IV SA/Po 618/09

IV SA/Po 618/09 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2010-02-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-08-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Ewa Kręcichwost-Durchowska
Ewa Makosz-Frymus
Maciej Dybowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Sygn. powiązane
II OSK 1250/10 - Wyrok NSA z 2011-08-30
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski ( spr ) Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2010 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. na rzecz skarżącej kwotę (...) (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania /-/E.Kręcichwost-Durchowska /-/M.Dybowski /-/E.Makosz-Frymus
Uzasadnienie
sygn. IV SA/Po 618/09
U Z A S A D N I E N I E
Wnioskiem z dnia [...] listopada 2005 r. Zakłady [...] (dalej Spółka bądź Zakłady) wystąpiła do Burmistrza [...] (dalej Burmistrz) o uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia – zakładu konfekcjonowania, magazynowania i ekspedycji mięs, planowanego do realizacji w miejscowości [...] (dalej przedsięwzięcie), załączając raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (k. 1 tomu 1 akt administracyjnych).
Dnia [...] stycznia 2006 r. Burmistrz na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 62/01/627 ze zm.) zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej Powiatowy Inspektor) o uzgodnienie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, realizowanego przez Zakłady (k. 2 tomu 1).
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] stycznia 2006 r.) na podstawie art. 106 kpa w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 1 i art. 51 ust. 3 pkt 1 i art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 62/01/627 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. 257/04/2573 ze zm. dalej rozporządzenie), odmówił uzgodnienia "dla Urzędu Miejskiego w [...]" środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, na działkach nr 322/2, 323, 324 (k. 8-9 tomu 1).
Postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] marca 2006 r.) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] na podstawie art. 106 kpa w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 1 i art. 51 ust. 3 pkt 1 i art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 62/01/627 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. 257/04/2573 ze zm.), ponownie odmówił uzgodnienia "dla Urzędu Miejskiego w [...]" środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, na działkach nr 322/2, 323, 324. Powiatowy Inspektor podniósł, że załączony uzupełniony raport o oddziaływaniu na środowisko (dalej raport) nie zawiera wszystkich danych niezbędnych do oceny oddziaływania na środowisko(k. 10-11 tomu 1).
Wnioskiem z [...] kwietnia 2006 r. Burmistrz zwrócił się ponownie do Powiatowego Inspektora o uzgodnienie środowiskowych uwarunkowań, załączając uzupełniony po raz drugi raport (k. 12 tomu 1).
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] kwietnia 2006 r.) na podstawie art. 106 kpa w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 1 i art. 51 ust. 3 pkt 1 i art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 62/01/627 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. 257/04/2573 ze zm.) dokonał uzgodnienia "dla Urzędu Miejskiego w [...]" środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, na działkach nr 322/2, 323, 324 i wniósł o nakazanie wykonania Inwestorowi analizy porealizacyjnej, określając zakres oraz termin jej przedstawienia (k. 13-14 tomu 1).
Zażalenie na postanowienie z [...] kwietnia 2006 r. wnieśli: M. P., T. i J. H., J. i Z. S., i Spółka.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Poznaniu (dalej Wojewódzki Inspektor) postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. (dalej postanowienie z [...] lipca 2006 r.) po rozpatrzeniu zażalenia Spółki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, utrzymał w mocy postanowienie z [...]kwietnia 2006 r., stwierdzając w uzasadnieniu, że M. P., T. i J. H., J. i Z. S. są właścicielami działek sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, co przesądza o tym, że mają interes prawny w toczącym się postępowaniu (art. 144 kc) Organ I instancji, przesyłając zaskarżone postanowienie do pełnomocnika [...] prawidłowo uznał Ich za strony postępowania (k. 43-43v tomu 1).
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] sierpnia 2006 r.) Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Poznaniu, po rozpatrzeniu zażalenia pełnomocnika [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, utrzymał w mocy postanowienie z 20 kwietnia 2006 r., stwierdzając w uzasadnieniu, że przedstawiona w raporcie ocena oddziaływania na środowisko (z uzupełnieniem), analiza wpływu projektowanej inwestycji na klimat akustyczny wykazuje, że w miejscach dostępnych dla ludności, poziomy hałasu [w] środowisku nie będą przekraczać wartości dopuszczalnych, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu. Raport sporządzono sposób pozwalający na uzgodnienie środowiskowych uwarunkowań i zawiera elementy wymagane w art. 51 ust. poś (Dz.U. 178/04/1841; k. 47-47v tomu 1).
