IV SA/Po 575/22

IV SA/Po 575/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski /sprawozdawca/
Maciej Busz
Monika Świerczak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2022 r. sprawy ze skargi A. P. i W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza O. z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. P. i W. P. solidarnie kwotę 1014 (tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 28 marca 2022 r. nr [...],[...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. P. i W. P. od decyzji Burmistrza O. z dnia 25 stycznia 2022 r. nr [...] w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskiem z dnia 14 października 2020 r. A. P. i W. P. wystąpili do Burmistrza O. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie części działki oznaczonej geodezyjnie nr [...] w miejscowości U., gm. O.. Charakteryzując planowaną zabudowę wnioskodawcy określili dla budynków następujące parametry: powierzchnia zabudowy - od 100 do 150 m˛, szerokość elewacji frontowej - 10 do 15 m, dach stromy o nachyleniu 30° do 45°, dwie kondygnacje naziemne, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – 3 m do 3,5 m, wysokość głównej kalenicy 8 m do 9 m.
Decyzją z dnia 5 stycznia 2021 r. nr [...] Burmistrz O. odmówił ustalenia żądanych warunków zabudowy stwierdzając, że w analizowanym obszarze nie występuje zabudowa pozwalająca na ustalenie tzw. dobrego sąsiedztwa w zakresie linii zabudowy.
SKO w P. decyzją z dnia 6 lipca 2021 r. nr [...] uchyliło rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania wskazując na uchybienia dotyczące załączników graficznych do decyzji oraz zalecając uwzględnienie stanowiska Kolegium w zakresie linii zabudowy dla inwestycji planowanej na "tyłach" zabudowy istniejącej lub mającej powstać, a także stanowiska w kwestii ustalania warunków zabudowy wyłącznie dla całej działki, a nie jej części. Biorąc pod uwagę, że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest postępowaniem prowadzonym na wniosek inwestorów, a z wniosku tego wynika żądanie ustalenia warunków zabudowy dla części działki, Kolegium wskazało na konieczność zastosowania w postępowaniu art. 79a § 1 k.p.a.
Decyzją z dnia 25 stycznia 2022 r. organ orzekający ponownie odmówił ustalenia żądanych warunków zabudowy dla działki nr [...] w U. , uwzględniając działkę w całości. Jako podstawę negatywnego rozstrzygnięcia organ po raz wtóry wskazał brak możliwości ustalenia linii zabudowy zgodnie z żądaniem strony oraz okoliczność, że działka będąca przedmiotem wniosku w części stanowi grunt klasy Illb objęty ochroną wynikająca z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a na zabudowanie tego gruntu brak jest wymaganej zgody.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503) przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej rozporządzeniem, Z art. 61 ust. 1 ustawy wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach tego przepisu. Wniosek strony o wydanie decyzji o warunkach zabudowy rozpatrywany jest pozytywne w przypadku gdy:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
W ocenie SKO organ pierwszej instancji, po uzupełnieniu postępowania, w szczególności po poprawnym przeprowadzeniu analizy urbanistycznej w wyznaczonym obszarze oraz po zbadaniu stanu prawnego i faktycznego terenu objętego wnioskiem, wskazał na dwie przesłanki uniemożliwiające ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem na działce nr [...] w U. jako całości: po pierwsze - brak kontynuacji planowanej inwestycji z zabudową zastaną w obszarze analizowanym w zakresie linii zabudowy; po drugie - brak zgody na przeznaczenie gruntów rolnych klasy Illb objętych ochroną na cele nierolnicze, co oznacza niezgodność planowanej inwestycji z przepisami art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
W zakresie braku kontynuacji linii zabudowy Kolegium podtrzymało swoje stanowisko prezentowane we wcześniejszej decyzji i nie zgodziło się z poglądem organu I instancji w tym zakresie. SKO podkreśliło, że wnioskujący, jak wskazuje załączona do akt sprawy koncepcja zagospodarowania terenu, planują posadowić budynki mieszkalne w zróżnicowanej odległości od drogi publicznej, przy czym bezpośrednio przy drodze publicznej posadowione zostaną dwa budynki w odległości od linii rozgraniczającej tę drogę ok. 19 m, natomiast pozostałe budynki umieszczone zostaną w głębi działki, na zapleczu budynku oznaczonego w koncepcji zagospodarowania działki. W związku z tym jedynie dla budynków planowanych w linii od frontu działki oznaczonej nr [...], czyli przylegających bezpośrednio do drogi oznaczonej geodezyjnie nr [...] należało ustalić podobieństwo w zakresie linii zabudowy, a takie podobieństwo, w ocenie Kolegium istnieje - zbliżona linia zabudowy usytuowana jest na działkach nr [...] i nr [...] (15 m), na działce nr [...] (16 m) i na działce nr [...] (18 m).
