IV SA/PO 567/25

IV SA/Po 567/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-10-01
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Maciej Busz /przewodniczący/
Monika Świerczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2025 r. sprawy ze skargi Zakładu na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 23 kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 23.04.2025 r., znak: [...], Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako "Dyrektor" lub "Organ") na skutek nieuznania reklamacji od Informacji ustalającej wysokość opłaty podwyższonej za usługi wodne Nr [...] złożonej przez Zakład (dalej jako "Zakład" lub "Skarżący") określił Zakładowi za okres III kwartału 2022 r. opłatę podwyższoną w kwocie [...]zł za usługę wodną obejmującą pobór wód podziemnych ze studni głębinowej oznaczonej symbolem A26 zlokalizowanej na nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], arkusz 1, obręb [...], gmina [...], powiat [...], woj. [...], bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, ustaloną w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych za okres III kwartału (pkt 1) oraz wskazał, że opłatę podwyższoną określoną w pkt 1 decyzji należy uiścić w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji na wskazany rachunek bankowy pod rygorem przymusowego ściągnięcia (pkt 2).
Decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Organ informacją z 26.03.2025 r., Nr [...] , w związku z korzystaniem z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych ze studni A26 bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, na podstawie art. 281 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2024 r. poz. 1087 z późn. zm., dalej w skrócie "p.w.") ustalił Zakładowi za okres III kwartału 2022 r. opłatę podwyższoną za usługi wodne w wysokości [...] zł.
Dyrektor Zakładu, jednostki organizacyjnej Gminy [...], pismem z 15.04.2025 r. wniósł reklamację od powyższej informacji, wnosząc jednocześnie o nienaliczenie opłaty podwyższonej za okres objęty ww. informacją. Wskazał w szczególności, że naliczenie opłaty w podwyższonej wysokości jest nieusprawiedliwione, bowiem ma charakter kary administracyjnej, a choć w sprawie pobór wód przy wykorzystaniu studni A26 dokonywany był bez wydania formalnego pozwolenia wodnoprawnego, to nie zachodzą przesłanki do naliczenia tej opłaty.
Wskazał w szczególności, że studnia A26 zastąpiła uprzednio funkcjonującą A14, jej działanie nie było ukrywane (było przedmiotem kontroli w 2016 i 2017 r.), urządzenie zostało zalegalizowane w 2018 r., pobór wody z niego był opomiarowany i zgłaszany w oświadczeniach i brak pozwolenia wodnoprawnego to jedyna nieprawidłowość. Poza tym Zakład wykonuje zadania własne Gminy w zakresie zaopatrzenia w wodę i odbioru nieczystości. Niezwłocznie po ujawnieniu braku pozwolenia na pobór wód – wystąpił o nie i je uzyskał, zatem naruszenie ustało, choć jego społeczna szkodliwość i tak była znikoma i nie wynikała z kompleksowych zaniedbań czy złej woli.
Decyzją z 23.04.2025 r., wskazaną we wstępie, Organ określił Zakładowi za okres III kwartału 2022 r. opłatę podwyższoną w kwocie [...]zł za usługę wodną obejmującą pobór wód podziemnych ze studni głębinowej oznaczonej A26, zlokalizowanej na nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...], ark. 1, obr. [...], gm. [...], powiat [...], woj. [...] bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że do ustalenia opłaty podwyższonej przyjęto wysokość 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, ustalonej przez Organ informacją nr [...] z dnia 26.03.2025 r. w wysokości [...] zł. Powołał art. 272 ust. 1 p.w. oraz art. 13 pkt 21 i 22 oraz art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji rzeki Odry (Dz.U. z 2023 r. poz. 1963, dalej w skrócie "u.r.r.O."). Odnosząc się do zarzutów reklamacji stwierdził, że Zakład nie kwestionuje poboru wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Skala poboru wody nie ma związku ze sprawą opłaty podwyższonej z tytułu poboru wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, jak i fakt zastąpienia starego urządzenia nowym – wykonanie i eksploatacja nowego urządzenia wymagały dwóch pozwoleń wodnoprawnych (na wykonanie urządzenia i pobór wód). Zakład miał wiedzę, że pobór wód wymaga pozwolenia wodnoprawnego, przerzucanie odpowiedzialności