IV SA/Po 580/23

IV SA/Po 580/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-11-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-09-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący/
Monika Świerczak
Symbol z opisem
6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi T. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania proponowanego kierunku rolnego rekultywacji i zagospodarowania terenów dla gruntów przekształconych w wyniku eksploatacji złóż kruszywa naturalnego oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium; organ nadzorczy; organ), w wyniku rozpatrzenia zażalenia T. T. (dalej również: wnioskodawca; skarżący; strona) – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775) - dalej: k.p.a. – utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy K. (dalej również: Wójt; organ I instancji) z dnia 29 maja 2023 r. nr [...] wydane w przedmiocie zaopiniowania proponowanego kierunku rolnego rekultywacji i zagospodarowania terenów dla gruntów przekształconych w wyniku eksploatacji złóż kruszywa naturalnego.
Powyższe postanowienia zostały wydane w następującym stanie sprawy.
W piśmie z dnia 6 lutego 2023 r. znak [...] – w związku z wnioskiem T. T. (działającego przez pełnomocnika) z dnia 5 stycznia 2023 r. o wydanie decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania terenów dla gruntów przekształconych w wyniku eksploatacji złóż kruszywa naturalnego – Starosta K. (dalej również: Starosta) zwrócił się do Wójta Gminy K. o wyrażenie opinii w sprawie ustalenia kierunku rekultywacji gruntów przekształconych w wyniku eksploatacji złóż kruszywa naturalnego [...] o pow. 1,4251 ha, [...] o pow. 0,8730 ha, [...] o pow. 3,6969 ha położonych w obrębie Ł., gmina K. na działkach nr. ewid.[...], 206, 207, 208, 209, 210, 211. Skarżący w przedmiotowym wniosku zwrócił się do Starosty o ustalenie rolnego kierunku rekultywacji dla tych terenów. Zgodnie z przekazaną Staroście dokumentacją wnioskodawca przewiduje wykonanie procesu rekultywacji terenu w dwóch wariantach: z wypełnianiem wyrobiska odpadami i bez wypełniania wyrobiska odpadami.
Postanowieniem z dnia 28 lutego 2023 r. nr [...] Wójt, działając na podstawie art. 106 k.p.a. oraz art. 22 ust 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2409) - dalej: u.o.g.r., w związku z pismem Starosty K. z dnia 6 lutego 2023 r. znak [...] (data wpływu: 8 lutego 2023 r.) w sprawie wyrażenia opinii w sprawie ustalenia kierunku rekultywacji gruntów przekształconych w wyniku eksploatacji złóż kruszywa naturalnego [...], [...] i [...] postanowił: 1. zaopiniować pozytywnie proponowany kierunek rolny rekultywacji i zagospodarowania terenów dla gruntów przekształconych w wyniku eksploatacji złóż kruszywa naturalnego [...] o pow. 1,4251 ha, [...] o pow. 0,8730 ha, [...] o pow. 3,6969 ha położonych w obrębie Ł., gmina K. na działkach o numerach ewid. [...] - w wariancie bez wypełniania wyrobiska odpadami; 2. zaopiniować negatywnie proponowany kierunek rolny rekultywacji i zagospodarowania tych terenów - w wariancie z wypełnianiem wyrobiska odpadami.
Na skutek wniesienia przez wnioskodawcę zażalenia na to postanowienie, zostało ono uchylone w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2023 r. nr [...], a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Wójt Gminy K. postanowieniem z dnia 29 maja 2023 r. nr [...]: 1. zaopiniował pozytywnie proponowany kierunek rolny rekultywacji i zagospodarowania terenów dla gruntów przekształconych w wyniku eksploatacji złóż kruszywa naturalnego [...] o pow. 1,4251 ha, [...] o pow. 0,8730 ha, [...] o pow. 3,6969 ha położonych w obrębie Ł., gmina K., działki o nr. ewid. [...] - w wariancie bez wypełniania wyrobiska odpadami; 2. zaopiniował negatywnie proponowany kierunek rolny rekultywacji i zagospodarowania tych terenów - w wariancie z wypełnianiem wyrobiska odpadami.
W zażaleniu na to postanowienie, zaskarżając je w całości, T. T. nie zgodził się z zaopiniowaniem negatywnie proponowanego kierunku rolnego rekultywacji i zagospodarowania terenów dla gruntów przekształconych w wyniku eksploatacji złóż kruszywa naturalnego [...] o pow. 1,4251 ha, [...] o pow. 0,8730ha, [...] o pow. 3,6969 ha położonych w obrębie Ł., gmina K., działki o nr. ewid. [...] - w wariancie z wypełnianiem wyrobiska odpadami. Strona zarzuciła organowi I instancji m.in. naruszenie przepisów art. 3 ust. 1 pkt 14 i pkt 30 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 r., poz. 699 z zm.) - dalej również: u.o. poprzez uznanie, że odzysk odpadów stanowi ich unieszkodliwianie lub składowanie, jak również naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że postanowienia obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy K. zakazują odzysku odpadów na działkach objętych przedmiotowym postępowaniem.
Kolegium, podzielając stanowisko organu I instancji, w postanowieniu z dnia 1 sierpnia 2023 r. stwierdziło, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Organ odwoławczy uznał też, że zażalenie wnioskodawcy nie zawiera takich podstaw, które pozwoliłyby na jego uwzględnienie.
Przedstawiając problematykę rekultywacji gruntów, organ II instancji przywołał brzmienie art. 4 pkt 18 oraz art. 22 ust. 1 u.o.g.r. i art. 106 k.p.a. Kolegium zaznaczyło, że obranie określonego kierunku rekultywacji powinno być wynikiem rozważenia wszystkich okoliczności sprawy oraz wyważenia interesów stron postępowania. Proces ten powinien być dodatkowo zorientowany na realizację celu ustawy, to jest na doprowadzenie do rekultywacji gruntów zdewastowanych poprzez przywrócenie im wartości użytkowych lub przyrodniczych. Opinie uzyskane w opisanym trybie są wyrazem stanowiska organów, wyrażonego w ramach posiadanych kompetencji, względem planowanego kierunku rekultywacji. Organ odwoławczy podkreślił, że stanowisko organu współdziałającego nie rozstrzyga o istocie sprawy; jego opinia nie jest wiążąca, starosta musi jej zasięgnąć, ale nie musi się do niej zastosować. Postępowanie przed organem współdziałającym ma wyłącznie charakter pomocniczy w sprawie załatwianej decyzją administracyjną. Przepis art. 22 ust. 2 pkt 3 u.o.g.r. nie wymaga formy uzgodnienia, lecz opinii. Uzgodnienie jako stanowcza forma wyrażenia stanowiska przez organ współdziałający różni się zasadniczo w zakresie wywoływania skutków od niewiążącej opinii. Stanowisko organu współdziałającego co do zasady opiera się na stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ wydający decyzję, gdyż zgodnie z art. 106 § 4 k.p.a. organ współdziałający może jedynie w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Wójt ma zatem jedynie kompetencję do zajęcia stanowiska w sprawie w formie niewiążącej opinii, gdyż treść decyzji w sprawie rekultywacji należy do wyłącznej kompetencji starosty, który w pełni i samodzielnie akceptuje bądź nie przedstawiony sposób rekultywacji.