Organ I instancji podejmując badaną decyzję zignorował uwagi Kolegium w kwestii linii zabudowy dla inwestycji planowanej "w głębi" działki i ponownie stwierdził kategorycznie, iż nie ma możliwości ustalenia żądanej linii zabudowy ze względu na brak podobieństwa. SKO wskazało organowi I instancji na aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych, wg których ustawodawca przewiduje zawsze tylko jedną linię zabudowy ustalaną od strony drogi publicznej. Syntetycznie rzecz ujmując, w przypadku budynku planowanego "w głębi", czy też "na tyłach" istniejącej zabudowy nie zachodzi konieczność wyznaczania kolejnej linii zabudowy. Kolejne linie lokalizacji obiektów budowlanych w głębi działki nie stanowią linii zabudowy i nie są co do zasady objęte decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Zatem odmowa ustalenia warunków zabudowy na podstawie braku podobieństwa w zakresie linii zabudowy pozostaje w ocenie SKO nieuzasadniona.
Jednakże Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji w zakresie spełnienia drugiej negatywnej przesłanki wyrażającej się w braku zgody na przeznaczenie gruntów rolnych klasy IIIb objętych ochroną na cele nierolnicze i tym samym niezgodność planowanej budowy z przepisami odrębnymi.
Jak wynika z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, jednym z warunków wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest brak konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo stwierdzenie, że teren ten jest objęty zgodą ministra właściwego do spraw rozwoju wsi uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc, ale obowiązywały w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U, z 1999 r, Nr 15, poz. 139, ze zm.), tj. w dniu 1 stycznia 1995 r.
Obowiązek uzyskania zgody, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy sformułowany został przez ustawodawcę w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021r., poz. 1161, ze zm., dalej jako "u.o.g.r.l."), a jej przepisy stanowią przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Podstawowym zadaniem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest ograniczenie przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3). Zgodnie z art. 7 ust.1 u.o.g.r.l., przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagające zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie wymagają uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, użytki rolne klasy I - III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:
1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;
2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899, ze zm.);
3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1376 )
4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.
Obszar zwartej zabudowy to, zgodnie z definicją zawarta w art. 4 pkt 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m.
Kolegium podniosło, że z akt badanej sprawy, w tym z aktualnej informacji z rejestru gruntów sporządzonej na dzień 24 listopada 2021 r., wynika, że działka nr [...] w U. ma łączną powierzchnię 1,1528 ha, w tym 0,5127 ha to grunt rolny klasy R Illb, który podlega szczególnej ochronie ze względu na jego przydatność do produkcji rolniczej. Planowana inwestycja polegająca na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na działce w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej stanowić będzie zmianę dotychczasowego rolniczego sposobu użytkowania tego gruntu, co nie ulega wątpliwości. Z akt wynika także, że teren ten nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należało zatem ustalić, czy możliwa jest jej zabudowa na zasadzie wyjątku, którego warunki zostały określone w cytowanym wyżej art. 7 ust. 2a w pkt. 1-4 u.o.g.r.l.
Organ odwoławczy stwierdził, że nie zostały spełnione trzy warunki wskazane w art. 7 ust. 2a pkt 1, pkt 3 i pkt 4 u.o.g.r.l. Z materiału dowodowego sprawy i poczynionych na jego podstawie ustaleń i wyliczeń wynika, że:
- grunt klasy III znajduje się poza obszarem zwartej zabudowy, co oznacza niespełnienie warunku wynikającego z art. 7 ust. 2a pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych,
- grunt klasy III położony jest w odległości większej niż 50 m (87m) od granicy z drogą publiczną, co oznacza niespełnienie warunku wynikającego z art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l.,
- powierzchnia gruntu klasy III przekracza 0.5 ha - wynosi 0,51 ha (na samej działce objętej wnioskiem), co oznacza niespełnienie warunku wynikającego z art. art. 7 ust. 2a pkt. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo ocenił, że teren objęty wnioskiem wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze dokonanej w procedurze planistycznej, a brak tej zgody wyłącza możliwość zabudowania gruntów podlegających ochronie.
