IV SA/PO 599/25

IV SA/Po 599/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-10-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski /przewodniczący/
Sebastian Michalski
Tomasz Grossmann /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Prezes Gminnej Spółki
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5, art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2017 poz 1393
art. 5 ust. 2, art. 9
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne - t.j.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 156 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 979
art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym
Dz.U. 2022 poz 1233
art. 11 ust. 2
Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j)
Dz.U. 2024 poz 1530
art. 33, art. 34, art. 35
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 153, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2025 r. sprawy ze skargi "N. " sp.k. z siedzibą w P. na decyzję Prezesa Zarządu Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w [...] z siedzibą w [...] z dnia 10 kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w [...] z siedzibą w [...] na rzecz skarżącej "N. " sp.k. z siedzibą w P. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 10 kwietnia 2025 r. nr [...] [...]) Prezes Zarządu Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...] (dalej jako "Prezes Zarządu PWiK" lub "Organ") odmówił N. sp.k. udostępnienia zakresu obowiązków dyrektora operacyjnego T. K., "ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych". W uzasadnieniu Organ wyjaśnił, że w dniu 03 marca 2025 r. do Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...] z siedzibą w [...] (dalej jako "PWiK") wpłynął wniosek N. sp.k. z siedzibą w P. (dalej jako "Wnioskodawca" lub "Skarżący") o udostępnienie informacji publicznej przez udostępnienie zakresu obowiązków dyrektora operacyjnego [radnego] T. K. (zwanego dalej "Dyrektorem" lub "Radnym"). Po jego przeanalizowaniu stwierdzono, że ww. osoba nie pełni funkcji publicznej w podmiocie, do którego skierowano wniosek. Dostęp do informacji o powyższej osobie podlega zatem ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176; w skrócie "u.d.i.p."). Powoławszy się na wyrok NSA o sygn. akt I OSK 2158/16, Organ stwierdził, że w stosunku do osób, które nie pełnią funkcji publicznej ani nie są związane z pełnieniem tej funkcji, należy odmówić udostępnienia informacji ze względu na potrzebę ochrony ich prywatności, co wynika w szczególności z konieczności ochrony danych osobowych tych osób. Nawiązując do sposobu rozumienia w orzecznictwie sądowym pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną", Organ zaznaczył, że T. K. zajmuje stanowisko o charakterze technicznym i nie uczestniczy w procesie zarządzania mieniem Spółki. Ochrona jego prywatności wymagała wydania decyzji odmownej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję Prezesa Zarządu PWiK nr [...] Wnioskodawca – zarzuciwszy naruszenie:
1. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. – przez błędne zastosowanie w sytuacji, gdy przedmiotem wniosku nie jest informacja chroniona ze względu na prywatność osób fizycznych,
2. art. 2 ust. 1 u.d.i.p. – przez bezzasadną odmowę udostępnienia informacji publicznej,
3. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji – przez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek
– wniósł o zobowiązanie Organu do udzielenia informacji publicznej przez odpowiedź na pytanie wskazane we wniosku z 03 marca 2025 r. w terminie 14 dni od dnia wydania wyroku oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że:
- Organ nadużył prawa do wydłużenia odpowiedzi na udzielenie informacji publicznej na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., gdyż w przepisie tym jest mowa o "udostępnieniu informacji", a nie "realizacji wniosku". Niedopuszczalne jest zatem korzystanie z uprawnienia w nim przewidzianego w celu odroczenia wydania decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej;
- wydana decyzja była nieważna, bowiem została podpisana przez Prezesa Zarządu PWiK, wobec którego zachodziła przesłanka uniemożliwiająca powołanie go na prezesa tej spółki, zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne [obecnie: Dz. U. z 2025 r. poz. 499; w skrócie "u.o.p.d.g."];
- Organ, uzasadniając swoją decyzję, "nie wykazał, jaki związek pomiędzy osobą fizyczną, a funkcją jaką pełni pan T. K. może naruszać jego prywatność, odpowiedź na pytanie jaki jest jego zakres obowiązków w spółce komunalnej, wykonującej zadania publiczne" (s. 3 skargi, pisownia oryginalna). Skarżący zaznaczył przy tym, że ww. osoba została w kwietniu 2024 r. ponownie wybrana radnym Rady Miejskiej w [...] i nieco ponad miesiąc później została zatrudniona w PWiK na stanowisku dyrektora operacyjnego. W związku z tym Dyrektor jest osobą publiczną i jego prywatność z mocy prawa jest ograniczona. Radny, jako osoba pełniąca funkcję publiczną, powinien liczyć się z tym, że opinia publiczna ma prawo go kontrolować i interesować się jego działalnością, zarówno w radzie, jak i w innych sferach życia zawodowego, jeśli ma to związek z wykonywaniem zadań publicznych;
- decyzja Organu zdaje się być niekonsekwentna, gdyż z artykułu dostępnego na stronie [...] wynika, że Prezes Zarządu PWiK nie miał problemu z odpowiedzią na identyczne pytanie zadane przez redakcję, a ponadto wskazał, że: "Stanowisko to odpowiada za nadzór nad działem technicznym i inwestycjami". Tym samym potwierdził, że do zadań dyrektora operacyjnego należą m.in. obowiązki gospodarowania mieniem publicznym;
- pytanie o zakres obowiązków dyrektora operacyjnego w żaden sposób nie narusza prywatności osoby fizycznej czy też tajemnicy przedsiębiorcy. Zgodnie z orzecznictwem do podlegających udostępnieniu informacji o osobach pełniących funkcje publiczne zalicza się m.in. kopie umów o pracę zawartych z pracownikami urzędu gminy, formularze ich okresowych ocen pracowniczych, życiorysy składane przy aplikowaniu o pracę. Zdaniem Skarżącego, stanowisko Organu, że dyrektor operacyjny pełni wyłącznie funkcję techniczną i podlega wobec tego ochronie prywatności przewidzianej dla osób niepełniących funkcji publicznych, jest nieprzekonujące i pozostaje w sprzeczności z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych. Funkcja dyrektora operacyjnego już z samej nazwy i typowych standardów zatrudnienia ma charakter zarządczy i organizacyjny, a nie techniczny. Jest to stanowisko kierownicze, związane z koordynacją działań jednostki organizacyjnej, podejmowaniem decyzji operacyjnych i organizacyjnych oraz nadzorem nad personelem i realizacją zadań instytucji. Trudno przyjąć, że osoba pełniąca funkcję dyrektora operacyjnego wykonuje "czynności o charakterze technicznym". Ocena charakteru czynności winna być dokonywana nie na podstawie nazwy stanowiska, ale konkretnych obowiązków i wpływu na działania podmiotu publicznego, i sferę praw innych osób. Zdaniem autora skargi gdyby nawet hipotetycznie przyjąć, że zakres czynności wykonywanych przez dyrektora operacyjnego ma charakter techniczny, to okoliczność ta nie wyłącza obowiązku udostępnienia informacji dotyczącej zakresu jego obowiązków zawodowych, bowiem osoba ta pełni jednocześnie mandat radnego, a zatem podlega szczególnemu reżimowi jawności.