Kolegium zauważyło, że kryteria opinii organu opiniującego nie muszą więc opierać się na tych samych przesłankach, co podstawa prawna decyzji rekultywacyjnej. Inne rozumienie tego przepisu prowadziłoby do sytuacji, że organ, który wydaje niewiążącą opinię, przesądzałby o treści przyszłej decyzji. Opinia, jeżeli szczególny przepis prawa nie nadał jej innego charakteru, jest tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Organ ten powinien tylko rozważyć argumenty zawarte w opinii i dokonać ich swobodnej oceny. Opinia organu uzgadniającego, wydawana na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 u.o.g.r. powinna odnosić się do podjętych lub ustanowionych dla danego terenu kierunków ochrony gruntów rolnych i leśnych - i ich wpływu na ustalane w postępowaniu głównym toczącym się przed właściwym starostą kierunki i sposób rekultywacji danego terenu, a obowiązek dbałości organów gminy o prawidłowe zagospodarowanie terenu gminy, także w zakresie ich rekultywacji, opiera się nie tylko na obowiązujących przepisach prawa, ale wynika z całokształtu podejmowanych działań na rzecz prawidłowego zagospodarowania terenu gminy, zgodnego przede wszystkim z interesem zamieszkujących gminę mieszkańców.
Organ wyjaśnił, że dla obszaru w miejscowości Ł. obowiązują 2 miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Pierwszy to uchwała nr [...] Rady Gminy K. z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. dla obszaru w miejscowości Ł. (Dz.Urz.Woj.[...]. z 2010 r. nr [...], poz. [...]), obszar objęty planem stanowią działki nr [...] w miejscowości Ł.. Zgodnie z § 5 uchwały dla obszaru działek nr [...] w miejscowości Ł. ustalono następujące przeznaczenie: PG - teren żwirowni, KD-D - teren drogi publicznej klasy dojazdowej oraz UK - teren kapliczki przydrożnej. Zgodnie z brzmieniem § 12 ust. 4 tej uchwały (dalej również: m.p.z.p.2010) zakazuje się na terenie planu tworzenia składowisk odpadów i unieszkodliwiania odpadów. Teren objęty planem miejscowym znajduje się poza strefami ochronnymi ujęć wody, nie znajduje się na terenie ochronnym zbiorników wód otwartych, nie jest zagrożony powodzią. Obszar uregulowany planem miejscowym znajduje się na terenie objętego reżimem wysokiej ochrony (OWO) głównego zbiornika wód podziemnych nr 151 górnokredowego zbiornika szczelinowo-porowego [...]. Zgodnie z postanowieniami tego planu miejscowego, w celu ochrony obszaru GZWP nakazuje się prowadzenie wszelkich inwestycji w sposób zapobiegający zanieczyszczeniu wód podziemnych, przestrzeganie zasad gospodarowania określonych w przepisach odrębnych dotyczących ochrony wód podziemnych. Drugi plan miejscowy to uchwała nr [...] Rady Gminy K. z dnia 29 listopada 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. dla terenu działek o numerach ewidencyjnych [...] w miejscowości Ł., w gminie K. (Dz.Urz.Woj.W. . z 2013 r., poz. [...]). Zgodnie z § 5 tej uchwały dla obszaru działek nr [...] w miejscowości Ł. ustalono następujące przeznaczenie: PG - teren górniczy - żwirownia oraz KD-D - teren drogi publicznej klasy drogi dojazdowej. Zgodnie z § 12 ust. 3 uchwały zakazuje się na terenie planu tworzenia składowisk odpadów i unieszkodliwiania odpadów. Teren objęty planem miejscowym znajduje się poza strefami ochronnymi ujęć wody, nie znajduje się na terenie ochronnym zbiorników wód otwartych, nie jest zagrożony powodzią. Obszar objęty planem znajduje się na terenie głównego zbiornika wód podziemnych nr 151 górnokredowego zbiornika szczelinowo-porowego [...]. Zgodnie z postanowieniami planu miejscowego, w celu ochrony obszaru GZWP nakazuje się prowadzenie wszelkich inwestycji w sposób zapobiegający zanieczyszczeniu wód podziemnych, przestrzeganie zasad gospodarowania określonych w przepisach odrębnych dotyczących ochrony wód podziemnych.
Organ odwoławczy wskazał na to, że teren objęty obydwoma planami miejscowymi położony jest w Z. . W ustaleniach ogólnych obu planów przewidziano, że przyszła eksploatacja kopaliny powinna być prowadzona zgodnie z przepisami szczególnymi, oraz zgodnie z nakazami i warunkami wynikającymi z projektu zagospodarowania złoża i koncesji na wydobywanie kopalin.
Organ II instancji zaznaczył, że na organie wyrażającym opinię spoczywa obowiązek rozważenia kwestii zakresu i charakteru oraz rodzaju rekultywacji, z oparciem się na obowiązujących przepisy, w tym aktach prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, regulujący wiążąco sposób zagospodarowania nieruchomości położonych na obszarze jego obowiązywania. Zdaniem organu, określony sposób przetwarzania odpadów musi być w sposób jasny i niebudzący wątpliwości dopuszczony w planie miejscowym. Dopiero gdy plan ten nie rozstrzyga kwestii przetwarzania odpadów zgodnie z zamierzeniem, o ewentualnej dopuszczalności rozstrzyga właściwy organ w decyzji o warunkach zabudowy bądź w decyzji o rekultywacji.
W ocenie organu odwoławczego postanowienia obydwu obowiązujących planów miejscowych – zawarte w rozdziałach o ustaleniach ogólnych dla terenów i obiektów ze względu na wymagania ochrony środowiska i zdrowia ludzi – jasno i wyraźnie zakazują na terenie planów tworzenia składowisk odpadów, jak i unieszkodliwiania odpadów; jednocześnie w obydwu obowiązujących planach nie ma dopuszczenia przetwarzania odpadów wraz z określeniem sposobu ich przetwarzania. Zdaniem organu, stanowi to argument przemawiający za negatywnym zaopiniowaniem proponowanego kierunku rolnego rekultywacji i zagospodarowania terenów dla gruntów przekształconych w wyniku eksploatacji złóż kruszywa naturalnego [...] o pow. 1,4251 ha, [...] o pow. 0,8730 ha, [...] o pow. 3,6969 ha położonych w obrębie Ł., gmina K. na działkach nr [...] - w wariancie z wypełnianiem wyrobiska odpadami.
