IV SA/Po 572/22

IV SA/Po 572/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-10-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Donata Starosta /przewodniczący sprawozdawca/
Józef Maleszewski
Maciej Busz
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie: WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 06 października 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Poznaniu na uchwałę Rady Miejskiej Leszna z dnia 31 marca 2022 r., nr LI/660/2022 w przedmiocie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Leszno w 2022 roku stwierdza nieważność § 10 załącznika do zaskarżonej uchwały
Uzasadnienie
Pismem z dnia 05 sierpnia 2022 r. Prokurator Okręgowy w Poznaniu (dalej również jako: "Prokurator"), na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, art. 50 § 1 p.p.s.a. i art. 53a § 2 i 3 p.p.s.a. (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 t.j. ze zm., powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.") wniósł skargę na uchwałę nr LI/660/2022 Rady Miejskiej Leszna z dnia 31 marca 2022 r. w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta Leszna w 2022 roku (Dz. Urz. Województwa Wielkopolskiego z 13 kwietnia 2022 r., poz. 2937) – zaskarżona uchwała.
Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 572 – u.o.z.) polegające na niewypełnieniu upoważnienia ustawowego, poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania w § 10 załącznika do uchwały wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z, a także sposobu ich wydatkowania podczas, gdy z przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. jednoznacznie wynika, że Rada jest zobowiązana do precyzyjnego określenia wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań wraz ze sposobem wydatkowania tych środków.
W związku z powyższym, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 10 załącznika do tejże uchwały, a nadto o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że Rada Miejska Leszna uchwałą nr LI/660/2022 z dnia 31 marca 2022 r. przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta Leszno w 2022 roku. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 638 ze zra.) - a w szczególności art. 11a tejże ustawy. Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z,. rada gminy, wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z., czyli realizację zadania własnego gminy, jakim jest zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie, określa w drodze uchwały, corocznie, do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z. wskazany wyżej program obligatoryjnie powinien obejmować w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8)zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W świetle treści art. 11 ust. 3 i ust. 3a u.o.z. może zawierać on również plan znakowania zwierząt w gminie, jak również plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. W myśl art. 11a ust. 5 u.o.z. niezbędnym elementem omawianego programu jest także wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków.
W skardze Prokurator zaznaczył, że w § 10 załącznika do zaskarżonej uchwały, Rada Miejska Leszna wskazała, że w budżecie miasta Leszno na rok 2022 r. oraz w planie finansowym Miejskiego Zakładu Zieleni w Lesznie sp. z o.o. zabezpieczono środki w wysokości 795 605,00 zł na zadania realizowane przez Miejski Zakład Zieleni w Lesznie sp. z o.o.; śroski w wysokości 100 000.00 zł na zadania realizowane przez Urząd Miasta Leszna (Biuro Gospodarki Komunalnej) oraz środki w wysokości 1 500,00 zł na zadania realizowane przez Ochotniczą Straż Pożarną Leszno-Gronowo (za pośrednictwem Urzędu Miasta Leszna - Wydziału Zarządzania Kryzysowego o Bezpieczeństwa). Jako zadania pozostające w gestii Miejskiego Zakładu Zieleni w Lesznie sp. z o.o. wskazano elektroniczne znakowanie zwierząt, prowadzenie akcji sterylizacji/kastracji zwierząt przyjętych doi schroniska, działania informacyjno-edukacyjne w zakresie popularyzacji adopcji zwierząt, sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie, zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom domowym z terenu miasta Leszna, usypianie ślepych miotów zwierząt przebywających w schronisku, odławianie bezdomnych zwierząt z terenu miasta Leszna, transport odłowionych zwierząt, promowanie działań wolontariatu. Jako zadania Urzędu Miasta Leszna - Biura Gospodarki Komunalnej wymieniono natomiast zapewnienie opieki zwierzętom gospodarskim, zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt leczenie zwierząt chorych (dzikich oraz bezdomnych) oraz usypianie ślepych miotów. Ochotniczą Straż Pożarną Leszno-Gronowo ustanowiono jednostką realizującą dla zadania obejmującego łapanie i transport odłowionych zwierząt. Prokurator zaznaczył, że wskazane wyżej kwoty przedstawione zostało zbiorczo. Nie wyodrębniono kwot przeznaczonych na określone cele.
Prokurator przywołał w skardze, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się w ostatnich latach, dominujący aktualnie pogląd, o zaliczaniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt do aktów prawa miejscowego.