W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu PWiK wniósł o jej oddalenie oraz o obciążenie Skarżącego kosztami postępowania. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stwierdził, że jest on niezasadny, gdyż Organ wyczerpująco wskazał dlaczego odmawia udzielenia informacji. Analiza zatrudnienia Dyrektora nie pozwoliła na przyjęcie, że pełni on funkcję publiczną w podmiocie, do którego skierowano wniosek, a w konsekwencji należało odmówić udostępnienia informacji ze względu na potrzebę ochrony jego prywatności. Zajmuje on bowiem stanowisko o charakterze technicznym i nie uczestniczy w procesie zarządzania mieniem Spółki – nie posiada ani ustawowego, ani umownego upoważnienia do rozporządzania mieniem Spółki. W żadnej mierze nie zajmuje się sprawami finansowymi, zawieraniem jakichkolwiek umów, nie składa w imieniu Spółki oświadczeń materialnoprawnych. Podlega Prezesowi Zarządu PWiK. W tej spółce osobami upoważnionymi do jej reprezentacji i dysponowania mieniem są wyłącznie Prezes Zarządu, prokurent i jeden pracownik upoważniony imiennym upoważnieniem. Pozwoliło to na przyjęcie, że Dyrektor nie pełni w strukturach Organu funkcji publicznych, zaś okoliczność, że pełni tę funkcję w innych strukturach – pozostaje bez znaczenia w sprawie. W ramach stosunku pracy z Organem podlega takiej samej ochronie prywatności jak każdy inny pracownik. W konsekwencji również zarzuty naruszenia art. 2 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP są, zdaniem autora odpowiedzi na skargę, niezasadne. Odnosząc się zaś do zarzutu nieważności zaskarżonej decyzji, Organ wyjaśnił, że zakres podmiotowy art. 9 u.o.p.d.g. obejmuje osoby już pełniące funkcje publiczne, a w przypadku Prezesa Zarządu PWiK taka sytuacja nie zachodziła. W tym przypadku dokonano powołania wbrew zakazowi z art. 4 pkt 5 u.o.p.d.g., a sankcję za to naruszenie przewiduje art. 5 ust. 2 u.o.p.d.g. w postaci rozwiązania umowy o pracę, a nie bezwzględnej nieważność powołania ze skutkiem ex tunc. Z kolei odnosząc się do zarzutu dotyczącego przedłużenia terminu do udzielenia odpowiedzi, Organ wskazał, że taka decyzja była konieczna, z uwagi na liczbę wniosków skierowanych przez Skarżącego do Organu (38 wniosków), co wymagało reorganizacji obowiązków pracowników Organu w celu przygotowania odpowiedzi oraz zasięgnięcia opinii prawnej.
Na rozprawie w dniu 02 października 2025 r. pełnomocnik (substytucyjny) Organu, ad. N., podtrzymał wnioski i wywody zawarte w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Skontrolowawszy według tych zasad, zaskarżoną decyzję Prezesa Zarządu PWiK nr [...] z dnia 10 kwietnia 2025 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej – na wniosek Skarżącego z 03 marca 2025 r. o udostępnienie zakresu obowiązków dyrektora operacyjnego radnego T. K. – Sąd doszedł do przekonania, że decyzja ta nie może się ostać w obrocie prawnym.
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; w skrócie "u.d.i.p."), przy czym ten ostatni przepis został niesłusznie pominięty w określeniu podstawy prawnej ww. decyzji.
W myśl art. 16 u.d.i.p.:
"1. Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.
2. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że:
1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni;
2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji."
Z kolei zgodnie z art. 17 u.d.i.p.:
"1. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio.
2. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania."
W kontrolowanej sprawie nie było sporne pomiędzy stronami – i nie wbudziło też wątpliwości Sądu – że Prezes Zarządu PWiK jest "podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji, niebędącym organem władzy publicznej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.d.i.p.
Krąg podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej został określony w art. 4 u.d.i.p. Jak stanowi jego ust. 1: "Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
1) organy władzy publicznej;
2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów."
