IV SA/Po 568/24

IV SA/Po 568/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-09-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-07-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /sprawozdawca/
Sebastian Michalski
Wojciech Rowiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 04 września 2024r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na zarządzenie pokontrolne Inspektor Ochrony Środowiska z dnia 28 maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie wyeliminowania naruszeń oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Inspektor Ochrony Środowiska zarządzeniem pokontrolnym z dnia 28 maja 2024 r., nr [...] skierowanym do S. sp. z o.o. z siedzibą w W. Oddział w S. zarządził prowadzić na bieżąco ewidencję odpadów, w tym terminowo potwierdzać przyjęcie odpadów na kartach przekazania odpadów, na bieżąco. Ponadto wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 30 maja 2024 r.
W uzasadnieniu wskazano, że dokonano kontroli przeprowadzonej przez inspektora Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w P. w dniach od 22 listopada 2022 r. do 28 listopada 2023 r. oraz kontroli przeprowadzonej w dniach od 08 grudnia 2023 r. do 13 grudnia 2023 r. r., działalności spółki S. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na terenie Oddziału w S. przy ul. [...], stwierdzono nieprawidłowość w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska.
Stwierdzono, że spółka S. Sp. z o.o. Oddział w S. prowadziła w 2022 r. ewidencję odpadów o kodzie 15 01 01 niezgodnie ze stanem faktycznym. Organ dopatrzył się, że potwierdzano odbiory odpadów w dni wolne od pracy, dokonywano odnotowania w kartach ewidencji odpadów z opóźnieniem, stany magazynowe odpadów odbiegały od ewidencji. Stanowiło to zdaniem organu naruszenie art. 69 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r., poz. 1587, dalej jako "u.o." lub "ustawa o odpadach"). Dalej organ przedstawił dane z systemu BDO na dowód uchybień spółki.
Skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła S. sp. z o.o. z siedzibą w W. Oddział w S. zaskarżając je w całości. Zarządzeniu spółka zarzuciła naruszenie:
1. art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2024 r., poz. 425 t.j. zwanej dalej "u.i.o.ś") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na sformułowaniu zarządzenia w sposób niepozwalający Skarżącej odczytać, jakie naruszenie jest jej zarzucane i jakie działania, wobec jakich przedmiotów Skarżąca powinna podjąć,
2. art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej "k.p.a"), poprzez niezebranie w sprawie - na etapie kontrolnym, nierozerwalnie związanym z następczym wydaniem zarządzenia - kompletnego materiału dowodowego, poprzez nieuwzględnienie dowodów i wyjaśnień oferowanych przez Skarżącą, a tym samym niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i arbitralne przyjęcie (dokonanie oceny) przez WWIOŚ, iż Spółka dopuściła się naruszeń ujętych w protokole, co do których następnie wydano skarżone zarządzenie.
Ponadto skarżonemu zarządzeniu zarzucono naruszenie art. 2, 1, 45 oraz 184 Konstytucji Rzeczypospolitej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewyjaśnieniu przez WWIOŚ motywów rozstrzygnięcia, z powołaniem przepisów prawa, co czyni zarządzenie wymykającym się spod możliwości należytej kontroli sądowoadministracyjnej, co jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności oraz konstytucyjnego prawa do Sądu i sądowej kontroli działalności administracji publicznej.
W związku z powyższymi zarzutami Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia w całości.
W uzasadnieniu spółka wskazała odnosząc się do dokumentacji ewidencyjnej w zakresie prowadzonej gospodarki odpadami, że w zarządzeniu WWIOŚ zobowiązał Skarżącą (kierownika jednostki), by w terminie "na bieżąco" - prowadzić ewidencję odpadów, w tym terminowo potwierdzać przyjęcie odpadów na kartach przekazania odpadów.
Skarżąca wskazała, iż zarządzenie - jako że ww. obowiązek stanowi jego jedyną treść - jest w całości bezprzedmiotowe - albowiem wymogi dotyczące prowadzenia dokumentacji ewidencyjnej wynikają dla Skarżącej z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, które to przepisy są przez Skarżącą spółkę w sposób bieżący realizowane, a ewidencja prowadzona jest rzetelnie i terminowo - zdarzenia ewidencjonowane są bowiem w najszybszym możliwym terminie, uwzględniając m.in. podjęcie czynności takich jak sprawdzenie towaru, jakim jest odpad mający być przyjętym.
Odnosząc się natomiast do chronologii zdarzeń i danych zebranych począwszy od sporządzenia protokołów, przez zastrzeżenia Skarżącej do protokołów oraz treść uzasadnienia zarządzenia, tj. uczynienia z ww. okoliczności naruszeń stwierdzonego w protokołach, Skarżąca wskazała w ślad za stanowiskiem prezentowanym w zastrzeżeniach do protokołów, iż nie zgadza się z ustaleniami i wnioskami o nierzetelnym prowadzeniu ewidencji odpadów zarówno jako co do kwestii raportowania przyjmowania odpadów, jak i terminów potwierdzania KPO w ujęciu "niezwłoczności". W celu zwrócenia uwagi Sądu na oczywistą bezzasadność wniosków płynących z obu kontroli, które stały się kanwą treści zaskarżanego niniejszą skargą Zarządzenia, spółka uznała za konieczne przedstawienie opisu sytuacji będącej przedmiotem kontroli oraz jej wniosków i wyjaśnień co do analizowanego stanu rzeczy, z której organ wyciągnął błędne konkluzje, których konsekwencją jest m.in. na wydanie zarządzenia.
Dalej wskazano, że WWIOŚ w obu protokołach powołuje się na kluczowe pojęcia "niezwłoczności" potwierdzania przyjęcia odpadów w KPO, wykładanego jednakże w sposób błędny, co w konsekwencji doprowadziło do przypisania Skarżącej naruszeń w zakresie obowiązków ewidencyjnych, których spółka w istocie nie popełniła, co wykazano w toku całego postępowania w ramach prowadzonych kontroli, co również stanowi zasadniczą bazę dla niniejszej skargi na zarządzenie organu wydane w ślad za prowadzonymi kontrolami. Niezwłoczność dokonywania potwierdzeń KPO oznacza, że winny one być także dokonywane w możliwe najkrótszym terminie - bez zbędnej zwłoki. Zdaniem spółki koniunkcja w zakresie "możliwości" nie jest tutaj przypadkowa, bo należy mieć na uwadze dystynkcję znaczeniową, a mianowicie to, że o ile cała ewidencja winna być prowadzona na bieżąco, czyli w sposób ciągły i systematyczny, to tylko czynność potwierdzenia KPO/KPOK w zakresie przyjęcia i wydania odpadów (KPO/KPOK jest tylko elementem ewidencji) charakteryzuje się "niezwłocznością" potwierdzania określoną w art. 69 ust. 3 u.o. expressis verbis. Dalej podano, że fraza "niezwłoczne potwierdzenie" odrzuca więc automatyzm i pozwala na dokonanie czynności z uwzględnieniem danego stanu faktycznego potrzebnego na "zaktualizowanie" się zdarzenia będącego podstawą wpisu. Takie rozumienie "niezwłoczności" w rozumieniu terminu realnego i możliwego do spełnienia zostało potwierdzone wielokrotnie przez judykaturę i doktrynę. W ujęciu właściwej interpretacji art. 69 ust. 3 u.o. Spółka nie naruszyła tego przepisu.
