IV SA/Po 594/24

IV SA/Po 594/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-09-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Maciej Busz
Sebastian Michalski
Tomasz Grossmann /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 144 ust. 1, art. 145, art. 146, art. 147, art. 148 ust. 4
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2024 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. z dnia 11 lutego 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej K. P. kwotę 2123 zł (słownie: dwa tysiące sto dwadzieścia trzy złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 14 maja 2024 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania K. P., utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. w P. z 11 lutego 2022 r. ([...]) w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.
Zaskarżona decyzja SKO zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Przywołaną wyżej decyzją z 11 lutego 2022 r. Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. (dalej w skrócie "Dyrektor G. " lub "organ I instancji") – wskazując w podstawie prawnej na art. 145, art. 146, art. 147 oraz art. 148 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899; dalej w skrócie "u.g.n.") – ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości części nieruchomości położonych w P. przy ulicach [...] i [...], stanowiących w dniu 04 listopada 2019 r. własność K. P. (zwanej dalej "Właścicielką" lub "Skarżącą"), oznaczonych w ewidencji gruntów: obręb K., arkusz mapy 12, działki nr [...], [...], [...] i [...], spowodowanego wybudowaniem dróg na ulicach [...] i [...].
W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że inwestycja zrealizowana na ww. ulicach stanowiła budowę drogi, co do której zaświadczeniem z 04 listopada 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. potwierdził brak podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy drogi na ulicach: [...], [...], [...], [...]. Inwestycja została zrealizowana ze środków Miasta P.. Ponadto w latach 2008-2018 istniało Stowarzyszenie na rzecz budowy infrastruktury w ulicy [...], które zrzeszało mieszkańców w celu wykonania prac przygotowawczych i projektowych związanych z budową infrastruktury drogowej i odwodnieniowej ulic: [...], [...], [...], [...] i O.. Pozyskane od właścicieli nieruchomości środki zostały wykorzystane do opracowania dokumentacji projektowej, która posłużyła do rozpoznania możliwości realizacyjnych i opracowania ostatecznego projektu. Z dokumentów przedłożonych przez przewodniczącego Stowarzyszenia wynikało, że Właścicielka wniosła wkład w wysokości [...] zł na projekt drogowy i odwodnienie.
Dalej organ I instancji wskazał, że na skutek wybudowania ww. dróg wzrosła wartość przedmiotowych nieruchomości. Dowodem na potwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości po wykonaniu budowy ulic [...] i [...] były dwa operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego A. A. z 15 listopada 2021 r. Rzeczoznawca ustalił, że łączna wartość nieruchomości przed budową dróg wynosiła [...] zł, natomiast po ich wybudowaniu – [...] zł. Zatem wartość nieruchomości po wybudowaniu dróg wzrosła o kwotę [...]zł, czyli opłata adiacencka powinna wynieść [...] zł. Jednak na poczet opłaty adiacenckiej zaliczono wartość świadczeń pieniężnych wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury. Po dokonaniu analizy nakładów na projekt budowy drogi z odwodnieniem, jako udział Właścicielki w kosztach budowy drogi i ich uwzględnieniu ([...] zł) ustalono, że opłata adiacencka wynosi [...] zł.
Odwołanie od opisanej decyzji Dyrektora G. wniosła Właścicielka, reprezentowana przez r.pr. R. W., zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art.80 k.p.a. przez niepełne wyjaśnienie sprawy dot. partycypacji finansowej Skarżącej przy budowie urządzeń infrastruktury technicznej (urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych) oraz art. 148 ust. 4 u.g.n. przez nieuznanie jej wkładu w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej poniesionego za pośrednictwem Stowarzyszenie "K. ", a także wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania I instancji w całości.
Decyzją z 26 września 2022 r. ([...]) SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora G. z 11 lutego 2022 r.
Powyższa decyzja SKO została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 25 kwietnia 2023 r. o sygn. akt I SA/Po 959/22 (dalej jako "Wyrok WSA"), zapadłym po rozpoznaniu skargi Właścicielki.
W ocenie WSA organy administracji publicznej w niniejszej sprawie dokonały błędnej wykładni art. 148 ust. 4 u.g.n. i nie zastosowały go w niniejszej sprawie, jak również nie poczyniły wszystkich ustaleń niezbędnych do jej prawidłowego załatwienia. Wskazany przepis nakazuje pomniejszyć różnicę wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie nakładów na rzecz budowy poszczególnych urządzeń rozumieć należy szeroko. Przepis art. 148 ust. 4 u.g.n. nie oznacza, że odliczeniu podlegają wyłącznie nakłady poniesione w trakcie realizacji konkretnej inwestycji, zaś nakłady właściciela nieruchomości nie muszą być poniesione w określonym czasie, zbiegającym się z datą realizacji inwestycji. Wobec tego, zdaniem WSA, uznać trzeba, że odliczeniu na podstawie ww. przepisu powinny podlegać wszystkie nakłady, jakie właściciel (użytkownik wieczysty) poniósł na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Nie ma przy tym znaczenia, czy chodzi o urządzenia, z których wykonaniem (podłączeniem do sieci) ma związek nałożenie opłaty adiacenckiej, czy też o takie, które nie miały nic wspólnego z wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi. Bez znaczenia jest również czas, w jakim właściciel (użytkownik wieczysty) poniósł nakłady na urządzenia. Rozliczeniu podlega wartość świadczeń wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w gotówce lub w naturze.
W tym kontekście WSA podniósł, że Skarżąca wskazała, iż partycypowała w nakładach ponoszonych przez stowarzyszenie na rzecz przygotowania nieruchomości do wybudowania przedmiotowej drogi przy należących do niej nieruchomościach. Organ I instancji uznał jedynie część z nich. W odwołaniu podniesiono takie same okoliczności i argumenty, które następnie zostały przywołane w skardze. Organ II instancji nie odniósł się jednak wyczerpująco do nich, koncentrując się przede wszystkim na prawidłowości całego postępowania, a w szczególności prawidłowości sporządzonych operatów szacunkowych, na podstawie których obliczona została oplata adiacencka. W odniesieniu do umniejszenia opłaty adiacenckiej o koszty poniesione przez właścicielkę na inne urządzenia infrastruktury, nie wchodzące w skład drogi, jak sieć wodociągowa, czy kanalizacja sanitarna, organ II instancji arbitralnie uznał, że nie mogą być one rozliczone w przedmiotowym postępowaniu, gdyż nie dotyczą budowy drogi. W ocenie WSA, w świetle zaprezentowanego wyżej rozumienia art. 148 ust. 4 u.g.n. takie stanowisko nie może być uznane za prawidłowe. Urządzenia energii elektrycznej, gazowej oraz sieci wodnej, czy sanitarnej stanowiły urządzenia infrastruktury technicznej, zatem nakłady poniesione na ich wykonanie powinny zostać odliczone od wartości nieruchomości. Organ odwoławczy dokonując takiego odliczenia nie przeprowadził. Nie poczynił też ustaleń odnośnie do wysokości tych nakładów. W konkluzji WSA wskazał, że "[r]ozpatrując sprawę ponownie organ winien zastosować się do zaprezentowanej w niniejszym orzeczeniu wykładni art. 148 ust. 4 u.g.n. i uwzględnić nakłady, poczynione na rzecz wszystkich urządzeń infrastruktury technicznej, związanych z przedmiotową nieruchomością".
Ponownie rozpoznawszy sprawę po Wyroku WSA, SKO – przywołaną na wstępie decyzją z 14 maja 2024 r. – utrzymało w mocy decyzję Dyrektora G. z 11 lutego 2022 r. [z tym że przytaczając treść jej sentencji, działkę nr [...] omyłkowo SKO oznaczyło jako "[...]" – uw. Sądu].
W uzasadnieniu SKO wyjaśniło na wstępie, że dysponowało ważnymi operatami szacunkowymi, gdyż zgodnie z otrzymaną odpowiedzią od rzeczoznawcy majątkowego – znajdującą też oparcie w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 17.03.2022 r., II OSK 390/22) – potwierdzanie aktualności przedmiotowego operatu jest nieuzasadnione, gdyż w niniejszym przypadku brak jest podstaw do analizy uwarunkowań prawnych oraz czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n., z uwagi na fakt, że zgodnie z art. 146 ust. 3 u.g.n. wycena sporządzona została według stanu i cen nieruchomości na dzień 04 listopada 2019 r., tj. na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Tym samym należy uznać, że operat z 15 listopada 2021 r. jest aktualny w zakresie oszacowanych i wskazanych w operacie szacunkowym wartości, gdyż zmiany na rynku nieruchomości po dacie sporządzenia operatu szacunkowego, jak również w zakresie uregulowań prawnych, pozostają bez wpływu na oszacowanie wartości.