W wyniku wniosku [...] Główny Inspektor Sanitarny postanowieniem z [...] października 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] kwietnia 2007 r. nr: [...] i [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 kpa stwierdził nieważność postanowień z: [...] lipca 2006 r. i [...] sierpnia 2006 r. wskazując, że Wojewódzki Inspektor winien był oba zażalenia rozpatrzyć jednocześnie i wydać jedno postanowienie (k. 72-81, 84-86 akt II SA/Po 535/07; k. 227 akt II SA/Po 424/07).
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. (dalej postanowienie z 12 czerwca 2007 r.), rozpatrując ponownie zażalenie [...], utrzymał w mocy postanowienie z 20 kwietnia 2006 r.
Prawomocnym wyrokiem z dnia 22 stycznia 2008 r. II SA/Po 424/07 (dalej wyrok II SA/Po 424 /07) Wojewódzki Sąd Administracyjny Poznaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa uchylił postanowienie z [...] czerwca 2007 r.
W uzasadnieniu WSA wskazał w szczególności, że postanowieniem z [...] czerwca 2007 r. Wojewódzki Inspektor ponownie rozstrzygnął sprawę w części. Z sentencji wynika, że rozpatrzył zażalenie [...], pomijając zażalenie Spółki, powtarzając naruszenie przepisów prawa, stwierdzone w postanowieniach Głównego Inspektora Sanitarnego postanowieniami z 24 lipca 2007 r. Nadto zażalenie z [...] kwietnia 2006 r. podpisali jedynie [...] a organ rozpoznał zażalenie także [...], nie wzywając ich do podpisania zażalenia (art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 3 kpa). Sąd stwierdził naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Wojewódzki Inspektor ograniczył się do wskazania, że oparł się na przedstawionych przez Inwestora dokumentach, tj raporcie. Stwierdzi, że raport sporządzono w sposób pozwalający na uzgodnienie środowiskowych uwarunkowań i zawiera elementy wymagane art. 51 poś. Nie zaprezentował żadnej argumentacji dla poparcia swego stanowiska. Odniósł się do istnienia interesu prawnego właścicieli sąsiednich działek do udziału w niniejszej sprawie. Organ całkowicie pominął zarzuty podniesione w zażaleniu i nie ustosunkował się do wniosków dowodowych złożonych przez wnoszących zażalenie. Nie ustosunkował się do twierdzenia, że w raporcie nie uwzględniono faktu, że projektowany zakład ma zostać zlokalizowany naprzeciw należącego do tego samego inwestora zakładu (oddzielonego drogą) – ubojni drobiu, która to ubojnia służyć ma jako dostawca surowca dla planowanego zakładu. Istniejąca ubojnia wyposażona jest w nowoczesną linię ubojową o wydajności 5-6 tysięcy sztuk kurczaków na godzinę i stanowić będzie wraz z planowanym zakładem funkcjonalnie powiązaną całość. Zakład ów stanowić będzie wyposażony w urządzenia podobne do już istniejących w ubojni: sprężarki, skraplacze, wyrzutnie powietrza, transformator, stację uzdatniania wody, oczyszczalnię ścieków i kotły do produkcji ciepła. Istniejące i planowane potencjalne oddziaływanie winno się rozpatrzyć jako oddziaływania skumulowane. Organ nie rozpatrzył zarzutu, zgodnie z którym okresowe zalewanie terenu w pobliżu planowanego zakładu, powstałe z uwagi na bliskość rzeki [...], będzie miało negatywny wpływ na statykę i bezpieczeństwo budowli, a zważywszy na gromadzenie na tym terenie różnego rodzaju odpadów, będzie stanowiło niebezpieczeństwo epidemiologiczne dla ludzi. Raport nie zawiera opinii Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych na temat występujących w tym rejonie stosunków wodnych, ani opinii hydrologiczno-hydrogeologicznej w zakresie wzajemnego oddziaływania wód. Organ pominął zarzut nieuwzględnienia w raporcie oddziaływania akustycznego inwestycji, związanego ze zwiększeniem natężenia ruchu samochodów. Budowa nowego zakładu spowoduje zwiększenie zatrudnienia, przez co wzrośnie liczba ludzi dojeżdżających samochodami do pracy. Dodatkowy ruch samochodowy wiązać się będzie z dowozem do zakładu komponentów do produkcji, wywozem odpadów i odzieży roboczej do pralni. W