Spółka argumentowała, że posiada jeden system magazynowy dla wszystkich lokalizacji (16 Oddziałów) i działa na zasadzie połączenia przez API z BDO. Biorąc pod uwagę, że w ciągu dnia każdy z oddziałów obsługuje ok. 200 transakcji wszystkie automatycznie zaprogramowane działania m.in. potwierdzanie transportu muszą odbywać się w nocy/rano (w momencie, gdy inni użytkownicy nie korzystają z systemu), aby dodatkowo nie obciążać systemu. Nadto wskazano, iż niezasadnym zarówno ekonomicznie, jak i środowiskowo byłby natychmiastowy zwrot towaru (gdyż odpad dla Spółki i jej kontrahentów stanowi towar), na czas rozmów reklamacyjnych, tylko po to, aby móc wykazać w BDO dokonanie potwierdzenia KPO/KPOK w ciągu tego samego dnia lub najpóźniej dnia następnego. Taki natychmiastowy zwrot odpadów przez profesjonalistę, który może zająć się zagospodarowaniem tego odpadu w sposób zgodny z hierarchią postępowania z odpadami i ochroną środowiska byłby zaprzeczeniem zasad, które składają się na gospodarowanie odpadami, generowałby wysoki ślad węglowy i byłyby sprzeczny z systemem prawa, bo naruszałby prawa przedsiębiorcy wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa i kontraktów z kontrahentami do korzystania z rękojmi oraz gwarancji, a także ingerowałby w prawo kontraktowe i wolny rynek, które takie procesy reklamacyjne przewidują wraz z prawami stron kontraktu oraz czasu jakie mają na rozważenie reklamacji oraz jej załatwienie.
W konsekwencji powyższego KPO/KPOK nie zatwierdza się lub nie odrzuca bez sprawdzenia, czyli weryfikacji, która, jak wskazano powyżej, nieraz wymaga większego interwału czasowego, stąd określony w art. 69 ust. 3 u.o. wymóg niezwłoczności potwierdzenia nie może abstrahować od prawa Spółki do weryfikacji odpadu, który został przywieziony, tym bardziej, że jego zwrot co do zasady odbywa się na podstawie tej samej KPO (a zanim do tego dojdzie trwa procedura reklamacyjna). Niezwłoczność w tym ujęciu oznacza więc najszybszy możliwy termin po zbadaniu lub zakończeniu postępowania reklamacyjnego, co nie równa się znaczeniu "natychmiast po zważeniu czy przywiezieniu", jak zdaje się intepretować to organ w protokołach, czyniąc z tego naruszenie. Termin "niezwłoczności" nie został zdefiniowany i podyktowany jest on zawsze okoliczności faktycznymi, które organ winien brać pod uwagę w każdym wypadku ad casum. W przedmiotowej sprawie (sprawach - odnosząc się do faktu prowadzenia dwóch kontroli, w których WWIOŚ powiela wnioski w przedmiocie naruszenia) organ zrównuje termin "niezwłocznie" ze znaczeniem słowa "natychmiast", a tym samym dokonuje błędnej wykładni tak literalnej, jak i celowościowej oraz funkcjonalnej art. 69 ust. 3 i ust. 3b u.o.
Spółka podkreśliła, że kieruje się w swoich działaniach instrukcjami na stronie BDO, które są dla niej wyznacznikiem tego, jak ustawodawca rozumie funkcjonalności tego systemu i jak powinien on być interpretowany w ujęciu art. 66 ust. 1 u.o. i art. 69 ust. 3 i 3b u.o. Niepotrzebne są tutaj zdaniem Skarżącej żadne inne wytyczne, gdyż ustawodawca poprzez poniższe komunikaty praktycznie wykłada jak przedsiębiorcy winni postępować i jak postrzegać ewidencję w ujęciu także "niezwłoczności" i "prowadzenie jej na bieżąco", co powinno być wystarczającą wykładnią dla organu kontrolnego, a także przez niego respektowaną (dobra wiara przedsiębiorców stosujących wytyczne nie może zostać obalona przez organ kontrolny tylko i wyłącznie na podstawie jego własnych przekonań i irracjonalnych prób odmiennej wykładni danych pojęć).
Dalej wskazano, że organ w pismach z dnia 23 maja 2024 r. odniósł się oddzielnie (nie zbiorczo - jak czyni to w zarządzeniu) do wniesionych przez Spółkę umotywowanych zastrzeżeń i uwag do protokołów, niemniej treść tychże odpowiedzi stanowiła wyłącznie polemikę, miejscami niezrozumiałą i wewnętrznie sprzeczną, z twierdzeniami i zarzutami Spółki formułowanymi w zastrzeżeniach do protokołów.
Spółka podała, że organ w ramach zajętego stanowiska w ww. odpowiedziach ujętych w pismach z dnia 23 maja 2024 r. uznał, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania "autokontroli" i zmodyfikowania tabeli naruszeń zawartych w protokołach, zgodnie z wnioskami Spółki, na podstawie jej logicznych, a przede wszystkim mających oparcie w przepisach prawa, wyjaśnień i uwag. Organ w treści swej odpowiedzi na zastrzeżenia do protokołu kontroli nr [...] literalnie przyznał, że prowadzi postępowanie kontrolne dopóty, dopóki nie stwierdzi naruszenia - przy czym stwierdzone naruszenia, które następnie wpisywane zostały do tabeli w ww. protokole kontroli, są sformułowane 'na siłę', o czym świadczy następczo treść zarządzenia, którego praktycznie nie można wykonać, skoro obowiązki ewidencyjne są wykonywane przez Spółkę zgodnie z literą prawa i przede wszystkim na bieżąco, o której to konieczności organ w sposób "pusty" poucza w zarządzeniu.
Zdaniem Skarżącej o braku prowadzenia ewidencji na bieżąco nie świadczą także ewentualne omyłki pisarskie, jakie mogą pojawić się przy procedowaniu tak mnogich dokumentów, jakimi operuje Spółka. Organ jednak, co wynika z jego odpowiedzi na zastrzeżenia do protokołów, omyłkom pisarskim przypisuje rangę naruszenia, uruchamiając w związku z tym szereg możliwych pokontrolnych postępowań administracyjnych, podczas gdy swoje omyłki pisarskie traktuje każdorazowo jako nieważne i w zasadzie niebyłe. Takie postępowanie organu zdaniem spółki stanowi przejaw niewłaściwego korzystania i nadużywania przez organ administracji publicznej "władztwa" nad podmiotami podlegającymi kontrolom inspekcji ochrony środowiska.