Jest faktem notoryjnym, że PWiK jest spółką z ograniczoną odpowiedzialnością, wpisaną do Krajowego Rejestru Sądowego pod numerem [...], której jedynym wspólnikiem jest Gmina [...] (źródło: [...], [...]; dostęp: 2.10.2025 r.). Sąd w niniejszym składzie przychyla się do tego stanowiska wyrażanego w orzecznictwie i doktrynie, zgodnie z którym spółka handlowa, w której jedynym wspólnikiem jest jednostka samorządu terytorialnego (tu: gmina), jest "osobą prawną samorządu terytorialnego" w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. (szerzej odnośnie do wątpliwości interpretacyjnych, jakie budzi to pojęcie w judykaturze, zob. np. wyrok WSA z 13.5.2022 r., IV SA/Po 184/22; o ile nie zastrzeżono inaczej, wszystkie orzeczenia NSA i WSA przywołane w nin. uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Można bowiem uznać, że w pojęciu tym mieszczą się – obok jednostek samorządu terytorialnego, do których zalicza się m.in. gminy (por. wyrok SN z 19.11.2015 r., IV CSK 11/15; o ile nie zastrzeżono inaczej, wszystkie orzeczenia SN przywołane w nin. uzasadnieniu są dostępne dostępny w Bazie Orzeczeń Sądu Najwyższego, pod adresem internetowym http://www.sn.pl/orzecznictwo/SitePages/Baza_orzeczen.aspx) – także jednoosobowe spółki kapitałowe, w których jedynym wspólnikiem jest taka jednostka (zob. np. wyroki WSA: z 15.2.2007 r. II SAB/Ke 3/07; z 5.4.2018 r. II SAB/Sz 18/18; z 15.7.2021 r. IV SA/Po 354/21; zob. też: B. Wilk, Spółka handlowa jako podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, "Rejent" 2015, nr 8, s. 105-107; E. Gudowska-Natanek, G. Kuca, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2024, art. 4 Nb 2; podobnie na tle analogicznego pojęcia "państwowej osoby prawnej" z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. – zob. wyrok WSA z 27.10.2017 r. II SAB/Wa 218/17).
Zakwalifikowanie PWiK do kategorii "osób prawnych samorządu terytorialnego" w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. pociąga za sobą istotne konsekwencje prawne i praktyczne, gdyż – jak trafnie zauważa się w doktrynie – w jednoosobowych spółkach jednostek samorządu terytorialnego (odpowiednio także: w jednoosobowych spółkach Skarbu Państwa) "nie sposób wyszczególnić zakresów, w jakich wykonują one zadania publiczne i dysponują majątkiem publicznym (vide art. 61 ust. 1 zd.2 Konstytucji RP). Celem powołania takiej spółki jest realizowanie pewnych zadań i celów publicznych, a przez jednorodny skład właścicielski spółka taka korzysta w pełni ze środków publicznych. Należy przy tym zaznaczyć, że informacjami publicznymi będą wszystkie informacje związane z działalnością takiej spółki handlowej. Będą nimi także te informacje, które nie mogą zostać udostępnione ze względu na ochronę prywatności lub tajemnicy przedsiębiorcy" (zob. B. Wilk, Spółka handlowa jako podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, "Rejent" 2015, nr 8, s. 106).
Przechodząc do oceny prawidłowości (legalności) zaskarżonej decyzji, należy ją rozpocząć od ustosunkowania się do najdalej idącego zarzutu skargi, dotyczącego nieważności tej decyzji, z uwagi na jej podpisanie przez Prezesa Zarządu PWiK, P. K., który – zdaniem Skarżącego – został wybrany na tę funkcję nieprawidłowo, a mianowicie z naruszeniem art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (obecnie: Dz. U. z 2025 r. poz. 499; w skrócie "u.o.p.d.g."). Uzasadniając ten zarzut, autor skargi podniósł, że z oświadczenia majątkowego P. K. (załączonego do skargi) wynika, że w chwili powołania na funkcję Prezesa Zarządu PWiK posiadał on więcej niż 10% udziałów we innej spółce prawa handlowego – "co stanowiło przesłankę uniemożliwiającego powołanie go na prezesa spółki PWiK, przewidziana w art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. W związku z powyższym, decyzja ta jest nieważna" (s. 2 skargi; pisownia oryginalna).
W ocenie Sądu przywołany zarzut jest chybiony.