Ponadto Kolegium przybliżyło zawarte w art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach objaśnienia określeń ustawowych dotyczących przetwarzania (pkt 21), odzysku (pkt 14) i unieszkodliwiania odpadów (pkt 30) i podniosło, że z przepisów regulujących hierarchię sposobów postępowania z odpadami wynika że procesy odzysku mają pierwszeństwo przed unieszkodliwianiem (art. 17 u.o.). Odzysk polega w pierwszej kolejności na przygotowaniu odpadów przez ich posiadacza do ponownego użycia lub na poddaniu recyklingowi, a jeżeli nie jest to możliwe z przyczyn technologicznych lub nie jest uzasadnione z przyczyn ekologicznych lub ekonomicznych - na poddaniu innym procesom odzysku. Odpady, których poddanie odzyskowi nie było możliwe z przyczyn technologicznych, posiadacz odpadów jest zobowiązany unieszkodliwiać. Z kolei składowane powinny być wyłącznie te odpady, których unieszkodliwienie w inny sposób było niemożliwe z przyczyn technologicznych (art. 18 ust. 3, 5 i 6 u.o.).
Zarazem organ odwoławczy wyjaśnił, że przy wykładni norm planu miejscowego należy mieć na uwadze, że na gruncie ustawy o odpadach, składowanie odpadów jest czymś innym niż przetwarzanie (odzysk) odpadów. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 14 u.o., zawiera legalną definicję "odzysku" odpadów. W myśl tej definicji, przez pojęciem odzysku rozumie się jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce. Poza tym organ zaznaczył, że rozróżnienie między procesami odzysku i składowania odpadów zostało użyte na gruncie ustawy o odpadach w ramach reglamentacji prawnej procesów gospodarki odpadami i nie może stanowić wyłącznego argumentu przesądzającego o interpretacji pojęć użytych w akcie prawa miejscowego, który reguluje nie zasady gospodarki odpadami, ale zasady zagospodarowania danego fragmentu przestrzeni.
W przekonaniu Kolegium organ I instancji zasadnie zauważył, że zawarty w dokumentacji rekultywacji opis wskazuje na to, że przy realizacji procesu rekultywacji wyrobisk poeksploatacyjnych planowane jest wykorzystanie odpadów innych niż niebezpieczne w procesie odzysku R-5 (polegającym na wypełnianiu wyrobiska poeksploatacyjnego odpadami innymi niż niebezpieczne - odzysk odpadów poza instalacjami lub urządzeniami) po uzyskaniu stosownego zezwolenia. Do wypełniania wyrobiska będą mogły być wykorzystane odpady o kodach wymienionych w pkt 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. z 2015 r., poz. 796), a szczegółowy katalog odpadów możliwych do zastosowania oraz warunki realizacji przetwarzania odpadów zostaną określone w stosownym zezwoleniu. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wójta, że przyjęcie na etapie wydawania opinii, iż do realizacji procesu rekultywacji mogą służyć wszystkie odpady zawarte w tabeli rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. powoduje, że przyjęty wachlarz odpadów mogących służyć rekultywacji jest zbyt szeroki, co też przemawia za negatywnym zaopiniowaniem proponowanego kierunku rolnego rekultywacji i zagospodarowania terenów dla gruntów przekształconych w wyniku eksploatacji złóż kruszywa naturalnego - w wariancie z wypełnianiem wyrobiska odpadami.
W tym zakresie Kolegium, odwołując się ponownie do stanowiska orzecznictwa, zauważyło, że pkt 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w kolumnie 5 zawarte są warunki odzysku odpadów. M.in. przy wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych (takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk) jednym z warunków jest, że planowane działanie jest określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albo jest określone w decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych na podstawie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dlatego to plany miejscowe regulują dopuszczalność wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych z wykorzystaniem odpadów, przy czym takie dopuszczenie musi mieć charakter pozytywny, tj. plan musi zawierać jednoznaczne stwierdzenie, że tego rodzaju działania są dopuszczalne na danym terenie. Normy planu miejscowego mogą więc, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, wyłączać możliwość wykorzystania odpadów do wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych.
W konsekwencji Kolegium zwróciło uwagę na to, że określony sposób przetwarzania odpadów musi być w sposób jasny i niebudzący wątpliwości dopuszczony w planie miejscowym, a dopiero, gdy plan ten nie rozstrzyga kwestii przetwarzania odpadów zgodnie z zamierzeniem, o ewentualnej dopuszczalności wniosku strony w tym zakresie rozstrzyga właściwy organ w decyzji o warunkach zabudowy bądź w decyzji o rekultywacji. Nie można natomiast przyjąć tezy, że decyzja o rekultywacji czy też poprzedzające je postanowienie opiniujące projekt rekultywacji mogą być sprzeczne z planem miejscowym. Akt ten zawiera bowiem normy powszechnie obowiązujące na obszarze, którego dotyczy, regulujące wiążąco sposób i kierunki zagospodarowania terenu.
Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w zażaleniu, organ II instancji zauważył, że zgodnie z objaśnieniami określeń ustawowych zawartymi w ustawie o odpadach przez przetwarzanie rozumie się proces odzysku lub unieszkodliwiania. Obowiązujące plany miejscowe w swoich postanowieniach zakazują na terenie objętym postanowieniami tych planów tworzenia składowisk i unieszkodliwiania odpadów. Jednocześnie w obu obowiązujących planach nie ma dopuszczenia przetwarzania odpadów wraz z określeniem sposobu ich przetwarzania. W ocenie organu, brak przepisów umożliwiających i określających przetwarzanie odpadów w postanowieniach planów miejscowych oznacza, że organ nie ma możliwości pozytywnego zaopiniowania przedsięwzięcia. Określony sposób przetwarzania odpadów musi być w sposób jasny i niebudzący wątpliwości dopuszczony w planie miejscowym, a dopiero w sytuacji, gdy plan nie rozstrzyga kwestii przetwarzania odpadów zgodnie z zamierzeniem, o ewentualnej dopuszczalności wniosku strony rozstrzyga właściwy organ w decyzji o warunkach zabudowy bądź w decyzji o rekultywacji. Poza tym organ zaznaczył, że zaskarżona opinia Wójta Gminy K. nie ma charakteru wiążącego dla Starosty K. i to Starosta podejmie ostateczną decyzję w tym zakresie.
W takich warunkach Kolegium stwierdziło, że organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie, a rozstrzygnięcie wynika z dokonanych ustaleń, wobec czego brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ponownie podkreślił, że postanowienia obu obowiązujących planów miejscowych zakazują na terenie planów tworzenia składowisk odpadów i unieszkodliwiania odpadów, jednocześnie w obydwu obowiązujących planach nie ma dopuszczenia przetwarzania odpadów wraz z określeniem sposobu ich przetwarzania.
Na powyższe postanowienie Kolegium z dnia 1 sierpnia 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł T. T., reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżając to postanowienie w całości.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1. art. 3 ust. 1 pkt 14 i pkt 30 ustawy o odpadach (Dz.U. z 2022 r., poz. 699 ze zm.) poprzez uznanie, że odzysk odpadów stanowi ich unieszkodliwianie lub składowanie; 2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wójta, że uchwała nr [...] Rady Gminy K. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. dla obszaru miejscowości Ł. ("MPZP1") i uchwała nr [...] Rady Gminy K. z dnia 29 listopada 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. dla terenu działek o numerach ewidencyjnych [...] w miejscowości Ł., w gminie K. ("MPZP2") zakazują odzysku odpadów na działkach objętych przedmiotowym postępowaniem; 3. art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez interpretowanie planu rozszerzająco, bardziej ograniczając prawo własności niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu miejscowego i naruszając w ten sposób konstytucyjne prawo własności w sposób nieuzasadniony.