zakresie hałasu technologicznego w raporcie nie uwzględniono pracy dmuchaw oczyszczalni ścieków, agregatów pompowych stacji uzdatniania wody i oczyszczalni ścieków. W uzupełnieniu do raportu nie oszacowano emisji gazów i pyłów do powietrza, związanych z transportem zabezpieczającym pracę zakładu. W postanowieniu nie ustosunkowano się do zarzutu nazbyt lakonicznego przedstawienia w raporcie analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z ową inwestycją. Mieszkańcy wsi [...] wielokrotnie, przed wszczęciem postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, wnosili skargi i petycje dotyczące budowy zakładu. Uwagi te mogły zostać szczegółowo rozważone już w trakcie postępowania przy sporządzaniu raportu. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Postanowienia z stały się ostateczne, jednakże po wydaniu postanowień z [...] stycznia 2006 r. i [...] marca 2006 r., zmieniły się okoliczności sprawy – uzupełniono raport. Sąd nakazał ustalić zakres raportu (art. 49 ust. 4 poś) i w tym kontekście dokonać oceny zarzutu naruszenia art. 52 poś (k. 224, 226-238 akt II SA/Po 424/07).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 20 września 2006 r. II SA/Po 483/06 uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej SKO bądź Kolegium) z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] o niedopuszczalności środka odwoławczego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji polegającej na budowie. SKO wyjaśniło, że nie badało czy żalącym się: [...], status strony winien przysługiwać, bowiem ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony winno nastąpić w decyzji rozstrzygającej sprawę, co do jej istoty i kończącej postępowanie główne, prowadzone przez Burmistrza.
WSA wskazał, że nie ulega wątpliwości, że legitymację do wniesienie środka odwoławczego należy oceniać według art. 28, 29 i 30 kpa. Odwołanie (zażalenie) wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja (postanowienie) organu I instancji dotyczy jego praw i obowiązków, winno podlegać ocenie na podstawie zasad postępowania odwoławczego, również w zakresie ustalenia interesu prawnego odwołującego się. Jeśli subiektywne twierdzenie wnoszącego środek odwoławczy, że decyzja I instancji dotyczy jego praw i obowiązków, nie zostanie w sposób przewidziany dla postępowania odwoławczego pozytywnie zweryfikowana, należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (uchwała 7 Sędziów NSA z 5.7.1999 r., OPS 16/98, ONSA 4/99/119; wyrok NSA z 29.11.1999 r., I SA 1544/98). Art. 134 kpa nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia, że składający zażalenie nie jest stroną postępowania (k. 66-69 akt IV SA/Po 618/09).
Prawomocnym wyrokiem z dnia 22 października 2008 r. II SA/Po 256/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił postanowienie z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] października 2007 r. nr [...], stwierdzające urzędu nieważność postanowienia Starosty [...] z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] marca 2006 r.) w sprawie uzgodnienia w zakresie ochrony środowiska środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.
W odpowiedzi na skargę SKO wskazało, że planowana inwestycja budzi wiele kontrowersji i zdecydowany protest ze strony części mieszkańców m. [...], podejmujących wszelkie dostępne środki o charakterze prawnym, by nie dopuścić do realizacji inwestycji. Sprawę pod względem prawnym komplikuje stanowisko [...] i [...] o nie przyznaniu właścicielom działek sąsiadujących z planowaną inwestycją przymiotu strony w toczącym się postępowaniu w sprawie uzgodnień. Sąd stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 kpa, bowiem postanowienie z [...] marca 2006 r. zapadło w zmienionych okolicznościach sprawy w stosunku do postanowienia Starosty [...] z [...] stycznia 2006 r., bowiem uzupełniono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (k. 51, 53-57 akt II SA/Po 256/08).