Naruszenia prawa pociągające za sobą nieważność decyzji administracyjnej zostały wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu: "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa."
Autor skargi nie wyjaśnił, w której z ww. przesłanek upatruje źródła nieważności zaskarżonej decyzji. Można jedynie się domyślać, że najprawdopodobniej chodzi o wydanie decyzji "z rażącym naruszeniem prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.), w postaci naruszenia art. 9 u.o.p.d.g., który to przepis stanowi, że: "Wybór lub powołanie do władz spółki, spółdzielni lub fundacji z naruszeniem zakazów określonych w art. 4 i 7 są z mocy prawa nieważne i nie podlegają wpisaniu do właściwego rejestru".
W ocenie Sądu nie sposób przyjąć, że rażąco narusza prawo decyzja wydana, zgodnie z przyjętymi zasadami reprezentacji, przez osobę ujawnioną w Krajowym Rejestrze Sądowym jako prezes zarządu danej spółki – a to już z uwagi na ustanowione w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 979, z późn. zm.) domniemanie, że "dane wpisane do Rejestru są prawdziwe".
Poza tym nie może uchodzić z pola widzenia fakt, że przepis art. 9 u.o.p.d.g. bywa w praktyce interpretowany inaczej, niż czyni to Skarżący. Jak bowiem wskazuje się w doktrynie – i na co słusznie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę – zakres podmiotowy ww. przepisu, choć nie wynika to prima facie z jego brzmienia, "obejmuje osoby pełniące funkcje publiczne, wskazane w art. 1 i 2 u.o.p.d.g. W konsekwencji przepis ten dotyczy tylko takich stanów faktycznych, gdy osoby już pełniące funkcje publiczne, o których mowa w art. 1 i 2 u.o.p.d.g. (w tym podmioty, o których mowa w art. 7 ust. 1 u.o.p.d.g.), zostaną następnie wybrane do władz spółki, spółdzielni lub fundacji. Zakres podmiotowy art. 9 u.o.p.d.g. obejmuje więc wyłącznie podmioty wymienione w art. 1 i 2 u.o.p.d.g., a nie jakiegokolwiek inne. Innymi słowy, przepis ten znalazłby zastosowanie do osoby powołanej na funkcję publiczną, gdyby – po powołaniu jej na to stanowisko – została następnie powołana np. na stanowisko członka zarządu czy członka rady nadzorczej spółki akcyjnej, bez znaczenia, czy z prywatnym, czy publicznym kapitałem. Istotnym rozgraniczeniem na tle komentowanego przepisu jest jednak okoliczność, że art. 9 u.o.p.d.g. nie zawiera zakazu powołania na funkcję publiczną osoby prowadzącej działalność gospodarczą (czyli następcze powołanie na funkcję publiczną), choć wówczas sytuacja taka będzie podlegała ocenie z punktu widzenia art. 4 i 5 u.o.p.d.g." (zob. A. Rzetecka-Gil, Ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Komentarz, LEX/el. 2021, uw. 3 do art. 9). Na tej podstawie stwierdzono w odpowiedzi na skargę, że wytknięte w skardze uchybienie, do jakiego doszło przy powołaniu P. K., może stanowić jedynie przesłankę do jego odwołania albo rozwiązania z nim umowy o pracę na podstawie art. 5 ust. 2 u.o.p.d.g., co wszakże nie jest równoznaczne z sankcją nieważności przewidzianą w art. 9 u.o.p.d.g.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki NSA: z 6.2.1995 r. II SA 1531/94; z 21.2.2017 r. II OSK 1405/15; z 14.11.2017 r. II OSK 447/16; z 22.1.2018 r. II OSK 1309/17; por. też W. Chróścielewski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. W. Chróścielewskiego i A. Krawczyk, Warszawa 2025, uw. 5.2. do art. 156).
Już z tych względów Sąd nie dopatrzył się, zarzucanej w skardze, nieważności zaskarżonej decyzji.
