IV SA/Po 582/25

IV SA/Po 582/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-09-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /sprawozdawca/
Maciej Busz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Asesor sąd. WSA Jacek Rejman Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2025 r. sprawy ze skargi D. P. i J. P. na decyzję Wojewody z dnia 7 kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 20 lutego 2025 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących D. P. i J. P. solidarnie kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 7 kwietnia 2025 r. nr [...] Wojewoda orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] nr [...] z 20 lutego 2025 r. (znak: [...]) o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki (lub terenu) oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zbiornikiem bezodpływowym na nieczystości ciekłe, na dz. nr ewid. [...], ul. [...], obręb [...], gm. [...].
Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Dnia 27 listopada 2024 r. J. P. i D. P. wystąpili o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zbiornikiem bezodpływowym na nieczystości ciekłe na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...], obręb [...], gm. [...]. Do wniosku załączono: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pełnomocnictwo oraz trzy egzemplarze projektu zagospodarowania działki wraz z projektem architektoniczno-budowlanym.
Starosta [...] postanowieniem z 13 stycznia 2025 r., działając na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, dalej: Prawo budowlane), zobowiązał inwestora do usunięcia stwierdzonych braków i nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej poprzez:
1) doprowadzenie do zgodności z uchwałą nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia 30 września 2005 r. w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2005 r. Nr [...], poz. [...]), zmienionego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 20 listopada 2024 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w zakresie części tekstowej (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2024 r. Nr [...], poz. [...], dalej: uchwała), w zakresie:
a) na terenie działki zapewnić funkcję podstawową (rodzaj zabudowy) dla terenu oznaczonego symbolem 1DG/M, która ma stanowić co najmniej 50% powierzchni działki lub terenu zgodnie z rozdziałem III Ustalenia szczegółowe § 8 część I - [...] ust. 4 pkt 1 uchwały, tj. działalność gospodarcza produkcyjno-przetwórcza, a także działalność usługowa, w tym handlowa,
b) określić kolorystykę pokrycia dachowego zgodnie z rozdziałem II Ustalenia ogólne § 7 ust. 5 pkt 1 uchwały, tj. w przypadku dachu o kącie nachylenia głównych połaci dachowych powyżej 20° - odcienie koloru czerwonego, brązowego, szarego lub grafitowego,
2) wyjaśnić rozbieżności dotyczące danych osobowych jednego z inwestorów, gdyż z przedłożonego pełnomocnictwa oraz danych z rejestru gruntów wynika imię "[...]", natomiast na wniosku o pozwoleniu na budowę (formularz PB-1) wpisano "[...]", w związku z powyższym dokonać stosownych korekt zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 lutego 2021 r., w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o pozwolenie na budowę (Dz. U. z 2021, poz. 410),
3) na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. 2022 r. poz. 1679 ze zm.):
a) powierzchnia wnioskowanej działki winna być zgodna z danymi z ewidencji gruntów i budynków tj. 792 m˛, w związku z czym w projekcie zawrzeć tę wartość i odpowiednio przeliczyć bilans zgodnie z § 14 pkt 5 lit. a ww. rozporządzenia,
b) określić powierzchnię całkowitą budynku zgodnie z §20 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia.
Pełnomocnik inwestora przy piśmie z 7 lutego 2025 r. przedłożył poprawiony projekt budowlany w 3 egzemplarzach, pismo z Urzędu Gminy [...] z 6 lutego 2025 r. (znak: [...]) stanowiące interpretację zapisów uchwały i stwierdzające, że planowana inwestycja w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest zgodna z ustaleniami uchwały obowiązującej na tym terenie ponieważ teren oznaczony symbolem 1DG/M stanowi wyjątek od ogólno obowiązujących zasad lokalizacji przeznaczeń terenu. Według autora pisma definicja funkcji uzupełniającej wprowadzona uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 20 listopada 2024 r. w sposób jednoznaczny umożliwia lokalizację obiektów dopuszczonych w ramach funkcji uzupełniającej również rozdzielnie, tj. bez konieczności lokalizacji obiektów określonych w ramach funkcji podstawowej. W związku z powyższym w ocenie autora pisma na terenie oznaczonym symbolem 1DG/M dopuszcza się lokalizację obiektów budowlanych w ramach funkcji uzupełniającej terenów, zarówno razem z obiektami budowlanymi funkcji podstawowej jak i oddzielnie od obiektów budowlanych określonych w ramach funkcji podstawowej.
Starosta [...] decyzją nr [...] z 20 lutego 2025 r. na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725) odmówił wydania decyzji pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zbiornikiem bezodpływowym na nieczystości ciekłe na działce nr ewid. [...], obręb [...], gm. [...].