W uzasadnieniu skarżący przywołał definicje zawarte w art. 3 ust. 1 pkt 14 i 30 u.o., tj. "odzysku" (pkt 14) i "unieszkodliwiania odpadów" (pkt 30), argumentując, że już z samej definicji unieszkodliwiania odpadów wynika, że unieszkodliwianie nie jest odzyskiem, natomiast zgodnie z załącznikiem nr 2 u.o., składowanie stanowi jeden z procesów unieszkodliwiania. Odwołując się do § 12 ust. 4 MPZP1 i § 12 ust. 3 MPZP2, stwierdził, że postanowienia tych planów nie zakazują odzysku odpadów. Poza tym zauważył, że można by się zgodzić z tezą organu, że te same pojęcia użyte w planie miejscowym i ustawie nie muszą mieć jednakowego znaczenia, ale jedynie w przypadku zdefiniowania pojęć w planie miejscowym. Natomiast przywołane plany nie definiują pojęć składowania czy unieszkodliwiania odpadów. Wobec tego za stanowiskiem skarżącego przemawiają reguły wykładni systemowej, gdyż co do zasady w języku prawnym w odniesieniu do tych samych kwestii używa się identycznych zwrotów w jednolitym rozumieniu.
Zdaniem strony organ, wskazując na niezgodność wypełnienie wyrobiska odpadami poprzez ich odzysk z postanowieniami planów, nie wyjaśnił dobrze sprawy. Kluczowe znaczenie ma wskazana błędna interpretacja przepisów, ale doprowadziła ona również do naruszenia wskazanych przepisów postępowania. Jak już wykazano wcześniej odzysk nie stanowi ani składowania ani unieszkodliwiania odpadów, jest to całkowicie odrębne przedsięwzięcie. Ponadto skarżący zauważył, że zgodnie z § 12 ust. 5 MPZP1 i § 12 ust. 4 MPZP2 w planach miejscowych znajdują się postanowienia wprost nakazujące odzysk odpadów w postaci mas ziemnych, w tym nakładu w celach rekultywacji terenów poeksploatacyjnych. Skarżący podniósł również, że Kolegium w ogóle nie uwzględniło powyższych argumentów, odpowiadając na zażalenie.
Skarżący podniósł, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych gospodarka odpadami jest dozwolona nie tylko na terenach wprost przeznaczonych na ten cel w planie miejscowym. W jej ocenie, nie można również pominąć, że odzysk odpadów będzie prowadzony jedynie w celu rekultywacji i wypełnienia wyrobiska, a więc w sposób powiązany z podstawową funkcją terenu w postaci terenów żwirowni. Ponadto skarżący zauważył, że w wyniku wypełnienia wyrobiska odpadami dojdzie do utraty statusu opadów zgodnie z art. 14 u.o., a więc wraz z wypełnieniem wyrobiska odpady przestaną być opadami w rozumieniu prawa.
Odnosząc się do kwestii szerokiego katalogu opadów z pkt nr 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. z 2015 r., poz. 796), skarżący zadeklarował, że ma zamiar wypełnić wyrobisko odpadami innymi niż niebezpieczne, głównie odpadami obojętnymi. Dodał, że w dokumentacji rekultywacji wskazano, że warstwa powierzchniowa będzie wykonana z odpadów o kodzie 17 05 04, a do formowania powierzchni wyrobiska zostanie wykorzystany nakład wydobyty w czasie eksploatacji.
Zdaniem strony, stanowisko organu odwoławczego co do tego, że plan miejscowy powinien wprost przewidywać możliwość przetwarzania odpadów i przyjęcie takiej wykładni stanowi odwrotność zasad dotyczących wykładni planów miejscowych. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych istnieje zakaz interpretacji rozszerzającej nakazów i zakazów znajdujących się w planie miejscowym, ze względu na naruszenie chronionej konstytucyjnie zasady własności.
Przy tak sformułowanych i umotywowanych zarzutach, strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zwrot kosztów postępowania.
Kolegium w odpowiedzi na skargę, stwierdziło, że nie znalazło przesłanek do zmiany swojego postanowienia i wniosło o oddalenie skargi.
W piśmie procesowym z dnia 21 listopada 2023 r. pełnomocnik skarżącego załączył do akt opinię A. " w zakresie możliwości wykorzystania odpadów do rekultywacji wyrobiska [sporządzona przez A. spółka jawna w Ł. opinia z listopada 2023 r. w zakresie możliwości wykorzystania odpadów do rekultywacji wyrobisk poeksploatacyjnych kruszywa naturalnego [...] w gminie K.], przygotowaną przez biegłego z listy Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w zakresie postępowania wodnoprawnego oraz sporządzania ocen oddziaływania na środowisko. Ponadto pełnomocnik oświadczył, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a.
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także po kątem prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Poza tym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Granice sprawy wyznaczone są zaś przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przy tym, z uwagi na treść art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa - czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (dotyczy przepisów prawa materialnego) bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (dotyczy przepisów postępowania).
W wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarzuty zawarte w skardze nie są zasadne. W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu było postanowienie Kolegium utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji w przedmiocie zaopiniowania proponowanego kierunku rolnego rekultywacji i zagospodarowania terenów dla gruntów przekształconych w wyniku eksploatacji złóż kruszywa naturalnego obejmujący działki nr W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Wójt Gminy K. postanowieniem z dnia 29 maja 2023 r.: 1. zaopiniował pozytywnie proponowany kierunek rolny rekultywacji i zagospodarowania terenów dla gruntów przekształconych w wyniku eksploatacji złóż kruszywa naturalnego - działki o nr. ewid.[...] w miejscowości Ł. - w wariancie bez wypełniania wyrobiska odpadami; 2. jednocześnie zaopiniował negatywnie proponowany kierunek rolny rekultywacji i zagospodarowania tych gruntów - w wariancie z wypełnianiem wyrobiska odpadami.
