IV SA/Po 619/21

IV SA/Po 619/21 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2021-12-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Donata Starosta /przewodniczący/
Izabela Bąk-Marciniak
Józef Maleszewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II OSK 323/22 - Wyrok NSA z 2023-05-18
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi J. S. i T. S. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz J. S. i T. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Sygn. akt IV SA/Po [...]
U Z A S A D N I E N I E
Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB, organ II instancji) decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (teks jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania T. S. i J. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: PINB, organ I instancji) nr [...], znak: [...] z dnia [...] lutego 2021 r., którą organ nakazał inwestorom T. S. i J. S. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego w D. , na działce o nr geodezyjnym [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji WWINB przedstawił przebieg postępowania administracyjnego, począwszy od jego wszczęcia w roku 2017 dniu i wskazał, że w dniu 19 września 2020 r. zaczęło obowiązywać nowe brzmienie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.; dalej: pr. bud.). Wobec powyższego należy zbadać jakie brzmienie - dotychczasowe czy obecne - ustawy na gruncie niniejszej sprawy będzie miało zastosowanie. Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.).: "Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym." Wobec powyższego na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe (tj. przepisy obowiązujące przed zmianą pr. bud. z dnia 19 września 2020 r.).
Zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 pr. bud. (w brzmieniu do 18 września 2020 r.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 pr. bud. i art. 30 pr. bud., które określają jakich obiektów budowa nie wymaga pozwolenia na budowę, oraz które spośród wymienionych można wybudować dokonując zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich wykonania, jeżeli organ ten w określonym terminie nie zgłosi sprzeciwu.
PINB prowadził postępowanie administracyjne w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczo-garażowego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego PINB ustalił, że budynek mieszkalny jednorodzinny i budynek gospodarczo-garażowy został zrealizowany w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 1998 r., znak: [...] wydanej przez Wójta Gminy S.. Podczas przeprowadzonej kontroli przez pracowników PINB ustalono, że budynek został w całości podpiwniczony, a w obrębie poddasza użytkowego w związku z wykonaniem przegrody poziomej powstała kolejna kondygnacja. Z dokumentacji projektowej wynika, że parter miał obejmować pomieszczenie garażowe oraz gospodarcze. Na wyższej kondygnacji winien znajdować się holi, w.c., sień, spiżarnia, kuchnia z jadalnią oraz pokój dzienny z posadowieniem posadzki na poziomie gruntu. Natomiast na półpiętrze miała zostać usytuowana jedna sypialnia z garderobą oraz łazienką, a na poddaszu dwie sypialnie z łazienką i antresolą i stryszkiem. Zgodnie z pozwoleniem na budowę projekt przewidywał również przy ścianie szczytowej budynku mieszkalnego budowę budynku gospodarczo-garażowego w stanie surowym zamkniętym. Podczas czynności przeprowadzonych przez organ I instancji, pracownicy PINB ustalili, że w budynku mieszkalnym w elewacji frontowej nie wykonano podcienia przy wejściu do budynku, nie wykonano zadaszenia nad bramą garażową, nie wykonano lukarny na dachu budynku, a w to miejsce zamontowano okno połaciowe. Natomiast kolejne dwa okna połaciowe oraz dwa okna w elewacji frontowej i ogrodowej wprowadzono celem doświetlenia wykonanej dodatkowo kondygnacji w obrębie poddasza użytkowego. Organ ustalił, że zmiany co do ilości i wielkości otworów okiennych stwierdzono we wszystkich elewacjach budynku mieszkalnego, a w elewacji ogrodowej wykonano zewnętrzną klatkę schodową (schody i mur oporowy) z drzwiami wejściowymi ,przy