Ponadto Prokurator przypomniał, że ocena należytego wykonania nałożonego na Radę obowiązku ustawowego w zakresie wskazania w omawianym Programie "sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na jego realizację" była niejednokrotnie dokonywana przez sądy administracyjne. W dotychczasowych orzeczeniach sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, konsekwentnie wyrażany jest pogląd wskazujący na konieczność precyzyjnego określenia w uchwale sposobu wydatkowania środków na realizację Programu. W orzeczeniach tych podkreślano, że upoważnienie ustawowe wynikające z art. 11a ust. 5 u.o.z. nakłada obowiązek wskazania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, zarówno wysokości środków finansowych na jego realizację, jak i odrębnego uregulowania sposobu ich wydatkowania. W przepisie art. 11a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył bowiem sformułowania "program zawiera", co jednoznacznie wskazuje na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalonego przez organ gminy Programu. Jest więc to norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale prowadzić musi do wyeliminowania uchybienia z porządku prawnego. Wyraźnie podkreśla się, że czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków, sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy zatem rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych osiągnięcie celów programu. Pozostawienie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków narusza treść art. 11a ust. 5 u.o.z.
Tym samym, wedle Prokuratora, tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania, przy jednoczesnym skonkretyzowaniu wydatków na poszczególne cele, pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonywanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Program powinien rozdzielać środki finansowe na wszystkie usługi i materiały objęte jego zakresem, tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano na poszczególne cele.
Jednocześnie, Prokurator zwrócił uwagę, że ustawa przewidując roczny termin obowiązywania programu, wymusza uchwalenie regulacji konkretnych i precyzyjnych.
Prokurator wyraźnie zaznaczył, że przedstawione stanowisko jest uregulowane w orzecznictwie (zob. np. wyroki NSA: z 22 września 2020 r" sygn. akt II OSK 1087/20, z 06 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20, z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20, z 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18, a także wyrok WSA w Warszawie z 07 października 2021 r., sygn. akt VIII/SA/Wa 606/21, wyrok WSA w Białymstoku z 07 października 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 563/21, wyrok WSA w Szczecinie z 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 69/21, wyrok WSA w Łodzi z 14 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 13/21, wyrok WSA w Olsztynie z 31 maja 2022 r., sygn. I SA/Ol 294/22 oraz wyroki SA w Poznaniu: z 23 lutego 2022 r., sygn. IV SA/Po 51/22 i z 25 lutego 2022, sygn. akt IV SA/Po 40/22).
Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy Prokurator stwierdził, że treść § 6 zaskarżonej uchwały (Sąd zauważa, że skargą objęto § 10 załącznika do uchwały) nie spełnia opisanych wymagań.
Zdaniem Prokuratora wprawdzie określono w niej wysokość środków zabezpieczonych na realizację wynikających z Programu zadań w łącznej kwocie 899 105,00 zł z podziałem na trzy jednostki realizujące, jednakże w ocenie Prokuratora nie jest to wystarczające do uznania, że dotrzymano obowiązujących standardów. W programie w żaden sposób nie wyodrębniono bowiem kwot przeznaczonych na poszczególne cele. Przedstawione zostały one zbiorczo. Kwota 797 605,00 zł przeznaczona jest w założeniu na realizację aż 10 różnych zadań, wynikających z programu, a kwota 100 000,00 zł na realizację 4 zadań. Część zadań realizowana jest w założeniu przez więcej niż jedną jednostkę, np. transport odłowionych zwierząt. Tym samym, według oceny dokonanej przez Prokuratora, nie można uznać, aby w dostatecznym stopniu określono sposoby wydatkowania tych środków. Wedle Prokuratora prowadzi to w efekcie do pozostawienia nadmiernej swobody w zakresie ich wykorzystania. Wskutek tego Prokurator zarzucił, że niemożliwe jest zweryfikowanie, czy w rzeczywistości zabezpieczono wykonanie wszystkich zadań, czy też tylko części.
W świetle tego, przyjęte w załączniku do uchwały uregulowanie, według Prokuratora, uznać należy za stojące w sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z., albowiem nie określa w sposób należyty sposobów wydatkowania wskazanych w uchwale środków finansowych. Program powinien rozdzielać środki finansowe na wszystkie usługi i materiały objęte programem, tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne cele Programu (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 31 maja 2022 r., sygn. I SA/Ol 294/22).