Dalej SKO wyjaśniło, że organ I instancji pismem z 06 marca 2024 r. poinformował, iż znana mu jest okoliczność dobrowolnego uczestnictwa Skarżącej w kosztach budowy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej w ul. [...]. Inwestycje te realizowane były w 2019 r. przez Stowarzyszenie "K. " z udziałem środków Miasta P.. Z rozliczenia końcowego wynika, że koszty ogólne tej budowy wyniosły [...] zł, z czego Miasto P. poniosło [...] zł, natomiast koszty Stowarzyszenia wyniosły [...] zł. Skarżąca partycypowała w budowie urządzeń infrastruktury technicznej: wodociągowej i kanalizacji sanitarnej w kwocie [...]zł. Z dalszej części referowanego pisma organu I instancji wynikało, że Miasto przyjęło zasadę, iż w przypadku, gdy budowa urządzeń infrastruktury technicznej spowoduje wzrost wartości nieruchomości, opłata adiacencka ustalana jest właścicielom nieruchomości, którzy nie uczestniczyli w kosztach budowy tego urządzenia. Wobec właścicieli nieruchomości, którzy wnieśli nakłady w pełnej wysokości uzgodnionej przez członków stowarzyszenia realizującego inwestycję w ramach inicjatyw lokalnych, postępowania administracyjne nie są wszczynane. Zgodnie z przyjętą zasadą odstąpiono od wszczęcia postępowania dotyczącego nieruchomości Skarżącej. Uznano, że ponosząc dobrowolnie koszty, wypełniła ona obowiązek uczestnictwa w kosztach budowy infrastruktury technicznej, wynikający z art. 144 ust. 1 u.g.n. Skoro partycypacja Skarżącej została "skonsumowana" na budowę sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, nie mogła zostać ponownie uwzględniona w postępowaniu dotyczącym opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową drogi.
SKO w całej rozciągłości podzieliło zasadność stanowiska organu I instancji i jako prawidłowe oceniło przeprowadzone przez ten organ postępowanie. W konkluzji SKO – odnosząc się do zarzutów odwołania – stwierdziło, że rzeczoznawca majątkowy wykazał, iż wartość nieruchomości po wybudowaniu drogi w ulicach [...] i K. w P. wzrosła. Natomiast koszty poniesione przez Właścicielkę na inne urządzenia infrastruktury, nie wchodzące w skład drogi, jak sieć wodociągowa, czy kanalizacja sanitarna, nie mogą być rozliczone w przedmiotowym postępowaniu, które tylko i wyłącznie dotyczy budowy drogi, a wniesione koszty przez Skarżącą zostały ujęte przy budowie wodociągu i kanalizacji sanitarnej. Zatem nie zostały one odliczone od kwoty opłaty adiacenckiej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO z 14 maja 2024 r. K. P., reprezentowana przez dotychczasowego pełnomocnika – zarzuciwszy naruszenie:
1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i zaliczenia na poczet opłaty adiacenckiej wartości świadczeń pieniężnych wniesionych przez Skarżącą na budowę urządzeń infrastruktury technicznej na ul. [...], a w szczególności urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych;
2) art. 148 ust. 4 u.g.n. przez jego nieprawidłowe zastosowanie w odniesieniu do Skarżącej i bezpodstawne uznanie, że nakłady poniesione przez nią na urządzenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej zostały "skonsumowane" na poczet opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek budowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, podczas gdy postępowania w tej sprawie nigdy nie przeprowadzono i takiej opłaty nigdy nie ustalono;
3) art. 153 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie przez SKO wskazań co do dalszego postępowania zawartych w Wyroku WSA
– wniosła uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od SKO na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty. W szczególności podkreślił, że skoro łączna kwota kosztów inwestycji infrastruktury technicznej poniesionych w ramach Stowarzyszenia "K. " wyniosła [...] zł, to jej podział na 4 inwestorów ujawnia wkład finansowy Skarżącej na kwotę [...]zł. Ta ostatnia kwota winna umniejszyć wyliczoną do zapłaty opłatę adiacencką, a skoro ją przewyższa, to Skarżąca nie powinna zostać obciążona zapłatą opłaty adiacenckiej. Według wiedzy Skarżącej nigdy nie toczyło się żadne postępowanie dotyczące ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek budowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Rzekoma uprzednia "konsumpcja" poniesionych przez Skarżącą nakładów na urządzenia infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej jest całkowicie fikcyjna i sprzeczna z art. 148 ust. 4 u.g.n.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, powtarzając stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 14 maja 2024 r. ([...]), utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. z 11 lutego 2022 r. ([...]) w przedmiocie nałożenia na K. P. obowiązku wniesienia opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości części nieruchomości położonych w P. przy ul. [...] i [...], spowodowanego wybudowaniem dróg na ww. ulicach (pkt I i II decyzji) oraz rozłożenia tej opłaty na 10 rat rocznych (pkt III decyzji).
