IV SA/PO 610/24

IV SA/Po 610/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-09-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-08-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Bąk-Marciniak /sprawozdawca/
Maciej Busz /przewodniczący/
Sebastian Michalski
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2024 r. sprawy ze skargi H. P. i J. P. na decyzję Wojewody z dnia 07 czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 7 czerwca 2024 r. Nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania E. sp. z o.o. z siedzibą w P., od decyzji Starosty S. z dnia 12 lipca 2021 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty S. :
- z dnia 21 marca 2019 r. znak: [...], w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], położonej w obrębie W., zapisanej w prowadzonej, przez Sąd Rejonowy w S., księdze wieczystej nr [...],
- z dnia 27 września 2019 r. znak [...], w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie wyżej opisanej nieruchomości.
Powyższa decyzja Wojewody została wydana w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją z dnia 21 marca 2019 r., znak: [...] Starosta S. na podstawie przepisu art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm., dalej: "u.g.n.") orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości położonej we W., będącej własnością G. P., stanowiącej działkę oznaczoną geodezyjnie jako nr [...], obręb W., ark. mapy 22, KW nr [...], w związku z planowaną inwestycją polegającą na założeniu i przeprowadzeniu przez nieruchomość napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji C. -W. , w tym podwieszeniu w jej granicach napowietrznych przewodów na odcinku ok. 95 m, w pasie technologicznym linii o szerokości 9 m (2 x 4,5 m od osi linii), o łącznej powierzchni pasa technologicznego ok. 854 m˛.
Wojewoda decyzją z dnia 12 lipca 2019 r., znak: [...] utrzymał ww. decyzję w mocy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Po 621/20 oddalił skargę G. P., w której miejsce wstąpiły spadkobierczynie: H. P. (obecnie H. P.) i J. P. (na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 30 kwietnia 2020 r., rep. [...] na ww. decyzję Wojewody.
Decyzją z dnia 27 września 2019 r., znak: [...] Starosta S. zezwolił E. sp. z o.o. z siedzibą w P. na niezwłoczne zajęcie części ww. nieruchomości. Od tej decyzji pismem z dnia 14 października 2019 r. G. P. złożyła odwołanie do Wojewody. Postanowieniem z dnia 19 listopada 2019 r., znak: [...] Wojewoda stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji.
Pismem z dnia 26 marca 2021 r. H. P. i J. P. złożyły wniosek do Starosty S. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty S. z dnia 21 marca 2019 r., znak: [...], w związku z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 8 lutego 2021 r., znak: [...], stwierdzającą wygaśnięcie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. nr [...] z dnia 21 czerwca 2016 r., znak: [...], dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV W. -C. , na terenie działki nr [...]. Wnioskodawczynie wskazały, iż decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości z uwagi na wygaśnięcie decyzji lokalizacyjnej stała się bezprzedmiotowa i podlega wygaśnięciu na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.
Decyzją z 12 lipca 2021 r., znak: [...] Starosta S. na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. stwierdził wygaśnięcie decyzji własnych: z dnia 21 marca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], położonej w obrębie W., oraz z dnia 27 września 2019 r., znak: [...], w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie ww. nieruchomości. Organ I instancji wskazał, iż wygaśnięcie ww. decyzji jest związane z wygaśnięciem decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 21 czerwca 2016 r., nr [...], dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV W. -C. na ww. nieruchomości. Obecnie działka nr [...] objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta i Gminy W. z dnia 25 czerwca 2020 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego przy ul. [...] i ul. [...] w mieście W. (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia 8 lipca 2020 r. poz. [...]).
Od ww. decyzji odwołanie wniosła E. sp. z o.o.
Decyzją z dnia 20 sierpnia 2021 r., znak: [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty S. z dnia 12 lipca 2021 r., znak: [...] i umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. Zdaniem organu odwoławczego bezprzedmiotowe było prowadzenie przez Starostę S. postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty S. , znak: [...] z dnia 21 marca 2019 r. i dnia 27 września 2019 r. - z uwagi na niespełnienie przesłanki bezprzedmiotowości ww. decyzji, o której mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość jest obligatoryjną przesłanką do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. W przypadku jej braku, nie ma podstaw do wydania orzeczenia o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji.