Na marginesie Prokurator zauważył, że faktem jest, iż precyzyjne określenie w ramach omawianego programu wysokości środków przeznaczonych na poszczególne cele może nie być łatwe, ale szacunkowe przypisanie wartości na realizację konkretnych zadań wynikających z przyjmowanego programu oraz ewentualnej rezerwy, a tym samym dookreślenie sposobu wydatkowania środków nie powinno nastręczać nadmiernej trudności. Nie sposób bowiem przyjąć, że przy określeniu całkowitej rocznej wysokości środków finansowych na realizację zadań wynikających z przyjętego programu Rada nie analizowała poszczególnych danych składowych i określiła pulę przeznaczonych na realizację tego Programu środków finansowych na 2022 r. w kwocie 899 105,00 zł bez uwzględnienia dotychczasowego doświadczenia przy realizacji konkretnych zadań i wartości usług lub towarów dla każdego z celów programem przewidzianych (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 01 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 83/21).
Mając na uwadze wykonawczy charakter tej regulacji, który to ze swej istoty wiąże się z powinnością formułowania w akcie wykonawczym norm w sposób jasny, czytelny i dookreślony, według oceny Prokuratora należy przyjąć, że § 10 załącznika do zaskarżonej uchwały jest istotnie sprzeczny z prawem, gdyż godzi w standardy legislacyjne dotyczące więzi materialnej między ustawą a aktem podustawowym.
W odpowiedzi na skargę, pismem z dnia 29 sierpnia 2022 r., Rada Miejska Leszna wniosła o oddalenie skargi w całości.
W uzasadnieniu tej odpowiedzi Rada Miejska Leszna wskazała, że poziom środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków znalazł odzwierciedlenie w § 10 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazując, iż w budżecie miasta Leszna na rok 2022 oraz w planie finansowym Miejskiego Zakładu Zieleni w Lesznie Sp. z o.o. zabezpieczono środki w wysokości 795.605 zł, na zadania realizowane przez Urząd Miasta Leszna (Biuro Gospodarki Komunalnej) w wysokości 100.000 zł oraz na zadania realizowane przez Ochotniczą Straż Pożarną Leszno-Gronowo (za pośrednictwem Urzędu Miasta Leszna-Wydziału Zarządzania Kryzysowego w wysokości 1.500 zł.
Według Rady Miasta Leszno z treści § 10 załącznika programu wynika więc poziom środków finansowych przeznaczonych na określone działania z uwzględnieniem także jednostek organizacyjnych w ramach struktur Urzędu Miasta Leszna odpowiedzialnych za ich realizację.
Ponadto, zdaniem Rady, treść regulacji zawartej w art. 11a ust. 5 u.o.z. wskazuje, iż "program zawiera określenie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków", a nie natomiast przypisanie wysokości środków finansowych z podziałem na konkretne działania realizowane w ramach programu. W opinii Rady Miasto Leszno w tym miejscu ustawa o ochronie zwierząt nie precyzuje, ani nie określa tego w sposób jednoznaczny. Niemniej jednak norma o charakterze iuris cogentis w ocenie Organu została zachowana, gdyż w programie zamieszczono oba elementy wynikające z przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z.
Rada podała także w odpowiedzi na skargę, iż dokładając należytej staranności niezmiernie trudne jest określenie struktury zwierząt, które będą przebywały w schronisku w danym roku, liczby zwierząt do odłowienia, liczbę obligatoryjnych sterylizacji, czy kastracji, bądź też liczbę ślepych miotów przeznaczonych do uśpienia, itp. Uwzględniając powyższe, Rada zauważyła, iż precyzyjne określenie wysokości środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele jest w zasadzie niemożliwe.
W ocenie organu przedstawiony w uchwale sposób wydatkowania środków jest precyzyjny i konkretny. Wskazuje bowiem, jakiej wysokości środki finansowe są przeznaczone na działania w ramach poszczególnych zadań jednostek, a ustawodawca nie wskazał w sposób jednoznaczny, by prawidłowym sposobem wskazania tych środków było jak twierdzi skarżący przypisanie konkretnemu działaniu odpowiedniej kwoty.
W odpowiedzi na skargę wskazano także, że Skarżący Prokurator zarzuca, iż w jego ocenie "nie dotrzymano obowiązujących standardów" przy czym standardy te, narzuca sam skarżący.
Zdaniem organu ustawodawca pozostawił pewną swobodę organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego, co do kształtowania sposobu wydatkowania środków.
Zatem w ocenie organu, wskazany w uchwale sposób wydatkowania środków finansowych wyczerpuje dyspozycję ust. 5 art. 11a u.o.,z., co w konsekwencji sprowadza się do stwierdzenia, iż zarzut strony skarżącej jest bezzasadny.