Przystępując do oceny legalności ww. decyzji, należy jeszcze zaznaczyć, że w kontrolowanej sprawie zapadł już uprzednio prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 25 kwietnia 2023 r. o sygn. akt I SA/Po 959/22 ("Wyrok WSA").
Jest to o tyle istotne, że w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przy tym przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2024, uw. 3 i 5 do art. 153). W świetle cytowanego art. 153 p.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny, są – co do zasady – związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. Utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo: przede wszystkim w razie wzmiankowanej w art. 153 p.p.s.a. zmiany stanu prawnego powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2021, uw. 9 do art. 153).
W kontrolowanej sprawie taka sytuacja po części wystąpiła, gdyż ujawniła się w niej nowa okoliczność (o czym niżej), która – w ocenie Sądu w niniejszym składzie – osłabiła kategoryczność wymowy zawartego w Wyroku WSA wskazania, że "rozpatrując sprawę ponownie organ winien [...] uwzględnić nakłady, poczynione na rzecz wszystkich urządzeń infrastruktury technicznej, związanych z przedmiotową nieruchomością". Natomiast w pełni aktualne pozostaje wskazanie, zgodnie którym rozpatrując sprawę ponownie organ winien zastosować się do zaprezentowanej w Wyroku WSA wykładni art. 148 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (ówcześnie Dz. U. z 2023 r. poz. 344; w skrócie "u.g.n.").
Przed rozwinięciem powyższego zagadnienia należy jednak jeszcze wskazać, że materialnoprawną podstawę kontrolowanych rozstrzygnięć w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej stanowiły przede wszystkim przepisy art. 145 i art. 146 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym od 23 sierpnia 2017 r.) oraz art. 147 i art. 148 u.g.n. W myśl tych przepisów:
- art. 145 u.g.n.: "1. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. 2. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi."
- art. 146 u.g.n.: "1. Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. 1a. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. 2. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. 2a. [nie dotyczy nin. sprawy – uw. Sądu]. 3. Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi."
- art. 147 u.g.n.: "1. Opłata adiacencka może być, na wniosek właściciela nieruchomości, rozłożona na raty roczne płatne w okresie do 10 lat. Warunki rozłożenia na raty określa się w decyzji o ustaleniu opłaty. Należność gminy z tego tytułu podlega zabezpieczeniu, w tym przez ustanowienie hipoteki. Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej. 2. Raty, o których mowa w ust. 1, podlegają oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski."
- art. 148 u.g.n.: "1. Obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna. W przypadku rozłożenia opłaty na raty obowiązek ten dotyczy wpłacenia pierwszej raty. 2. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. 3. Wysokość opłaty adiacenckiej ustalona w decyzji podlega waloryzacji począwszy od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym wydana została decyzja, do pierwszego dnia miesiąca, w którym powstał obowiązek zapłaty. 4. Na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń pieniężnych wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. 5. [nie dotyczy nin. sprawy – uw. Sądu]".