Na skutek złożonej przez H. P. i J. P. skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Po 844/21 uchylił decyzję Wojewody z dnia 20 sierpnia 2021 r., znak: [...] W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy winien, po rozpatrzeniu przedmiotowych wniosków Skarżących wydać merytoryczne rozstrzygnięcie odnośnie decyzji Starosty S. z dnia 21 marca 2019 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oraz decyzji z dnia 27 września 2019 r. w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie powyższej nieruchomości.
Jako prawidłowe Sąd ocenił ustalenia organu odnoszące się do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Sąd stwierdził, że późniejsze wygaśnięcie decyzji lokalizacyjnej nie ma wpływu na decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Istotny jest bowiem moment wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości i czy w tym momencie dla danej działki miała zastosowanie przedmiotowa decyzja lokalizacyjna.
Wyrokiem z dnia 9 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 1640/22 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Wojewody. W treści uzasadnienia wyroku wskazano m.in., iż sprawę należało rozpatrzyć merytorycznie i nie wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania. NSA uznał, że w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy w sposób nieuprawniony rozszerzył pojęcie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Nie sposób uznać, że przedmiot postępowania nie istnieje, a Wnioskodawczynie w ocenie NSA mają prawo do oceny wpływu wygaśnięcia decyzji lokalizacyjnej Burmistrza Gminy i Miasta W. na decyzje ograniczające ich uprawnienia z uwagi na swój interes prawny wywodzący się z prawa własności nieruchomości oraz art. 124 u.g.n. w dwuinstancyjnym postępowaniu rozpoznawczym.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda decyzją wskazaną na wstępie orzekł o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty S. z dnia 21 marca 2019 r. oraz z dnia 27 września 2019 r.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 162 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja:
1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony;
2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.
§ 2. Organ administracji publicznej, o którym mowa w § 1, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie.
§ 3. Organ stwierdza wygaśnięcie decyzji lub uchyla decyzję na podstawie przepisów § 1 i 2 w drodze decyzji.
Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Dalej podniesiono, że decyzja Starosty S. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie W. z dnia 21 marca 2019 r., znak: [...] została wydana zgodnie z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy W. nr [...] z dnia 21 czerwca 2016 r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV W. -C. . Decyzja o ustaleniu lokalizacji została "wygaszona" na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 8 lutego 2021 r., znak: [...] z uwagi na przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta i Gminy W. z dnia 25 czerwca 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego przy ul. [...] i ul. [...] w mieście W.. Na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm., dalej jako "u.p.z.p.") Burmistrz Miasta i Gminy W. stwierdził wygaśnięcie decyzji lokalizacyjnej z uwagi na to, że ustalenia planu miejscowego były inne niż te zawarte w przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazał ponadto, iż stwierdzenie wygaśnięcia decyzji lokalizacyjnej ma jedynie charakter formalny i potwierdza tylko zaistniały wcześniej stan prawny (charakter deklaratoryjny). Na poparcie powyższego przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1393/15, w którym podkreślono, że pozostawienie decyzji lokalizacyjnej w obrocie prawnym w sytuacji, kiedy został uchwalony i wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie rodzi żadnych skutków materialnoprawnych dla strony, a wygaszanie takiej decyzji jest jedynie zabiegiem porządkującym.
W ocenie Wojewody stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty S. z dnia 21 marca 2019 r. i z dnia 27 września 2019 r. z uwagi na ich bezprzedmiotowość było bezzasadne. Wygaśnięcie decyzji lokalizacyjnej, zgodnie z którą organ orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nie skutkuje tym, że decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oraz decyzja o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości są bezprzedmiotowe.