Zdaniem S. sp. z o.o. WWIOŚ ignoruje również faktyczną funkcjonalność i przeznaczenie systemu BDO - usiłując wykazać, że BDO w istocie stanowi system magazynowy, a nie ewidencyjny, co jest oczywistym błędem logicznym, albowiem naturalnym i oczywistym w obrocie i sprawozdawczości jest to, że dane w ewidencji różnią się od danych magazynowych, gdyż system BDO nie służy analizie i badaniu przepływu odpadów w rozumieniu "magazynowym" (tj. nie ma obowiązku stosowania w ujęciu formalnym i dokumentowym kolejek FIFO, LIFO czy innych jako metod wykorzystywanych do wyceny i rozchodu aktywów), czego zdaje się oczekiwać WWIOŚ, konsekwentnie i przy każdej okazji przypisując spółce analogiczne naruszenia z prowadzonej w sposób prawidłowy i wynikający z funkcjonalności systemu BDO ewidencji. Zdaniem spółki system BDO jest systemem do kontroli przepływów odpadów tj. przekazań, transportu i odbioru w ramach ich ewidencji oraz sprawozdawczości, ale nie jest systemem magazynowym i temu nie służy. Prawidłowe wykorzystywanie jego funkcjonalności przez spółkę (co czyni) jest dobitnym potwierdzeniem wykonywania przez nią obowiązków "na bieżąco".
Nawiązując do zarzutu organu, że cofanie KPO z uwagi na błędną wagę i czas potrzebny na jego korektę powoduje niezgodność z prawem w sytuacji gdy taki odpad przyjęty przez spółkę jest szybko przez nią przekazany do następnego posiadacza (tj. zanim korekta KPO się zmaterializuje) bo wydanie odpadu de facto następuje szybciej niż wskazuje na to data wydania skorygowanego KPO, to warto zauważyć, że nawet w przypadku klasycznego systemu magazynowego dopuszczalne, a nawet wymagane są korekty w przypadku odmiennego stanu faktycznego przy przyjęciu i pod uwagę do dalszej produkcji czy innych procesów np. magazynowania brane są pod uwagę dane skorygowane jako te, które odzwierciedlają stan faktyczny niezależnie od tego jak długo trwa korespondencja z klientem w sprawie korekty dokumentów przyjęcia. Bynajmniej nie stanowi to wtedy naruszenia kolejki FIFO, gdyż założeniem jest prawidłowy stan faktyczny, a nie czas korygowania błędnie podanej przez klienta wagi. Cofnięcie KPO z uwagi na błędną wagę i podaniem wagi prawidłowej jest już dowodem fizycznego przejęcia takiego odpadu z prawidłową wagą i odpowiedzialności za jego zagospodarowanie a ponadto taki proces "cofnięcia" pozostaje w systemie BDO i jest powiązany z dokumentem korekty (czyli nowym KPO z prawidłową wagą). Niezasadne są więc twierdzenia organu o rzekomym naruszeniu przez Spółkę przepisów prawa z uwagi na takie "cofnięcie" bo odpad szybciej jest wydany przez Spółkę następnemu posiadaczowi niż przyjęty z uwagi na datę wystawienia skorygowanego KPO, gdyż o takim przyjęciu odpadu nie świadczy bynajmniej data wystawienia "drugiego" KPO z prawidłową wagą w wyniku korekty, ale data przyjęcia takiej ilości odpadu na cofniętym KPO z adnotacją o błędnej wadze. Inaczej należałoby przyjąć, że Spółka jest odpowiedzialna za przyjęcie odpadu w ilości, która nie odpowiada stanowi faktycznemu (np. odpadu w większej lub mniejszej ilości) co zaprzeczałoby istocie prowadzenia rzetelnej ewidencji.
Skarżąca podała, że nie może uzasadniać przypisania spółce naruszeń formułowanych przez organ także to, że działania ewidencyjne podejmowane są poza godzinami pracy oddziału spółki lub w dni zasadniczo wolne od pracy - przepisy u.o., ani jakiekolwiek inne nie zabraniają podejmowania czynności w BDO poza zdefiniowanym, oficjalnym czasem pracy danego podmiotu (szczególnie że może on być różny) - ważne, by obowiązki te wykonywać na bieżąco, rzetelnie i terminowo, co spółka czyni.
Dalej podano, że istotne pod kątem zarzucanej przez spółkę w niniejszej skardze wadliwości zaskarżanego Zarządzenia są także uwagi, na jakie organ wskazuje w piśmie z dnia 23 maja 2024 r., stanowiącym odpowiedź na zastrzeżenia spółki do protokołu kontroli nr [...] Organ wskazał bowiem, że masa przejmowanych odpadów powinna być wpisywana w rubryce "Uwagi" - Spółka zwróciła uwagę, że system sumując masy odpadów, nie uwzględnia danych z rubryki "Uwagi", w związku z czym wtedy dochodziłoby do realnego zaburzenia prawidłowości ewidencji i sprawozdawczości, co mogłoby być kwalifikowane jako naruszenie przepisów prawa w zakresie prowadzenia ewidencji odpadów - dopiero w takiej sytuacji zasadnym byłoby wydawanie zarządzenia pokontrolnego, w ramach którego można by rozważać rację organu wskazującego w jego treści, że ewidencja powinna być prowadzona "na bieżąco" (i rzetelnie). W takim stanie faktycznym jak wyżej przywołany spółka musiałaby ręcznie "przepisywać" dane z takich Uwag o ilości do KEO, co zwiększyłoby nie tylko prawdopodobieństwo błędu, ale także mogłoby być postrzegane jako ręczne sterowanie ilościami w ewidencji w różnych okresach, co z kolei byłoby przyczynkiem do kolejnych uwag organu w zakresie prowadzenia ewidencji w sposób nie na bieżąco, co miało już miejsce.
Spółka wskazała, że organ w swym piśmie wskazuje nadto, że przyjmujący nie ma obowiązku ustawowego wystawiania poprawionego KPO (korekty KPO) w przypadku nieprawidłowej masy a cyt: " obowiązek odpowiedniej adnotacji na KPO w tym zakresie spoczywa na przyjmującym odpady". Z taką logiką i interpretacją trudno się zgodzić, bo oznaczałoby to de facto obowiązek prawny Spółki jako przyjmującego odpady do przyjmowania odpadów niezależnie od stanu faktycznego i treści dokumentu KPO. Tymczasem spółka ma prawo odmówić przyjęcia takiej nieprawidłowej karty KPO jako niezgodnej ze stanem faktycznym, a przekazujący ma obowiązek ustawowy poprawić KPO którą przekazał z nieprawidłowościami bo przekazujący też jest posiadaczem którego obowiązuje rzetelna ewidencja. Nie sprzeciwia się temu brzmienia art. 69 ust. 3 u.o., które wskazuje tylko na możliwość takiej akceptacji z adnotacją o niewłaściwej wadze. Przekazanie odpadów jest także transakcją handlową i nie bez znaczenia są tutaj uzgodnienia z klientem, który także, jako posiadacz odpadów (np. wytwórca), chciałaby mieć KPO z właściwą wagą a więc jeśli strony umawiają się na korektę poprzez cofnięcie takiego nieprawidłowego KPO i wystawienie właściwego dokumentu z wagą prawidłową (która zaciąga się do KEO) to obowiązek ustawowy przekazującego z u.o. wzmocniony jest także jego zobowiązaniem kontraktowym. Praktyka braku akceptacji dokumentów KPO w przypadku nieprawidłowej wagi i jej cofania do "przekazującego" w ramach korekty jest dopuszczona prawem i funkcjonalnością BDO, bo każda ze stron ma prawo do prowadzenia ewidencji z właściwie określoną masą odpadów na KPO, które pozwala na automatyczne "zaczytywanie się" tych danych z KPO do KEO (co jest istotą systemu elektronicznego versus systemy ręczne). W przeciwnym razie niepotrzebne byłoby potwierdzanie tak szczegółowe przez przyjmującego odpady, gdyż wystarczyłby tylko potwierdzenie faktu dojechania transportu do celu.