Jak wynika z przytoczonych przepisów oraz wypracowanego na ich kanwie orzecznictwa sądowego, ustalenie opłaty adiacenckiej w związku z wybudowaniem drogi sfinansowanej ze środków publicznych jest dopuszczalne w przypadku, gdy łącznie zostaną spełnione następujące przesłanki:
1) doszło do budowy drogi oraz jej oddania do użytkowania (verba legis: "stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi") w rozumieniu odnośnych przepisów techniczno-budowlanych;
2) w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej;
3) nie upłynął okres trzech lat liczony od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi do momentu wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej;
4) wybudowanie drogi spowodowało wzrost wartości rynkowej danej nieruchomości.
Analiza akt kontrolowanej sprawy oraz stanowisk procesowych stron nie pozostawia wątpliwości co do tego, że na obecnym etapie jej wyjaśnienia jest już poza sporem, że doszło do ziszczenia się wszystkich przesłanek określonych w pkt 1–4 powyżej. Albowiem w szczególności:
ad 1) zaświadczeniem z 4 listopada 2019 r. ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., na podstawie art. 217 § 1 k.p.a. oraz art. 54 ust. 1 i2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186; w skrócie "p.b."), potwierdził brak podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy ulicy [...] i przyległych ([...], [...], [...]) na wskazanym w tym zaświadczeniu odcinku. Oznacza to, że zgodnie z art. 54 ust. 2 p.b. do legalnego użytkowania wybudowanych dróg można było przystąpić od dnia 4 listopada 2019 r.;
ad 2) w tym dniu obowiązywała (i, notabene, nadal obowiązuje) uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. W.. Nr [...], poz. [...]), która w § 1 stanowi, że: "Ustala się na terenie miasta P. stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej w wysokości 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu";
ad 3) pismem z 6 września 2021 r. organ I instancji zawiadomił Właścicielkę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem drogi – co oznacza, że do wszczęcia postępowania w tej sprawie doszło przed upływem 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (tj. od 4 listopada 2019 r.);
ad 4) wzrost wartości rynkowej należących do Skarżącej nieruchomości na skutek wybudowania przedmiotowych dróg – w łącznej wysokości [...] zł – został wykazany w dwóch operatach szacunkowych datowanych na 15 listopada 2021 r. (z których jeden dotyczył działki nr [...], a drugi działek nr [...], [...] i [...]), sporządzonych przez, powołanego przez organ I instancji w charakterze biegłego, rzeczoznawcę majątkowego A. A.. Prawidłowość oraz aktualność tych operatów nie budzi istotnych zastrzeżeń, co zostało przekonująco uargumentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Godzi się zauważyć, że również pełnomocnik Skarżącej nie zgłosił pod adresem tych operatów żadnych uwag.
W konsekwencji należało przyjąć, że spór w kontrolowanej sprawie dotyczy jedynie tego, czy organy prawidłowo wyłożyły i zastosowały w tej sprawie przepis art. 148 ust. 4 u.g.n., który – przypomnijmy – stanowi, że na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń pieniężnych wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.
W związku z tym należy zauważyć, że w uprzednio zapadłym w tej sprawie wyroku o sygn. akt I SA/Po 959/22, ówczesny skład orzekający WSA przedstawił prawidłowy, jego zdaniem, sposób wykładni art. 148 ust. 4 u.g.n., wiążący w niniejszej sprawie (art. 153 p.p.s.a.). Mianowicie WSA stwierdził, że przepis ten nie oznacza, iż odliczeniu podlegają wyłącznie nakłady poniesione w trakcie realizacji konkretnej inwestycji. Poza tym nakłady właściciela nieruchomości nie muszą być poniesione w określonym czasie, zbiegającym się z datą realizacji inwestycji. Przeciwnie, odliczeniu na podstawie art. 148 ust. 4 u.g.n. powinny podlegać wszystkie nakłady, jakie właściciel (użytkownik wieczysty) poniósł na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Nie ma przy tym znaczenia, czy chodzi o urządzenia, z których wykonaniem (podłączeniem do sieci) ma związek nałożenie opłaty adiacenckiej, czy też o takie, które nie miały nic wspólnego z wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi. Bez znaczenia jest również czas, w jakim właściciel (użytkownik wieczysty) poniósł nakłady na urządzenia. Rozliczeniu podlega wartość świadczeń wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w gotówce lub w naturze.
W świetle wyżej przytoczonej, wiążącej w niniejszej sprawie wykładni art. 148 ust. 4 u.g.n., jako nietrafny, a przynajmniej mylący, jawi się argument przedstawiony przez SKO w odniesieniu do zarzutów odwołania, że "koszty poniesione przez właścicielkę na inne urządzenia infrastruktury, nie wchodzące w skład drogi, jak sieć wodociągowa, czy kanalizacja sanitarna nie mogą być rozliczone w przedmiotowym postępowaniu, które tylko i wyłącznie dotyczy budowy drogi, [...]" (s. 8 zaskarżonej decyzji).
W istocie stanowi to powielenie interpretacji określonej jako błędna w Wyroku WSA, w którym zostało wytknięte, że "[w] odniesieniu do umniejszenia opłaty adiacenckiej o koszty poniesione przez właścicielkę na inne urządzenia infrastruktury, nie wchodzące w skład drogi, jak sieć wodociągowa, czy kanalizacja sanitarna, organ odwoławczy arbitralnie uznał, że nie mogą być one rozliczone w przedmiotowym postępowaniu, gdyż nie dotyczą budowy drogi. W świetle zaprezentowanego wyżej rozumienia art. 148 ust. 4 u.g.n. takie stanowisko nie może być uznane za prawidłowe. Urządzenia energii elektrycznej, gazowej oraz sieci wodnej, czy sanitarnej stanowiły urządzenia infrastruktury technicznej, zatem nakłady poniesione na ich wykonanie powinny zostać odliczone od wartości nieruchomości. Organ odwoławczy dokonując takiego odliczenia nie przeprowadził. Nie poczynił też ustaleń odnośnie wysokości tych nakładów".
W ocenie Sądu z przywołanej argumentacji Wyroku WSA przebija bardziej ogólna myśl, zgodnie z którą właściciel nieruchomości powinien mieć możliwość rozliczenia (odliczenia), wszystkich dotychczas nie rozliczonych (nie odliczonych) nakładów poniesionych na budowę urządzeń infrastruktury technicznej, w ramach postępowań toczących się w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu, nawet jeśli dane postępowanie dotyczy innego rodzaju infrastruktury technicznej, niż ta, na którą nakłady zostały poniesione.
W tym kontekście jako nowe istotne okoliczności faktyczne, które ujawniły się już po Wyroku WSA, należy ocenić wyjaśnienia pozyskane przez SKO od organu I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy – zawarte w piśmie Dyrektora G. z 6 marca 2024 r. ([...]) – zgodnie z którymi organowi I instancji znany jest fakt dobrowolnego uczestnictwa Właścicielki w kosztach budowy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej w ulicy [...]. Inwestycje te realizowane były w 2019 r. przez Stowarzyszenie "K. " z udziałem środków Miasta P.. Do pisma Dyrektor G. załączył listę mieszkańców partycypujących w kosztach budowy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej na ul. [...] w P., z której wynika, że Właścicielka partycypowała w budowie tych urządzeń infrastruktury technicznej w kwocie [...]zł. W dalszej części referowanego pisma organu I instancji z 6 marca 2024 r. wyjaśniono, że Miasto P. przyjęło zasadę, zgodnie z którą w przypadku, gdy budowa urządzeń infrastruktury technicznej spowoduje wzrost wartości nieruchomości, opłata adiacencka ustalana jest właścicielom nieruchomości, którzy nie uczestniczyli w kosztach budowy tego urządzenia. Wobec właścicieli nieruchomości, którzy wnieśli nakłady w pełnej wysokości uzgodnionej przez członków stowarzyszenia realizującego inwestycję w ramach inicjatyw lokalnych, postępowania administracyjne nie są wszczynane. Zgodnie z tą zasadą odstąpiono od wszczęcia postępowania dotyczącego nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], gdyż uznano, że Właścicielka, ponosząc dobrowolnie koszty, wypełniła obowiązek uczestnictwa w kosztach budowy infrastruktury technicznej wynikający z art. 144 ust. 1 u.g.n. W związku z tym – jak w konkluzji pisma stwierdził Dyrektor G. , a z czym zgodziło się SKO – partycypacja wpłacona przez Skarżącą na rzecz Stowarzyszenia "K. " w P. została "skonsumowana" na budowę sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, i nie mogła zostać ponownie uwzględniona w postępowaniu dotyczącym opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową drogi.
W ocenie Sądu w niniejszym składzie, gdyby rzeczywiście – jak uznały organy obu instancji – poniesione bezspornie przez Skarżącą nakłady na budowę infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej w ciągu ulicy [...] (w ramach działalności Stowarzyszenia "K. ") zostały "skonsumowane" poprzez odstąpienie od naliczenia Właścicielce opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości jej nieruchomości w związku z wybudowaniem ww. infrastruktury, to bez uszczerbku dla wytycznych zawartych w Wyroku WSA można by przyjąć, że brak jest podstaw do uwzględnienia (odliczenia) kwoty tych nakładów w obecnie kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Wymagałoby to jednak wykazania i udokumentowania przez organy, że:
- po pierwsze – przynajmniej w stosunku do osób, które nie poniosły nakładów na budowę ww. infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej wszczynano postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenkiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem tej infrastruktury i opłatę taką ustalano;
- po drugie – kwota opłaty adiacenkiej, którą Skarżąca byłaby zobowiązana ponieść z tytułu wzrostu wartości jej nieruchomości w związku z wybudowaniem ww. infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej, byłaby co najmniej równa lub przewyższałaby kwotę poniesionych przez nią nakładów na tę infrastrukturę (gdyby bowiem była niższa, to "nieskonsumowaną" tą drogą część kwoty nakładów należałoby zaliczyć na poczet opłaty ustalonej w niniejszym postępowaniu)
– czego organy obu instancji dotychczas nie uczyniły (a co uzupełnią przy ponownym rozpoznaniu sprawy), uchybiając tym samym wymogom z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. (SKO – w zw. z art. 140 k.p.a.), a przez to naruszając także wynikający z art. 153 p.p.s.a. nakaz realizacji wytycznych zawartych w prawomocnym Wyroku WSA. Albowiem poza wspomnianym wyżej pismem Dyrektora G. z 06 marca 2024 r., w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu, że poniesione przez Skarżącą nakłady rzeczywiście zostały "skonsumowane" w ramach rozliczenia budowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Nie wiadomo nawet, czy wobec innych podmiotów (nie partycypujących w działalności Stowarzyszenia "K. ") postępowania dotyczące opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek budowy ww. infrastruktury technicznej (wodociągowej i kanalizacyjnej) były wszczynane. Tym bardziej nie zostały przytoczone jakiekolwiek wyliczenia (zwłaszcza w formie operatu szacunkowego), które dowodziłyby, że poniesione przez Skarżącą dobrowolnie nakłady (w wysokości [...] zł) zostałyby w pełni "skonsumowane" (czy raczej "potrącone") przez opłatę adiacencką, od której ustalenia odstąpiono. Czy może jednak jakąś część tych nakładów pozostałaby "nieskonsumowana", a więc nadawałaby się do rozliczenia (odliczenia) w ramach opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową drogi (obok uwzględnionego przez organy nakładu w wysokości [...] zł na projekt drogowy i odwodnienie).
Dlatego prowadząc ponownie postępowanie, organ winien wykazać i udokumentować (np. w drodze operatu szacunkowego), że gdyby nie odstąpiono od wszczęcia wobec Właścicielki postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek budowy infrastruktury technicznej (wodociągowej i kanalizacyjnej), to w ramach tamtego postępowania wpłata Skarżącej ([...] zł) zostałaby w pełni "skonsumowana" przez ustaloną w takich warunkach opłatę adiacencką. W przeciwnym razie organ I instancji będzie zobowiązany do zaliczenia całości (gdyby w ogóle, wobec żadnego z właścicieli / użytkowników wieczystych nieruchomości nie prowadził postępowań w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w związku budową ww. infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej) albo tylko pozostałej, tak "nieskonsumowanej" części ww. nakładów Skarżącej, na poczet opłaty adiacenckiej należnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości Skarżącej spowodowanego budową przedmiotowych dróg.
Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając koszt uiszczonego przez Skarżącą wpisu od skargi (306 zł), wynagrodzenie należne pełnomocnikowi Skarżącej (1800 zł) ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935, z późn. zm.) oraz koszt opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa złożonego do akt sądowych (17 zł) – łącznie 2.123 zł.