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] kwietnia 2009 r.) Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Poznaniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 kpa w związku z zażaleniami [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., dotyczącego uzgodnienia w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przedsięwzięcia polegającego na budowie [zakładu] konfekcjonowania, magazynowania i ekspedycji mięs w [...]", usytuowanych na terenie dz. nr 322/2, 323, 324 - umorzył postępowanie zażaleniowe.
W kwestionowanym postanowieniu Wojewódzki Inspektor podniósł, że umorzył postępowanie zażaleniowe ze względu na jego bezprzedmiotowość. W wyniku postępowania wyjaśniającego ustalił, że Żalącym się nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu konfekcjonowania, magazynowania i ekspedycji mięs w m. [...]. O braku statusu strony przez Skarżących poinformował Wojewódzkiego Inspektora pismem z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Burmistrz. W sprawie Burmistrz wydał decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2007 r.) o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, z której wynika, że [...] nie zostali uznani za strony w toczącym się postępowaniu w rozumieniu art. 28 kpa. Pismem z 08 kwietnia 2009 r. nr [...] Burmistrz poinformował, że również [...] nie jest stroną w toczącym się postępowaniu administracyjnym. WW osoby nie są właścicielami działek bezpośrednio sąsiadujących z ową inwestycją. Opracowany raport [wskazuje], że oddziaływanie planowanej inwestycji nie będzie wykraczać poza teren nieruchomości, na którym ma ona powstać. Pismem z dnia 21 kwietnia 2006 r. nr [...] Starostwo Powiatowe w szczególności wskazało, że zdaniem Starostwa Skarżącym nie przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu. Organem rozstrzygającym w toczącym się postępowaniu jest Burmistrz. Przyznanie statusu strony właścicielom i użytkownikom wieczystym sąsiednich działek może przysługiwać, gdy planowana inwestycja wpływać będzie na sferę interesów prawnych sąsiada. Uznanie za stronę warunkowane jest tym, by szkodliwe oddziaływanie rozciągało się na inną nieruchomość. Strony postępowania w niniejszym postępowaniu ustala organ prowadzący postępowanie zasadnicze. Odmówienie statusu strony osobom, które wniosły zażalenie, czyni bezprzedmiotowym dalsze postępowanie prowadzone przez Wojewódzkiego Inspektora i jako takie podlega umorzeniu (k. 74v-75 tomu 2).
Dnia 4 sierpnia 2009 r., Skarżący: [...], reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnieśli skargę na postanowienie z [...] kwietnia 2009 r., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości, wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia i zasądzenia na rzecz Skarżących kosztów postępowania sądowego.
Skarżący postanowieniu z [...] kwietnia 2009 r. zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 i 28 kpa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. 98/00/1071 ze zm. dalej kpa), w zw. z art. 6 i art. 63 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 717/03/80 ze zm., dalej upzp bądź ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym) i art. 53 w zw. z art. 10 i 32 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz.U. 25/08/150 dalej poś), polegające na odmowie uznania Skarżących za strony w postępowaniu administracyjnym.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że odmowa uznania Skarżących (mieszkańców wsi [...]) za strony w postępowaniu administracyjnym, stanowi rażące naruszenie prawa. Skarżący są właścicielami działek położonych w bliskości nieruchomości, na której realizowane ma być przedsięwzięcie, tj: [...] jest właścicielką nieruchomości położonej w odległości 4 metrów od strony północnej od planowanego przedsięwzięcia, [...] jest właścicielem nieruchomości położonej w odległości 5 metrów od w/w przedsięwzięcia, a [...] jest właścicielem nieruchomości położonej w odległości 3,5 metra od w/w przedsięwzięcia. Skarżący mają interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu, bowiem planowana inwestycja wywoływać będzie m.in. uciążliwości komunikacyjne, higieniczne, a nadto będzie źródłem zanieczyszczeń, emisji hałasu i nieprzyjemnych zapachów; stwarza również zagrożenie epidemiologiczne (k. 3-10 akt IV SA/Po 618/09).