Zdaniem spółki szczególne warte uwagi i konieczne do podniesienia na uzasadnienie wadliwości działania organu wydającego zaskarżone niniejszą skargą Zarządzenie, organ podaje również, że kontrola ma dla podmiotu kontrolowanego charakter instruktażowy - skoro tak, organ winien kontrolowanemu w sposób korespondujący z przepisami prawa wyjaśnić, jak należy prowadzić w sposób należyty dokumentację ewidencyjną. Przy czym, "pomysł" organu, jakoby skorygowaną masę odpadów należałoby wpisywać w rubryce "Uwagi" jest chybiony i organ tak "instruując" spółkę w istocie naraża ją na problemy przy okazji kolejnej kontroli, szczególnie w świetle braku zachowania konsekwencji organu w jego działaniu, przejawiającego się brakiem ujęcia tożsamego wniosku i polecenia w treści zarządzenia - które przecież też jest wydawane na podstawie ustaleń kontroli. Spółka niniejszym wyraźnie wskazała, że skoro ww. działania WWIOŚ uważa za prawidłowe, powinien je literalnie wyartykułować w zarządzeniu kierowanym do kierownika jednostki, aby ich potem nie kwestionował, czego jednak nie uczynił.
Na marginesie spółka zauważa, że instruktaże dotyczące systemu BDO, zamieszczane są na stronie rządowej, które wskazują expressis verbis ścieżki postępowania, które stosuje spółka w sytuacjach nieprawidłowej wagi podanej przez przekazującego (a które to instruktaże organ konsekwentnie nie tylko ignoruje, ale im zaprzecza). Podmiot odpowiedzialny za system BDO jest podmiotem państwowym, który tworzył system i kreuje dopuszczane prawem ścieżki postępowania w tym systemie. To instruktaż zamieszczony na https://bdo.mos.gov.pl/ przez Instytut Ochrony Środowiska-Państwowy Instytut Badawczy we współpracy z Ministerstwem Klimatu i Środowiska Instytutu Ochrony Środowiska jest dla spółki drogowskazem, czego organ nie chce zaakceptować z niezrozumiałych dla spółki względów. Jeśli kontrola, jak wskazuje organ, ma stanowić instruktaż to nie może on abstrahować od faktycznych rozwiązań w zakresie funkcjonalności sytemu BDO wskazywanych oficjalnie przez organy centralne jako ścieżki postępowania dla jego użytkowników. W przeciwnym razie każda kontrola jawi się jako spór kompetencyjny "organów państwowych", którego ofiarą jest spółka. Powyższe zaprzecza instruktażowemu charakterowi kontroli oraz nie sprzyja merytorycznej dyskusji w celu wypracowania dobrych praktyk dla środowiska i społeczeństwa w sytuacjach, które można różnie interpretować.
Uzasadniając prawnie skargę S. sp. z o.o. wskazała, że nie sposób w niniejszej sprawie nie poczynić uwag ogólnych, związanych z działaniem WWIOŚ w toku kontroli, jeżeli chodzi o poszanowanie przepisów powszechnie obowiązującego prawa w ogólności, nie zawężając zakresu oceny wyłącznie do u.o.i.ś.
Zdaniem spółki postępowanie kontrolne prowadzone przez WWIOŚ nie jest zwolnione z prowadzenia tego postępowania z poszanowaniem podstawowych zasad Ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, co oznacza, że organ kontrolny winien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie kontrolowanego przedsiębiorcy do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz rozstrzygania wątpliwości na korzyść przedsiębiorcy w zakresie, w jakim nie da się ich rozwiać ponad wszelką wątpliwość dostępnymi środkami dowodowymi. Celem protokołu - jako dokumentu stanowiącego podsumowanie kontroli - jest przede wszystkim zapewnienie przedsiębiorcy ochrony w zakresie ewentualnych nadużyć ze strony podmiotu kontrolującego - sporządzenie protokołu ma więc w swoim założeniu gwarantować rzetelność czynności kontrolnych. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, protokół kontroli jest dokumentem procesowym, w ramach którego następuje utrwalanie na piśmie przebiegu czynności podejmowanych w toku kontroli, w tym także utrwalenie materiału dowodowego (czyli dowodów gromadzonych wtoku kontroli). Nawiązując do ww. tezy płynącej z judykatury, jak też do założeń ustawodawcy formalizującego zasady prowadzenia kontroli przedsiębiorcy, protokół (tu: protokoły, mając na względzie, iż Zarządzenie łączy w sobie uwagi i ustalenia dotyczące dwóch odrębnie prowadzonych kontroli) nie może abstrahować - w niniejszych konkretnych stanach faktycznych odnoszących się do każdej z kontroli, o których mowa w zarządzeniu - m.in. od wyjaśnień przedstawicieli spółki składanych w toku każdej z kontroli, ale także od możliwości technicznych i funkcjonalnych systemu publicznego jakim jest BDO do prowadzenia ewidencji. W toku przeprowadzania czynności kontrolnych przedsiębiorca może posiadać określone zastrzeżenia bądź uwagi co do ich prowadzenia, oferować wnioski dowodowe. Kontrolowana spółka składała podczas każdej z kontroli liczne zastrzeżenia i uwagi, ale nie znalazło to odzwierciedlenia w skarżonym zarządzeniu, a także i na etapie poprzedzającym jego wydanie. Organ kontrolujący powinien respektować zasadę prawdy obiektywnej, której podlega każde postępowanie kontrolne, także prowadzone na podstawie przepisów u.i.o.ś. - nie bez powodu bowiem podmiotowi kontrolowanemu przyznano prawo wyrażenia swej dezaprobaty dla treści protokołu kontroli poprzez możliwość odmowy jego podpisu i złożenia zastrzeżeń (art. 11 ust. 3 u.i.o.ś.), jednakże nie oznacza to dowolności w prowadzeniu samej kontroli i zasad rzetelnego utrwalania jej przebiegu w sporządzanym protokole z kontroli, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Zdaniem spółki czynienie powyżej krytycznych uwag do treści utrwalonych w Protokołach jak również samego sposobu (arbitralnego) prowadzenia czynności kontrolnych nie pozostaje bez znaczenia dla oceny samego zarządzenia, albowiem akt ten opiera się w głównej mierze na ustaleniach wynikających z protokołu kontroli, stąd też - gdy co do protokołu kontroli można mieć poważne zastrzeżenia, to siłą rzeczy nie sposób mówić, że wydane w oparciu o jego treść dalsze akty administracyjne będą odpowiadać prawu.