Dla terenów żwirowni w miejscowości Ł. obowiązują 2 miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Pierwszy to uchwała nr [...] Rady Gminy K. z dnia 30 kwietnia 2010 r. (Dz.Urz.Woj.[...]. z 2010 r. nr [...], poz. [...]) obejmująca działki nr [...] w miejscowości Ł. (MPZP1), a drugi to uchwała nr [...] z dnia 29 listopada 2012 r. (Dz.Urz.Woj.[...]. z 2013 r., poz. [...]) dla terenu działek nr [...] w miejscowości Ł. (MPZP2). Zgodnie z § 5 MZP1 dla obszaru działek nr [...] w miejscowości Ł. ustalono następujące przeznaczenie: PG - teren żwirowni, KD-D - teren drogi publicznej klasy dojazdowej oraz UK - teren kapliczki przydrożnej. Z kolei w § 5 MPZP2 dla terenu działek nr [...] ustalono jako przeznaczenie: PG - teren żwirowni oraz KD-D - teren drogi publicznej klasy drogi dojazdowej. Zgodnie z brzmieniem § 12 ust. 4 MPZP1 i § 12 ust. 3 MPZP2 na terenach tych zakazuje się tworzenia składowisk odpadów i unieszkodliwiania odpadów. Poza tym teren objęty planami miejscowymi znajduje się poza strefami ochronnymi ujęć wody, nie znajduje się na terenie ochronnym zbiorników wód otwartych, nie jest zagrożony powodzią (§ 9 ust. 1 obydwu planów). Obszar objęty MPZP1 znajduje się na terenie objętego reżimem wysokiej ochrony (OWO) głównego zbiornika wód podziemnych nr 151 górnokredowego zbiornika szczelinowo-porowego [...] (§ 10). Obszar objęty MPZP2 również znajduje się na terenie głównego zbiornika wód podziemnych nr 151 górnokredowego zbiornika szczelinowo-porowego [...] (§ 10). Zgodnie z postanowieniami obydwu planów miejscowych, w celu ochrony obszaru GZWP nakazuje się prowadzenie wszelkich inwestycji w sposób zapobiegający zanieczyszczeniu wód podziemnych, przestrzeganie zasad gospodarowania określonych w przepisach odrębnych dotyczących ochrony wód podziemnych (również § 10). Nadto teren objęty obydwoma planami miejscowymi położony jest w Z. (§ 9 ust. 3 obydwu planów). W ustaleniach ogólnych tych planów przewidziano, że przyszła eksploatacja kopaliny powinna być prowadzona zgodnie z przepisami szczególnymi, oraz zgodnie z nakazami i warunkami wynikającymi z projektu zagospodarowania złoża i koncesji na wydobywanie kopalin (§ 9 ust. 3 obydwu planów).
Zgodnie z brzmieniem § 12 ust. 4 MPZP1 i § 12 ust. 3 MPZP2 zakazuje się na terenie planu tworzenia składowisk odpadów i unieszkodliwiania odpadów. Poza tym masy ziemne, w tym nakład, należy zagospodarować na nieruchomości własnej, w szczególności do rekultywacji terenów poeksploatacyjnych (§ 12 ust. 5 MPZP1 i § 12 ust. 4 MPZP2).
Omówienie zasadniczych motywów rozstrzygnięcia Sąd poprzedza uwagą dotyczącą wniosku dowodowego sformułowanego przez pełnomocnika strony skarżącej w piśmie procesowym z dnia 21 listopada 2023 r.
Należy podkreślić, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, ponieważ kontrola legalności oparta jest na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżony akt (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Wyjątek stanowi sytuacja uregulowana w art. 106 § 3 p.p.s.a., który uprawnia sąd administracyjny do przeprowadzenia dowodu uzupełniającego, ale jedynie z dokumentów i jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużania postępowania w sprawie. Z kolei niezbędne jest przeprowadzenie dowodu z dokumentu, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości, a więc w przypadku, gdy taki dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Postępowanie sądowe nie służy bowiem ponownemu przeprowadzeniu postępowania dowodowego czy też jego uzupełnianiu, a jedynie, na zasadzie wyjątku wynikającego z art. 106 § 3 p.p.s.a., dopuszczalne jest dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania kontroli działania administracji (por. wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 262/17 i II OSK 660/17 oraz 22 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1474/17 - dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy tym dowód z opinii biegłego w ogóle nie jest dopuszczalny, skoro sąd administracyjny nie zastępuje organów administracji w ustalaniu stanu faktycznego sprawy, jak i załatwianiu sprawy administracyjnej.
Akta sprawy pozwalały na jej rozstrzygnięcie w granicach kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny. Nie zachodziła żadna przeszkoda do rozpoznania sprawy, której usunięcie wymagałoby uprzedniego przeprowadzenia dowodu uzupełniającego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie [ewentualnie pominiętych przez organ] w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21, dostępnym jw.).
Idąc dalej, należy wyjaśnić, że przepis art. 22 ust. 1 u.o.g.r. wskazuje m.in., że decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5 (pkt 1) oraz kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów (pkt 3). Natomiast art. 22 ust. 2 u.o.g.r. stanowi, że w sprawach, o których mowa w ust. 1, decyzje wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii: 1) dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego - w odniesieniu do działalności górniczej; 2) dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych lub dyrektora parku narodowego - w odniesieniu do gruntów o projektowanym leśnym kierunku rekultywacji; 3) wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Przedmiotowa opinia jest wydawana w trybie określonym w art. 106 k.p.a., który w § 1 przewiduje, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Przepis ten w § 5 stanowi zaś, że zajęcie stanowiska przez organ współdziałający (w tym wypadku - opiniujący) następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Wobec tego zasadnie Kolegium wyjaśniło, że organ współdziałający jedynie uczestniczy w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska w zakresie swej właściwości. Nie jest zatem organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Istotnie, postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczego stadium postępowania głównego w danej sprawie, załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej - w niniejszej sprawie przez Starostę K. . Również trzeba zgodzić się z organem co do tego, że należy rozróżnić w ramach współdziałania opinię i uzgodnienie, a jest to o tyle istotne, że uzgodnienie w przeciwieństwie do opinii jest formą rozstrzygnięcia o charakterze stanowczym, bowiem wiąże organ rozstrzygający sprawę w postępowaniu głównym.
W konsekwencji, treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest przez organ rozstrzygający sprawę w postępowaniu głównym po uprzednim uzgodnieniu z organem współdziałającym. Natomiast w przypadku opinii brak jest takiej mocy wiążącej stanowiska organu zajętego w ramach współdziałania. Stąd też uprawniony jest wniosek, że organ wydający decyzję nie jest związany opinią organu współdziałającego, jakkolwiek uzyskanie opinii jest obowiązkowe. W takiej sytuacji trafnie organ II instancji skonstatował, że na gruncie przepisów znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie opinia co do kierunku rekultywacji ma charakter niewiążący dla organu rozstrzygającego sprawę (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3022/15, dostępny jw.). Należy również zaznaczyć, że opinia taka może być tożsama ze wskazywanym przez stronę kierunkiem rekultywacji, ale też może być zupełnie odmienna, jeżeli tylko dane rozstrzygnięcie znajduje oparcie w materiale sprawy (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 1043/11, dostępny jw.)