na Organ jest niewłaściwe. Opomiarowanie studni, prowadzenie książki eksploatacji nie zmienia okoliczności poboru wody bez pozwolenia. Organ obliczając opłatę zmienną jest związany treścią oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne, stąd próba przerzucania przez Zakład odpowiedzialności stanowi co najmniej nadużycie prawa. Czym innym jest pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzenia wodnoprawnego, a czym innym – na pobór wód za pomocą tego urządzenia. Zalegalizowanie wykonania urządzenia wodnoprawnego było pierwszym krokiem do uregulowania kwestii związanych z poborem wód za jego pomocą, co zostało dokonane dopiero w grudniu 2024 r. Także kwestie wykonywania przez Zakład zadań własnych Gminy nie mają związku ze sprawą, bowiem opłata podwyższona jest związana z korzystaniem z usług wodnych bez pozwolenia, niezależnie od podmiotu jej dotyczącego (a Zakład nie kwestionuje pobierania wody bez pozwolenia w okresie objętym opłatą podwyższoną). Uzyskanie przez Zakład pozwolenia wodnoprawnego dopiero w grudniu 2024 r. potwierdza jedynie brak pozwolenia wodnoprawnego uprzednio. Dopiero 06.12.2024 r. ustało stwierdzone naruszenie poboru wód bez pozwolenia. Regulacja art. 280 pkt 1 p.w. nie daje organowi możliwości odstąpienia od naliczenia opłaty podwyższonej, stąd argumenty o braku społecznej szkodliwości czy wadze naruszenia nie mają znaczenia. Końcowo Dyrektor wskazał, że niewniesiona w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji opłata podwyższona będzie stanowiła zaległość podatkową, od której będą naliczane odsetki za zwłokę.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Skarżący zarzucił:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 280 ust. 1 lit. a p.w. - poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż przepis ten należy rozumieć w ten sposób, iż stosujący go organ bada tylko dwie kwestie, tj. czy podmiot korzystał z usług wodnych i czy posiadł stosowne pozwolenie wodnoprawnego na korzystanie z tych usług. Spełnienie warunku korzystania z usług przy jednoczesnym niespełnianiu warunku posiadania pozwolenia (...) skutkuje naliczeniem opłaty podwyższonej", bez rozważenia przesłanek przewidzianych w art. 189f k.p.a.;
2) naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji rzeki Odry - poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż "potwierdza on brak możliwości odstąpienia od naliczenia opłaty podwyższonej " - podczas gdy przepis ten nie zawiera takiej treści normatywnej, a jedynie stanowi normę intertemporalną, określającą końcową datę stosowania art. 280 pkt. 1 p.w.;
3) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie - art. 189f i nast. k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i nierozważenie, czy stan faktyczny w sprawie uzasadnia ustalenie, iż naruszenie ma charakter znikomy oraz strona zaprzestała naruszenia;
4) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie - art. 7 i 77 oraz 107 § 3 k.p.a - poprzez brak rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności podnoszonych przez stronę argumentów i dowodów świadczących o zaistnieniu przesłanek odstąpienia od nałożenia kary porządkowej;
5) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie - art. 6,7,8 k.p.a., poprzez uchybienie zasadzie praworządności, zasadzie prawdy obiektywnej i zasadzie pogłębiania zaufania stron do organów publicznych - wskutek nierozważenia materiału dowodowego świadczącego o znikomym charakterze naruszenia oraz zaprzestania naruszenia prawa przez stronę niezwłocznie po jego ujawnieniu;
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez Sąd do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia skargi - z uwagi na niebezpieczeństwo zaistnienia niemożliwej do powetowania szkody, zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym opłaty od skargi oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Uzasadniając skargę Skarżący wskazał w szczególności, że w przepisach ustawy Prawo wodne nie unormowano odstąpienia od nałożenia kary (opłaty podwyższonej), tym samym w przypadku opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego organ każdorazowo winien rozważyć możliwość zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. Ocena, czy waga naruszenia prawa jest znikoma, powinna być dokonywana z uwzględnieniem art. 189d pkt 1 k.p.a.