Inwestor, który wnioskuje o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości ma na celu uzyskanie stałego tytułu prawnego do wejścia na teren przedmiotowej nieruchomości i przeprowadzenia odpowiednich prac. Aby taka decyzja została wydana, ograniczenie to musi być zgodne z postanowieniami planu miejscowego, a w przypadku jego braku - zgodne z decyzją lokalizacyjną. Na dzień wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości przez Starostę S. (tj. 21 marca 2019 r.) ograniczenie było zgodne z decyzją lokalizacyjną nr [...] wydaną przez Burmistrza Miasta i Gminy W. w dniu 21 czerwca 2016 r. Zatem późniejsze wygaśnięcie decyzji lokalizacyjnej nie ma wpływu na decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Istotny jest bowiem moment wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości i czy w tym momencie dla danej działki miała zastosowanie przedmiotowa decyzja lokalizacyjna.
Nadto Wojewoda wskazał, iż organ I instancji nie zbadał czy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie decyzji z dnia 21 marca 2019 r. jest zgodne z obecnie obowiązującym planem miejscowym, którego uchwalenie było pochodną wygaśnięcia decyzji lokalizacyjnej. Zwrócono uwagę, iż niniejszy plan miejscowy uwzględnia postanowienia ww. decyzji lokalizacyjnej. Na wyrysie z planu miejscowego zaznaczono przebieg istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV oraz pas ochrony funkcyjnej tej linii. Również szerokość pasa ochrony nie budzi wątpliwości, bowiem maksymalna szerokość, jaką wskazano w niniejszym planie to 22 m (po 11 m od osi linii), natomiast ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dotyczy jedynie ograniczenia w pasie o szerokości 9 m (po 4,5 m od osi linii). Ponadto zgodnie z § 12 pkt 2 lit. d) i e) uchwały nr [...] Rady Miasta i Gminy W. z dnia 25 czerwca 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego przy ul. [...] i ul. [...] w mieście W. "w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy ustala się: 2) pas ochrony funkcyjnej napowietrznej sieci elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV o szerokości 22,0 m, po 11,0 m od osi linii w obu kierunkach, dla którego obowiązuje: d) dopuszczenie budowy nowych sieci i urządzeń elektroenergetycznych po trasie istniejących linii elektroenergetycznych, e) dopuszczenie odbudowy, rozbudowy, przebudowy, modernizacji, remontu, skablowania i konserwacji istniejących sieci i urządzeń elektroenergetycznych."
Zgodnie z powyższym uznać należało, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie decyzji Starosty S. z dnia 21 marca 2019 r. jest zgodne również z postanowieniami obecnie obowiązującego planu miejscowego, odnoszącego się do działki nr [...] w obrębie W.. Tym bardziej należy uznać w przedmiotowej sprawie, iż nie ma podstaw, by orzec o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o ograniczeniu i decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości.
Zdaniem organu odwoławczego, Starosta S. naruszył art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. bowiem decyzje o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości i niezwłocznym zajęciu nieruchomości nie stały się bezprzedmiotowe. W przypadku wygaśnięcia tych decyzji E. sp. z o.o. z siedzibą w P. traci prawo do wejścia na grunt w celu wykonania prac związanych z budową linii elektroenergetycznej, co jest sprzeczne z celem wskazanym w art. 124 ust. 1 u.g.n. Podmiot występujący do organu administracji z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma na celu uzyskanie trwałego tytułu prawnego do wejścia na nieruchomość w celu wykonania prac, a następnie w celu prowadzenia prac związanych z utrzymaniem linii (naprawy, konserwacje itp.). Nie należy więc uznawać, że decyzja o ograniczeniu i decyzja z nią związana - o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości są bezprzedmiotowe, bowiem ich istnienie w obrocie prawnym jest konieczne do tego, by inwestor mógł realizować cel publiczny w postaci budowy linii elektroenergetycznej, a następnie utrzymania tej linii. W ocenie Wojewody uchwalony plan miejscowy nie powoduje bezprzedmiotowości decyzji o ograniczeniu, bowiem jego postanowienia zawierają postanowienia z decyzji lokalizacyjnej, zgodnie z którą decyzja o ograniczeniu została wydana. Przepisy zawarte w uchwale w sprawie uchwalenia planu miejscowego nie zakazują wprost budowy linii elektroenergetycznych, wręcz przeciwnie - dopuszczają taką możliwość.