Podsumowując tę część rozważań, Sąd stwierdza, że przy ocenie stanowiska organu opiniującego trzeba mieć na uwadze to, że aktem, który ostatecznie rozstrzyga o kierunku rekultywacji, jest decyzja wydana na podstawie art. 22 ust. 1 i ust. 2 u.o.g.r., natomiast postanowienie opiniujące jest jedynie koniecznym elementem postępowania zmierzającego właśnie do wydania takiej decyzji lecz sama treść opinii nie jest wiążąca. W świetle art. 22 ust. 1 i 2 pkt 3 u.o.g.r. decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania wydaje starosta po zasięgnięciu organu wykonawczego gminy (tj. przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta). Przedmiotowa opinia wydawana jest w sytuacji, gdy organ właściwy do wydania decyzji w sprawie rekultywacji obowiązany jest zwrócić się do organu współdziałającego o wyrażenie takiej opinii. Poza tym z art. 20 ust. 3 u.o.g.r. wynika, że rekultywację i zagospodarowanie gruntów planuje się, projektuje i realizuje na wszystkich etapach działalności przemysłowej. Z kolei przez rekultywację rozumie się zaś nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg (patrz przepis art. 4 pkt 18 u.o.g.r.). Aktualnie nie ma zatem podstaw do uznania, że przepisy tej ustawy nakazują rekultywację zdegradowanych lub zdewastowanych gruntów rolnych wyłącznie w kierunku rolnym. Wydając decyzję w tym przedmiocie właściwy organ powinien wziąć pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, a decyzja w tym zakresie ma uznaniowy charakter (por.: wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1018/06 i wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt I SA/Ol 837/10 - orzeczenia dostępne jw.).
Nie ma sporu co do tego, że zaaprobowanie (wskazanie, określenie) określonego kierunku rekultywacji powinno być wynikiem rozważenia wszystkich okoliczności sprawy oraz wyważenia interesów stron postępowania. Proces ten powinien być jednak zorientowany na realizację celu ustawy, to jest na doprowadzenie do rekultywacji gruntów poprzez przywrócenie im wartości użytkowych lub przyrodniczych. W związku z tym, że przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie pozwalają na wskazanie w jednoznaczny sposób, jakimi kryteriami powinny kierować się organy administracji przy podejmowaniu rozstrzygnięcia tej sprawy, rozważenie kwestii zakresu i charakteru oraz rodzaju rekultywacji powinni być dokonane na podstawie obowiązujących przepisów, w tym aktów prawa miejscowego, a do takich należy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego regulujący sposób zagospodarowania nieruchomości położonych na obszarze jego obowiązywania (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 505/20, dostępny jw.). Trzeba zarazem pamiętać o tym, że to nie plan miejscowy zatwierdza projektowany sposób rekultywacji danego terenu, lecz decyzja właściwego organu, bowiem to określa kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów (art. 22 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.). Postanowienia danego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i inne przepisy prawa miejscowego są zaś brane pod uwagę w procesie rozstrzygania w sprawach rekultywacji i zagospodarowania gruntów.
Również opinie uzyskane w przedmiotowym trybie są wyrazem stanowiska organów, zajętego w ramach posiadanych kompetencji względem planowanego kierunku rekultywacji. Niemniej jednak trzeba mieć na uwadze, że w sprawie rekultywacji treść decyzji należy do wyłącznej kompetencji starosty, który w pełni i samodzielnie odpowiada za treść decyzji, zaś organ współdziałający ma jedynie kompetencję do zajęcia stanowiska w sprawie, w formie niewiążącej opinii. Fakt ten przesądza o tym, że kryteria opinii organu opiniującego nie muszą opierać się na tych samych przesłankach co podstawa prawna decyzji rekultywacyjnej. Inne rozumienie tego przepisu prowadziłoby do sytuacji, że organ współdziałający – który opiniuje projektowany kierunek jedynie niewiążąco – przesądzałby o treści przyszłej decyzji. Dlatego też Sąd wyraża stanowisko, że opinia organu winna w swojej treści odnosić się do ustanowionych dla danego terenu warunków przeznaczenia i zagospodarowania danych terenów, jak również ochrony danych terenów, w tym gruntów rolnych i leśnych i ich wpływu na ocenę określanych w postępowaniu głównym kierunków i sposobów rekultywacji danego terenu. Co też warto podkreślić, obowiązek dbałości organów gminy o prawidłowe zagospodarowanie terenu gminy, także w zakresie ich rekultywacji, opiera się nie tylko na obowiązujących przepisach prawa, ale wynika z całokształtu podejmowanych działań na rzecz prawidłowego zagospodarowania terenu gminy, zgodnego przede wszystkim z interesem zamieszkujących gminę mieszkańców (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 915/07 i WSA w Lublinie w wyroku z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 87/11, dostępnych jw.). Wobec tego należy przyjąć, że nawet jeżeli dany kierunek rekultywacji jest zgodny z planem miejscowym, to nie oznacza, że organ musi go zaopiniować pozytywnie. W tym względzie bowiem organ opiniujący kieruje się nie tylko postanowieniami obowiązującego planu miejscowego, ale bierze pod uwagę całokształt okoliczności sprawy.
Odmawiając pozytywnego zaopiniowania projektowanej przez wnioskodawcę rekultywacji gruntów (wyrobiska po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego na terenie bliżej opisanym w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia) w wariancie z wypełnianiem wyrobiska odpadami, organy oparły się na okolicznościach jednoznacznie przedstawionych w motywach postanowień wydanych w tej sprawie. W ocenie Sądu organ umotywował przyczyny, dla których negatywnie zaopiniował ten wariant rekultywacji i stanowisko to osadził tak w okolicznościach sprawy (m.in. odniósł się do konkretnego projektu-wariantu rekultywacji wskazanego przez inwestora i uszczegółowionego w dołączonej do wniosku dokumentacji technicznej), jak i w obowiązujących przepisach prawa, w tym postanowień obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego. Zarazem wskazał powody, dla których zaaprobował wariant rekultywacji bez wypełniania wyrobiska odpadami.
Uwzględniając przywołane przez organy, jak i przez skarżącego przepisy planów miejscowych, trzeba mieć na uwadze, że na gruncie ustawy o odpadach składowanie odpadów jest czymś innym niż przetwarzanie (odzysk) odpadów. Jakkolwiek w przepisach ustawowy nie zdefiniowane zostało pojęcia "składowania" odpadów, to art. 3 ust. 1 pkt 14 u.o. (aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.) zawiera legalną definicję "odzysku" odpadów. W myśl tej definicji przez pojęcie odzysku rozumie się jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce (patrz: wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 361/19, dostępny jw.). Z kolei odzysk jest jedną z postaci przetwarzania odpadów przez które rozumie się procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie (art. 3 ust. 1 pkt 21 u.o.). Zamierzone przez skarżącego przedsięwzięcie w zakresie wypełnienie wyrobiska odpadami o kodach zawierających się w kategorii R5 (proces odzysku o kodzie R5), określonych w rozporządzeniu z dnia 11 maja 2015 r. zasadniczo mieści się w działaniach zdefiniowanych w powyższych przepisach. Proces odzysku polega w tym przypadku na wypełnieniu terenu niekorzystnie przekształconego (wyeksploatowanego wyrobiska) odpadami ogólnie opisanymi we wniosku. Natomiast przez składowisko odpadów rozumie się obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 25 u.o.).
Wobec powyższego należy podkreślić – a co wynika z przepisów regulujących hierarchię sposobów postępowania z odpadami – że procesy odzysku mają pierwszeństwo przed unieszkodliwianiem (art. 17 u.o.). Odzysk polega w pierwszej kolejności na przygotowaniu odpadów przez ich posiadacza do ponownego użycia lub na poddaniu recyklingowi, a jeżeli nie jest to możliwe z przyczyn technologicznych lub nie jest uzasadnione z przyczyn ekologicznych lub ekonomicznych - na poddaniu innym procesom odzysku. Odpady, których poddanie odzyskowi nie było możliwe z przyczyn technologicznych, posiadacz odpadów jest obowiązany unieszkodliwiać. Z kolei składowane powinny być wyłącznie te odpady, których unieszkodliwienie w inny sposób było niemożliwe z przyczyn technologicznych (patrz: art. 18 ust. 3, 5 i 6 u.o.). Z przytoczonych regulacji wynika zatem, że w świetle ustawy o odpadach, składowanie odpadów stanowi formę unieszkodliwiania odpadów. Z kolei zamierzone przez skarżącego przedsięwzięcie w świetle przepisów tej ustawy jest innym procesem - odzyskiem odpadów. Działalność objęta wnioskiem jest zatem przetwarzaniem odpadów poza instalacjami lub urządzeniami w rozumieniu art. 30 u.o.
Niemniej jednak nie ulega wątpliwości Sądu, że rozróżnienie między procesami odzysku i składowania odpadów zostało użyte na gruncie ustawy o odpadach w ramach reglamentacji prawnej procesów gospodarki odpadami i nie może stanowić wyłącznego argumentu przesądzającego o interpretacji pojęć użytych w akcie prawa miejscowego, który reguluje nie zasady gospodarki odpadami, ale zasady zagospodarowania danego fragmentu przestrzeni (por. wyroki WSA w Lublinie z dnia 21 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 656/20 i 4 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 505/20, dostępne jw.). Nie można zatem twierdzić, że skoro w postanowieniach obydwu planów miejscowych (MPZP1 i MPZP2) określono zakaz "tworzenia na terenie planu składowisk odpadów i unieszkodliwiania odpadów" (§ 12 ust. 4 MPZP1 i § 12 ust. 3 MPZP2), to treść tych planów miejscowych powinna być interpretowana wyłącznie na podstawie przepisów ustawy o odpadach.
Sąd podziela również pozostałe przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia argumenty przemawiające za słusznością zakwestionowanego rozstrzygnięcia opiniującego. W przypadku działalności objętej wnioskiem, na gruncie gospodarowania odpadami należy spełnić przesłanki określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. (art. 30 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 u.o.). Z załącznika do tego rozporządzenia – przywołanego w treści zaskarżonego postanowienia, jak i w skardze – w tabeli pod pozycją: Warunki odzysku (dla kodów m.in. 01 i 17) przewiduje się wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych (takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk) pod warunkiem, że planowane działanie jest określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albo jest określone w decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis ten stanowi zatem, że odzysk określonych kategorii odpadów poza instalacjami i urządzeniami poprzez wykorzystanie ich do wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych (takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk) jest dopuszczalny pod warunkiem, że wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych z wykorzystaniem odpadów (a jest to planowane działanie) jest przede wszystkim określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Dlatego to w pierwszej kolejności miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego regulują dopuszczalność wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych z wykorzystaniem odpadów, przy czym takie dopuszczenie musi mieć charakter pozytywny, a zatem plan miejscowy musi zawierać jednoznaczne stwierdzenie, że tego rodzaju działania są dopuszczalne na danym terenie. Normy planu miejscowego mogą więc, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, wyłączać możliwość wykorzystania odpadów do wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych, skoro nie przewidziały takiego zagospodarowania dla przedmiotowego obszaru (patrz: wyrok NSA z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 1122/17, dostępny jw.).
W ostatnim z przywołanych wyroków Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. wydane zostało w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami, a nie w sprawie rekultywacji terenów niekorzystnie przekształconych. W związku z powyższym "planowane działania", o jakich mowa w tym rozporządzeniu, dotyczą właśnie wykorzystania odpadów w drodze ich odzysku, a nie rekultywacji terenów niekorzystnie przekształconych. Poza tym NSA wskazał na to, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 2 pkt 11 u.o. "przepisów tej ustawy nie stosuje się do mas ziemnych lub skalnych przemieszczanych w związku z wydobywaniem kopalin ze złóż, jeżeli koncesja na wydobywanie kopalin ze złóż lub plan ruchu zakładu górniczego zatwierdzony decyzją, o których mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017 r. poz. 2126 oraz z 2018 r. poz. 650 i 723), lub miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego określają warunki i sposób ich zagospodarowania", a ma to "jedynie ten skutek, iż do mas ziemnych i skalnych oraz nadkładu powstałego w wyniku eksploatacji złoża w ogóle nie stosuje się przepisów ustawy o odpadach. Co za tym idzie masy te nie stanowią odpadu w rozumieniu ustawy i nie mają do nich w ogóle zastosowania regulacje dotyczące odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami". Dlatego też argument skarżącego dotyczący tego, że zgodnie z § 12 ust. 5 MPZP1 i § 12 ust. 4 MPZP2 w planach miejscowych znajdują się postanowienia wprost nakazujące odzysk odpadów w postaci mas ziemnych, w tym nakładu w celach rekultywacji terenów poeksploatacyjnych, jest chybiony.
Podobnie należy się odnieść także do kolejnej kwestii. Organ I instancji rozważył bowiem i to, że przy realizacji procesu rekultywacji wyrobisk poeksploatacyjnych planowane jest wykorzystanie odpadów innych niż niebezpieczne w procesie odzysku R-5 (polegającym na wypełnianiu wyrobiska poeksploatacyjnego odpadami innymi niż niebezpieczne - odzysk odpadów poza instalacjami lub urządzeniami) po uzyskaniu stosownego zezwolenia. Organ stwierdził, że przyjęcie na etapie wydawania opinii, że do realizacji procesu rekultywacji mogą służyć wszystkie odpady zawarte w tabeli rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami, powoduje, że przyjęty wachlarz odpadów mogących służyć rekultywacji jest zbyt szeroki. Według Wójta przemawia to za negatywnym zaopiniowaniem proponowanego kierunku rolnego rekultywacji i zagospodarowania terenów dla gruntów przekształconych w wyniku eksploatacji złóż kruszywa naturalnego - w wariancie z wypełnianiem wyrobiska odpadami. Z tych samych przyczyn, które zostały już wcześniej wskazane, Sąd uznał, że i w tym zakresie podjęta w skardze polemika ze stanowiskiem organu nie była słuszna.