Ponadto, w odpowiedzi na skargę zauważono także, że w oparciu o regulacje wynikające z art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2022, poz. 1634 ze. zm.) organ kieruje się kluczową zasadą, związaną z wydatkowaniem środków publicznych w sposób celowy i oszczędny, starając się uzyskać najlepsze efekty z ponoszonych nakładów, jak również dobierać w sposób optymalny metody i środki służące realizacji zamierzonych celów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazał się zasadna.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137).
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. z 2021 r. poz. 137 t.j. ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosowanie do art. 120 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Uchwała rady gminy - gminny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt - jest aktem prawa miejscowego (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18. CBOiS).
Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2022.559 t.j. ze zm.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie wskazuje się rodzaje naruszeń przepisów, które należy zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Należy do nich naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA oz. we Wrocławiu z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 821/05; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – dalej: "CBOSA").
Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest uchwała nr LI/660/2022 Rady Miejskiej Leszna z dnia 31 marca 2022 r. w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta Leszna w 2022 roku.
Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 13 kwietnia 2022 roku (poz. 2937) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (§ 3 zaskarżonej uchwały).
Uchwała zawiera Załącznik, w którym w § 10 wskazano, że:
"Środki finansowe przeznaczone na realizację zadań wynikających z Programu zabezpieczone są w planie finansowym Miejskiego Zakładu Zieleni w Lesznie Sp. z o.o. oraz w budżecie Miasta Leszna, w części realizowanej przez Biuro Gospodarki Komunalnej i Wydział Zarządzania Kryzysowego i Bezpieczeństwa. Wysokość środków przedstawia się następująco.
1. Miejski Zakład Zieleni w Lesznie Sp. z o.o., środki finansowe w wysokości 797 605 zł;
na zadania: elektroniczne znakowanie (czipowanie) zwierząt; przeprowadzenie sterylizacji/kastracji zwierząt przyjętych do schroniska; działania informacyjno-edukacyjne – popularyzacja procesu adopcji zwierząt; sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie; zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom domowym z terenu miasta Leszna; usypianie ślepych miotów zwierząt przebywających w schronisku; odławianie bezdomnych zwierząt z terenu miasta Leszna; transport odłowionych zwierząt; promowanie działań wolontariatu
2. Urząd Miasta Leszna – Biuro Gospodarki Komunalnej, środki finansowe w kwocie 100 000 zł
Na zadania: zapewnienie opieki zwierzętom gospodarskim; zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; leczenie zwierząt chorych (dzikich oraz bezdomnych); usypianie ślepych miotów;
3. Ochotnicza Straż Pożarna Leszno-Gronowo za pośrednictwem Urzędu Miasta Leszna-Wydziału Zarządzania Kryzysowego i Bezpieczeństwa
Środki w wysokości 1 500 zł
Na zadania: łapanie i transport odłowionych zwierząt".
Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z., corocznie do dnia 31 marca, rada gminy ma obowiązek uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, jak również plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3 i ust. 3a u.o.z.).
Natomiast zgodnie z treścią art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków.
Przedmiotem oceny Sądu w sprawie podlega zatem § 10 załącznika zaskarżonej uchwały w którym dokonano przeznaczenia kwot 797 605 złotych; 100 000 zł; 1 500 zł bez dokładnego wskazania jakie sumy (kwoty) zostaną przeznaczone na realizację poszczególnych punktów Programu wymienionych w tabeli jako "zadania".
Prokurator zajął stanowisko, że przydzielenie konkretnych kwot (w ustalonej wysokości) do konkretnych zadań (powiązanie konkretnej kwoty z konkretnym zadaniem) było obligatoryjne i niedokonanie go stanowi istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności § 10 załącznika zaskarżonej uchwały; natomiast organ stoi na stanowisku, że standardy te, narzuca sam skarżący Prokurator, a z treści § 10 załącznika programu wynika poziom środków finansowych przeznaczonych na określone działania z uwzględnieniem także jednostek organizacyjnych w ramach struktur Urzędu Miasta Leszna odpowiedzialnych za ich realizację - przedstawiony w uchwale sposób wydatkowania środków jest precyzyjny i konkretny, wskazuje bowiem, jakiej wysokości środki finansowe są przeznaczone na działania w ramach poszczególnych zadań jednostek. Organ argumentuje, że ustawodawca pozostawił pewną swobodę organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego, co do kształtowania sposobu wydatkowania środków, a Rada przyjmując program na 2022 r. poruszała się w ramach tej swobody i wskazany w uchwale sposób wydatkowania środków finansowych wyczerpuje dyspozycję ust. 5 art. 11a u.o.,z.
Należy wskazać, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (tak m.in.: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 747/19, orzeczenie prawomocne CBOiS, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1139/18, orzeczenie prawomocne CBOiS oraz wcześniejsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79, a także Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02).