Zdaniem Skarżącego w niniejszej sprawie występują zatem obie wymagane dla odstąpienia od nałożenia kary przesłanki - waga naruszenia jest znikoma (z uwagi na wykazane w toku postępowania przed organem okoliczności faktyczne, wymienione w reklamacji od informacji o wysokości opłaty podwyższonej, tj. w szczególności: jawność działania urządzenia wodnego, jego legalizację, fakt zastąpienia tym urządzeniem wcześniejszej studni A14, brakiem przekraczania limitów poboru wody, ujmowaniem wody pobranej ze studni A26 w sprawozdaniach i oświadczeniach kierowanych do organu nadzoru, kontrolowaniem przedmiotowej studni A26 przez PSSE w [...], ponoszeniem opłat za korzystanie z tej wody przez ZWiK i inne) - a także strona zaprzestała naruszenia prawa (bezsporne).
W odpowiedzi na skargę Organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że treść decyzji legalizującej wykonanie studni nie ma wpływu na określenie opłaty podwyższonej za korzystanie z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Przepisy nie wymagają badania okoliczności, dlaczego podmiot korzystający z usług wodnych nie posiada wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Również cel poboru wody nie ma znaczenia. Zdaniem Organu, wbrew twierdzeniom Skarżącego, do opłaty podwyższonej nie znajdują zastosowania przepisy dotyczące administracyjnych kar pieniężnych wprowadzone do Kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego jedynie z ostrożności Organ wskazał, ze nawet gdyby miały znaleźć zastosowanie art. 189d i 189f k.p.a. to zasady i tryb nakładania opłaty podwyższonej zostały kompleksowo uregulowane w art. 281 ust. 1 pkt 1 p.w. i art. 282 ust. 11 oraz art. 283 ust. 7 p.w. – co wyłącza możliwość zastosowania ww. regulacji k.p.a.
Postanowieniem z 8.07.2025 r., IV SA/Po 568/25, Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1277), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli jest w niniejszej sprawie decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 23.04.2025 r., [...], określająca Zakładowi za okres IV kwartału 2022 r. opłatę podwyższoną w kwocie [...]zł za usługę wodną obejmującą pobór wód podziemnych ze studni głębinowej oznaczonej symbolem A26 zlokalizowanej na nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], arkusz 1, obręb [...], gmina [...], powiat [...], woj. [...], bez wymaganego pozwolenia, ustaloną w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych za okres II kwartału oraz wskazująca, że opłatę podwyższoną określoną w pkt 1 decyzji należy uiścić w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji na wskazany rachunek bankowy pod rygorem przymusowego ściągnięcia (pkt 2).
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 z późn. zm.).
Na mocy art. 13 ustawy z dnia 13 lipca 2023 roku o rewitalizacji rzeki Odry (Dz. U. poz. 1963) wprowadzone zostały liczne zmiany do ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1478, 1688 i 1890).
Zgodnie z treścią art. 19 ust. 3 ustawy o rewitalizacji rzeki Odry za korzystanie z usług wodnych, o którym mowa w art. 280 pkt 1 ustawy zmienianej w art. 13, do dnia 1 stycznia 2024 roku ponosi się opłatę podwyższoną na zasadach określonych w przepisach ustawy zmienianej w art. 13 w brzmieniu dotychczasowym.
Okoliczności kontrolowanej sprawy pozostają bezsporne pomiędzy stronami oraz zostały udokumentowane w przekazanych Sądowi aktach administracyjnych.
Zgodnie z treścią art. 11 pkt 1-5 Prawa wodnego instrumenty zarządzania zasobami wodnymi obejmują: planowanie w gospodarowaniu wodami, zgody wodnoprawne, opłaty za usługi wodne oraz inne należności, kontrolę gospodarowania wodami, system informacyjny gospodarowania wodami.
Opłaty za usługi wodne to instrumenty ekonomiczne służące gospodarowaniu wodami, do których należą między innymi opłaty za usługi wodne oraz opłaty podwyższone (art. 267 pkt 1 i 2 Prawa wodnego).
Opłaty za usługi wodne uiszcza się za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 267 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego).
Opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych (art. 270 ust. 1 Prawa wodnego).
Wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustalają Wody Polskie w formie informacji rocznej, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych (art. 271 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 Prawa wodnego).
Opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę (art. 271 ust. 6 Prawa wodnego). Podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę stałą na rachunek bankowy Wód Polskich w 4 równych ratach kwartalnych nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału (art. 271 ust. 7 Prawa wodnego).
Zgodnie natomiast z treścią przepisu art. 280 pkt 1 lit. a Prawa wodnego opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.
Wysokość opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 1 Prawa wodnego, w przypadku dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 281 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego).