Organ II instancji zwrócił uwagę, że na dzień wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości planowana inwestycja była zgodna z wtedy obowiązującą decyzją lokalizacyjną. Wydając decyzję o ograniczeniu organ jest zobowiązany zbadać czy planowana inwestycja i związane z nią ograniczenie są zgodne z planem miejscowym bądź decyzją lokalizacyjną, obowiązującymi na dzień wydania decyzji o ograniczeniu i ewentualne późniejsze stwierdzenie wygaśnięcia decyzji lokalizacyjnej nie powinno oddziaływać na decyzję wydaną w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Istniałaby niepewność, czy faktycznie ograniczenie jest trwałe, jeżeli w każdej chwili dana gmina może uchwalić nowy plan miejscowy czego skutkiem będzie wygaśnięcie decyzji lokalizacyjnej. Ponadto inwestor ponosi znaczne koszty związane z inwestycją - jej planowaniem, a następnie realizacją i wygaśnięcie decyzji o ograniczeniu po kilku latach od jej wydania, pomimo iż została ona wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami i wówczas obowiązującą decyzją lokalizacyjną, stawia inwestora w wyjątkowo niepewnej sytuacji prawnej, również pozbawia realizacji celu publicznego.
Skargę na powyższą decyzję Wojewody z dnia 7 czerwca 2024 r. wywiodły do Sądu H. P. i J. P. wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. :
1. przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że brak było podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty S. z dnia 21 marca 2019 r. oraz z dnia 27 września 2019 r. (dalej "Decyzje wywłaszczeniowe"), w sytuacji gdy zostały spełnione wszystkie przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji;
2. przepisu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodu i uznanie, że okoliczność wygaśnięcia Decyzji nr [...] z dnia 21 czerwca 2016 roku, znak [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (dalej "Decyzja lokalizacyjna") nie stanowi przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji "wywłaszczeniowych", które zostały wydane na podstawie Decyzji lokalizacyjnej;
3. przepisu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym poprzez brak ustalenia czy na moment stwierdzenia wygaśnięcia Decyzji nr [...] inwestycja, której dotyczyła ta inwestycja oraz decyzje stanowiące przedmiot niniejszego postępowania, oraz na moment złożenia przedmiotowego wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia, została już zrealizowana, co mogło mieć wpływ na wynik postępowania;
4. przepisu art. 76 k.p.a. poprzez pominięcie przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy, że oceny czy ustalenia MPZP były sprzeczne z ustaleniami Decyzji lokalizacyjnej dokonał już Burmistrz Miasta i Gminy W. decyzją z dnia 8 lutego 2021 roku, znak [...], a w konsekwencji poprzez pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy ww. Decyzji;
5. przepisu art. 81a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjnych co do oceny wpływu wygaśnięcia Decyzji lokalizacyjnej na Decyzje wywłaszczeniowe na korzyść skarżących;
6. brak rozpoznania istoty sprawy poprzez zaniechanie oceny wpływu wygaśnięcia decyzji "wywłaszczeniowych", które zostały wydane na podstawie Decyzji lokalizacyjnej.
Odpowiadając na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się niezasadna.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Rozpoznanie przedmiotowej sprawy determinuje okoliczność, że w sprawie wypowiadał się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 26 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Po 844/21 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 1640/22 Jest to o tyle istotne, że w sprawie zastosowanie mają przepisy zawarte w art. 153 i art. 170 p.p.s.a.
W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 170 p.p.s.a.).
Zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu jak i Naczelny Sąd Administracyjny w swoich wyrokach stwierdziły, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy winien, po rozpatrzeniu przedmiotowych wniosków Skarżących wydać merytoryczne rozstrzygnięcie odnośnie decyzji Starosty S. z dnia 21 marca 2019 r. i 27 września 2019 r. bowiem nie wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania
Jako prawidłowe Sąd ocenił ustalenia organu odnoszące się do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Sąd stwierdził, że późniejsze wygaśnięcie decyzji lokalizacyjnej nie ma wpływu na decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Istotny jest bowiem moment wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości i czy w tym momencie dla danej działki miała zastosowanie przedmiotowa decyzja lokalizacyjna.
W wyroku z dnia 9 listopada 2023 r. NSA uznał, że w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy w sposób nieuprawniony rozszerzył pojęcie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Nie sposób uznać, że przedmiot postępowania nie istnieje, a Wnioskodawczynie w ocenie NSA mają prawo do oceny wpływu wygaśnięcia decyzji lokalizacyjnej Burmistrza Gminy i Miasta W. na decyzje ograniczające ich uprawnienia z uwagi na swój interes prawny wywodzący się z prawa własności nieruchomości oraz art. 124 u.g.n. w dwuinstancyjnym postępowaniu rozpoznawczym.
Przedmiotem kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Wojewody z 7 czerwca 2024 r. którą to decyzją, uchylono decyzję Starosty S. z dnia 12 lipca 2021 r. i orzeczono o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty S. :
- z dnia 21 marca 2019 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości będącej własnością G. P., stanowiącej działkę oznaczoną geodezyjnie jako nr [...], obręb W., ark. mapy 22, KW nr [...], w związku z planowaną inwestycją polegającą na założeniu i przeprowadzeniu przez nieruchomość napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji C. -W. , w tym podwieszeniu w jej granicach napowietrznych przewodów na odcinku ok. 95 m, w pasie technologicznym linii o szerokości 9 m (2 x 4,5 m od osi linii), o łącznej powierzchni pasa technologicznego ok. 854 m˛.
- z dnia 27 września 2019 r., w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie wyżej opisanej nieruchomości.
Podstawę prawną ww. decyzji organów obu instancji stanowił przepis art. 162 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 162 § 1 k.p.a.
Organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja:
1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony;
2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.
Z powołanego przepisu należy wyprowadzić dwie normy. Pierwsza z nich wskazuje, że organ jest zobligowany do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a jej wygaszenie nakazuje przepis prawa. Druga natomiast uprawnia organ do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa i leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Zarówno w pierwszej, jak i w drugiej normie muszą zostać spełnione łącznie obie wskazane przesłanki, tj. bezprzedmiotowość i istnienie przepisu prawa nakazującego wygaszenie decyzji lub bezprzedmiotowość i istnienie interesu społecznego lub interesu strony.
W orzecznictwie sądowo-administracyjnym oraz piśmiennictwie ukształtował się pogląd, że bezprzedmiotowość decyzji w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika z okoliczności mających miejsce po wydaniu decyzji, wskazujących na ustanie prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu ustania bytu prawnego podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającej wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w wypadku, gdy powoduje ona taki skutek (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 750-751). O bezprzedmiotowości można więc mówić tylko gdy nastąpiły zmiany podmiotowe lub przedmiotowe Bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy niemożliwe okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia (prawo lub obowiązek strony), bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło (przestał istnieć lub utracił kwalifikację). Bezprzedmiotowość zachodzi także wówczas, gdy na skutek zmiany stanu faktycznego albo też prawnego niemożliwe okaże się wykonanie decyzji.
"Zmiana stanu prawnego nie stanowi samodzielnej podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. Możliwość taką muszą przewidywać przepisy szczególne" – wyrok NSA z 15.02.2017 r., II OSK 1516/15, LEX nr 2241846.
W toku postępowania w przedmiocie wygaśnięcia decyzji organ nie poddaje się merytorycznej weryfikacji wydanej wcześniej decyzji, lecz ogranicza się do oceny czy w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 162 k.p.a.
Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy należało zatem ocenić, czy decyzja Starosty S. z dnia 21 marca 2019 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oraz decyzja z dnia 27 września 2019 r., w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie wyżej opisanej nieruchomości stała się bezprzedmiotowa we wskazanym wyżej rozumieniu. Jednocześnie podkreślić należy, że przesądzenie, że przedmiotowa decyzja nie stała się bezprzedmiotowa, dezaktualizuje konieczność rozważania pozostałych elementów przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej określonych w art. 162 § 1 pkt 1 kpa, gdyż koniecznym elementem każdej z tych przesłanek jest bezprzedmiotowość decyzji administracyjnej.
Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że decyzja Starosty S. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie W. z dnia 21 marca 2019 r., została wydana zgodnie z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy W. nr [...] z dnia 21 czerwca 2016 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV W. -C. . Decyzja o ustaleniu lokalizacji została "wygaszona"
Decyzją z dnia 8 lutego 2021 r., Burmistrz Miasta i Gminy W. na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. stwierdził wygaśnięcie decyzji lokalizacyjnej z uwagi na przyjęcie uchwały nr [...] Rady Miasta i Gminy W. z dnia 25 czerwca 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego przy ul. [...] i ul. [...] w mieście W.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż stwierdzenie wygaśnięcia decyzji lokalizacyjnej ma jedynie charakter formalny i potwierdza tylko zaistniały wcześniej stan prawny (charakter deklaratoryjny).
Stosownie do art. 124 ust. 1 u.g.n. ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Celem art. 124 ust. 1 u.g.n. jest umożliwienie inwestorowi legalnego wejścia na teren nieruchomości dla posadowienia na niej liniowej infrastruktury technicznej będącej celem publicznym, zarówno gdy właściciel nie wyraża na to zgody, jak i w sytuacji, gdy nie dojdzie do porozumienia z inwestorem co do ekwiwalentu pieniężnego za uszczuplenie jego praw. Decyzja, o której mowa w powołanym art. 124 ust. 1 u.g.n., służy zatem ograniczeniu wykonywania prawa własności przedmiotowej nieruchomości.
Co do zasady celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Kwestie te powinny być sprecyzowane wcześniej albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać te wcześniejsze rozstrzygnięcia i umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Decyzja ta daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane (i może stanowić samodzielną podstawę nadania inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; por. wyrok WSA w Warszawie z 30.11.2018 r., VII SA/Wa 616/18, LEX nr 2619103), w tym stwarza warunki do wystąpienia o wydanie warunków zabudowy i o pozwolenie na budowę i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża na to zgody, jak również stanowi dowód, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 pr. bud. Dopiero na etapie udzielenia pozwolenia na budowę organy architektoniczno-budowlane analizują techniczne możliwości zrealizowania sieci oraz tryb, formę i zakres koniecznych działań, których podjęcie będzie niezbędne do usunięcia ewentualnych przeszkód (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 14.11.2017 r., II SA/Rz 1069/17, LEX nr 2412588).
Tak więc ocena decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie może uwzględniać okoliczności dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji i ewentualnych nieprawidłowości, jakie zaistniały, przy ustalaniu tej lokalizacji. Jak zauważył NSA w wyroku z 5.01.2022 r., I OSK 84/19, LEX nr 3318503, lokalizacja ta jest przedmiotem odrębnej decyzji, która nie może być podważana w procedurze wydawania decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości w celu wykonania inwestycji.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać przyjdzie, iż na dzień wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości przez Starostę S. (tj. 21 marca 2019 r.) ograniczenie to było zgodne z decyzją lokalizacyjną nr [...] wydaną przez Burmistrza Miasta i Gminy W. w dniu 21 czerwca 2016 r. Późniejsze wygaśnięcie decyzji lokalizacyjnej nie ma wpływu na decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Istotny jest moment wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości i czy w tym momencie dla danej działki miała zastosowanie przedmiotowa decyzja lokalizacyjna.
Stwierdzenie, czy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, wymaga w konkretnym przypadku oceny zarówno stanu faktycznego danej sprawy, jak i postanowień planu miejscowego. Wyznaczenie w miejscowym planie granic inwestycji celu publicznego nie musi nastąpić w sposób bardzo precyzyjny, bo w chwili uchwalania planu organ nie zawsze dysponuje wiedzą o szczegółach technicznych przyszłej inwestycji. To właśnie rolą decyzji opartej na przepisie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest ścisłe określenie zakresu ograniczenia praw do nieruchomości z uwagi na szczegółowe warunki techniczne konkretnej inwestycji i związane z tym potrzeby inwestora.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda, stosownie do wytycznych zawartych w wyrokach WSA i NSA stwierdził, że uchwała Rady Miasta i Gminy W. z dnia 25 czerwca 2020 r.nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) uwzględnia postanowienia decyzji lokalizacyjnej.
Na wyrysie z planu miejscowego zaznaczono przebieg istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV oraz pas ochrony funkcyjnej tej linii. Również szerokość pasa ochrony nie budzi wątpliwości, bowiem maksymalna szerokość, jaką wskazano w niniejszym planie to 22 m (po 11 m od osi linii), natomiast ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dotyczy jedynie ograniczenia w pasie o szerokości 9 m (po 4,5 m od osi linii). Ponadto zgodnie z § 12 pkt 2 lit. d) i e) uchwały nr [...] Rady Miasta i Gminy W. "w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy ustala się: 2) pas ochrony funkcyjnej napowietrznej sieci elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV o szerokości 22,0 m, po 11,0 m od osi linii w obu kierunkach, dla którego obowiązuje: d) dopuszczenie budowy nowych sieci i urządzeń elektroenergetycznych po trasie istniejących linii elektroenergetycznych, e) dopuszczenie odbudowy, rozbudowy, przebudowy, modernizacji, remontu, skablowania i konserwacji istniejących sieci i urządzeń elektroenergetycznych."
Reasumując, należało uznać, że zarówno decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości jak i decyzja o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie są bezprzedmiotowe, bowiem ich istnienie w obrocie prawnym jest konieczne do tego, by inwestor mógł realizować cel publiczny w postaci budowy linii elektroenergetycznej, a następnie utrzymania tej linii.
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, organ II instancji prawidłowo odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty S. z dnia 21 marca 2019 r. i dnia 27 września 2019 r. na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem nie została spełniona przesłanka bezprzedmiotowości tych decyzji. Dopóki bowiem decyzja może zostać wykonana, nie można mówić o tym, że stała się bezprzedmiotowa.
Nie zasługują na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi. Jak już wyżej wskazano wniosek o wygaszenie decyzji nie może prowadzić do kontroli i weryfikacji decyzji, nie jest środkiem służącym eliminacji z obiegu prawnego decyzji wadliwych nie służy bowiem rozstrzyganiu merytorycznemu, ani rozstrzyganiu w nowej sprawie. Nie ma w związku z tym doniosłości prawnej ustalenie czy decyzja, której dotyczyła ta inwestycja na moment złożenia przedmiotowego wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia, została już zrealizowana. Wykraczają one bowiem poza granice niniejszego postępowania i nie mogą być przedmiotem oceny.
W świetle powyższego nieuzasadnione okazały się zarzuty naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. polegające na braku wyczerpującego wyjaśnienia sprawy. Zebrany materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia decyzji na podstawie spornego art. 162 k.p.a., co znalazło wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu. Z kolei rozstrzygnięcie sprawy wbrew żądaniu nie może przesądzać o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania do organów państwa - art. 8 k.p.a.
Za bezzasadny Sąd uznał zarzut naruszenia przepisu art. 81a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Zastosowanie art. 81a § 1 k.p.a. (tj. zasady uwzględnienia wątpliwości na korzyść strony skarżącej) jest dopuszczalne w sytuacji, w której po zebraniu wszelkiego dostępnego materiału dowodowego stan faktyczny sprawy będzie niejednoznaczny i budzący wątpliwości. Przesłanka niedających się usunąć wątpliwości występuje, gdy nie ma dowodów i nie ma możliwości ich uzyskania. Zasada ta oznacza, że wątpliwości faktyczne rozstrzygnąć należy na korzyść strony tylko wtedy, gdy przez reguły oceny dowodów wskazane w art. 80-81 k.p.a. organ nie jest w stanie ustalić jednoznacznie stanu faktycznego. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zaistniała, co zostało wykazane powyżej.
Zdaniem Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie, Wojewoda ponownie rozpoznając sprawę zastosował się w pełni do oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroków WSA i NSA, stosując przepisy prawa mające zastosowanie w niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy zgodnie z oceną prawną dokonaną w tym wyroku.
W tej sytuacji Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.