W ocenie Sądu Prokurator trafnie zarzucił, że § 10 załącznika do zaskarżonej uchwały zawiera istotne naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez pominięcie w jego treści wskazania wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych celów programu, a w konsekwencji brak wskazania, czy i jakie środki na dany cel przeznaczono. Oceny tej Sąd dokonał w oparciu o dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, które wykształciło jednolity pogląd, że istnieje konieczność precyzyjnego i wyraźnego sposobu wydatkowania środków finansowych w uchwale o charakterze "programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt".
Użyte przez ustawodawcę określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (tak: Wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20, LEX nr 3064568).
W orzecznictwie podkreśla się, na co zwrócił uwagę Prokurator w skardze, że czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2020 r., II OSK 1087/20, CBOiS).
Sąd dokonując oceny treści § 10 załącznika do zaskarżonej uchwały dostrzegł, że tego typu rozlokowania (konkretnego i precyzyjnego) środków nie zawiera jej załącznik (nie przypisano konkretnej kwoty do konkretnego zadania, podając jedynie trzy kwoty całościowe: kwotę 797 605 zł przypisaną do 9 zadań; kwotę 100 000 zł przypisaną do 4 zadań i kwotę 1500 zł przypisaną do jednego zadania, jednak zadanie "transport odłowionych zwierząt" przypisane w ramach tej kwoty powtarza się, jak trafnie zauważył Prokurator, z zadaniem "transport odłowionych zwierząt" objętym już kwotą 797 605 zł). Takie ukształtowanie załącznika w zasadzie uniemożliwia kontrolę, ponieważ nie wiadomo w ogóle jakie kwoty (konkretne) miałby być przeznaczone na konkretne zadanie, przez co plan wydatkowania środków jest niedookreślony.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20, CBOS, wskazał, że użyty przez ustawodawcę zwrot: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Takich postanowień dotyczących rozdysponowania ("przydzielenia" – przyporządkowania poszczególnych środków w określonych wysokościach, do określonych kategorii zadań) nie zawiera zaskarżony paragraf 10 załącznika do uchwały – podanie kwoty globalnej (całkowitej), nawet z rozdzieleniem na trzy jednostki realizujące jest niewystarczające. Dlatego też objęty skargą paragraf 10 załącznika do uchwały nie zawiera w swojej treści elementu, który jest obligatoryjny i stanowi to rażące naruszenie prawa.
Sąd podziela również stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Szczecinie, syg. akt II SA/Sz 83/21, prawomocne – CBOIS, przywołanym przez Prokuratora w skardze, że nie sposób przyjąć, że przy określeniu całkowitej rocznej wysokości środków finansowych na realizację zadań wynikających z przyjętego programu, Rada nie analizowała poszczególnych danych składowych i określiła pulę przeznaczonych na realizację tego programu środków finansowych na 2022 r. w ramach łącznie trzech kwot 797 605 zł, 100 000 zł, 1 500 zł przypisanych poszczególnym jednostkom mającym wykonywać zadania bez uwzględnienia dotychczasowego doświadczenia przy realizacji konkretnych zadań i wartości usług lub towarów dla każdego z celów przewidzianych programem.
Z uwagi na to, że program opieki nad zwierzętami jest uchwalany corocznie, Rada powinna mieć pewne doświadczenie w szacowaniu wydatków (kwot) potrzebnych na realizację poszczególnych zadań programu na podstawie doświadczenia lat poprzednich; możliwe było co najmniej oszacowanie przez Radę konkretnej wysokości środków (kwoty) na realizację konkretnego zadania programu i powiązanie konkretnej kwoty z konkretnym zadaniem programu, a tego w paragrafie 10 Załącznika do zaskarżonej uchwały nie uczyniono, dlatego nie zasługuje na aprobatę argument wskazany w odpowiedzi na skargę, że określenie puli środków na poszczególne cele jest w zasadzie niemożliwe.
Mając na uwadze powyższe, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, iż należy stwierdzić nieważność paragrafu 10 załącznika do zaskarżonej Uchwały, który pozostaje w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. (W wyrokach NSA z dnia 29 lipca 2020 r. II OSK 997/20 oraz z dnia 6 lipca 2020 r. II OSK 703/20 NSA ograniczył się do stwierdzenia nieważności konkretnej jednostki redakcyjnej uchwały, nie zaś całej uchwały).
Tym samym, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., zasadnym było stwierdzenie nieważności paragrafu 10 załącznika do zaskarżonej uchwały, o czym orzeczono w sentencji wyroku.