Opłatę podwyższoną ponosi się niezależnie od opłaty zmiennej za usługi wodne (art. 281 ust. 2 Prawa wodnego). Ustalając wysokość opłaty podwyższonej, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał (art. 281 ust. 3 Prawa wodnego).
Do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom (art. 300 ust. 1 Prawa wodnego).
Pomiędzy stronami bezsporne pozostaje, że pobór wód podziemnych ze studni A-26 w III kwartale 2022 roku odbywał się bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.
Kwestia sporna dotyczy materialnoprawnej zasadności nałożenia spornej opłaty podwyższonej.
Sąd nie podziela zarzutu skargi o naruszeniu art. 280 ust. 1 lit. a Prawa wodnego w związku z art. 19 ust. 3 ustawy o rewitalizacji rzeki Odry poprzez ich błędną wykładnię, czy niewłaściwe ich zastosowanie.
Dostrzegać należy, że na mocy art. 13 pkt 21 i pkt 22 ustawy o rewitalizacji rzeki Odry z dniem 1 stycznia 2024 roku uchylony został art. 280 pkt 1 oraz art. 281 Prawa wodnego, które stanowił o obowiązku ponoszenia oraz sposobie ustalania wysokości opłaty podwyższonej.
Jednocześnie, na mocy art. 13 pkt 32 ustawy o rewitalizacji rzeki Odry z dniem 1 stycznia 2024 roku do ustawy Prawo wodne dodany został przepis art. 477aa.
Na skutek opisanych zmian, zgodnie z treścią art. 477aa ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego, od dnia 1 stycznia 2024 roku administracyjnej karze pieniężnej podlega ten kto, wbrew przepisowi art. 389 pkt 1 Prawa wodnego, korzysta z wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne.
Zgodnie z wprowadzoną zmianą podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej za dokonywanie poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego stanowi 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych.
Przyjmować zatem należy, że instytucja opłaty podwyższonej za korzystanie z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego jest kategorią prawną odrębną od kar administracyjnych uregulowanych w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego.
W konsekwencji na gruncie kontrolowanej sprawy to przepis ustawy - Prawo wodne oraz działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku - Ordynacja podatkowa określają przesłanki i warunki nakładania/ponoszenia opłaty podwyższonej za dokonywanie poboru wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.
Zgodzić należy się ze skarżonym organem, że na gruncie treści art. 280 pkt 1 lit. a Prawa wodnego obowiązek ponoszenia opłaty podwyższonej kreują dwie przesłanki, pobór wód podziemnych oraz brak pozwolenia wodnoprawnego na realizację takiej usługi wodnej.
Odnotować jednak należy, że kwestia analogiczna do kwestii spornej w kontrolowanej sprawie, tj. brak pozwolenia jako wystarczająca przesłanka wymierzenia opłaty podwyższonej, była już rozważana w orzecznictwie sądów administracyjnych (uchwała NSA(7n) w Warszawie z 21.12.1998 r., OPS 13/98, ONSA 1999, nr 2, poz. 46 oraz uchwała NSA(7w) z 12.12.2011 r., II OPS 2/11 (ONSAiWSA 2012, nr 2, poz. 22).
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie wyrażone w powołanych uchwałach poglądy zachowują aktualność także po 1 czerstwa 2017 roku, czyli po wejściu w życie zmiany do ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego wprowadzonej na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935).
Chociaż skarżony organ trafnie dostrzega, że sformułowanie przepisu art. 280 pkt 1 lit. a Prawa wodnego jest kategoryczne i już samo tylko dokonywanie poboru wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego pociąga za sobą konieczność poniesienia opłaty podwyższonej, to przy stosowaniu powołanego przepisu należy zwrócić uwagę na kilka zasadniczych kwestii.
Każdy podmiot pobierający wody podziemne bez uzyskania wymaganego pozwolenia ponosi opłatę podwyższoną. Oznacza to, że ustawodawca w tym przepisie nie wprowadza innych materialnoprawnych przesłanek do wydawania na tej podstawie decyzji w przedmiocie opłaty podwyższonej przez właściwy organ administracji publicznej.