W odpowiedzi na skargę (k. 11-12v akt IV SA/Po 618/09) Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Poznaniu wniósł o oddalenie skargi, bowiem Skarżący nie są stronami w sprawie, co wynika z decyzji Burmistrza z dnia [...] listopada 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia i pisma Starostwa Powiatowego w Rawiczu z dnia 21 kwietnia 2006 r. Wojewódzki Inspektor wskazał nadto, że Skarżący legitymują się interesem faktycznym w owej sprawie, a planowana inwestycja nie ingeruje bezpośrednio w sferę praw i obowiązków Skarżących, co nie uprawnia do przyznania im statusu strony.
Prawomocnym postanowieniem z dnia 15 września 2009 r. IV SA/Po 618/09 (k. 40-41 v) Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu (dalej WSA) odrzucił skargę [...] i [...], i odmówił wstrzymania wykonania decyzji. Postępowanie w dalszej części dotyczy zatem wyłącznie Skarżącej [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153/02/1269, zm. 169/05/1417, dalej usa) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz. U. 153/02/1270 ze zm.- dalej ppsa - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Kontrola sądów administracyjnych sprowadza się do zbadania, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, co następuje:
[...]
W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie zależy od ustalenia, czy Skarżącej przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu konfekcjonowania, magazynowania i ekspedycji mięs na działkach położonych [...] Stąd błędnie Inspektor Wojewódzki w zaskarżonym postanowieniu wskazuje, że przedsięwzięcie realizowane będzie w [...] (k. 75 tomu 2), choć w rzeczywistości miejscowość [...] znajduje się w Gminie [...].
Definicja legalna pojęcia strona w postępowaniu administracyjnym zawarta została w art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Art. 28 kpa nie stanowi samoistnej normy prawnej, bowiem ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego (wyrok NSA z 29.5.2008 r. I OSK 826/07). W orzecznictwie wykształconym na gruncie tego przepisu przyjęto, że pojęcie interesu prawnego musi być rozumiane jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić i aktualny a nie ewentualny (wyrok NSA z 20.4.1998 r., IV SA 1106/97). Należy w pełni podzielić pogląd wyrażony w uchwale 7 Sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 6/96 (ONSA 3/97/102), że kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. W przepisach tego prawa ujmowanego szeroko, a więc prawa materialnego administracyjnego, finansowego, prawa pracy i prawa cywilnego, musi być norma lub normy prawne, przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu (podmiotów) możliwość wydania decyzji administracyjnej (lub niekiedy postanowienia). Interes prawny jest kategorią obiektywną, wyrażającą pewien realny związek między sytuacją prawną indywidualnego podmiotu a określonym rozstrzygnięciem. Treścią interesu prawnego jest publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym. Zastosowanie jako elementu konstrukcyjnego pojęcia strony kryterium interesu prawnego powoduje, że pojęciu temu nadano szeroki wymiar prawny. W każdej konkretnej sprawie administracyjnej, organ administracyjny obowiązany jest rozważyć komu, poza wnioskodawcą, przysługuje status strony i zawiadomić tę osobę lub osoby o wszczęciu postępowania na żądanie strony. Art. 28 kpa nie wiąże uzyskania statusu strony postępowania administracyjnego ze sposobem jego wszczęcia. Wprawdzie jest oczywiste, że sformułowanie kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek odnosi się wyłącznie do strony, która żąda wszczęcia postępowania, to jednak stronami postępowania administracyjnego wszczętego na żądanie strony mogą być, poza stroną, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, inne podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie. W tym sensie zarówno postępowanie wszczęte na żądanie jednej ze stron, jak i postępowanie wszczęte z urzędu może dotyczyć, w rozumieniu art. 28, interesu prawnego lub obowiązku innych podmiotów, które uzyskują w ten sposób status strony postępowania administracyjnego.
Odnosząc owe rozważania do postępowania w sprawie uzgodnień w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia podkreślić należy, że organ administracyjny w każdej konkretnej sprawie ma obowiązek ustalić, czy decyzja administracyjna wydana po przeprowadzeniu tegoż postępowania kierowana do wnioskodawcy, wkracza w sferę praw i obowiązków innych podmiotów, mając na uwadze przede wszystkim rozmiar i rodzaj oddziaływań danego przedsięwzięcia na środowisko. Błędnym jest dokonywanie oceny skutków oddziaływania na środowisko konkretnego przedsięwzięcia, wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, na której przedsięwzięcie to ma być realizowane. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia obejmuje również ocenę zagrożeń (takich jak emisje hałasu, zanieczyszczenia powietrza atmosferycznego, uciążliwość zapachowa), których ze swej specyficznej istoty nie sposób ująć w ramy wyznaczone przez granice wynikające z prawa własności. Błędnie i przedwcześnie Inspektor Wojewódzki jedynie oparciu o raport uznał, że oddziaływanie planowanej inwestycji nie będzie oddziaływać poza teren nieruchomości, na którym ów zakład ma powstać. W orzecznictwie Sądów Administracyjnych utrwalonym jest pogląd, że na państwowym wojewódzkim inspektorze sanitarnym spoczywa w szczególności obowiązek weryfikacji ustaleń sporządzonego raportu w zakresie oddziaływania higienicznego i zdrowotnego na środowisko. Raport jest dokumentem, podlegającym ocenie, a sporządzenie go nie zwalania organu uzgadniającego od czynienia własnych w tym zakresie ustaleń, zmierzających do weryfikacji przedstawionych danych (odpowiednio- wyrok WSA w Warszawie z: 13.4.2007 r., IV SA/Wa 2206/06; 6.4.2007 r., IV SA/Wa 127/07). Takiej oceny, poprzedzonej własnymi ustaleniami Inspektora Wojewódzkiego, w zaskarżonym postanowieniu zabrakło.
Nie ulega wątpliwości, że naruszanie zasad ochrony środowiska może oddziaływać na nieruchomości położone w pobliżu obiektu emitującego szkodliwe dla środowiska czynniki lub w zasięgu szkodliwego jego oddziaływania, niezależnie od tego, czy nieruchomości będące w zasięgu oddziaływania położone są w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości emitującej. Osoba fizyczna dotknięta hałasem i wibracjami ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w żądaniu podjęcia przez organ administracji publicznej decyzji zmierzającej do ochrony jej interesów (postanowienie SN z 2.3.1988 r., II ARN 39/87; wyrok NSA z 6.1.1999 r., IV SA 2264/96). Jeśli dana inwestycja może szkodliwie oddziaływać poza terenem, którym dysponuje inwestor, to podmioty, których taka uciążliwość może dotknąć, mają interes prawny uczestniczenia w postępowaniu opartym o treść art. 68 ust. 5 ustawy z dnia z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (j.t. Dz. U. 49/94/196 ze zm.). Pogląd ten jest aktualny pod rządem aktualnie obowiązujących przepisów (wyrok WSA w Gdańsku z 28.5.2008 r., II SA/Gd 202/08). W szczególności hałas, wibracje, emitowane zanieczyszczenia bądź odory mogą przenikać na teren dalej położonych nieruchomości i utrudniać czy wręcz uniemożliwiać korzystanie z nich zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 kc).
Mimo, że Wojewódzki Inspektor przywołał decyzję Burmistrza z [...] listopada 2007 r. o ustaleniach środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację owego przedsięwzięcia (k. 56-63 tomu 2), to w aktach sprawy brak ustaleń, czy decyzja ta stała się ostateczną i prawomocną. Przeciwko przyjęciu, że decyzja z [...] listopada 2007 r. stała się ostateczną i prawomocną przemawia to, że nadal toczy się postępowanie w przedmiocie uzgodnień środowiskowych warunków zgody na realizację przedsięwzięcia przed organami Inspekcji Sanitarnej. W nadesłanych Sądowi aktach administracyjnych brak zdarzenia procesowego, z którym Burmistrz wiąże ostateczność postanowienia z dnia [...] kwietnia 2006 r. Powiatowego Inspektora z dniem 15 czerwca 2007 r. (k. 14-20 tomu 1). Postanowienie Burmistrza z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu [...] i sześciorga dalszych osób (k. 68-69 tomu 2) zapadło bez podstawy prawnej (wyrok NSA z 30.6.1986 r., III SA 97/86, ONSA 2/87/46; uzasadnienie wyroku NSA z 6.1.1999r., IV SA 2264/96) i może być przedmiotem oceny Sądu w sprawie z ewentualnej skargi – po wyczerpaniu środków odwoławczych - na decyzję ostateczną w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji (art. 134 § 1 w zw. z art. 135 ppsa). Przywołane pisma Burmistrza bądź Starosty (k. 67, 74-75 tomu 1), wskazują jedynie na stanowisko organów i nie odnoszą się one do poglądu prawnego, zaprezentowanego w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 20 września 2006 r. II SA/Po 483/06 (k. 50-53 akt II SA/Po 483/06).
Przedsięwzięcie polegające na budowie zakładu konfekcjonowania, magazynowania i ekspedycji mięs w m. [...] zakwalifikowane zostało, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 86 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. 257/04/2573 ze zm. dalej rozporządzenie), za przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które może wymagać sporządzenia raportu. W myśl § 5 rozporządzenia, szczegółowymi uwarunkowaniami, związanymi z kwalifikowaniem przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko są:
1) rodzaj i charakterystyka przedsięwzięcia, z uwzględnieniem:
a) skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji,
b) powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na terenach nieruchomości sąsiednich,
c) wykorzystywania zasobów naturalnych,
d) emisji i występowania innych uciążliwości,
e) ryzyka wystąpienia poważnej awarii, przy uwzględnieniu używanych substancji i stosowanych technologii;
2) usytuowanie przedsięwzięcia - ze zwróceniem uwagi na możliwe zagrożenie środowiska - zwłaszcza przy istniejącym użytkowaniu terenu, zdolność samooczyszczania się środowiska i odnawianie się zasobów naturalnych, walory przyrodnicze i krajobrazowe oraz uwarunkowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - uwzględniające:
a) obszary wodno-błotne oraz inne obszary o płytkim zaleganiu wód podziemnych,
b) obszary wybrzeży,
c) obszary górskie lub leśne,
d) obszary objęte ochroną, w tym strefy ochronne ujęć wód i obszary ochronne zbiorników wód śródlądowych,
e) obszary wymagające specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin i zwierząt oraz ich siedlisk oraz siedlisk przyrodniczych objętych ochroną, w tym obszary sieci Natura 2000 wyznaczone w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880),
f) obszary, na których standardy jakości środowiska zostały przekroczone,
g) obszary o krajobrazie mającym znaczenie historyczne, kulturowe lub archeologiczne,
h) gęstość zaludnienia,
i) obszary przylegające do jezior,
j) obszary ochrony uzdrowiskowej;
3) rodzaj i skala możliwego oddziaływania rozważanego w odniesieniu do uwarunkowań wymienionych w pkt 1 i 2, wynikające z:
a) zasięgu oddziaływania - obszaru geograficznego i liczby ludności, na którą przedsięwzięcie może oddziaływać,
b) transgranicznego charakteru oddziaływania przedsięwzięcia na poszczególne elementy przyrodnicze,
c) wielkości i złożoności oddziaływania, z uwzględnieniem obciążenia istniejącej infrastruktury technicznej,
d) prawdopodobieństwa oddziaływania,
e) czasu trwania, częstotliwości i odwracalności oddziaływania.