W uzasadnieniu decyzji Starosta [...] wyjaśnił, że po analizie zgromadzonego materiału stwierdził, że jak wynika z rysunku planu miejscowego teren, na którym planowana jest przedmiotowa budowa, oznaczony jest jako teren działalności gospodarczej z możliwością realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, symbol 1DG/M. Organ przywołał ustalenia planu oraz zawarte w nim definicje funkcji podstawowej i uzupełniającej. W ocenie Starosty [...] nowa definicja funkcji uzupełniającej wprowadzona uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 20 listopada 2024 r. determinuje, iż dla trenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 2US/UR, 11MJ, 1DG/M, 2DG/M, 6DG/M, 9DG/M, 11DG/M funkcja ta ma stanowić rodzaj zabudowy inny niż podstawowy, który ma uzupełnić podstawowe funkcje terenu. W związku z tak sformułowanym zapisem, przy jednoczesnej definicji funkcji podstawowej dla ww. terenów funkcja uzupełniająca nie jest równorzędna z funkcją podstawową, mowa tutaj o rodzaju zabudowy innym niż podstawowy, który ma uzupełnić podstawowe funkcje terenu. Biorąc to pod uwagę funkcja podstawowa ma być zapewniona, wg definicji ma dominować na działce lub terenie, obejmować co najmniej 50% powierzchni działki lub terenu. Kolejne sformułowanie dotyczące realizacji funkcji uzupełniającej razem lub rozdzielnie od funkcji podstawowej daje możliwość inwestorowi realizacji zabudowy funkcji uzupełniającej, np. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej razem lub rozdzielnie od funkcji podstawowej, tj. inwestor może wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na budowę samego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jednak w takim przypadku zobowiązany jest do zapewnienia co najmniej 50% powierzchni działki lub terenu pod funkcję podstawową, np. działalność usługową. Inwestor może również wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na budowę np. budynku usługowego wraz z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, w takim przypadku również teren przeznaczony pod funkcję usługową ma dominować na działce. Reasumując w ocenie Starosty [...] nowa definicja funkcji uzupełniającej dla terenu oznaczonego 1DG/M daje możliwość inwestorowi realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej razem lub rozdzielnie od funkcji podstawowej, jednak w każdym takim przypadku funkcja podstawowa ma dominować na działce lub terenie. W związku z powyższym planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez zapewnienia terenu pod funkcję podstawową nie jest zgodna z ustaloną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego funkcją terenu.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. P. i D. P., nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Zdaniem skarżących Starosta [...] dokonał błędnej interpretacji zapisów uchwały i w tym względzie należy zauważyć, że organem wydającym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest gmina [...], która jednoznacznie wskazuje na możliwość zabudowy jednorodzinnej na działce nr [...] w [...], gm. [...].
Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 7 kwietnia 2025 r. nr [...] Wojewoda orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] nr [...] z 20 lutego 2025 r. (znak: [...]) o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki (lub terenu) oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zbiornikiem bezodpływowym na nieczystości ciekłe, na działce nr ewid. [...], obręb [...], gm. [...].
W uzasadnieniu organ wskazał na przepisy mające zastosowanie w sprawie. Generalnie podzielił stanowisko organu I instancji, w którym wskazano, że działka inwestycyjna objęta jest zapisami uchwały, która zgodnie z częścią graficzną planu oznaczona jest symbolem 1 DG/M, gdzie jako funkcję podstawową ustalono działalność gospodarczą produkcyjno-przetwórczą, a także działalność usługową, w tym handlową, a funkcję uzupełniającą ustalono jako zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (§ 8 część I [...] ust. 4 pkt. 1 i 2 uchwały). Wskazał, że ww. teren przeznaczony jest pod działalność gospodarczą produkcyjno-przetwórczą, a także działalność usługową, w tym handlową, a zabudowa mieszkaniowa może stanowić jedynie jej uzupełnienie. W ocenie organu odwoławczego stanowisko organu I instancji jest prawidłowe. Należy stwierdzić, że zgodnie z przedstawionymi definicjami na przedmiotowym terenie możliwe jest zlokalizowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej razem lub rozdzielnie od funkcji podstawowej, jednak w każdym takim przypadku funkcja podstawowa musi dominować/przeważać na działce lub terenie. Tym samym lokalizowanie na działce (przeznaczenie całej działki) wyłącznie zabudowy mieszkaniowej jest sprzeczne z zapisami uchwały.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyli D. P. i J. P.. Zaskarżonej decyzji zarzucili:
I. Mające wpływ na wynik sprawy naruszenia prawa materialnego - popełnione przez organ I Instancji oraz organ II Instancji, tj.:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż objęta postępowaniem Inwestycja skarżących i projekt budowlany nie są zgodne z zapisami oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla nieruchomości (dalej "MPZP"), której dotyczy postępowanie tj. działki ewidencyjnej nr [...], ul. [...], obręb [...], gmina [...] (dalej; "nieruchomość"), gdyż dla rzekomej zgodności projektu z MPZP według organów konieczne jest, iż aby obok funkcji uzupełniającej dla nieruchomości inwestycja i sposób zabudowy realizowały także funkcję podstawową - podczas, iż jak wynika z samej treści: uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 30 września 2005 roku zmienioną uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 20 listopada 2024 roku w sprawie zmiany miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w zakresie części tekstowej, zaświadczenia z dnia 29 kwietnia 2025 roku Wójta Gminy [...]; pisma Urzędu gminy [...] z dnia 6 lutego 2025 roku, których treść potwierdza, iż:
- lokalizacja na terenie działki nr [...], ul. [...], obręb [...], gmina [...] (oznaczenie symbolem 1DG/M) inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 30 września 2005 roku zmieniona uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 20 listopada 2024 roku w sprawie zmiany miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w zakresie części tekstowej);
- ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 30 września 2005 roku zmieniona uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 20 listopada 2024 roku w sprawie zmiany miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w zakresie części tekstowej) dopuszczają dla obszaru położonego w obrębie [...] w gminie [...] oznaczonego na rysunku planu symbolami 1DG/M - w tym dla działki nr [...], ul. [...], obrąb [...], gmina [...], realizację wyłącznie funkcji uzupełniającej zabudowy lub rodzaju zabudowy uzupełniającej - bez obowiązku realizacji funkcji podstawowej:
2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 2 ust. 4 oraz § 8 część I ust. 4 pkt 1 i 2 Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 30 września 2005 roku zmienionej Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 20 listopada 2024 roku w sprawie zmiany miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w zakresie części tekstowej w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1) lit. a Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie, iż przedmiotowa Inwestycja i projekt budowlany skarżących w postaci budowy na nieruchomości wyłącznie budynku mieszkalnego jednorodzinnego - tj. realizacja wyłącznie funkcji uzupełniającej - nie są zgodne z zapisami oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla nieruchomości, gdyż dla rzekomej zgodności projektu z MPZP według organu konieczne jest, iż aby obok funkcji uzupełniającej dla nieruchomości była realizowana także funkcja podstawowa - podczas, gdy jak wynika z samej treści uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 30 września 2005 roku zmieniona uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 20 listopada 2024 roku w sprawie zmiany miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w zakresie części tekstowej, zaświadczenia z dnia 29 kwietnia 2025 roku Wójta Gminy [...], pisma Urzędu gminy [...] z dnia 6 lutego 2025 roku; dla obszaru położonego w obrębie [...], w gminie [...] oznaczonego na rysunku planu symbolami 1DG/M - w tym dla działki nr [...], ul. [...], obręb [...], gmina [...] lokalizacja na terenie działki nr [...], ul. [...], obręb [...], gmina [...] (oznaczenie symbolem 1DG/M) inwestycja w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 30 września 2005 roku zmieniona uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 20 listopada 2024 roku w sprawie zmiany miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w zakresie części tekstowej).
Powyższe naruszenia zdaniem Skarżących miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie, gdyż skutkowały odmową wydania decyzji przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zbiornikiem bezodpływowym na nieczystości ciekłe na działce ewidencyjnej nr [...], obręb [...], gmina [...].
II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) oraz 107 § 2 k.p.a. poprzez zawarcie w decyzji uzasadnienia faktycznego, które nie wskazuje jednoznacznie faktów, które organ II instancji uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł, a bazuje ono jedynie na powieleniu argumentacji organu I Instancji oraz poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, samodzielnego uzasadnienia faktycznego obejmującego wskazanie faktów, które organ II Instancji uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł organ II Instancji oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej a także autonomicznych i samodzielnych rozważań organu II Instancji - a stanowi w zasadzie przekopiowanie uzasadnienia decyzji Organy I Instancji - tym samym organ II Instancji naruszył także zasadę dwuinstancyjności - zaniechując dokonania własnych niezależnych ustaleń faktycznych i prawnych w sprawie - a opierając się wyłącznie na uzasadnieniu i rozważaniach prawnych zawartych w decyzji organu I Instancji;
2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1) i 2) k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez organ II Instancji zaskarżonej decyzji Organu I Instancji -oraz poprzez brak uchylenia przez organ II Instancji zaskarżonej i nieprawidłowej decyzji organu I Instancji w całości i poprzez zaniechanie orzeczenia przez organ II Instancji co do istoty sprawy w niniejszej sprawie - w ten sposób, że organ II Instancji wydałby decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zbiornikiem bezodpływowym na nieczystości ciekłe na działce ewidencyjnej nr [...], obręb [...], gmina [...].
- pomimo dokonania przez organ I Instancji naruszeń przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt. I. niniejszej skargi oraz naruszeń przepisów postępowania wskazanych w pkt. II. 3 skargi (oraz w treści odwołania Skarżących) - co spowodowało powielenie przez organ II Instancji następujących naruszeń dokonanych przez Organ I Instancji.
3. naruszenie przepisów postępowania:
a) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 7a Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez rażące naruszenie zasady praworządności polegające na wydaniu przez Organ I Instancji decyzji bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zignorowanie słusznego interesu skarżącego, a w konsekwencji naruszenie zasady legalizmu, poprzez postępowanie w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej i naruszający zasadę równego traktowania;
b) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zawarcie w decyzji Organu I Instancji uzasadnienia faktycznego, które nie wskazuje jednoznacznie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł, a bazuje jedynie na interpretacji przez organu I Instancji zapisów MPZP (powielonego przez Organ II Instancji) sprzecznego oraz skrajnie odmiennego ze stanowiskiem i interpretacją jego zapisów przez Gminę [...] (Radę Gminy [...]) czyli podmiotu, który sam ten dokument uchwalił, a nadto zawarcie uzasadnienia prawnego, które nie wyjaśnia podstawy prawnej decyzji oraz jest lakoniczne i niepełne;
c) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7. art. 8 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zmierzającego do załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem Inwestorów oraz poprzez zaniechanie zebrania pełnego materiału dowodowego i brak jego wszechstronnego rozpatrzenia, w szczególności polegający na zaniechaniu przez organ przeprowadzenia wnikliwej analizy, poczynienie przez organ (de facto organy obu instancji) arbitralnych ustaleń sprzecznych z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 30 września 2005 roku zmieniona uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 20 listopada 2024 roku w sprawie zmiany miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w zakresie części tekstowej, a także poprzez pominiecie dla całokształtu ustaleń - treści Pisma Wójta Gminy [...] z dnia 6 lutego 2025 roku, z której wynika chociażby, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 30 września 2005 roku zmieniona uchwalą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 20 listopada 2024 roku w sprawie zmiany miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w zakresie części tekstowej) dopuszczają dla obszaru położonego w obrębie [...], w gminie [...] oznaczonego na rysunku planu symbolami 1DG/M - w tym dla działki nr [...], ul. [...], obręb [...], gmina [...], realizację wyłącznie funkcji uzupełniającej zabudowy lub rodzaju zabudowy uzupełniającej - bez obowiązku realizacji funkcji podstawowej;
d) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 80 k.p.a. - poprzez błędną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie, w szczególności dotyczy to treści Pisma Wójta Gminy [...] z dnia 6 lutego 2025 roku, przejawiającą się w nieuzasadnionym przyjęciu, że planowana Inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż Inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 30 września 2005 roku zmieniona uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 20 listopada 2024 roku w sprawie zmiany miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w zakresie części tekstowej);
4. Naruszenie przez organ II instancji przepisów postępowania, tj. art. 75, art. 77, art. 78 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz naruszenie art. 7 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez:
- brak zgromadzenia w sprawie wyczerpującego i pełnego materiału dowodowego i w zasadzie wydanie przez organ II Instancji - przedmiotowej decyzji w sposób automatyczny - bez przeprowadzenia dodatkowego, wyczerpującego postępowania dowodowego czy podjęcia ponownej analizy argumentacji;
- poprzez przeprowadzenie przez organ II Instancji, oceny dowodu z dokumentów przedłożonych przez skarżącego - pisma Wójta Gminy [...] z dnia 6 lutego 2025 roku - w sposób błędny i dowolny, z całkowitym pominięciem treści ww. dokumentów oraz oceny i nadinterpretacji treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w sposób jawnie sprzeczny z treścią Pisma oraz samego MPZP;
- braku wszechstronnej oceny i analizy oraz braku dokładnego wyjaśnienia przez organ II Instancji stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego, niepodjęciu wszelkich czynności wymaganych od organu, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz na działaniu w sposób rażąco naruszający zaufanie do władzy publicznej;
- w szczególności poprzez pomijanie - pisma Wójta Gminy [...] z dnia 6 lutego 2025 roku i poprzestanie przez organ II Instancji na sprzecznych z materiałem dowodowym - ustaleniach Organu I Instancji, iż planowana przez Inwestora Inwestycja i przedsięwzięcie jest niezgodne z zapisami obowiązującego da nieruchomości zapisami MPZP;
5. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 k.p.a. w związku z art. 11. k.p.a., polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji - bez ponownego dokładnego i szczegółowego uzasadnienia przesłanek, którymi kierował się Organ II Instancji, chociażby braku wyczerpującego odniesienia się do stanowiska Skarżących z ich odwołania, a także poprzez zaniechanie przeprowadzenia jakiegokolwiek dowodowego postępowania uzupełniającego w tym zakresie, w którym Skarżący mogliby przedstawić swoje stanowisko.
W związku z powyższymi zarzutami Skarżący wnieśli o uchylenie całości zaskarżonej decyzji organu II Instancji oraz o uchylenie decyzji poprzedzającej decyzję zaskarżoną to jest o uchylenie decyzji organu I Instancji, nadto na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. wnieśli o zobowiązanie przez Sąd organu do wydania w określonym terminie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zbiornikiem bezodpływowym na nieczystości ciekłe na działce ewidencyjnej nr [...], obręb [...], gmina [...] - zgodnie z wnioskiem skarżących. Nadto wnieśli o zasądzenie na rzecz skarżących od Organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wnieśli o przeprowadzenie dowodów z dokumentów: uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 30 września 2005 r. oraz jej zmiany uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z 20 listopada 2024., zaświadczenia Wójta Gminy [...] z 29 kwietnia 2025 r. i pisma z Urzędu Gminy [...] z 6 lutego 2025 r. W uzasadnieniu skargi rozwinięto wskazane wyżej zarzuty.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 3 września 2025 r. pełnomocnik skarżących wnosił i wywodził jak w skardze, podtrzymując jej argumentację. Pełnomocnik Skarżących oświadczył, iż według jej wiedzy, w otoczeniu planowanej inwestycji dominuje zabudowa mieszkaniowa z uzupełniającymi usługami, z tego co wie jest to zabudowa relatywnie nowa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 334) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r., poz. 935 dalej "p.p.s.a."). Przy czym podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Dokonując tak rozumianej kontroli, Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego.
Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Wojewody z dnia 7 kwietnia 2025 r. nr [...], którą utrzymał w mocy decyzji Starosty [...] nr [...] z 20 lutego 2025 r. (znak: [...]) o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki (lub terenu) oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zbiornikiem bezodpływowym na nieczystości ciekłe, na działce o nr ewid. [...], obręb [...], gm. [...]. Podstawą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego było stwierdzenie przez organy architektoniczno-budowlane niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Punktem wyjścia dla rozpatrzenia zasadności skargi wniesionej w niniejszej sprawie uczynić należy regulację wynikającą z przepisów Prawa budowlanego.
Stosownie do treści art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm., dalej jako "P.b." lub "Prawo budowlane") przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:
1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego z:
a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,
b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,
3a) dołączenie:
a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,
b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;
4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie:
a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,
b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru;
4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie:
a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,
b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru.
Stosownie do art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje zgodnie z art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W przedmiotowej sprawie organy poprzestały na ustaleniu, iż zamierzenie inwestycyjne niezgodne jest z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez dokonania dalszych sprawdzeń i ustaleń. Wobec powyższego istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadza się do oceny czy zamierzenie inwestycyjne tj. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zbiornikiem bezodpływowym na nieczystości ciekłe, na działce nr ewid. [...], obręb [...], gm. [...], zgodna jest z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zgodność, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a Prawa budowlanego oznacza brak sprzeczności. Zwrócić należy uwagę, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Oznacza to, że plan miejscowy jako akt normatywny stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej, zaś do wykładni norm planistycznych zawartych w tym przepisie gminnym stosować należy wszystkie metody interpretacyjne właściwe dla wykładni aktów normatywnych. Orzecznictwo sądów stoi jednolicie na stanowisku akcentującym prymat wykładni językowej, dopuszczającym możliwość sięgania po inne dyrektywy interpretacyjne dopiero wtedy, gdy ta podstawowa wykładnia językowa zawodzi.
Należy przy tym mieć na względzie, iż podstawową zasadą planowania przestrzennego jest dopuszczalność wszystkiego, co nie jest sprzeczne z postanowieniami planu miejscowego, a logicznym tego uzasadnieniem jest okoliczność, iż przepisy o planowaniu przestrzennym ograniczają prawa obywateli, w tym konstytucyjnie chronione prawo własności. W demokratycznym państwie prawa wpływ władzy publicznej na wykonywanie prawa własności jest ograniczony tylko do wyraźnie określonych ustawowo przypadków i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).
W orzecznictwie wskazuje się również, że wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, a w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 490/05, LEX nr 196696; wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., II OSK 102/18, LEX nr 2774624).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że obszar nieruchomości dotyczący przedmiotowej inwestycji objęty jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia 30 września 2005 r. w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] z dnia 18 listopada 2005 r. poz. [...]). Uchwała ta została zmieniona uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 20 listopada 2024 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w zakresie części tekstowej (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia 20 grudnia 2024 r., poz. [...]).
Teren, na którym planowana jest przedmiotowa budowa, oznaczony jest jako teren działalności gospodarczej z możliwością realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczony symbolem 1DG/M.
W rozdziale III ustalenia szczegółowe § 8 część I [...] ust. 4 Rada wskazała, iż obowiązują następujące ustalenia:
1) Funkcja podstawowa - działalność gospodarcza produkcyjno-przetwórcza, a także działalność usługowa, w tym handlowa.
2) Funkcja uzupełniająca - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.
3) Zasady zabudowy i zagospodarowania terenu:
a) dopuszcza się podziały wewnętrzne terenu, które muszą zapewnić bezpieczną i zgodną z normami technicznymi dostępność do drogi publicznej z uwzględnieniem ustaleń § 5 oraz być zgodne z warunkami technicznymi dla dróg publicznych i obowiązującymi przepisami prawa,
b) minimalna powierzchnia nowo wydzielanej działki przeznaczonej dla działalności gospodarczej:
- produkcyjno-przetwórczej: 2000 m˛,
- usługowej, w tym handlowej: 800 m˛,
c) dopuszczenie lokalizacji zabudowy na działkach mniejszych niż określone w lit. b, istniejących w dniu wejścia w życie zmiany planu.
4) Parametry zabudowy:
a) wysokość budynków mieszkalnych do dwóch kondygnacji z użytkowym poddaszem,
b) poziom podłogi parteru nie więcej niż 1 m od poziomu terenu,
c) w budynkach mieszkalnych dachy dwuspadowe lub wielospadowe,
d) ustala się wysokość zabudowy budynków służących działalności gospodarczej do 8 m licząc od poziomu terenu do linii okapu,
e) linie zabudowy jak w rozdziale II § 5 pkt. 4d,
f) przy zabudowie stanowiącej uzupełnienie zabudowy istniejącej przy drodze publicznej, budynki należy sytuować w linii zabudowy większości budynków przy tej ulicy,
g) minimalnie 30 % powierzchni działki przeznacza się na tereny zieleni,
h) w budynkach służących działalności gospodarczej dachy płaskie, jedno-, lub dwuspadowe.
Zgodnie z definicjami zawartymi w § 2 ust. 3 i 4 ww. uchwały poprzez: funkcję podstawową - należy rozumieć funkcję lub rodzaj zabudowy dominujący na działce lub terenie, obejmującą co najmniej 50% powierzchni działki lub terenu. Natomiast poprzez funkcję uzupełniają - należy rozumieć funkcję lub rodzaj zabudowy uzupełniający przeznaczenie podstawowe, realizowane wyłącznie razem z przeznaczeniem podstawowym, obejmujące nie więcej niż 45% powierzchni działki lub terenu, z wyłączeniem terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 2US/UR, 11MJ, 1DG/M, 2DG/M, 6DG/M, 9DG/M, 11DG/M, dla których należy przez to rozumieć funkcję lub rodzaj zabudowy inne niż podstawowe, które uzupełniają podstawowe funkcje terenu, realizowane razem lub rozdzielnie od funkcji podstawowej.
Organy w niniejszej sprawie co prawda odnoszą się do zmienionej w 2024 r. wersji miejscowego planu, jednakże oceniając zgodność planowanej inwestycji z tym aktem prawa miejscowego zdają się jednak nie uwzględniać dokonanych zmian. Tymczasem w pierwotnej wersji planu w § 8 część I ust. 4 pkt 1 i 2 uchwały nr [...] wskazano, że na terenach oznaczonych na rysunku planu – załącznik nr 1 symbolem 1DG/M, obowiązują następujące ustalenia:
1) Funkcja podstawowa – działalność gospodarcza produkcyjno-przetwórcza.
2) Funkcja uzupełniającą – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i działalność usługowa".
W pierwotnej definicji funkcji podstawowej oraz funkcji uzupełniającej, jakie lokalny prawodawca przyjął odpowiednio w § 2 ust. 3 i 4 uchwały nr [...] wskazano, że: funkcją podstawową jest "takie przeznaczenie, które powinno przeważać na danym terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi, a w przypadku podziału terenu, na poszczególnych działkach". Z kolei funkcją uzupełniającą są "rodzaje przeznaczenia inne niż podstawowe, które uzupełniają lub wzbogacają podstawowe funkcje terenu".
W pierwotnym brzmieniu planu szczególną uwagę zwracała treść § 8 część I ust. 4 pkt 2 uchwały nr [...], gdzie prawodawca lokalny za pośrednictwem zastosowanej koniunkcji wprowadzał obowiązek łącznego spełnienia warunku zrealizowania zabudowy mieszkaniowej oraz usługowej. Redakcja tego przepisu prowadziła do wniosku, że dla dopuszczenia zrealizowania inwestycji o funkcji uzupełniającej konieczne jest zaprojektowanie takiego obiektu, który pozwoli na mieszkalnictwo oraz prowadzenie działalności gospodarczej o charakterze usługowym jednocześnie. Innymi słowy, funkcja podstawowa, w myśl § 2 ust. 3 uchwały nr [...], miała dominować zarówno na terenie, jak i na poszczególnych działkach o ile zostały wydzielone z terenu. Skoro zatem wolą prawodawcy lokalnego było ustawiczne urzeczywistnianie funkcji o charakterze gospodarczym, to wykładnia celowościowa oraz systemowa przepisu § 8 część I ust. 4 pkt 2 uchwały nr [...] prowadziła do jednoznacznego wniosku o konieczności powiązania zabudowy mieszkaniowej z usługową. Musiała zatem być urzeczywistniona zabudowa usługowa obok mieszkalnej, ponieważ, jak wskazano w § 2 ust. 4 uchwały nr [...], funkcja ta miała uzupełniać, czy też wzbogacać funkcję podstawową. Plan miejscowy w pierwotnym brzmieniu nie zawierał postanowienia wskazującego na możliwość realizacji na działce budowlanej inwestycji należącej tylko do kategorii uzupełniających, a jedynie w połączeniu z funkcją podstawową. Takie odczytanie treści pierwotnego planu wynikało z jednoznacznej wykładni językowej, ale też celowościowej planu. Wykładni tej dokonał tut. Sąd w wyroku z dnia 7 października 2022 r., sygn. akt II SA/Po 504/22, a którą to wykładnię pierwotnych postanowień planu Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela. Jednakże w ocenie Sądu rozpoznającego niniejsza, w spornym zakresie stała się ona nieaktualna wobec zmiany postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonanej uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 20 listopada 2024 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w zakresie części tekstowej.
Obecnie bowiem funkcja uzupełniająca na terenie 1DG/M oznacza jedynie funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak ustalono w obecnym brzmieniu § 8 ust. 4 pkt 2. Nie musi być ona połączona z funkcją usługową. Już sam ten fakt świadczy o tym, że intencje uchwałodawcy co do przeznaczenia tych terenów jedynie na prowadzenie działalności gospodarczej zmieniły się. Ponadto co najważniejsze, a jak się wydaje, nie dostrzega tego organ, że na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami 1DG/M funkcja uzupełniająca jest obecnie rozumiana jako funkcja lub rodzaj zabudowy inny niż podstawowy, które uzupełniają podstawowe funkcje terenu, realizowane razem lub rozdzielnie od funkcji podstawowej, a to wobec zmiany treści postanowienia § 2 ust. 4 uchwały.
Postanowienia te prowadzą do wniosku, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na tym terenie jest dopuszczalna. Orzecznictwo sądów stoi jednolicie na stanowisku akcentującym prymat wykładni językowej, dopuszczającym możliwość sięgania po inne dyrektywy interpretacyjne dopiero wtedy, gdy ta interpretacja zawodzi. W przypadku poprzedniej wersji planu istotnie konieczne było sięgnięcie do dyrektyw wykładni celowościowej. Obecnie zdaniem Sądu, wykładnia językowa jest wystarczająca i nie nastręcza trudności. Świadczy o tym użycie w § 2 ust. 4 uchwały w wyrażeniu "realizowane razem lub rozdzielnie od funkcji podstawowej" spójnika "lub" oznaczającego alternatywę zwykłą (nierozłączną), czyli wyrażającego wybór jednej lub więcej opcji spośród kilku, przy czym możliwe jest wybranie wszystkich jednocześnie lub tylko jednej z nich. Innymi słowy, funkcja uzupełniająca na terenie 1 DG/M może być realizowana rozdzielnie od funkcji podstawowej.
Mimo klarowności obecnego zapisu planu, dokonując jedynie dodatkowo wykładni celowościowej stwierdzić można, że potwierdza ona językowe rozumienie postanowień aktualnie obowiązującego planu. Mianowicie w uzasadnieniu do uchwały zmieniającej z 2024 r. wskazano, że w wyniku pozytywnego rozstrzygnięcia jednej z uwag zmieniono definicję funkcji podstawowej i uzupełniającej terenu. Stosowanie nadal pierwotnej wykładni definicji funkcji podstawowej i uzupełniającej planu stawiałoby pod znakiem zapytania zakres i cel zmiany § 2 ust. 4 uchwały.
Nadto, należy pamiętać, że pierwszorzędne znaczenie przy interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają przepisy szczegółowe i to one powinny decydować o wykładni oraz kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę z ustaleniami planu miejscowego. Takim postanowieniem szczegółowym przedmiotowego planu jest ta jego część § 2 ust. 4 in fine, która odnosi się do wyłączenia zasadniczego rozumienia pojęcia funkcji uzupełniającej na wybranych terenach: "z wyłączeniem terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 2US/UR, 11MJ, 1DG/M, 2DG/M, 6DG/M, 9DG/M, 11DG/M, dla których należy przez to rozumieć funkcję lub rodzaj zabudowy inne niż podstawowe, które uzupełniają podstawowe funkcje terenu, realizowane razem lub rozdzielnie od funkcji podstawowej.".
W ocenie Sądu uchwałodawca wyraźnie dopuścił, że aktualnie na terenie 1DG/M, na którym projektowana jest przedmiotowa inwestycja, funkcja uzupełniająca, którą obecnie jest tylko mieszkaniowa jednorodzinna, może być realizowana razem lub rozdzielnie od funkcji gospodarczej produkcyjno-przetwórczej, a także usługowej, w tym handlowej. Jak to wskazano powyżej, spójnik "lub" w treści tego postanowienia pozwala odczytywać sporne postanowienie, że na terenie 1DG/M może występować jedynie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna bez zabudowy o funkcji podstawowej, czyli bez funkcji gospodarczej produkcyjno-przetwórczej, sługowej, w tym handlowej.
Podkreślenia wymaga fakt, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, stosując przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest w sposób bezwzględnie związany interpretacją norm planu dokonaną przez inne organy. Tak samo interpretacja treści postanowień miejscowego planu dokonana przez organ gminy poprzez złożenie przez inwestora wniosku o wyjaśnienie treści postanowień miejscowego planu, czy też uzyskanym zaświadczeniem Wójta Gminy nie będzie wiązać innych organów, w tym architektoniczno-budowlanych stosujących przepisy prawa, choć zapewne pomoże rozwiać pojawiające się wątpliwości w zakresie wykładni przepisów planu miejscowego.
I tak odnosząc się do przywołanych przez Skarżących - pisma z dnia 06 lutego 2025 r., znak: [...] dołączonego do odwołania oraz zaświadczenia Wójta Gminy [...] z dnia 29 kwietnia 2025 r., stwierdzić należy, że zaświadczenie to wydawane jest na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., zatem sama treść planu miejscowego jako przepis prawa powszechnie obowiązującego nie może podlegać udostępnieniu w formie zaświadczenia. W świetle orzecznictwa przedstawienie wspomnianego zaświadczenia nie zwalnia z obowiązku zbadania spójności realizowanej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego i może zostać uznane za wystarczające tylko wtedy, gdy wiadomości w nim podane nie wywołują wątpliwości organu architektoniczno-budowlanego oraz zastrzeżeń stron postępowania administracyjnego. W piśmie z 6 lutego 2025 r. Wójt Gminy [...] wskazał, że teren oznaczony symbolem 1DG/M stanowi wyjątek od ogólno obowiązujących zasad lokalizacji przeznaczeń terenu. Według autora pisma definicja funkcji uzupełniającej wprowadzona uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 20 listopada 2024 r. w sposób jednoznaczny umożliwia lokalizację obiektów dopuszczonych w ramach funkcji uzupełniającej również rozdzielnie, tj. bez konieczności lokalizacji obiektów określonych w ramach funkcji podstawowej. Zapisy planu miejscowego należy czytać literalnie, ale i kompleksowo, tj. zarówno odnosić się do definicji funkcji podstawowej jak i definicji funkcji uzupełniającej. W związku z powyższym w ocenie autora pisma na terenie oznaczonym symbolem 1DG/M dopuszcza się lokalizację obiektów budowlanych w ramach funkcji uzupełniającej terenów, zarówno razem z obiektami budowlanymi funkcji podstawowej jak i oddzielnie od obiektów budowlanych określonych w ramach funkcji podstawowej. Stanowisko takie Wójt wyraził ponownie w Zaświadczeniu z 29 kwietnia 2025 r. i mimo, że nie jest wiążące dla organów architektoniczno-budowlanych orzekających w niniejszej sprawie, to jest ono zbieżne ze stanowiskiem Sądu zaprezentowanym w niniejszej sprawie. Dodatkowo zatem wskazać należy, że Wójt, który przygotowuje projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przeprowadza całą procedurę planistyczną, jako twórca polityki przestrzennej gminy i założeń planistycznych jest podmiotem jak najbardziej uprawnionym do dokonania autointerpretacji uchwalonego przez Radę planu w zakresie oceny rozwiązań architektonicznych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Analiza stanowiska Wójta wzmacnia, więc jedynie przedstawione powyżej wnioski o dopuszczalności przeprowadzenia na tym terenie inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zbiornikiem bezodpływowym na nieczystości ciekłe, na działce nr ewid. [...], przy ul. [...], obręb [...], gm. [...].
W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wypowiadany był pogląd, że wprowadzane planem zagospodarowania przestrzennego ograniczenia w prawie zabudowy i zagospodarowania terenu winny być wyrażone konkretnymi nakazami, zakazami czy ograniczeniami w sposób precyzyjny tj. zawężający pole interpretacji, tak aby organy stosujące prawo owych zakazów czy ograniczeń nie rozumiały zbyt szeroko a na pewno nie wyprowadzały ich na podstawie domniemań (vide: wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2013r. sygn. II OSK 2645/1, wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014r. sygn. II OSK 2132/12). Jakakolwiek rozszerzająca wykładnia ustaleń planu miejscowego na niekorzyść właścicieli nieruchomości jest sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowi rażące naruszenie ustaleń tego planu (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1999r. IV SA 295/96, Lex nr 47787 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 marca 2008r. sygn. II SA/Kr 31/08, Lex nr 487248). W niniejszej sprawie, jak wskazano, mimo wątpliwości interpretacyjnych jakie zarysowały organy orzekające w sprawie, miały one obowiązek rozstrzygania ich na korzyść inwestora, stosując proinwestorską wykładnię postanowień planu miejscowego.
Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, przez które rozumieć należy przedstawione Sądowi akta administracyjne oraz akta sądowe. W okolicznościach badanej sprawy nie zaistniały wątpliwości tego rodzaju, które uzasadniałyby przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów wskazanych we wniosku dowodowym, jak wnosiła o to strona skarżąca (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Nadto zawnioskowane dowody z dokumentów znajdują się w aktach administracyjnych sprawy.
W tym stanie sprawy, powyższe uchybienia w zakresie wykładni postanowień planu miejscowego mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy skutkowały przyjęciem, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji winny być wyeliminowane z obrotu prawnego. Sąd uznał, że przy wydaniu obu decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a i art. 80 k.p.a. materialnego (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a Prawa budowanego), mającego istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody z 07 kwietnia 2025 r., jak i decyzji ją poprzedzającej – Starosty [...] z 20 lutego 2025 r., jak Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w punkcie 1 wyroku.
Rozpoznając ponownie sprawę organ winien zastosować wykładnię postanowień obowiązującego na terenie inwestycji planu miejscowego zaprezentowaną przez Sąd w niniejszej sprawie i dokonać dalszej oceny zgodnie z art. 35 ust. 1 i nast. Prawa budowanego, w tym przedłożonego projektu budowlanego, mając na uwadze, że kwestia zgodności projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego została przesądzona w niniejszym wyroku. Ponadto organ winien uwzględnić, że zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym, że organy oceniały zgodność projektu inwestycji jedynie z postanowieniami planu miejscowego, natomiast nie analizowały go pod kątem spełnienia dalszych przesłanek udzielenia pozwolenia na budowę określonych w przepisach Prawa budowlanego, zatem w tym względnie Sąd nie miał podstaw do wypowiadania się, a nadto nie było możliwe uwzględnienie wniosku Skarżących na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
O zwrocie kosztów dla Skarżących solidarnie Sąd orzekł na mocy art. 200 § 1 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a., a składał się na nie wpis od skargi wynoszący 500 zł oraz na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 761) wynagrodzenie w minimalnej stawce pełnomocnika z wyboru w osobie adwokata w kwocie 480 zł oraz 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, jak w punkcie 2 sentencji wyroku.