Niemniej przy wyjaśnianiu wskazanych przepisów należy ocenić, czy ustawodawca wprowadził w tym zakresie inne dodatkowe przesłanki w odpowiednich przepisach procesowego lub materialnego prawa administracyjnego. Oznacza to, że do przesłanki "brak wymaganego pozwolenia" należy zastosować wykładnię nie tylko językową, lecz także systemową i celowościową. Nie można bowiem z góry wykluczyć w każdej sytuacji, iż przyczyna braku wymaganego pozwolenia nie ma znaczenia.
W celu określenia znaczenia pojęcia "braku wymaganego pozwolenia" należy oprzeć się na wykładni systemowej. Trzeba brać pod uwagę przyczyny braku wymaganego pozwolenia zintegrowanego oraz ustalić przesłanki, które to spowodowały (wyrok NSA z 20.04.2010 r., II OSK 785/09, LEX nr 597858).
W konsekwencji w każdym indywidualnym przypadku organ administracji obowiązany jest badać, czy korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia wynika z działania lub zaniechania korzystającego.
Podwyższona opłata za korzystanie ze środowiska ma charakter sankcji administracyjnej. Sankcja ta jest nakładana na dany podmiot za korzystanie ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji. Zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków wynikających z dyrektyw administracyjnych, zapewnia ich poszanowanie i efektywne urzeczywistnienie. Sankcja administracyjna może zostać nałożona zarówno na osobę fizyczną, jak i na osobę prawną, stosowana jest automatycznie z tytułu odpowiedzialności obiektywnej i ma przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Sankcja administracyjna ze swej natury ma motywować do postaw legalistycznych.
Problem pojawia się wówczas, gdy obiektywnie niezgodne z prawem działanie podmiotu podlegającego tej sankcji nie wynika z jego zachowania, lecz z zaniechań leżących po stronie organu administracji publicznej, polegających na niewydaniu w przewidzianym przez prawo terminie decyzji administracyjnej w sprawie pozwolenia na korzystanie ze środowiska.
Jeżeli podmiot korzystający ze środowiska dołożył należytej staranności, ubiegając się o kolejne pozwolenie, sankcja administracyjna nie tylko nie zawiera elementów motywujących do przestrzegania prawa, lecz także rodzi wątpliwości z punktu widzenia ogólnej zasady postępowania administracyjnego, nakazującej jego prowadzenie w sposób budzący zaufanie uczestników tego postępowania do władzy publicznej. Obowiązek poddania się sankcji administracyjnej bowiem może okazać się bezpośrednim skutkiem naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, które to naruszenie polegać będzie na nieterminowym rozpoznaniu wniosku o pozwolenie z zakresu ochrony środowiska. Podmiot korzystający ze środowiska nie może zostać obciążony administracyjną odpowiedzialnością za niesprawne funkcjonowanie administracji publicznej.
Z powyższych względów Sąd orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) poprzez błędne przyjęcie stanowiska, że ten przepis nie może znaleźć zastosowania do przypadków nakładania opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.
Z uwagi na sankcyjny charakter spornej opłaty podwyższonej przy ustalaniu tej opłaty zachodzi konieczność rozważenia przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przewidzianych w art. 189f ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 14.05.2025 r., III OSK 108/22, LEX nr 3863249 oraz powołana tam literatura i orzecznictwo).
Przyjmuje się, że odesłanie do stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej nie wyłącza stosowania przepisów działu IVa ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego dotyczących nakładania administracyjnej kary pieniężnej do spornej opłaty podwyższonej (wyrok NSA z 20.12.2022 r., III OSK 1524/21, LEX nr 3450153; wyrok NSA z 26.03.2025 r., III OSK 2577/23, LEX nr 3853451).
Do przyjęcia stanowiska organu o braku możliwości stosowania powołanego przepisu w kontrolowanej sprawie nie przekonuje argumentacja odwołująca się do treści art. 282 ust. 11 oraz art. 283 ust. 7 Prawa wodnego. Przewidziany w tych przepisach zakaz wszczynania postępowania w sprawie opłaty podwyższonej nie ma nic wspólnego z odstąpieniem od nałożenia opłaty podwyższonej.
We wskazanych przypadkach korzystanie z usług wodnych nie jest zwolnione z opłaty za usługi wodne, ale występuje zwolnienie z obowiązku ich wniesienia. Takie rozwiązanie zostało wprowadzone z uwagi na wysokość kosztów związanych z ustaleniem opłaty za usługi wodne, na które składają się chociażby koszty korespondencji, w wielu przypadkach przewyższające wysokość wpływów z tytułu ustalonych opłat (K. Gruszecki [w:] Prawo wodne. Gospodarowanie wodami. Komentarz, Warszawa 2024, art. 282, art. 283 i art. 279a).