W ocenie Sądu zakwalifikowanie przedsięwzięcia do katalogu tych wymagających sporządzenia raportu w sprawie oddziaływania na środowisko wymaga jednocześnie szczegółowych i dokładnych ustaleń w zakresie podmiotów, którym przysługuje status prawny strony postępowania. Ocena Burmistrza, przyjęta następnie przez Wojewódzkiego Inspektora, oparta wyłącznie na treści raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia stanowiącej że oddziaływanie inwestycji nie będzie wykraczać poza teren nieruchomości, na której ma ona powstać jest błędna, na skutek braku uwzględnienia wszystkich czynników, które de facto o rozmiarze i częstotliwości oddziaływania tejże inwestycji decydowały. W samym raporcie wskazano, że eksploatacja obiektu budowlanego (zakładu produkcyjnego) – poprzez wprowadzenie określonych substancji do powietrza – w zasadniczy sposób wpływa na poziom zanieczyszczenia powietrza atmosferycznego. Nadto, w raporcie wskazano, że planowane przedsięwzięcie jest również źródłem emisji hałasu oraz uciążliwości zapachowych. Podkreślić przy tym stanowczo należy, że pojęcia zasięgu oddziaływania na środowisko nie należy utożsamiać z przekroczeniami obowiązujących standardów emisyjnych lub jakości środowiska. O występowaniu uciążliwości nie świadczy bowiem tylko przekroczenie wymagań wynikających z przepisów prawa lub wydanych na ich podstawie decyzji administracyjnych, lecz ich oddziaływanie w jakikolwiek sposób na prawa lub obowiązki innych podmiotów, choćby w granicach wyznaczonych przez prawo. Jeśli zatem planowane przedsięwzięcie będzie źródłem oddziaływań ingerujących w prawa rzeczowe, to podmiot, któremu one przysługują, będzie miał przymiot strony. Ustalenia w powyższym zakresie nie mogą mieć jednak charakteru rutynowego, lecz muszą być one każdorazowo zindywidualizowane. Gdyby intencją ustawodawcy było ograniczenie oddziaływania tylko do tego przekraczającego określone normy, to mówiłby o terenach, na których zachodzi konieczność ustanowienia na podstawie art. 135 i 136 poś obszaru ograniczonego użytkowania.
Obowiązkiem organu administracyjnego w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jest ustalenie podmiotów, których praw lub obowiązków będzie faktycznie dotyczyła decyzja. Ustalenia te winny być w każdej sprawie zindywidualizowane i opierać się o oceny przeprowadzone z uwzględnieniem specyfiki przedsięwzięcia. Na prawo właściciela nieruchomości do niezakłóconego korzystania z nieruchomości może mieć bezpośredni wpływ decyzja administracyjna dotycząca podmiotu powodującego uciążliwości dla środowiska (emitującego np. hałas, wibracje oraz zanieczyszczenia atmosfery), przy czym istotna z punktu widzenia dokonywania oceny jest sama potencjalna możliwość oddziaływania przedsięwzięcia, niezależnie od jej szczegółowych parametrów. Bez znaczenia dla kwestii przyznania danemu podmiotowi statusu strony w postępowaniu administracyjnym jest to, że właściciel nieruchomości, z której korzystanie odbywa się z uciążliwościami powodowanymi naruszeniem przepisów o ochronie środowiska przez osoby trzecie, może wystąpić do sądu z roszczeniem o zaniechanie naruszenia przeciwko podmiotowi dopuszczającemu się naruszenia. Zasadny jest zatem zarzut Skarżącej naruszenia art. 8 i art. 28 kpa.
Za bezzasadny w ocenie Sądu pozostaje zarzut naruszenia art. 53 w zw. z art. 10 i 32 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. 25/08/150 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 listopada 2008 r. W przywołanych przepisach zagwarantowany był bowiem jedynie udział społeczeństwa w określonych sprawach, w tym w postępowaniach z zakresu ochrony środowiska. Mówiąc o udziale społeczeństwa w postępowaniach z zakresu ochrony środowiska należy mieć na uwadze, że ustawa gwarantowała społeczeństwu jedynie udział w postępowaniu, tworząc jednocześnie określone formy tego udziału, co nie jest równoznaczne z tym, że każdy obywatel, czy też inny podmiot działający w społeczeństwie, ma z mocy tej ustawy przymiot strony (wyrok WSA w Warszawie z 2.6.2006 r., IV SA 2586/03, Lex 179130). Oznacza to, że uprawnienia przyznane społeczeństwu nie mogą stanowić źródła interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, dającego poszczególnym członkom społeczeństwa przymioty strony w omawianej kategorii spraw. Na podstawie zatem przywołanych przepisów, Skarżąca nie mogła upatrywać źródła swego interesu prawnego legitymującego ją jako stronę.
Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzeczono jak w punkcie 1 (pierwszym) sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa w zw. z § 2 ust. 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. 163/02/1348 ze zm.; k. 8, 9=14 akt IV SA/Po 618/09).
/-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ M. Dybowski /-/ E. Makosz-Frymus
jh