W pierwszej kolejności, czyniąc uwagi ogólne co do formalnych kryteriów, jakie spełniać powinno zarządzenie, oraz kontynuując myśl wyrażoną powyżej, Skarżąca - w ślad za poglądami judykatury wskazała, że podstawę wydania zarządzenia pokontrolnego, o którym mowa w art. 12 ust 1 u.i.o.ś., mogą być tylko ustalenia kontroli, prawidłowo udokumentowane w protokole kontroli. W ocenie Skarżącej w niniejszym stanie faktycznym wskazują, iż ustalenia kontroli prowadzonych przez WWIOŚ w Oddziale spółki w S. w dniach od 22 listopada 2022 r. do 28 listopada 2023 r. oraz w dniach od 8 grudnia 2023 r. do 13 grudnia 2023 r. nie zostały prawidłowo udokumentowane w protokole, albowiem uwzględniały wyłącznie arbitralne stanowisko organu, wsparte - jak już wielokrotnie wspominano w niniejszej skardze i uprzednich pismach - w głównej mierze autorytarną wykładnią WWIOŚ i domniemaniami, a także nie uwzględniały pełni materiału dowodowego - pomijając (a w zasadzie - uznając za nieprzydatne) stanowisko i dowody, jakie oferowała kontrolowana Spółka, co narusza zasadę audiatur et altera pars.
Zdaniem spółki zarządzenie (...) stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Badanie jego legalności oznacza konieczność sprawdzenia, czy istniały podstawy do wydania zarządzenia, a to z kolei rodzi potrzebę zbadania, czy naruszenia zostały w prawidłowy sposób stwierdzone, określone i dostatecznie wykazane. Wobec tejże argumentacji w ocenie Skarżącej za konieczne i uzasadnione jest zwrócenie Sądowi w niniejszej skardze uwagi na to, iż wydanie skarżonego zarządzenia jest w istocie pokłosiem tego, że zarzucane kontrolowanemu podmiotowi naruszenia nie zostały udokumentowane w sposób zgodny z wytycznymi przedstawionymi w cytowanym wyżej orzeczeniu (jednym z wielu), tj. nie zostały w prawidłowy sposób stwierdzone, określone i dostatecznie wykazane.
Według S. sp. z o.o. nie ulega wątpliwości, iż wydanie zarządzenia pokontrolnego jest aktem władczym organów administracji publicznej. Do zarządzenia pokontrolnego, w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Przede wszystkim należy oczekiwać nadania mu takiej treści, z której wynika określony wzór powinnego, rozliczalnego i dyrektywalnego zachowania się podmiotu zobowiązanego, a nadto, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do ustalenia występowania naruszenia. Te wszystkie wymogi powinny być spełnione w zarządzeniu pokontrolnym jednocześnie. Odnosząc powyższy, utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych, pogląd, do stanu faktycznego sprawy, w której wydano skarżone zarządzenie, wskazać należy, co następuje.
Z treści Zarządzenia zdaniem Spółki nie wynika ww. określony wzór powinnego i rozliczalnego zachowania się podmiotu zobowiązanego (kontrolowanego przez WWIOŚ) - w sentencji zarządzenia wskazano bowiem, że WWIOŚ zarządza realizację określonych czynności "na bieżąco" oraz "terminowo" - WWIOŚ nie wskazał podmiotowi kontrolowanemu, co konkretnie winno zostać przez niego w ramach realizacji zarządzenia wykonane, co czyni zarządzenie wadliwym i kwalifikuje je do żądanego w petitum niniejszej skargi uchylenia. Zdaniem Skarżącej ustalenia poczynione w toku kontroli oraz sformułowane na ich podstawie wskazania powinny umożliwić kontrolowanemu przedsiębiorcy skuteczne usunięcie zaistniałych naruszeń. Koniecznym tego warunkiem jest zaś przede wszystkim precyzyjne zidentyfikowanie i "nazwanie" przez organ, stwierdzonych w toku kontroli uchybień w działalności przedsiębiorcy, i na tej podstawie sprecyzowanie wskazań służących ich wyeliminowaniu
Zdaniem S. sp. z o.o. nie może także na aprobatę zasługiwać ewentualnie podnoszony przez WWIOŚ w odpowiedzi na niniejszą skargę zarzut, iż sformułowania użyte w zarządzeniu uznać należy za wystarczające, gdyż Skarżąca jako podmiot kontrolowany zna przepisy prawa regulujące jej działalność gospodarczą. Zarządzenie pokontrolne nie jest tylko prostym "przypomnieniem" obowiązków wynikających z innych źródeł: przepisów lub decyzji
Odnosząc się do zarzutów skargi sformułowanych w petitum, a dotyczących naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, wskazano, że przepisy k.p.a., nie znajdują wprost zastosowania do zarządzeń pokontrolnych organów inspekcji środowiska, gdyż te zarządzenia nie są wydawane w trybie określonym w k.p.a. Jednakże otwartą pozostaje natomiast kwestia, ery w odniesieniu do tych zarządzeń pokontrolnych możliwe jest stosowanie określonych przepisów k.p.a. "odpowiednio" (per analogiom). Spółka stoi na stanowisku, iż k.p.a. powinno być stosowane do oceny aktu administracyjnego, jakim jest zarządzenie pokontrolne, odpowiednio, albowiem nie jest to akt całkowicie oderwany od prawa administracyjnego w szerokim ujęciu, a naczelne zasady prawa administracyjnego oraz przepisy regulujące właściwe procedowanie mają taki charakter, iż możliwym jest ich odpowiednie stosowanie - gdyż zarządzenie pokontrolne nadaje się do poddawania kontroli jego prawidłowości, a odpowiednie zastosowanie powoływanych w petitum skargi przepisów k.p.a. niewątpliwie kontrolę tę usprawnia i czyni pełniejszą.
Skarżąca wskazuje, iż powyższą argumentację - oraz stawiane zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. - wystosowała jedynie pomocniczo, albowiem w jej ocenie kryteriów do oceny prawidłowości zaskarżonego zarządzenia dostarczają - oprócz wskazanych wcześniej przepisów u.o.i.ś. - zasady i przepisy Konstytucji tj. zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), zasada legalizmu (art. 7 Konstytucji), konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 Konstytucji), sądowa kontrola działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji).
Uzasadniając trafność powyższego i pokrzywdzenia przepisów ustawy zasadniczej przez WWIOŚ w niniejszej sprawie, Skarżąca wskazuje, iż sądowa weryfikacja zarządzenia pokontrolnego tak, jak i innych aktów z zakresu administracji publicznej, prowadzona jest wyłącznie pod względem zgodności danego aktu z prawem. W konsekwencji dotyczy ona wyłącznie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. I choć w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to nie oznacza, że sąd został wyposażony przez ustawodawcę w kompetencje do zastępowania właściwych organów administracji publicznej w obowiązku wyjaśnienia istoty i stanu faktycznego danej sprawy administracyjnej. Przeciwnie, z mocy art. 106 § 3 p.p.s.a. postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym jest dalece ograniczone, co ma istotne znaczenie zwłaszcza przy kontroli spraw, których przedmiotem są zagadnienia wymagające rozbudowanego postępowania dowodowego i wiedzy specjalistycznej. Dlatego też należy przyjąć, że to na organie Inspekcji spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz pisemnego utrwalenia efektów postępowania dowodowego, w tym jego oceny. Organ powinien nadto wyjaśnić motywy rozstrzygnięcia z powołaniem przepisów prawa. Jest to niezbędne, bowiem akty administracyjne nie zawierające powyższych elementów wymykają się kontroli sądowoadministracyjnej, co jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) oraz konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP) i sądowej kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP).
W odpowiedzi na skargę WWIOŚ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w wydanym Zarządzeniu pokontrolnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 334), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 tego przepisu akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Za taki akt uznać należy zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne wydane przez Inspektor Ochrony Środowiska z 28 maja 2024 r. na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2024 r., poz. 425 ze zm., dalej "ustawa"). W doktrynie przyjmuje się bowiem, że zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy jest władczym aktem administracyjnym adresowanym do kontrolowanej osoby fizycznej lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej (skierowanym do indywidualnego adresata), niestanowiącym jednak decyzji administracyjnej, ani postanowienia (Gruszecki K., Zarządzenie pokontrolne jako akt administracji publicznej. Glosa do wyroku WSA z dnia 20 maja 2009r., II SA/Sz 303/08, dostępne e-lex; Draniewicz B. Glosa do postanowienia NSA z 28 lutego 2008r., II OSK 216/08, ZNSA 2009/6/147-155; Czech T. Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA 2011/3/89-111). Zarządzenie pokontrolne mieści się w zbiorze aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podlega zatem zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. i 53 § 2 p.p.s.a. Przedmiotowa skarga została złożona w powyższym trybie i w terminie 30 dni (dnia 17 czerwca 2024r.) od doręczenia zarządzenia pokontrolnego Skarżącej spółce (dnia 31 maja 2024 r.). Skargę na zarządzenie pokontrolne z 28 maja 2024 r. uznać, zatem należy za dopuszczalną i spełniającą wymogi formalne do jej wniesienia.
Skarżąca Spółka zaskarżyła zarządzenie pokontrolne w całości. Dokonując kontroli zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego WWIOŚ z 28 maja 2024 r. Sąd doszedł do przekonania, że powyższy akt administracji publicznej odpowiada prawu.
Jak już wskazano, w orzecznictwie przyjęto, że zarządzenie pokontrolne wydawane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy może być zaskarżone do sądu administracyjnego jako inny akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Władczy charakter zarządzenia przejawia się tu w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 ustawy, którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a ustawy (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 1009/08, ONSAiWSA 2010, Nr 5, poz. 86). Równocześnie nie budziło w sprawie sporu, że ów władczy charakter zarządzeń pokontrolnych jest ograniczony do wskazanych wyżej obowiązków informacyjnych z art. 12 ust. 2 ustawy. W szczególności zarządzenia te nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na nich na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne (por. np. T. Czech, "Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska"; ZNSA 3/2011, s. 93). Wynika z tego m. in., że strona może nie zgodzić się z zarządzeniami pokontrolnymi i poinformować o tym organ. Jeżeli strona uczyni to w terminie określonym w zarządzeniu pokontrolnym, nie poniesienie odpowiedzialności z art. 31a ustawy. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska (albo innej osoby fizycznej) – por. np. wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r., II OSK 1156/15, dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA".
Dodatkowo wskazać należy, że sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z powyższych względów do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów K.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 723/12, LEX nr 1219173; z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1706/18, LEX nr 2736821).
W niniejszej sprawie wskazać należy, że bez wątpienia kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ, tj. Wojewódzkiego W. Inspektora Ochrony Środowiska. W tym miejscu więc już należy odnieść się do skargi w tym zakresie, w jakim kwestionuje ona przeprowadzone w sprawie kontrole i sporządzone do nich protokoły uznając te zarzuty za bezzasadne. Skoro w ramach sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego wydanego na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, to bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostają liczne uwagi na str. 9-11 skargi, odnośnie formy protokołów kontroli i stwierdzeń w nich zawartych. Przy czym już w tym miejscu zaważyć należy, że Spółka nie zarzuca, że błędnie ustalono stan faktyczny w protokole kontroli, a jedynie stoi na stanowisku, że działała zgodnie z przepisami obowiązującego prawa podejmując czynności w nim opisane, o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia. Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona skarżąca kasacyjnie będzie mogła skorzystać, jeśli w związku z naruszeniami wytkniętymi w zarządzeniu pokontrolnym lub na skutek jego niewykonania (niezastosowania się do zawartych w nim wskazań) zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną (por. wyrok NSA z 08.03.2022 r., III OSK 936/21, CBOSA). Również z powyższych względów podniesione w pkt 2 petitum skargi zarzuty naruszenia wyszczególnionych przepisów k.p.a. (art. 77, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3) nie mogły odnieść zamierzonego skutku, albowiem odnosiły się do etapu przeprowadzania kontroli w siedzibie Skarżącej spółki.
Wskazać należy, że zarządzenie pokontrolne, w przeciwieństwie do decyzji wymierzającej karę za naruszenie środowiska, ma formę niejako sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany do wyjaśnienia jakie działania w związku z tym zarządzeniem podjął. Mogą się one jednak sprowadzać do wyrażenia przekonania o braku konieczności podejmowania przez dany podmiot konkretnych działań, z podaniem stosownej argumentacji za tym przemawiającej (zob. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1091/21, CBOSA).
Sąd rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy bada przede wszystkim:
1. czy kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ (co już stwierdzono powyżej),
2. czy treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; a także
3. czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lipca 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 244/22, dostępne: CBOSA).
W swoim zarządzeniu pokontrolnym WWIOŚ zobowiązał Skarżącą do prowadzenia na bieżąco ewidencji odpadów, w tym terminowego potwierdzania przyjęcia odpadów na kartach przekazania odpadów.
Niezasadnie zdaniem Sądu zarzucono w skardze naruszenie także art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez niewłaściwe sformułowanie zarządzenia, tj. w sposób, który nie pozwala Skarżącej odczytać, jakie naruszenie jest jej zarzucane i jakie działania, wobec jakich przedmiotów Skarżąca (kierownik jednostki) powinna podjąć. Twierdzenia skargi o braku możliwości odczytania, jakie naruszenie jest zarzucane Spółce oraz jakie działania, wobec jakich przedmiotów Spółka powinna podjąć, stoi w oczywistej sprzeczności z treścią skargi, w której Skarżąca Spółka szeroko ustosunkowuje się do naruszenia stanowiącego podstawę zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Sąd więc nie podziela zarzutów skargi o bezprzedmiotowości, niewykonalności, czy nieprecyzyjności, zalecenia pokontrolnego co do co do prowadzenia na bieżąco ewidencji odpadów, w tym terminowego potwierdzania przyjęcia odpadów na kartach przekazania odpadów. Zdaniem Sądu zalecenia te są jasne i słuszne, a rozwinięcie tego stanowiska zostanie dokonane poniżej.
