IV SA/Po 567/24

IV SA/Po 567/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący/
Monika Świerczak
Wojciech Rowiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 136, art. 138
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2024 r. sprawy ze sprzeciwu P. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 kwietnia 2024 r. (znak: [...]) wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.) po rozpoznaniu odwołania P. G. (dalej: wnioskodawca lub inwestor) od decyzji Burmistrza P. z dnia 24 października 2022 r. (znak: [...]), odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa budynku inwentarskiego – tuczarni do chowu trzody chlewnej w ilości maksymalnej, możliwej obsady inwentarza 1996 sztuk (279,44 DJP) wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...], obręb ewidencyjny C. , gmina P., powiat w. " (dalej: Inwestycja lub Przedsięwzięcie) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie sprawy.
Wnioskodawca pismem z 2 lipca 2019 r. zwrócił się do Burmistrza P. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla opisanej wyżej Inwestycji. Decyzją z 19 grudnia 2019 r. Burmistrz P. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO lub organ odwoławczy) decyzją z dnia 28 maja 2020 r. (znak: [...]) uchyliło powyższą decyzję Burmistrza i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania. Jednakże od decyzji SKO sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł P. W. (dalej również: wnoszący sprzeciw). Wyrokiem z 29 września 2020 r. (sygn. akt IV SA/Po 1214/20) tutejszy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję SKO, zarzucając organowi odwoławczemu niewskazanie jakie dodatkowe dowody powinien przeprowadzić organ I instancji i na jaką okoliczność. Tutejszy Sąd podkreślił, że literalne brzmienie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wskazuje jednoznacznie, że organ odwoławczy jest uprawniony do wydania decyzji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia materiału dowodowego w całości lub w znacznej części. SKO bezspornie wskazało w czym upatruje wadliwości decyzji organu I instancji, nie wyraziło jednak swojego stanowiska, co do okoliczności, których ustalenie wymagałoby przeprowadzenia postępowania dowodowego.
W tym stanie rzeczy SKO ponownie rozpoznało sprawę i decyzją z dnia 11 marca 2021 r. (znak: [...]) przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wskazano, że katalog podstaw wydania negatywnej decyzji środowiskowej ma charakter zamknięty. Z przedstawionych w raporcie informacji wynika, że przedsięwzięcie znajduje się w obszarze naturalnej jednolitej części wód powierzchniowych (JCWP), oznaczonych europejskim kodem [...], zaliczonym do rejonu wodnego W.. oceniając negatywny wpływ na JCWP należy wziąć pod uwagę rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 11 października 2019 r. w sprawie klasyfikacji stanu ekologicznego, potencjału ekologicznego i stanu chemicznego oraz sposobu klasyfikacji stanu jednolitych części wód powierzchniowych, a także środowiskowych norm jakości dla substancji priorytetowych. W załączniku nr 1 do ww. rozporządzenia wskazano jakie elementy należy brać pod uwagę w ocenie. Są to elementy biologiczne, elementy hydromorfologiczne i elementy fizykochemiczne szczegółowo tam określone. W ocenie SKO w aktach sprawy nie znajdowały się żadne dowody uzasadniające ww. odmienne od ustaleń raportu oraz organów opiniujących i uzgadniających stanowisko organu I instancji. Burmistrz stwierdził stanowczo, że powstanie tuczarni trzody chlewnej na obszarze jednolitej części wód powierzchniowych stanowi realne zagrożenie do zatrucia płynących w pobliżu wód (rzeki Prosny). SKO podkreśliło jednocześnie, że postępowanie administracyjne opiera się na zasadzie prawdy obiektywnej ustalanej na podstawie wyczerpująco zebranego materiału dowodowego w aktach sprawy. Z tego względu organ I instancji powinien włączyć do akt sprawy dowody, które pozwoliły mu na wyciągnięcie takich wniosków.
Wyrokiem z 22 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (sygn. akt IV SA/Po 477/21) oddalił sprzeciw P. W. od powyższej decyzji SKO. Zdaniem Sądu stwierdzone przez SKO naruszenia przepisów postępowania przekładają się na konieczność prowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, a więc w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd podkreślił, że postępowanie w sprawie nie zostało zakończone, a wnoszący sprzeciw zachował możliwość przedstawienia kwestii zgłaszanych w sprzeciwie w postępowaniu przed organem I instancji.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Burmistrz P. decyzją z 24 października 2022 r. znów odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla ww. przedsięwzięcia. Organ I instancji wskazał, że z uwagi na bliskość zabudowy od planowej inwestycji (około 215 m) uciążliwości odorowe będą znaczne. Ponadto, naturalnym kierunkiem rozwoju budownictwa jest zabudowa mieszkaniowa, którą planowana chlewnia zapewne całkowicie zablokuje.
Po rozpatrzeniu kolejnego odwołania wnioskodawcy, SKO opisaną na wstępie decyzją z dnia 29 kwietnia 2024 r. ponownie uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie organu odwoławczego całkowicie zignorowano jego dotychczasowe stanowisko. Organ I instancji nie zastosował się do wskazówek SKO. Raz jeszcze podkreślono, że katalog podstaw wydania negatywnej decyzji środowiskowej ma charakter zamknięty. Powyższe oznacza, że w ustawie z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa) istnieje określony katalog przypadków, w których organ może odmówić wydania decyzji środowiskowej lub odmówić zgody na realizację przedsięwzięcia. Jeżeli nie zachodzi zatem żadna z negatywnych przesłanek, organ ma obowiązek ustalić środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia. SKO podkreśliło, że żadna z przesłanek określonych w art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1, art. 80 ust. 2, art. 81 ust. 1, art. 81 ust. 3 ustawy środowiskowej nie ma w niniejszej sprawie oparcia w materiale dowodowym. Jednocześnie zaakcentowano zmianę stanu faktycznego – powstanie w odległości około 20 m od planowanej inwestycji budynku mieszkalnego, co do którego już wcześniej wydano warunki zabudowy. Oddziaływanie na przedmiotową nieruchomość nie zostało uwzględnione w raporcie i nie poddano go ocenie organów opiniujących. Wobec powyższego, organ odwoławczy polecił uzupełnienie raportu oraz zastosowanie się do wcześniejszych wskazówek.