Przechodząc do oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji przez pryzmat jej treści, wyrażającej się w sposobie załatwienia wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, należy wskazać, że materialnoprawną podstawę orzeczonej odmowy udostępnienia żądanej informacji stanowił art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym: "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa". Według argumentacji Organu żądany zakres obowiązków dyrektora operacyjnego nie podlega udostępnieniu, z uwagi na przysługującą osobie fizycznej piastującej to stanowisko ochronę prywatności, o jakiej mowa w cytowanym przepisie.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się zasadniczo do kwestii, czy dyrektor operacyjny w spółce komunalnej, który w dodatku sprawuje mandat radnego w tej samej gminie (będącej jedynym udziałowcem owej spółki), jest osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Ponieważ w skardze zostało podniesione, że Dyrektor jest "osobą publiczną" (i że w związku z tym "jego prywatność jest z mocy prawa ograniczona"), wypada na wstępie zwrócić uwagę na konieczność rozróżniania pojęć: "osoby publicznej", "osoby pełniącej funkcję publiczną" oraz "funkcjonariusza publicznego".
W orzecznictwie sądów cywilnych wskazuje się bowiem, że: "Do kategorii osób publicznych zaliczają się nie tylko osoby wykonujące władzę publiczną, ale również osoby o odpowiednim statusie społecznym i zawodowym, które angażują się dobrowolnie w życie społeczne (tzw. teoria barier informacyjnych – zob. wyrok SN z 14 grudnia 2011 r., I CSK 111/11). Osoby publiczne z zasady muszą się liczyć z szerszym zakresem zainteresowania opinii publicznej i szerszym zakresem krytyki" (zob. np. wyrok SN z 21.4.2023 r. II CSKP 1425/22). Innymi słowy, "osobą publiczną" w szerokim rozumieniu jest osoba znana publicznie z racji różnych form swojej aktywności, rozpoznawalna w szerokich kręgach społeczeństwa. Do kategorii osób publicznych należą zarówno osoby sprawujące funkcje publiczne, jak i osoby, które nie pełniąc ich, odgrywają rolę w różnych dziedzinach życia publicznego takich jak polityka, życie społeczne kultura, sztuka, a pośród nich aktywni w tych ostatnich dziedzinach, cieszący się znacznym zainteresowaniem publiczności i mediów artyści, gwiazdy rozrywki (zob. wyrok SN z 24.1.2008 r., I CSK 341/07).
Trybunał Konstytucyjny w przywołanym w skardze wyroku z 20 marca 2006 r. o sygn. K 17/05 (OTK-A 2006, nr 3, poz. 30) podkreślił, że pojęcie "osoba publiczna" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoba pełniąca funkcje publiczne". Ten pierwszy termin jest znacznie szerszy i obejmuje również osoby zajmujące w życiu publicznym istotną pozycję z punktu widzenia kształtowania postaw i opinii ludzi, wywołujące powszechne zainteresowanie ze względu na te lub inne dokonania, np. artystyczne, naukowe czy sportowe. Z kolei pojęcie "osoby pełniącej funkcje publiczne" jest na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Zdaniem TK nie jest możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej, będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym, w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Przez pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy rozumieć osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu "funkcji publicznej" Trybunał wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.
Z kolei w utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych, wspartym stanowiskiem doktryny, wskazuje się, że "nauka prawa opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia «osoby pełniącej funkcję publiczną». Zaznacza się w niej, że katalog z art. 115 § 13 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (...) ma charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Poglądy doktryny wskazują przy tym, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński [w:] M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). W doktrynie wskazano również, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa, w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Odnosi się to w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (wyroki NSA z dnia: 12 lutego 2015 r., I OSK 759/14; 6 lutego 2015 r., I OSK 650/14; 4 lutego 2015 r., I OSK 531/14; 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14; wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12; odmiennie jednostkowy wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r., I OSK 2499/13) czy osób ubiegających się o miejsce w służbie publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2488/13, «Monitor Prawniczy» 2015, nr 5), gdyż osoby te pozostają w związku materialnym, a nie formalnym z władzą publiczną i realizacją zadań publicznych. Z powyższego wynika, że orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się do szerokiej wykładni pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1108/14, wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 125/11, postanowienie SN z dnia 25 czerwca 2004 r. sygn. akt V KK 74/04). Tym samym «funkcja publiczna» jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem «sprawy publicznej» (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Innymi słowy, choć nie są to pojęcia tożsame to wskazać należy na ich komplementarną interpretację, a taka z kolei wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej, służący transparentności działania władzy publicznej, także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP" (zob. wyrok NSA z 15.6.2016 r., I OSK 3217/14).
Dla zupełności wywody należy dodać, że Kodeks karny, oprócz definicji legalnej "funkcjonariusza publicznego" (zob. ww. art. 115 § 13), w przepisie art. 115 § 19 zawiera także definicję "osoby pełniącej funkcję publiczną" – jaką z woli ustawodawcy jest "funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową".
Nie ulega wątpliwości, że dyrektor operacyjny w spółce komunalnej jest "osobą zatrudnioną w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi" w rozumieniu cytowanego przepisu.
Sąd w niniejszym składzie podziela także i ten pogląd, zgodnie z którym "za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy uznać pracowników, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji i realizują w ten sposób, w pewnym zakresie, nałożone na tę instytucję zadania publiczne, tj. mają wpływ na sferę publiczną (patrz wyrok NSA z 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14). Nie należą do nich, co oczywiste, pracownicy na stanowiskach o charakterze usługowym czy technicznym, nie posiadający żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujący szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. osoby zajmujące się obsługą biurową, informatyczną, utrzymaniem czystości). Jednak dla prawidłowego zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. koniecznym jest każdorazowe badanie zakresu uprawnień (obowiązków) osób, których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej" (zob. wyrok NSA z 25.2.2025 r. III OSK 7482/21).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy podzielić argumentację Skarżącego, że już z samego faktu, iż zadane przezeń pytanie dotyczyło dyrektora operacyjnego w spółce (komunalnej) – a więc, zauważmy, osoby usytuowanej na samym szczycie wewnętrznej hierarchii stanowisk (bezpośrednio podległej prezesowi zarządu) – trzeba uznać, że przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie odnosi się do osoby sprawującej wyłącznie funkcje "usługowe" czy "techniczne" w znaczeniu przyjętym w ww. orzecznictwie TK i NSA, lecz osoby mającej istotny wpływ na zarządzanie i proces decyzyjny w spółce dysponującej środkami publicznymi, a więc "osoby pełniącej funkcję publiczną" w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Tym niemniej, zdaniem Sądu, dla przyjęcia takiej właśnie kwalifikacji podmiotowej osoby dyrektora operacyjnego PWiK, kluczowe znaczenie w tej sprawie ma jednak okoliczność – niesłusznie zlekceważona przez Organ – że piastujący to stanowisko T. K. sprawuje jednocześnie mandat radnego w Gminie [...] będącej jedynym udziałowcem PWiK.