W bazie BDO (Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami), na podstawie KPO (Kart Przekazania Odpadów) i KEO (Kart Ewidencji Odpadów) gromadzi się dane o odpadach. BDO została utworzona w celu uszczelnienia i monitorowania obiegu odpadów przez cały sektor gospodarowania odpadami, poprzez gromadzenie informacji dotyczących podmiotów gospodarczych, które zajmują się ich wytwarzaniem, zbieraniem i przetwarzaniem. Jednym z głównych celów powstania bazy BDO jest przeciwdziałanie nielegalnemu obrotowi odpadami, a także szarej strefie w tym zakresie, odpowiedzialnej za przekazywanie odpadów podmiotom nieuprawnionym. Istotne jest w szczególności terminowe i rzetelne (zgodne ze stanem rzeczywistym) prowadzenie ewidencji odpadów, który to obowiązek został opatrzony przez ustawodawcę sankcją administracyjnej kary pieniężnej.
Zgodnie z art. 66 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm., dalej "ustawa o odpadach" lub "u.o.") posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3, zwanej dalej "ewidencją odpadów".
Przy czym zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów.
Zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy o odpadach ewidencję odpadów prowadzi się z zastosowaniem następujących dokumentów:
1) w przypadku posiadaczy odpadów:
a) karty przekazania odpadów,
b) karty ewidencji odpadów,(...)".
W myśl art. 67 ust. 5 i 6 ustawy o odpadach dokumenty ewidencji odpadów o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, sporządzane za pośrednictwem indywidualnego konta w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami, nie wymagają opatrzenia ich podpisem. Dokumenty ewidencji odpadów, o których mowa w ust 1 sporządza się za pośrednictwem indywidualnego konta w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami.
W myśl art. 69 ust. 1 i ust. 2 ustawy o odpadach kartę przekazania odpadów sporządza posiadacz odpadów, który przekazuje odpady do następnego posiadacza odpadów albo do prowadzonych przez siebie miejsc zbierania odpadów lub miejsc przetwarzania odpadów, przed rozpoczęciem ich transportu. Karty przekazania i ewidencji odpadów sporządza się dla poszczególnych odpadów dla prowadzonego miejsca zbierania lub przetwarzania odpadów.
W niniejszej sprawie Spółka S. sp. z o.o. z siedzibą w W. Odział w S. jest zobowiązana do prowadzenia ewidencji odpadów, z zastosowaniem kart przekazania odpadów i kart ewidencji odpadów, za pomocą indywidualnego konta w bazie BDO - co, zresztą faktycznie czyniła, z tym że, jak ustalono w trakcie kontroli, przejęcia odpadów Spółka nie potwierdzała na bieżąco, lecz z opóźnieniem w stosunku do faktycznej daty rozpoczęcia transportu odpadów. Spółka nie kwestionuje tego faktu co do zasady, a w skardze usprawiedliwia swe działania. Sąd nie podziela tych twierdzeń skargi, które wynikają z błędnej wykładni ustawy o odpadach.
W czasie kontroli przeprowadzanej w dniach od 22 listopada 2022 r. do 28 listopada 2023 r., której zakres w szczególności dotyczył gospodarowania odpadami o kodzie 15 01 01 opakowania z papieru i tektury, przeanalizowana została ewidencja ilościowo-jakościowa tych odpadów, która w 2022 r. prowadzona była w BDO dla kontrolowanego Oddziału Spółki w S. dla [...]. Ustalono, że podmiot w 2022 r. dla odpadów o kodzie 15 01 01 podmiot prowadził kartę ewidencji odpadów o nr [...], z zapisów której wynikało, że dla odpadów przyjmowanych Spółka nie potwierdziła przyjęcia odpadów o kodzie 15 01 01, które w karcie przekazania odpadów komunalnych o nr [...] w ilości 22,46 Mg miałyby zostać w tym dniu przekazywane z Oddziału Spółki w W., a przyjęcie tych odpadów, według zapisów w karcie ewidencji odpadów, miało by mieć miejsce w dniu 26 września 2022 r. Dla odpadów przekazywanych w dniu 14 września 2022 r. odpady o kodzie 15 01 01 w ilości 22,46 Mg zostały przekazane kartą przekazania odpadów o nr [...], a karta ta, mając na uwadze treść wniosku o kontrolę, towarzyszyła transportowi odpadów z Oddziału Spółki w W. do Oddziału w S..
Z zapisów w karcie przekazania odpadów komunalnych o nr [...] dalej wynikało, że transport odpadów rozpoczął się z Oddziału w W. w dniu 14 września 2022 r. o godz. 07:33, pojazdem o nr rejestracyjnym [...] i numerze rejestracyjnym naczepy [...], a potwierdzenie przejęcia odpadów w Oddziale w S. miało zostać potwierdzone w dniu 26 września 2022 r. o godz. 23:03, kiedy to, mając na uwadze system pracy Oddziału (od pon. do pt. w godz. od 6:00 do 22:00) Oddział jest zamknięty. Przy czym samo przyjęcie odpadów w momencie zamknięcia Oddziału Spółki nie jest uchybieniem, ale połączenie tego z opóźnieniem potwierdzenia przyjęcia odpadów o 12 dni już takie uchybienie bez wątpienia stanowi i świadczy o dostrzeżonych nieprawidłowościach.
Z zapisów w karcie przekazania odpadów o nr [...] wynikało, że transport odpadów o kodzie 15 01 01 w ilości 22,46 Mg z kontrolowanego Oddziału w S. do odbiorcy rozpoczął się w dniu 14 września 2022 r. o godz. 7:30, pojazdem o nr rejestracyjnym [...] Przejęcie odpadów zostało zatwierdzone przez odbiorcę w systemie BDO w przedmiotowej karcie przekazania odpadów w dniu 14 września 2022 r. o godz. 18:46. Obie ww. karty przekazania odpadów w systemie BDO zatwierdził pracownik Spółki Oddziału w W..
Na podstawie powyższych organ słusznie stwierdził, że S. Sp. z o.o. prowadziła w 2022 r. ewidencję odpadów o kodzie 15 01 01 niezgodnie ze stanem faktycznym, ponieważ nie jest możliwym, żeby pojazd o nr rejestracyjnym [...] i numerze rejestracyjnym naczepy [...] rozpoczynał transport odpadów jednocześnie z dwóch Oddziałów Spółki, tj. z Oddziału w W. i Oddziału w S. w tym samym dniu 14 września .2022 r. i o tej samej godzinie. Powyższe dodatkowo wskazuje na fakt, że potwierdzenie przyjęcia odpadów o kodzie 15 01 01 w systemie BDO na teren Oddziału w S. miało miejsce przynajmniej 12 dni później niż mogło to mieć miejsce faktycznie w praktyce, co powoduje, że w karcie ewidencji odpadów również przejęcie odpadów zostało zaewidencjonowane w terminie późniejszym o 12 dni, bowiem nastąpiło w dacie potwierdzenia przejęcia odpadów w karcie przekazania odpadów komunalnych.
W czasie kontroli przeprowadzonej w dniach od 08 grudnia 2023 r. do 13 grudnia 2023 r., której zakresem była prowadzona gospodarka odpadami zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, tj. ich zbieranie i przetwarzanie, na podstawie prowadzonej w tym zakresie dokumentacji ewidencyjnej, tj. na podstawie zapisów w KPO dla tych odpadów przyjmowanych do Oddziału w S. stwierdzono, że podmiot nie potwierdzał w systemie BDO przejęcia odpadów, jak również zakończenia ich transportu zgodnie z zapisem art. 69 ust. 3 ustawy o odpadach. Z zapisów w KPO wynikało również, że Spółka potwierdzała w systemie BDO przejęcie odpadów w czasie, kiedy to Oddział nie był jeszcze czynny i fizycznie nie była prowadzona działalność, a więc nie miało miejsce przejęcie odpadów. Podmiot potwierdzał przejęcie odpadów także w niedzielę, dniu wolnym od pracy, na co wskazywały zapisy w KPO. Ponadto mając na uwadze konieczność wystawiania korekt KPO, które w systemie sporządzał podmiot przekazujący odpady, a dopiero po tej operacji przejmujący mógł potwierdzić przejęcie odpadów, to i tak kontrolowana Spółka dokonywała potwierdzenia przejęcia odpadów w terminach późniejszych niż wystawienie korekty przez przekazującego odpady.
Wskazać należy, że posiadacz odpadów, który przejmuje odpady od innego posiadacza odpadów, niezwłocznie, każdorazowo po przejęciu tych odpadów, jest obowiązany potwierdzić w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami przejęcie odpadów oraz dodać w niej informacje o masie odpadów, jeżeli jest ona inna niż masa podana przez posiadacza, który przekazał odpady, a także informacje o dacie i godzinie przejęcia odpadów (art. 69 ust. 3 ustawy o odpadach).
Posiadacz odpadów, który przekazuje odpady do prowadzonych przez siebie miejsc zbierania odpadów lub miejsc przetwarzania odpadów, niezwłocznie, każdorazowo po przekazaniu tych odpadów, dodaje w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami informacje o masie odpadów oraz o dacie i godzinie ich przekazania (art. 69 ust. 3a ustawy o odpadach).
Zgodzić się należy z organem, że mając na uwadze treść przepisu art. 69 ust. 3 ustawy o odpadach, nie jest wymagane, żeby przekazujący odpady sporządzał w systemie BDO korektę KPO w zakresie masy przekazywanych odpadów, a obowiązek ten, zgodnie z brzmieniem wyżej cytowanego przepisu prawa, ma dopełnić przejmujący odpady, poprzez dokonanie wpisu rzeczywistej masy przejmowanych odpadów w rubryce "Uwagi". Na powyższe naruszenie popełnione przez Spółkę wskazują wskazane przez organ w zarządzeniu pokontrolnych dane dotyczące np. karty przekazania odpadów [...], gdzie faktyczną datą rozpoczęcia transportu jest 19 października 2023 r., datą korekty 20 października 2023 r., a datą przejęcia odpadów 24 października 2023 r. Organ podał jeszcze 20 innych przykładów tego typu wpisów.
Karta przekazania odpadów została ustanowiona jako dokument ewidencji gospodarki odpadami w zakresie przemieszczania odpadów, którego zamierzonym skutkiem ma być przekazanie odpadów do następnego posiadacza albo do prowadzonych przez siebie miejsc zbierania odpadów lub miejsc przetwarzania odpadów. Zapisy karty przekazania odpadów mają stanowić źródło informacji o "dacie i godzinie rozpoczęcia transportu odpadów" oraz "dacie i godzinie dostarczenia odpadów do następnego posiadacza". Z wymogami informacyjnymi ustawowo określonymi dla karty przekazania odpadów korespondować ma wykonywanie obowiązków określonych w art. 69 ust. 3 i ust. 3a ustawy o odpadach.
Odnotowywanie przejęcia odpadów po kilku dniach od rozpoczęcia transportu stanowi o naruszeniu obowiązku "niezwłocznego, każdorazowo po przejęciu odpadów, potwierdzenia w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami przejęcia/przekazania odpadów". W ocenie Sądu nie może budzić wątpliwości, że tak prowadzona ewidencja w zakresie kart przekazania odpadów w sposób oczywisty nie dokumentuje rzetelnie ani daty, ani godziny faktycznego dostarczenia odpadów.
Przy czym, wyrażenie "na bieżąco", jak wyjaśniają językoznawcy – oznacza "w miarę upływającego czasu, nie spóźniając się i nie dopuszczając do powstania zaległości" (zob. M. Bańko, Poradnia językowa PWN, pod adresem: https://sjp.pwn.pl/poradnia/haslo/na-biezaco;1661.html). Natomiast "niezwłoczny" (przymiotnikowa forma określenia "niezwłocznie", użytego w art. 69 ust. 3 i 3b u.o.), to "taki, który powinien nastąpić w jak najkrótszym czasie". W analizowanym kontekście termin "na bieżąco" powinien być rozumiany w istocie jako "niezwłocznie po wystąpieniu zdarzenia aktualizującego obowiązek" wystawienia określonych dokumentów ewidencyjnych lub dokonania w nich wymaganych wpisów.
Skarżąca Spółka w treści swojej skargi wskazywała, że ma ona prawo do weryfikacji opadu, który został przywieziony, dopuszczona została także procedura reklamacyjna. Z uwagi na to jej zdaniem uzasadnione są te odstępy w potwierdzeniu przejęcia odpadów. Z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić, a Sąd w tym zakresie podziela pogląd wyrażony w wyroku tut. Sądu w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 479/23 (CBOSA). Bezpodstawne są bowiem twierdzenia o konieczności uwzględnienia przy prowadzeniu karty przekazania odpadów "procedur reklamacyjnych", jako działań aktualizujących zdarzenie będące podstawą wpisu. Takiego stanowiska nie da się pogodzić z wymogami informacyjnymi karty przekazania odpadów, która ma potwierdzać datę i godzinę dostarczenia (przejęcia/przekazania) odpadów, a nie dokonanie czynność konwencjonalnej prawa cywilnego w postaci sprawdzenia towaru, czy przyjęcia świadczenia, które warunkują istnienie/realizację uprawnień cywilnoprawnych. Przepisy dotyczące ewidencji gospodarki odpadami mają charakter regulacji prawno-administracyjnej, która ma ten skutek, że wymaga realizacji uprawnień cywilnoprawnych przedsiębiorcy z poszanowaniem obowiązków wynikających z bezwzględnie wiążących norm prawa administracyjnego, a nie odwrotnie.
Analiza wskazywanej w skardze instrukcji użytkowania systemu BDO w zakresie kart przekazania odpadów doprowadziła Sąd do przekonania, że system został pomyślany i skonstruowany tak, aby służyć wykonywaniu obowiązków administracyjnych, których istnienie uzasadnia konieczności zapewnienia realnej kontroli gospodarki odpadami.
Skarżąca Spółka w treści skargi wskazywała na instrukcje na stronie BDO, które są dla niej wyznacznikiem tego jak ustawodawca rozumie funkcjonalność tego systemu. Jednakże treść wskazanej instrukcji w żadnym zakresie nie podważa i nie może podważać ustawowo określonego informacyjnego wymogu karty przekazania odpadów i związanych tym dokumentem ewidencyjnym obowiązków "niezwłocznego, każdorazowo po przejęciu/przekazaniu odpadów, potwierdzenia w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami przejęcia/przekazania odpadów".
Podsumowując, wydane w niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Sąd skargę na zarządzenie pokontrolne oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak orzekł w wyroku.
Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. i art. 120 p.p.s.a sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów, albowiem Spółka złożyła wniosek w tym zakresie, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.