Skargę na powyższą decyzję wywiedli do Sądu A. i W. P., wnosząc o jej uchylnie oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust 1 pkt 4 oraz art. 61 ust 1 pkt 5 ustawy oraz art. 7 ust 2 pkt 1 u.o.g.r.l., polegające na przyjęciu, iż dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, zgodnej z wnioskiem skarżących, konieczne było uzyskanie w trybie art. 7 ust 2 pkt 1 u.o.g.r.l., zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne albo stwierdzenia, że teren ten jest objęty zgodą ministra właściwego do spraw rozwoju wsi uzyskaną przy sporządzaniu mpzp, które utraciły moc w dniu 1 stycznia 1995 r., a to wobec pominięcia przez organ odwoławczy faktu, iż wniosek skarżących o ustalenie warunków zabudowy wskazywał zakres przestrzenny planowanej inwestycji obejmujący tylko część działki o nr [...] i to tę część, która nie obejmuje gruntu rolnego klasy III b, lecz wyłącznie grunt rolny klasy V, który to rodzaj gruntu klasy zgodnie z przepisami powołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, a w konsekwencji wydanie bezpodstawnego rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Burmistrza O. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działki oznaczonej geodezyjnie nr [...] w miejscowości U., gm. O.;
- naruszenie prawa procesowego, tj. art. 77 § 1 k.p.a. przejawiające się nieprawidłową, fragmentaryczną i bezkrytyczną analizą materiału dowodowego w sprawie, w tym wniosku o ustalenie warunków zabudowy określającym zakres przestrzenny planowanej przez skarżących inwestycji.
Skarżący podkreślili, że w swoim wniosku wyraźnie zaznaczyli zakres przestrzenny planowanej inwestycji, znacznie mniejszy od powierzchni całej działki [...]. Teren objęty inwestycją znajdował się w południowej części działki, granicząc z drogą publiczną - drogą wojewódzką nr [...]. Granica północna tego terenu przebiegała skośnie mniej więcej w 1/3 długości działki. Granica ta pokrywała się z przebiegiem linii rozgraniczającej położenie gruntów rolnych klasy V, położonych w południowej części działki oraz gruntów rolnych klasy IVa. Północna, większa część działki była wyłączona z terenu planowanej przez skarżących inwestycji, z uwagi na występowanie właśnie w tej części działki gruntu rolnego o klasie IIIb.
W odpowiedzi na skargę SKO w P. wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej także jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza O. w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie części działki oznaczonej geodezyjnie nr [...] w miejscowości U., gm. O..
Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej jako "u.p.z.p.") i przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326, dalej jako "u.o.g.r.l.").
Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że planowana inwestycja nie jest możliwa na przedmiotowej działce z uwagi na to, że jej część stanowią grunty klasy IIIb i nie spełniają łącznie przesłanek określonych w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. bo planowana inwestycja dotyczy całej działki, a nie wyłącznie jej części. Stwierdzono, że użyte w art. 61 ust. 1 pkt 4 słowo "teren" oznacza bowiem całą działkę w rozumieniu działki ewidencyjnej. SKO zasadnie – w ocenie Sądu – zakwestionowało stanowisko organu I instancji w kwestii linii zabudowy.
Jak wynika z aktualnej informacji z rejestru gruntów sporządzonej na dzień 24 listopada 2021 r. działka nr [...] w U. ma łączną powierzchnię 1,1528 ha, w tym 0,5127 ha to grunt rolny klasy R Illb, który podlega szczególnej ochronie ze względu na jego przydatność do produkcji rolniczej.
Podkreślenia wymaga, że z wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika, że planowana inwestycja miałaby powstać na części działki oznaczanej na mapie nr [...], która nie obejmuje gruntu rolnego klasy IIIb, lecz wyłącznie grunt, który zgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Na załączniku graficznym do wniosku o wydanie decyzji w/s warunków zabudowy zaznaczono kolorem żółtym granice terenu objętego wnioskiem czyli tylko część działki nr [...]. W ocenie skarżących organ I instancji wbrew treści wniosku zmienił zasięg inwestycji, co do całości działki.