Skarżący podniósł również, że Kolegium w ogóle nie uwzględniło jego argumentów, odpowiadając na zażalenie. Tak jednak nie było. Organ odwoławczy uwzględnił treść zażalenia i odniósł się do stanowiska strony. Przedstawił też wytyczne, jakimi kierował się przy wykładni postanowień planów miejscowych. Przy tym Kolegium zasadnie zwróciło uwagę na to, że określony sposób przetwarzania odpadów musi być w sposób jasny dopuszczony w planie miejscowym, a dopiero gdy plan nie rozstrzyga kwestii przetwarzania odpadów zgodnie z zamierzeniem, to o ewentualnej dopuszczalności wniosku strony w tym zakresie rozstrzyga właściwy organ w decyzji o warunkach zabudowy bądź w decyzji o rekultywacji. Poza tym całkowicie uprawniony jest wniosek, że zarówno decyzja o rekultywacji, jak i postanowienie w przedmiocie opinii dotyczącej projektu rekultywacji mogą rozstrzygać o dopuszczalności zastosowania danego procesu przetwarzania odpadów tylko w przypadku, gdy plan miejscowy nie stanowi inaczej. Z przywołanych regulacji prawa miejscowego w żadnym razie nie wynika, by prawodawca lokalny określił dopuszczalność wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych (takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk) przy wykorzystaniu materiałów stanowiących odpady w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach. Brak jest przy tym podstaw dla utożsamiania rekultywacji danego terenu z wykorzystywaniem do tego celu odpadów (patrz: przywołany wcześniej wyrok NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 1122/17).
Sąd podzielił stanowisko organów co do tego, że postanowienia obydwu obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zawarte w rozdziałach dotyczących ustaleń ogólnych dla terenów i obiektów w zakresie wymagań ochrony środowiska i zdrowia ludzi, z jednej strony wyraźnie zakazują na terenie planów tworzenia składowisk odpadów i unieszkodliwiania odpadów, a jednocześnie w obydwu planach miejscowych nie przewidziano dopuszczenia przetwarzania odpadów wraz z określeniem sposobu ich przetwarzania, odpowiadającemu zamierzeniu skarżącego polegającemu na wykorzystaniu odpadów do wypełnienia wyrobiska w celu rekultywacji gruntów. Stanowiło to podstawowy argument przemawiający za negatywnym zaopiniowaniem proponowanego kierunku rolnego rekultywacji i zagospodarowania terenów dla gruntów przekształconych w wyniku eksploatacji złóż kruszywa naturalnego - w wariancie z wypełnianiem wyrobiska odpadami. Skarżący stanowiska tego nie zdołał skutecznie podważyć.
Skoro obowiązujące uchwały w sprawie planów miejscowych nie zawierają jakichkolwiek postanowień dopuszczających wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych z wykorzystaniem odpadów, to nie dopuszczają takiego sposobu zagospodarowania wyrobiska, jaki zaproponował skarżący we wniosku o wydanie decyzji o jego rekultywacji - w wariancie z wypełnieniem odpadami.
W takich warunkach uprawnione było wydanie opinii negatywnej w tym zakresie. Tym bardziej, że przy ocenie wariantów rekultywacji zostały wzięte pod uwagę również inne okoliczności, jak dobra i wartości chronione wskazane przez organ I instancji, a przywołane również w zaskarżonym postanowieniu Kolegium.
Wobec powyższego Sąd nie zgodził się z zarzutem naruszenia przepisów art. 3 ust. 1 pkt 14 i pkt 30 u.o. Tym bardziej, że Kolegium nie wyraziło tezy, iż odzysk odpadów stanowi ich unieszkodliwianie lub składowanie.
Ponadto, niezasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (w zw. z art. 126 k.p.a.) w zakresie odpowiedniego ustalenia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co miało prowadzić do błędnego przyjęcia przez Wójta, że przepisy przywołanych aktów planistycznych zakazują odzysku odpadów na działkach objętych przedmiotowym postępowaniem. Zaskarżone postanowienie nie narusza też zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności zasady uwzględnienia słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.), zasady zaufania (art. 8 § 1 k.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Poza tym w sprawie nie miało miejsca nieuprawnione, bo rozszerzające interpretowanie postanowień planów. Przedstawiona przez organy wykładnia przepisów miejscowych była bowiem kompleksowa, uwzględniająca uwarunkowania systemowe i funkcjonalne. Przy tym, podnoszone przez stronę "literalne brzmienie ustaleń planów miejscowych" nie dopuszczało w zakresie gospodarowania odpadami na potrzeby rekultywacji tego rodzaju działań, które przewidział wnioskodawca w negatywnie zaopiniowanym wariancie.
Sąd nie znalazł zatem również dostatecznych podstaw do uznania, że poprzez to organ opiniujący naruszył konstytucyjne prawo własności w sposób nieuzasadniony. Niewiążąca opinia, która nie przesądza kierunku załatwienia sprawy głównej, ze swej istoty prawa własności ograniczyć nie może. Tym samym zarzut dotyczący naruszenia art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji okazał się nietrafny.
Nadto, w odpowiedzi na argument skargi, że odzysk odpadów będzie prowadzony jedynie w celu rekultywacji i wypełnienia wyrobiska, a więc w sposób powiązany z podstawową funkcją terenu w postaci terenów żwirowni, należy ubocznie zauważyć, że obydwa plany miejscowe w zakresie terenów żwirowni (terenów oznaczonych symbolem PG - § 5 pkt 1 obydwu planów) określają w § 19 jako podstawowe przeznaczenie - teren górniczy, żwirownia, zaś w § 20 przewidują dla tych terenów rekultywację leśną. Sąd, mając na uwadze treść art. 134 § 2 p.p.s.a., który statuuje zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego (reformationis in peius), nie uwzględnił jednak tej kwestii przy ocenie zasadności skargi i prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Organy opiniowały bowiem niewiążąco w przedmiotowej sprawie dwa konkretne warianty rekultywacji (jeden pozytywnie, a drugi negatywnie), a – jak to już zostało wyeksponowane – stanowczą decyzję w przedmiocie zatwierdzenia kierunku rekultywacji podejmie właściwy starosta, gdyż przedmiotowa opinia nie ma determinującego wpływu na sposób załatwienia sprawy w postępowaniu głównym.
W tych okolicznościach brak było podstaw do zakwestionowania treści postanowienia Wójta Gminy K., który zaopiniował pozytywnie kierunek rekultywacji w wariancie bez wypełniania wyrobiska odpadami, negatywnie zaś ustosunkował się do wariantu rekultywacji z wypełnianiem wyrobiska odpadami. Sąd podzielił ocenę Kolegium co do tego, że organ opiniujący należycie umotywował swoje stanowisko. Wójt odniósł się do okoliczności konkretnej sprawy, uwarunkowań faktycznych i prawnych projektowanych kierunków rekultywacji. Wypowiedział się nie tylko w kwestii postępowania z odpadami na terenach objętych rekultywacją. Sygnalizował bowiem, przy tym artykułowane w planach miejscowych kwestie dotyczące ochrony takich dóbr, jak zasoby środowiska i inne dobra przyrody (obszar objęty planem znajduje się na terenie objętym reżimem ochrony wód i krajobrazu). To zaś, czy i jaki kierunek rekultywacji zostanie finalnie zatwierdzony w przedmiotowej sprawie należy do decyzji Starosty K. , który w tym zakresie nie będzie związany stanowiskiem organu opiniującego. Starosta będzie mógł także odmiennie ocenić przedstawione warianty, w tym wariant negatywnie zaopiniowany przez Wójta.
Z tych wszystkich powodów Sąd stwierdził brak podstaw do uwzględnienia skargi i wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. W konsekwencji skargę należało oddalić.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.