których został wykonany otwór okienny do nieobjętego pozwoleniem na budowę podpiwniczenia budynku. Mur oporowy wystaje ponad poziom terenu na wysokość ok. [...] metra. Z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że wjazd do garażu w elewacji frontowej winien być zagłębiony na ok. [...] cm poniżej gruntu, który w rzeczywistości został wykonany ponad poziomem gruntu, a poziom posadki winien być zagłębiony na ok. [...] m, jednakże został wykonany na poziomie gruntu. Jednocześnie pracownicy PINB ustalili, że w elewacji ogrodowej od strony działki o nr geodezyjnym [...] zmianie uległ kształt konstrukcji dachowej, wydłużona została połać dachu w ten sposób, by przykryty został taras. Ponadto w elewacji wprowadzono dwa okna połaciowe i zmieniono wielkość i usytuowanie komina oraz kształt okna w pomieszczeniu opisanym w projekcie jako kuchnia z jadalnią. PINB ustalił jednocześnie, że zgodnie z projektem taras winien opierać się na dwóch słupach żelbetonowych, natomiast inwestor wykonał trzy słupy, a wymiary zrealizowanego tarasu wynoszą [...], natomiast zgodnie z rzutem parteru długość tarasu winna wynosić [...] m i prowadzić na niego miały [...] stopnie. W rzeczywistości uległ zmianie kształt tarasu i schodów prowadzących na niego, ponieważ schody zostały wykonane jako żelbetowe o wymiarach [...] m i powstało [...] stopni, a poziom posadowienia tarasu nad gruntem wynosi ok. [...] m.
Z poczynionych ustaleń wynika, że pomieszczenia podpiwniczone są o wysokości ok. [...] m, a wewnątrz budynku ustalono ponadto, że dokonano przebicia zewnętrznych ścian nośnych w celu skomunikowania budynku z przyległym budynkiem gospodarczo-garażowym. W wyniku wykonania podpiwniczenia uległ zmianie poziom posadowienia pomiędzy niskim a wysokim parterem poprzez zwiększenie ilości stopni klatki schodowej - z [...] do [...] - jak również zmieniono wysokość niskiego parteru która zgonie z dokumentacją winna wynosić [...] m, a w dniu kontroli wynosiła ona [...] m. Na poziomie wysokiego parteru poza zmianą funkcji pomieszczeń stwierdzono zmianę w układzie ścian działowych. Na projektowanym poddaszu użytkowym nie wykonano łazienki, a stryszek został doświetlony oknem połaciowym. W związku z wykonaną przegrodą poziomą w obrębie poddasza powstały trzy dodatkowe pomieszania. Do jednego z nich istnieje bezpośredni dostęp z klatki schodowej (wykonano dodatkowe schody żelbetowe), a do pozostałych dwóch pomieszczeń istnieje dostęp z obu sypialni poprzez schody składane drewniane. W wyniku czynności kontrolnych pracownicy PINB ustalili, że w odległości ok. [...] m od ogrodzenia z działką o nr geodezyjnym [...] zlokalizowany został budynek gospodarczo-garażowy. W ścianie bocznej w/w budynku zostały wykonane trzy otwory okienne w odległości ca [...] m od granicy. Dwa okna na poziomie parteru i jedno okno na poddaszu. Zgodnie z projektem poziom posadowienia posadzki budynku gospodarczo-garażowego winien zostać położony [...] m poniżej poziomu gruntu, a w rzeczywistości wykonany został na poziomie gruntu. Wewnątrz budynku uległa zmianie funkcja pomieszczeń. W części garażowej zaprojektowany został kanał rewizyjny o głębokości ok. [...] m, natomiast w dniu kontroli ustalono, że pod całym budynkiem zostało wykonane podpiwniczenie. Jednocześnie ustalono, że niezgodnie z projektem zostały wykonane również otwory drzwiowe na poziomie parteru i piwnicy podpiwniczonego budynku. Jednocześnie z oświadczenia J. S. wynika, że w ścianie nośnej garażu wykonane zostały legary umożliwiające wykucie otworów drzwiowych a fundament w poziomie piwnicy zostały dolane.
Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 pr. bud.: " W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 4% ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.". WWINB wskazał na fakt, że przy obiekcie budowlanym nie były prowadzone, żadne roboty budowlane, zatem wstrzymanie robót budowlanych w oparciu o przepis art. 50 pr. bud., w niniejszej sprawie było bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 pr. bud.: "W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.".