Od powyższej decyzji SKO pismem z 5 lipca 2024 r. P. W. wniósł sprzeciw, domagając się uchylenia decyzji w całości. Wnoszący sprzeciw wskazał, że powstanie projektowanej tuczarni trzody chlewnej na obszarze jednolitym wód powierzchniowych stanowi realne zagrożenie w postaci zatrucia płynących w okolicy wód. Ponadto, w sprawie pominięto, że w pobliżu projektowanej inwestycji znajduje się nieruchomość mieszkalna (będąca własnością wnoszącego sprzeciw), której nie brano pod uwagę we wcześniejszym raporcie, gdyż rzeczona nieruchomość (dom mieszkalny) jeszcze nie istniała. Obowiązkiem organu odwoławczego było rozpoznanie sprawy w aktualnym stanie faktycznym.
Dalej wnoszący sprzeciw podkreślił, że fermy trzody chlewnej należą do jednych z największych emitorów zanieczyszczeń mechanicznych, chemicznych i biologicznych, które w znaczący sposób oddziałują na stan środowiska i jakość życia ludzi mieszkających w ich sąsiedztwie. Zapachy pochodzące z rozkładu martwej materii organicznej oraz odchodów zwierzęcych uznane są jako jedne z najbardziej oddziałujących na zdrowie człowieka. Mogą wywoływać wiele nieprzyjemnych i niebezpiecznych schorzeń m.in.: migreny i zawroty głowy, podrażnienie błon śluzowych nosa, oczu i gardła, nudności, biegunki, chrypkę i kaszel, duszności, senność, kołatanie serca, skurcze w klatce piersiowej, reakcje o podłożu zapalnym i uczuleniowym, rozdrażnienie, stres, ataki paniki. W ocenie wnoszącego sprzeciw te oraz pozostałe okoliczności powinny zostać ujęte w treści nowego raportu.
Pismem z 22 lipca 2024 r. organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie sprzeciwu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Kierując się wspomnianym kryterium legalności, sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana na podstawie akt sprawy oraz według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Zgodnie z art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w sprawie zagadnień materialnoprawnych. Kontrola decyzji kasacyjnej organu odwoławczego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a.
W orzecznictwie podkreśla się, że "przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu" (zob. wyrok NSA z 19 września 2017 r., sygn. akt I OSK 517/17, wszystkie orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zatem zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast w myśl art. 136 § 2 k.p.a. jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję.
Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że decyzja kasacyjna może zostać wydana "w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy (a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136)" (zob. A. Golęba (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 138).
Analiza art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. prowadzi do wniosku, że możliwość wydania decyzji kasacyjnej występuje w sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 3 marca 2020 r., sygn. akt II GSK 3928/17). Zatem jeżeli zakres koniecznego uzupełnienia postępowania dowodowego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa w istocie byłaby rozstrzygana w jednej instancji, co pozbawiałoby stronę prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy i mogłoby być zwalczane wyłącznie w postępowaniu sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2456/16).
Przenosząc te ogólne rozważania na grunt niniejszej sprawy, należało stwierdzić, że wskazane w uzasadnieniu do decyzji objętej sprzeciwem uchybienia, jakimi obarczone jest postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji, mają na tyle istotne znaczenie, że konieczne było w świetle art. 138 § 2 k.p.a. uchylenie decyzji Burmistrza P..
Należy raz jeszcze podkreślić, że sprawa wywołana sprzeciwem sprowadza się zasadniczo do zweryfikowania, czy zaistniały podstawy do uchylenia decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. (vide brzmienie art. 64e p.p.s.a.). Brak jest natomiast podstaw do weryfikowania w postępowaniu wywołanym wniesionym sprzeciwem merytorycznych zarzutów pod adresem zaskarżonej decyzji, a do tego sprowadza się argumentacja sprzeciwu. Organ odwoławczy ma możliwość uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy wskazał, że dotychczas przeprowadzone postępowanie dowodowe nie uzasadnia wydanej przez organ I instancji decyzji odmownej, jednakże Kolegium nie może wydać decyzji merytorycznej, gdyż doszło do zmiany stanu faktycznego, co nie zostało wzięte pod uwagę w toku postępowania przed Burmistrzem. Organ I instancji co prawda wskazał, że w odległości około 20 metrów od planowanej inwestycji powstał budynek mieszkalny, co do którego zostały wcześniej wydane warunki zabudowy, lecz zaniechał wezwania Inwestora do uzupełnień raportu. Organ odwoławczy uzupełnił materiał dowodowy i ustalił, że odległość ta wynosi około 50 metrów. W ocenie Organ odwoławczego niezbędne jest uzupełnienie raportu oddziaływania na środowisko uwzględniające oddziaływanie na tę nieruchomość. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie przekłada się na konieczność prowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na wagę raportu o oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przy ustaleniu stanu faktycznego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe w rezultacie uzasadnia wydanie decyzji kasatoryjnej z uwagi na konieczność poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).
Odnosząc się do argumentacji zawartej w sprzeciwie, należy wskazać, że wydanie decyzji kasatoryjnej nie kończy postępowania, a strona (wnoszący sprzeciw) zachowuje możliwość przedstawienia kwestii zgłaszanych w sprzeciwie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji.
Z powyższych względów, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. sprzeciw podlegał oddaleniu.