Albowiem w ślad za wywodami Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z 4 lipca 2025 r. o sygn. akt III OSK 2015/22 należy podkreślić, że: "W orzecznictwie uznaje się, że informacje dotyczące zatrudnienia radnych, a także członków ich rodzin stanowią informację publiczną, jeżeli dotyczą zatrudnienia np. w spółce komunalnej (por wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 maja 2022 r., sygn. akt III SAB/Gl 89/22; wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 125/22; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 178/20; wyrok NSA z dnia 14 października 2019 r., sygn. akt I OSK 4205/18). [...] Wskazać również należy, że zagwarantowane w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawo do informacji publicznej stanowi narzędzie kontroli społecznej nad organami władzy publicznej w zakresie sposobu wydatkowania przez nich środków publicznych jak też przede wszystkim wykonywania zadań publicznych. W ten sposób społeczeństwo może na bieżąco sprawdzać czy organy władzy publicznej działają racjonalnie (w tym przede wszystkim w sposób uzasadniony wydają pieniądze podatników), a osoby sprawujące swój mandat z powszechnych wyborów nie nadużywają go, czyniąc z niego narzędzie do dodatkowych, nieuzasadnionych dochodów. Tak więc sprawa zatrudnienia radnych w jednostce samorządu terytorialnego w tym dokumentacji związanej z umowami zlecenia lub umowami o dzieło stanowi informację publiczną. Po pierwsze, informację o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Pozwala więc określić czy organ zatrudniając dane osoby nawet na umowę zlecenia czy o dzieło działa racjonalnie kierując się rzeczywistymi potrzebami jednostki czy też jego decyzja była podyktowana innymi np. stricte politycznymi motywami. Po drugie, pozwala określić czy zatrudnienie danej osoby było podyktowane jej faktycznymi kwalifikacjami oraz jak jej kwalifikacje prezentowały się na tle innych osób o podobnym wyksztalceniu i doświadczeniu zawodowym, a więc odpowiadały na pytanie dotyczące zasad naboru kandydatów. Po trzecie, kwestia wynagrodzenia za wykonaną pracę pozwala ocenić na ile płaca była adekwatna do wykonanych zadań oraz czy wynagrodzenie odpowiadało zwykłym cenom na rynku, czy też podmiot przepłacił, a więc gospodarował majątkiem publicznym w sposób nieracjonalny. Ocena w tym zakresie jest zatem zgodna z ratio legis ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tak więc, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do zasady jest sprawą publiczną zatrudnienie osób pełniących funkcje publiczne (radnych miejskich) przez jednostkę organizacyjną tej gminy, w której sprawują mandat".
W konsekwencji należy stwierdzić, że zakres czynności zawodowych (tu: zakres obowiązków dyrektora operacyjnego) pełnionych w spółce gminnej przez osobę, która w danej gminie sprawuje jednocześnie mandat radnego, choć nie jest bezpośrednio związany z pełnioną przez tę osobę funkcją rajcy, to jednak stanowi sprawę publiczną w rozumieniu u.d.i.p.
Dodatkowego uzasadnienia dla takiego wniosku dostarcza słuszne spostrzeżenie judykatury, że "jeśli radny wykonuje zadania dla podmiotów powiązanych z miastem (gminą, powiatem), których interesy reprezentuje jako radny, to w takich przypadkach zasadniczo zawsze powiązanie to ma charakter publiczny, nawet jeśli, radny nie zajmuje w danym podmiocie stanowiska o władczych, decyzyjnych kompetencjach. O publicznym charakterze takiego powiązania nie przesądza bowiem charakter zadań, czynności mu powierzonych w tym podmiocie, ale już tylko to, że jako osoba pełniąca funkcje publiczne wyposażona we władcze kompetencje w ramach mandatu radnego na danym terenie (danej wspólnoty samorządowej), może potencjalnie, hipotetycznie w podmiocie powiązanym tych uprawnień nadużyć" (zob. wyrok WSA z 21.4.2022 r. II SA/Lu 125/22).
Wszystko to prowadzi do wniosku, że Organ wadliwie uznał, iż Dyrektor nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i że zakres jego obowiązków na stanowisku dyrektora operacyjnego PWiK podlega ograniczeniom w udostępnieniu informacji publicznej, z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 21 in principio u.d.i.p. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku). O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi w wysokości 200 zł, Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.
Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Zarządu PWiK, mając na uwadze treść art. 153 p.p.s.a., weźmie pod uwagę powyższe uwagi i oceny prawne Sądu, i wnikliwe rozważy zasadność pozytywnego załatwienia przedmiotowego wniosku Skarżącego.