Zastosowanie znajduje art. 51 ust. 7 pr. bud., który stanowi, że: "Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.". W przedmiotowym postępowaniu dyspozycja art. 51 ust. 7 pr. bud. odsyła do zapisu art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 pr. bud. Zgodnie zaś z art. 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud. organ nakazuje w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. WWINB przytoczył przy tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt: II OSK 2115/17 [LEX nr 3059791]: "Brzmienie art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 p.b. wskazuje na to, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego intencją ustawodawcy było przyznanie organom nadzoru budowlanego kompetencji do nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem), tak w odniesieniu do robót budowlanych wykonywanych (po uprzednim wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych postanowieniem), jak i do budowy już "zakończonej". ".
PINB decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] (znak: [...]) na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud. w związku z art. 51 ust. 7 pr. bud. nałożył na inwestorów T. S. i J. S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w PINB: projektu zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanych w miejscowości D. na działce o nr geodezyjnym [...] w 4 egzemplarzach z uwierzytelnionymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 pr. bud. zgodnie z aktualną decyzją o warunkach zabudowy oraz złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wskazał PINB wykonane odstępstwa spełniają przesłanki art. 36a ust. 5 pkt 2 pr. bud. (w brzmieniu do dnia 19 września 2020 r.) zgodnie z którym istotnym odstępstwem od "zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie:
2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a;". Także po zmianie brzmienia ustawy pr. bud. po 19 września 2020 r. wykonane odstępstwa mają charakter odstępstw istotnych (art. 36a ust. 5 pkt 2 pr. bud.: "Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno- budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie:
2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących:
a) powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%,
b) wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%,
c) liczby kondygnacji;".
Na wniosek J. S., termin przedłożenia projektu zamiennego budowlanego, wielokrotnie był prolongowany, jednakże zobowiązani nie przedłożyli wymaganych dokumentów decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] (znak: [...]), ani w postępowaniu przed organem I instancji, ani w toku postępowania odwoławczego.
Zgodnie z art. 51 ust. 5 pr. bud.: "W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego."
Pomimo wielokrotnych wniosków o przedłużenie terminu do przedłożenia projektu zamiennego budowlanego zobowiązani nie przedłożyli żądanych przez PINB dokumentów. Tym samym organ I instancji prawidłowo zastosował art. 51 ust. 5 pr. bud. Wykonane w obecnym kształcie i lokalizacji obiekty budowlane zostały wykonane w sposób odmienny od zaprojektowanego, tym samym naruszając przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.). Mając na uwadze powyższe oraz charakter dokonanych zmian nie jest możliwe wydane decyzji o zaniechaniu dalszych robót budowlanych, jak również przywrócenia stanu poprzedniego. Natomiast organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do samodzielnego dokonywania uzgodnień i ustaleń oraz opracowywania rozwiązań projektowych - wbrew woli inwestorów, którzy nie zrealizowali nałożonego obowiązku decyzją administracyjną. Tym samym jedynym możliwym orzeczeniem na gruncie niniejszej sprawy jest rozbiórka obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 52 pr. bud. "Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 4%, art. 50a oraz art. 51." Bez wątpienia inwestorami oraz właścicielem w/w nieruchomości są Państwo T. i J. S..
Wobec powyższego należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.). Odnośnie zarzutu podnoszonego przez odwołujących, WWINB wskazał, że organ I instancji wielokrotnie zmieniał termin przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, tym samym umożliwiając inwestorom przeprowadzenie postępowania naprawczego. Od momentu wydania decyzji o przedłożeniu projektu budowlanego zamiennego ([...] stycznia 2018 r.) do momentu wydania przez organ I instancji zaskarżonej decyzji ([...] luty 2021 r.), inwestorzy mieli 3 lata na złożenie do PINB stosownych dokumentów. Natomiast kwestie związane z trudnościami związanymi z znalezieniem odpowiedniej pracowni projektowej są subiektywnym problemem odwołujących. To na zobowiązanych ciąży obowiązek znalezienia pracowni projektowej, która sporządzi projekt budowlany zamienny. Tym samym nie można powyższego zarzutu uwzględnić.
Skargę na decyzję WWINB wywiedli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. S. i T. S..
Zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego
oraz naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud. przez ich niewłaściwe zastosowanie.
W skardze wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Do skargi dołączono projekt zamienny, którego brak był podstawą wydania zaskarżonych decyzji.
W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że budynki zostały wykonane fachowo, zgodnie z obowiązującymi normami i wiedzą budowlaną, nie stanowią zagrożenia dla ich użytkowników, ani osób trzecich. Uchybienia ze strony skarżących jako inwestorów dotyczą więc jedynie strony formalnej, to jest nieprzedstawienia organom projektu zamiennego i innych wymaganych dokumentów. Skarżący podjęli intensywne działania w celu spełnienia wymagań nałożonych decyzją PINB i sporządzenia projektu zamiennego oraz dostarczenia wymaganych dokumentów, lecz nie było to łatwe. Projekt zamienny w odróżnieniu od zasadniczego projektu domu musi zostać sporządzony indywidualnie, z czego wynika jego czasochłonność. Nie jest łatwo znaleźć pracownię, która wykona projekt w rozsądnym terminie. Wykonanie takiego projektu w krótkim czasie jest kosztowne. Skarżący prowadzą od wielu lat budowę systemem gospodarczym w miarę posiadanych środków. Nie byli w stanie jednorazowo ponieść kosztów wykonania projektu zastępczego. Gdy już takiego wykonawcę znaleźli, ten przez długi czas ich zwodził, a ostatecznie projektu nie wykonał.
Skarżący nie zgodzili się z stanowiskiem WWINB, że norma prawna wynikająca z art. 51 ust. 5 pr. bud. nakazuje wdrożenie przewidzianych w tym przepisie konsekwencji bez względu na to, z jakich powodów nie wykonany został obowiązek nałożony decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3. Decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 5 ma charakter związany, a organowi nie pozostawiono możliwości uwzględnienia ewentualnego braku zawinienia strony. Stanowisko organu opiera się na wykładni sformułowania "wydaje decyzję", jako obligującego organ do jej wydania. Zdaniem skarżących jest to stanowisko zbyt rygorystyczne. Norma prawna art. 51 ust. 5 powinna być wykładana przy uwzględnieniu normy zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 3. W przepisie tym zawarta jest norma prawna nakazująca organowi nadzoru budowlanego nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i określenie terminu ich wykonania. Ustawodawca w art. 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud. nie sprecyzował terminu, jaki organ powinien wyznaczyć inwestorowi w celu wykonania nałożonych obowiązków. Nie ulega wątpliwości, że termin ten powinien być odpowiedni do nałożonych obowiązków. Powinien uwzględniać ich zakres, czasochłonność oraz związane z nim koszty. Powinien brać pod uwagę możliwości, w tym finansowe inwestora.
PINB, wykazując zrozumienie dla sytuacji skarżących, kilkukrotnie przedłużył termin przedstawienia wymaganych dokumentów. Uznawał więc argumentację skarżących za uzasadnioną. Ich sytuacja uzasadniała dalsze przedłużenie terminu. Okazało się bowiem, że pracownia projektowa, której skarżący zlecili wykonanie projektu zastępczego, nie wywiązała się ze zlecenia. Przez długi czas zwodziła skarżących, wskazując coraz to nowe terminy wykonania projektu. Skarżący, mając zaufanie do profesjonalisty, przyjmowali te wyjaśnienia. Gdy okazało się, że PINB nie przedłuży już terminu do dostarczenia dokumentów, skarżący zostali zmuszeni do zlecenia wykonania projektu innej pracowni. Zbiegło się to z pandemią Covid-19 i związanymi z tym ograniczeniami w przemieszczaniu się i zarobkowaniu. Z tego powodu skarżącym nie udało się dochować wyznaczonego terminu.
Ponieważ ustała przyczyna wydania zaskarżonej decyzji, gdyż projekt zamienny został wykonany, zasadne i konieczne jest uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Art. 51 ust. 5 pr. bud. (w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.) stanowił, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
W ocenie Sądu, choć niedotrzymanie przez skarżących wielokrotnie przedłużanego terminu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego nie może zasługiwać na aprobatę, wadliwe okazało się zignorowanie przez organ II instancji złożenia przez skarżących tego projektu wraz ze skargą.
Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1899/18 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA):
"Należy bowiem zauważyć, iż stosownie do art. 51 ust. 5 powołanej ustawy, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 tego przepisu (tj. m.in. obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego) organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W zaskarżonym wyroku sąd I instancji przyjął, że sam fakt uchybienia przez inwestora określonemu przez organ nadzoru budowlanego terminowi do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego nie powoduje, iż automatycznie znajdzie zastosowanie wynikający z cytowanego przepisu skutek w postaci nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Wskazywał WSA w Rzeszowie m.in. na to, że podejście formalistyczne, kłóci się z systemową funkcją postępowania naprawczego, jaką jest doprowadzenie do zalegalizowania nienaruszających prawa inwestycji budowlanych. W ocenie NSA, stanowisko to ocenić należy jako trafne. Trzeba bowiem zauważyć, że termin, o którym mowa we wskazanym powyżej przepisie, jest terminem procesowym. Tego rodzaju termin może być zatem przedłużany stosownie do okoliczności sprawy. Nadto, termin procesowy nie stanowi materialnoprawnego elementu rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 25.01.2012 r., sygn. akt II OSK 2113/10). Upływ więc takiego procesowego terminu, zakreślonego przez organ nadzoru budowlanego do wykonania obowiązku nałożonego w ramach wszczętego postępowania naprawczego - nie powoduje, że wygasa sam obowiązek inwestora wykonania tego obowiązku (np. złożenia dokumentów, których żądał organ). NSA w wyroku z dnia 18 września 2013 r. (sygn. akt II OSK 993/12) wskazał, że jeżeli inwestor wprawdzie uchybił wyznaczonemu przez organ terminowi, ale mimo tego wykonał nałożony przez organ nadzoru budowlanego obowiązek, to wówczas samo niedochowanie terminu procesowego nie może być samoistną podstawą do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części (por. też wyrok NSA z dnia 20.11.2014 r., sygn. akt II OSK 991/13)."
Mając powyższe rozważania na uwadze oraz uwzględniając fakt, że orzeczenie nakazu rozbiórki jest najdalej idącym i najbardziej dolegliwym dla inwestora rozstrzygnięciem, które – jako ultima ratio – powinno być stosowane jedynie w braku możliwości zastosowania innych środków, WWINB winien był - w ocenie Sądu – po wpłynięciu skargi wraz z projektem budowlanym zamiennym rozważyć możliwość skorzystania z instytucji autokontroli, o co zresztą wniesiono w ostatnim akapicie uzasadnienia skargi. "Po wpłynięciu skargi do organu administracji publicznej powinien on rozważyć możliwość dokonania autokontroli polegającej na uwzględnieniu skargi w całości, która stanowi odstępstwo od zasady związania organu wydaną przez siebie decyzją od chwili jej doręczenia czy ogłoszenia. Choć organ administracji stosuje instytucję autokontroli z urzędu i nie jest związany granicami skargi, skarżący może w skardze zawrzeć wniosek o dokonanie przez organ autokontroli zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a." (Hanna Knysiak-Sudyka, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz i orzecznictwo, wyd. IV, WKP 2018). Niewykorzystanie tej instytucji należy w tej konkretnej sprawie ocenić jako naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość wpisu sądowego od skargi w kwocie [...]zł (§ 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 221, poz. 2193, ze zm.).
Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy WWINB uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, procedując jak w sytuacji złożenia projektu budowlanego zamiennego w toku postępowania międzyinstancyjnego.