Istota sporu sprowadza się zatem do ustalenia czy planowana inwestycja, może być realizowana wyłącznie na tej części działki, która obejmuje jedynie grunty klas innych niż I-III, jak wskazują skarżący i o co wnosili we wniosku, czy należy uznać, że nie ma takiej możliwości.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jednym z warunków do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 1999 r. poz. 139, ze zm.).
Grunty rolne klasy IIIb znajdujące się w granicach działki o nr ewid. [...], w miejscowości U., gm. O., jak ustalono i co nie było kwestionowane, nie uzyskały zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia przy sporządzaniu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec tego prawidłowo organy przeprowadziły analizę pod kątem spełnienia przesłanek ze wskazanego już powyżej art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., która dała wynik negatywny. Jednakże przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest realizacja tej inwestycji na części działki nr [...], która w swych granicach stanowi grunty orne klasy RV niewymagające zgody na nierolnicze przeznaczenie.
Należy zgodzić się ze skarżącymi, że zarówno Kolegium jak i organ I instancji, zignorowały fakt, że na załączniku graficznym do wniosku o wydanie warunków zabudowy wyraźnie zaznaczono granice terenu objętego wnioskiem, co do części działki nr [...] (klasa gruntu RV). Co ciekawe kwestia ta była przedmiotem rozpoznania Kolegium, które z tego też powodu decyzją z dnia 6 lipca 2021 r. uchyliło rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania wskazując na wniosek inwestorów, z którego wynika żądanie ustalenia warunków zabudowy dla części działki. Pomimo tego, że w kolejnej decyzji organu I instancji kwestia ta została ponownie pominięta, SKO utrzymało tą decyzję w mocy, nie odnosząc do tego zagadnienia. Powyższe świadczy o naruszeniu przez organy przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma jednolitości, co do tego, czy ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, czy może do tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Istnieją poglądy prezentowane m.in. w wyrokach NSA: z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 260/18; z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2447/17; z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1955/20, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, lecz także poglądy przeciwne, dopuszczające wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Takie stanowisko prezentowane jest m.in. w wyrokach NSA: z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16; z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19, z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2976/20). Tę linię orzeczniczą podziela Sąd orzekający w sprawie niniejszej.
Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., mającym odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w odpowiedniej skali.
Użyte w treści przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 u.p.z.p. sformułowanie "teren" nie zostało przez ustawodawcę dookreślone. W przepisie mowa jest o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego, więc nie istnieją przeszkody formalne, aby odnieść je do wydzielonych części działek. Przepis ten nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej. Nadto wskazać również należy na treść art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p., z którego wynika, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca wyraźnie odróżnia więc pojęcia "teren" i "działka". Pojęcia działki ewidencyjnej i terenu na użytek rozpoznawanej sprawy nie są więc pojęciami tożsamymi.
Zdaniem Sądu w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., co do zasady nie jest zatem wykluczone wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy.
Decyzja o warunkach zabudowy winna określać m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji możliwe jest wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. W przypadku mniejszych obszarowo działek ewidencyjnych zazwyczaj linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z granicami działki. W przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów, w tym w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ta część działki mogłaby wszak stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamykałby się w granicach działki. Taki sposób wyodrębnienia terenu inwestycji nie może być również uznany jako wskazanie usytuowania zabudowy w ściśle określonym miejscu. Czym innym jest bowiem określenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji za pomocą linii rozgraniczających ten teren, a czym innym wskazanie usytuowania obiektu w konkretnym miejscu.
Jednym z atrybutów prawa własności jest korzystanie z rzeczy, w tym nieruchomości, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa tyle tylko, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, ze zm.). Rozwinięciem tej zasady jest regulacja zawarta w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w myśl której każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.
Ponownie rozpoznając sprawę, rzeczą organu będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. Organ będzie miały na uwadze przedstawioną przez Sąd wykładnię powołanych przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych i dokona analizy możliwości ustalenia warunków zabudowy dla terenu będącego częścią działki ewidencyjnej.
Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza O. (pkt 1 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania Sąd orzekł (pkt 2 sentencji wyroku) na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżących kwotę uiszczonego w sprawie wpisu od skargi w wysokości 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015. r., poz. 1800), oraz 34 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictw.