził zaskarżonej uchwały stosownymi analizami ekonomicznymi, środowiskowymi i społecznymi, jak też nie poczynił ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, nie znajduje uzasadnienia. W ocenie Sądu, wyważenie interesu prywatnego i publicznego polegało m.in. na przeznaczeniu w planie miejscowym terenu zgodnie z oczekiwaniami skarżącego z przewidywanymi dochodami związanymi z uchwaleniem planu. Przy ustalaniu wysokości stawki opłaty planistycznej należało powiązać z jednej strony korzyści właściciela z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, z drugiej zaś koszty poniesione przez gminę związane ze sporządzeniem i uchwaleniem planu, a także z uprzednio poniesionymi kosztami koniecznych zmian dokonanych w obowiązującym studium, jak też dalsze koszty z zakresu zadań własnych.
Na koniec wyjaśnić jeszcze należy, że o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Jeżeli organy planistyczne gminy działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania, chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag (por. np. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1189/16).
W spawie nie miało zatem miejsca naruszenie przepisów powołanych w skardze, tj. art. 1 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jak też art. 32 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez ustalenie przez organ w zaskarżonej uchwale, tj. w treści § 16 tej uchwały, stawki procentowej w maksymalnym wymiarze 30%.
W ocenie Sądu nie można również stwierdzić naruszeń innych przepisów, które mogłyby stać się podstawą do wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego.
Wszystko to prowadziło zaś do oddalenia skargi, jako niezasadnej.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.