Sąd doszedł jednak do przekonania, że stwierdzone naruszenie art. 189f ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego nie miało wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.
Brak jest podstaw do tego, aby stan pobierania wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia rozpoznawać jako przypadek mniejszej wagi. Stosowanie art. 189f ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego do opłaty podwyższonej nie może prowadzić do eliminacji/unicestwienia, ustanowionej na mocy ustawy, obiektywnej odpowiedzialności administracyjnoprawnej za nielegalne działania opisane w przepisach Prawa wodnego.
Nie można mówić o znikomości naruszenia, w sytuacji gdy ujawnione zachowanie godzi w podstawy skonstruowanego przez ustawodawcę systemu gospodarowania wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska, że dane naruszenie ma charakter "znikomego", gdy stan naruszenia prawa, stan korzystania z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia, wynika z działania podmiotu korzystającego z usług wodnych, a tym bardziej oczywistego zaniedbania tego podmiotu.
Na gruncie okoliczności kontrolowanej sprawy nie można pomijać, że pobieranie wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia unicestwia możność naliczenia i pobrania opłaty stałej za usługę poboru wód podziemnych. Zgodnie bowiem z art. 271 ust. 5a Prawa wodnego opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę.
W okolicznościach kontrolowanej sprawy Zakład rozpoczął, bez wymaganego zezwolenia, pobieranie wody ze studni A-26 już w 2018 roku. Wniosek o wydanie pozwolenie wodnoprawnego na pobór wód z tej studni został złożony w dniu 19 listopada 2024 roku. Stan naruszenia prawa utrzymywał się przez siedem lat.
Sąd nie ujawnił żadnych podstaw do tego, aby stwierdzony w sprawie stan niezgodności z prawem (brak pozwolenia na pobór wód podziemnych) kwalifikować jako taki, który nie wynika z zachowania Zakład, czy też rozpoznawać długotrwały pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego jako przypadek o znikomym stopniu szkodliwości.
Przyjmuje się, że w sprawie wymierzenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska wystąpił z wnioskiem o wydanie takiego pozwolenia (Uchwała NSA(7w) z 12.12.2011 r., II OPS 2/11, ONSAiWSA 2012, nr 2, poz. 22; wyrok NSA z 14.05.2025 r., III OSK 108/22, LEX nr 3863249; wyrok NSA z 29.04.2025 r., III OSK 7300/21, LEX nr 3857785; wyrok NSA z 16.09.2022 r., I GSK 3159/18, LEX nr 3420925).
Dostrzegać również należy, że zasady wymiaru opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych bez wymaganego zezwolenia zostały wprost wskazane w art. 281 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego i opłatę tę ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych. Brak jest zatem podstaw do stosowania w takim wypadku dyrektyw wymierzania administracyjnej kary pieniężnej z art. 189d ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, ponieważ te mogą mieć zastosowanie w sytuacji, w której administracyjna kara pieniężna jest ustawowo określana w formie tzw. "widełek", a więc w której organ ma możliwość ustalenia administracyjnej kary pieniężnej w określonej wysokości w ustawowo unormowanym zakresie (wyrok NSA z 20.12.2022 r., III OSK 1524/21, LEX nr 3450153).
Podzielić należy również stanowisko, że spełnienie przesłanki odstąpienia od nałożenia spornej opłaty podwyższonej w postaci zaprzestania naruszenia prawa winno być oceniane odrębnie dla każdego ustawowo wyznaczonego okresu rozliczeniowego. Zgodnie zasadami wymiaru opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych bez wymaganego zezwolenia ustalając wysokość opłaty podwyższonej uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał (art. 281 ust. 3 Prawa wodnego). Z mocy ustawy wysokość opłaty podwyższonej powiązana została z ilością wód podziemnych pobranych bez wymaganego pozwolenia (art. 281 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 w związku z art. 272 ust. 1 Prawa wodnego). W ten sposób ustawodawca wprowadził ustawową zależność (prawny automatyzm) pomiędzy skalą naruszenia prawa w danym kwartale a wysokością sankcji administracyjnoprawnej.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu