IV SA/Po 560/25

IV SA/Po 560/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-09-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Monika Świerczak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Kusiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2025 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia 4 kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 4 kwietnia 2025 r. nr [...] Wojewoda (dalej: Wojewoda; organ II instancji; organ odwoławczy), w wyniku rozpatrzenia odwołania P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej również: wnioskodawca; inwestor; skarżący), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: k.p.a., utrzymał w mocy decyzję nr [...] Prezydenta Miasta [...] (dalej również: Prezydent Miasta; organ I instancji) z dnia 21 lutego 2025 r. znak [...], odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.
Decyzje te zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
W dniu 13 czerwca 2024 r. do Prezydenta Miasta [...] wpłynął wniosek [...] sp. z o.o., reprezentowanej przez pełnomocnika, o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] o nazwie [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą (wewnętrzna linia zasilająca, kanalizacja dla światłowodu), na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P. (dz. nr ewid. [...], ark. 41, jedn. ewid. [...], obręb ewid. [...]).
Po przeprowadzeniu postępowania, Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia 9 września 2024 r. znak [...] odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu.
Wojewoda decyzją z dnia 3 grudnia 2024 r. nr [...] uchylił zaskarżoną przez inwestora decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Postanowieniem z dnia 23 grudnia 2024 r. Prezydent Miasta zobowiązał wnioskodawcę do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji - w terminie 28 dni od dnia otrzymania postanowienia. W piśmie z dnia 13 stycznia 2025 r. pełnomocnik inwestora odniósł się do powyższego postanowienia, przedstawiając skorygowaną dokumentację projektową.
W zawiadomieniu z dnia 28 stycznia 2025 r. organ I instancji na podstawie art. 79a k.p.a. poinformował inwestora o istnieniu przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, tj. wydaniem decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.
Następnie Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...] z dnia 21 lutego 2025 r., wydana na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725), odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] o nazwie [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą (wewnętrzna linia zasilająca, kanalizacja dla światłowodu), na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P. (dz. nr ewid. [...], ark. 41, jedn. ewid. [...], obręb ewid. [...]).
W uzasadnieniu tej decyzji Prezydent Miasta stwierdził, że przedmiotowe przedsięwzięcie narusza postanowienia obwiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawca zakwestionował prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i wydania decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej.
W piśmie z dnia 19 marca 2025 r. stanowisko w sprawie przedstawiła strona postępowania - L. Z., sprzeciwiając się przedmiotowej inwestycji.
Wojewoda, motywując swoje rozstrzygnięcie, w uzasadnieniu decyzji z dnia 4 kwietnia 2025 r., przywołał brzmienie art. 35 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r., poz. 418) oraz wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Według organu II instancji powołane w art. 4 i art. 5 Prawa budowlanego przepisy pochodzić mogą ze wszystkich powszechnie obowiązujących źródeł prawa, nie tylko z Prawa budowlanego, ale również innych aktów prawnych rangi ustawowej oraz rozporządzeń wykonawczych do ustaw, regulujących wymogi odnoszące się do obiektów budowlanych. Następnie organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.) - dalej: u.p.z.p., plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, który w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowi prawo powszechnie obowiązujące na obszarze działania organu, który go ustanowił. Podkreślił, że do czasu, kiedy plan miejscowy obowiązuje, jego ustalenia są wiążące i stanowią podstawę do działania organów administracji, w tym również do oceny dokonywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.
Wojewoda zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie kwestią sporną pomiędzy inwestorem a organem I instancji jest zgodność planowanego zamierzenia budowlanego z uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 14 października 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w P. (Dz.Urz.Woj.[...]. z 2003 r. nr [...], poz. [...]) - dalej również: plan miejscowy; plan. Wyjaśnił, że zgodnie z częścią graficzną planu miejscowego działka nr ewid. [...] (ark. 41, jedn. ewid. Miasto [...], obręb [...]) objęta jest symbolem 7 MN/U oznaczającym tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. Zauważył, że § 5 ust. 3 pkt 5 i 6 planu miejscowego ustala dla tego terenu lokalizację usług dla obszaru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN), jak i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami (MN/U). Podniósł, że z kolei § 5 ust. 3 pkt 7 planu wprowadza zakaz lokalizacji usług w innej formie niż określona w przywołanych powyżej pkt 5 i 6, za wyjątkiem terenu oznaczonego symbolem 7 MN/U, a to właśnie na tym ostatnim obszarze znajduje się planowana inwestycja. Organ II instancji wyjaśnił, że dla tego terenu § 5 ust. 4 planu miejscowego ustala "na działkach przylegających do ul. [...], a położonych na terenie oznaczonym symbolem 7MN/U ustala się możliwość realizacji obiektów wyłącznie usługowo - handlowych, usytuowanych zgodnie z wyznaczoną obowiązującą linią zabudowy. Dopuszcza się wówczas realizację budynku mieszkalnego w tyle działki".
Według organu odwoławczego, z treści planu miejscowego wynika zatem, że dla terenu oznaczonego symbolem 7 MN/U przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a jej uzupełnieniem wyłącznie zabudowa usługowo-handlowa, sytuowana zgodnie z obowiązującą linią zabudowy; postanowienia planu nie dopuszczają na terenie 7 MN/U zabudowy usługowej, która stanowiłaby funkcję równorzędną obok funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Według organu, nie ulega również wątpliwości, że teren objęty planowaną inwestycją został przeznaczony w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a nie pod zabudowę mieszkaniowo-usługową o funkcji mieszanej.
W ocenie Wojewody treść planu miejscowego nie zawiera ustaleń umożliwiających czy też ograniczających lokalizację inwestycji z zakresu łączności publicznej, dlatego zastosowanie znajdą przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2025 r., poz. 311) - dalej: specjalna ustawa telekomunikacyjna; ustawy specjalna. Wyjaśnił w tym względzie, że zgodnie z art. 46 ust. 1 i 1a tej ustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Organ dodał, że jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu (art. 46 ust. 2 specjalnej ustawy telekomunikacyjnej).
Według organu II instancji istotą wprowadzenia regulacji z art. 46 ust. 1 i 2 powołanej ustawy specjalnej jest stworzenie takiej zasady prawnej, która finalnie ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala zatem na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń, co jednocześnie wymaga wykazania, że w przeciwnym razie obowiązująca treść planu miejscowego będzie prowadziła do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych, a więc sprzecznych z celami tej ustawy.
Na uzasadnienie swojego stanowiska organ odwołał się do poglądów orzecznictwa, zaznaczając, że w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych wyrażono jednak stanowisko, że z treści art. 4 ust. 1 i 2 ustawy specjalnej nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzenie zakazów czy ograniczeń zabudowy obiektami infrastruktury telekomunikacyjnej, a inwestor na podstawie wskazanych powyżej przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na takie inwestycje. Organy gminy mogą więc w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało regulacją tej ustawy jedynie ograniczone, nie zaś zupełnie wykluczone w zakresie decydowania o lokalizacji i warunkach budowy stacji bazowych telefonii komórkowej.
Organ odwoławczy stwierdził, że w konsekwencji w orzecznictwie podkreśla się, iż zasada, o której mowa w art. 46 ust. 1 i 2 tej ustawy, nie daje podstawy do przyjęcia, że tzw. inwestycje telekomunikacyjne mogą być realizowane na danym terenie niezależnie od treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 46 ust. 2 ustawy specjalnej nie oznacza, że lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej jest dopuszczalna w każdym wybranym przez inwestora miejscu, bez względu na treść planu, gdyż ustawodawca wprost nakazuje także respektowanie wprowadzonych w planie zakazów lub ograniczeń. Natomiast zdanie drugie art. 46 ust. 2 tej ustawy doprecyzowuje, na potrzeby rozumienia art. 46 ust. 2 zdanie pierwsze, że przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.
Organ II instancji stwierdził, że interpretacja art. 46 ust. 2 specjalnej ustawy telekomunikacyjnej prowadzi zaś do wniosku, że jeśli jakiś teren przewidziano w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę jednorodzinną, to w zasadzie wykluczono możliwość sytuowania tam infrastruktury telekomunikacyjnej innej niż o nieznacznym oddziaływaniu, właśnie z uwagi na ochronny charakter tego przepisu w odniesieniu do takiej zabudowy.
Wojewoda dodał, że przez infrastrukturę telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu należy zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy specjalnej rozumieć kanalizację kablową, linię kablową podziemną i nadziemną, instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szały i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary [...].
W ocenie organu II instancji, nie ulega wątpliwości, że zaprojektowana stacja bazowa telefonii komórkowej o konstrukcji wsporczej przekraczającej 5 m (w niniejszej sprawie jest to wieża rurowa typu MONOBOT/M-36 o wysokości całkowitej 37,30 m n.p.t.) nie będzie stanowić infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym odziaływaniu, o której mowa w art. 46 ust. 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 specjalnej ustawy telekomunikacyjnej. Według organu, skoro przedmiotowa inwestycja nie stanowi infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym odziaływaniu, to nie może zostać zlokalizowana na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jakim zgodnie z planem miejscowym jest niewątpliwie teren inwestycji. Organ podkreślił, że dopuszczona w § 5 ust. 4 planu miejscowego zabudowa usługowo-handlowa na terenie 7 MN/U powinna być usytuowana na obowiązującej linii zabudowy wyznaczonej w odległości 10 m od ulicy [...], a zatem w przedniej części nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę. W takim zaś przypadku możliwa jest zabudowa budynkiem mieszkalnym w tyle działki, co dowodzi tego, że zabudowa usługowo-handlowa dopuszczona jest wyłącznie z przodu działki, a tył działki przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a na tym obszarze planowana jest inwestycja (zob. rys. nr Z.l).
Zdaniem organu odwoławczego, uznając nawet, że na obszarze inwestycji możliwa jest lokalizacja zabudowy usługowo-handlowej, to art. 46 ust. 2 specjalnej ustawy telekomunikacyjnej wymienia przeznaczenie terenu pod zabudowę usługową, jako niesprzeczną z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a nie przeznaczenie terenu pod zabudowę usługowo-handlową, wskazaną w planie miejscowym. Według organu, powodowałoby to brak zgodności inwestycji z § 5 ust. 4 planu miejscowego w związku z art. 46 ust. 2 ustawy specjalnej.
Według Wojewody, w rozpatrywanej sprawie nie mogą znaleźć zastosowania wskazane w odwołaniu wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż zapadły one w odmiennym stanie faktycznym spraw. Organ wyjaśnił w tym względzie, że w przytoczonych wyrokach teren przeznaczony pod inwestycje w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej był w uchwałach planistycznych kwalifikowany jako obszar mieszkaniowo-usługowy. Organ podniósł, że przeznaczenie pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i usługi było dopuszczalne w tym samym zakresie, a co w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca i zostało wyjaśnione w niniejszym uzasadnieniu.
Zdaniem organu odwoławczego, przedmiotowa inwestycja zaprojektowana została z naruszeniem § 3 pkt 1 planu miejscowego, gdzie wyznaczono tereny budownictwa mieszkaniowego (symbol MN, MN/U) oraz § 5 ust. 4 tego planu w związku z art. 46 ust. 2 specjalnej ustawy telekomunikacyjnej. Dlatego też uznał, że organ I instancji prawidłowo wezwał wnioskodawcę do doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do zgodności z powyższymi przepisami, czego inwestor nie wykonał.
W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że zasadne jest utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 21 lutego 2025 r. odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowego przedsięwzięcia.
Na koniec organ odwoławczy wyjaśnił, że podejmując niniejsze rozstrzygnięcie, oparł się na materiale dowodowym przekazanym przez organ I instancji wraz z odwołaniem; z uwagi na ekonomikę postępowania odwoławczego organ odstąpił od zastosowania art. 10 k.p.a., a działanie to podyktowane było zasadą wynikającą z art. 12 k.p.a.
[...] sp. z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), zaskarżając decyzję Wojewody w całości, zarzuciła tej decyzji naruszenie:
1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia 21 lutego 2025 r. o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...], podczas gdy zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta została wydana z naruszeniem prawa i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego;
2) art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w związku z § 5 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 14 października 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejon "[...]" w [...] poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przeznaczenie w planie miejscowym terenu na cele zabudowy usługowej i mieszkaniowej jednorodzinnej, przy jednoczesnym braku uwzględnienia w tym planie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jest sprzeczne z planowaną inwestycją celu publicznego z zakresu łączności publicznej innej niż lokalizacja infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu, podczas gdy przeznaczenie terenu również pod lokalizację zabudowy usługowej implikuje przyjęcie braku sprzeczności z przeznaczeniem terenu lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - także innej niż lokalizacja infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.
Przy tak sformułowanych zarzutach – rozwiniętych i umotywowanych w uzasadnieniu skargi, w której przywołano stanowisko orzecznictwa na poparcie argumentacji strony, jak też przedstawiono interpretację § 5 ust. 4 planu miejscowego, który według strony należy rozumieć w ten sposób, że dopuszcza on realizację zabudowy usługowej w zakresie szerszym niż wynikałoby to z § 5 ust. 3 pkt 5 i 6 planu – inwestor wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 21 lutego 2025 r., a także 2) zwrot kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, odniósł się do zarzutów skargi i wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał wnioski i argumentację skargi, podkreślając, że teren objęty zamierzeniem jest w ocenie strony terenem o przeznaczeniu mieszanym w kontekście planu miejscowego. Dodał, że w stosunku do przedmiotowego planu [z 2003 r.] zastosowanie znajduje art. 46 ust. 1a specjalnej ustawy telekomunikacyjnej.
Pełnomocnik organu podtrzymał wnioski i argumentację przedawnioną w odpowiedzi w decyzji oraz w odpowiedzi na skargę. Ponadto, okazując fragment rysunku planu zagospodarowania przestrzennego, podkreślił, że § 5 ust. 4 in fine planu miejscowego jest jednoznaczny i nie umożliwia sytuowania projektowanej zabudowy w tylnej części terenu. Podniósł, że data planu miejscowego nie ma znaczenia dla takiej wykładni planu w kontekście art. 46 specjalnej ustawy telekomunikacyjnej.
Pracownik organu [drugi pełnomocnik] podtrzymał stanowisko organu i wniósł o oddalenie skargi.
Obecny na rozprawie uczestnik postępowania [L. Z.] wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy [wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu], nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą (wewnętrzna linia zasilająca, kanalizacja dla światłowodu) na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P. (działka nr ewid. [...], ark. 41, obręb [...]).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa. Sąd w pełni podzielił stanowisko organu co do oceny ustalonego stanu faktycznego i argumentację przedstawioną w ramach oceny prawnej.
Zdaniem Sądu, organy administracji architektoniczno-budowlanej obydwu instancji trafnie przyjęły, że zachodzą podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia budowlanego w stosunku do zamierzenia budowlanego określonego we wniosku inwestora i szczegółowo scharakteryzowanego w projekcie budowlanym. Obowiązujący plan miejscowy dla terenu działki, na którym projektowane jest przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, nie pozwala na uznanie dopuszczalności lokalizacji przedsięwzięcia w miejscu, w którym zaprojektowano stację bazową telefonii komórkowej na terenie działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w P..
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepis art. 35 ust. 1 tej ustawy określa przedmiot i zakres czynności wyjaśniających, jakie winien podjąć organ administracji architektoniczno-budowlanej przed zatwierdzeniem projektu budowlanego lub udzieleniem pozwolenia na budowę.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in.: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego.
Stosownie zaś do art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Z kolei art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3 Prawa budowlanego. Natomiast art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W następnej kolejności trzeba podkreślić, że rozstrzygnięciom organów obydwu instancji należy stawiać wszystkie wymagania wynikające z podstawowych zasad postępowania administracyjnego oraz szczegółowych reguł prowadzenia postępowania wyjaśniającego (dowodowego).
Odpowiednie odniesienie się przez organ administracji do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy jest istotne z punktu widzenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego. W stosunku do decyzji administracyjnej wskazuje się ustawowo na konieczność respektowania zasady prawdy obiektywnej (art. 7), zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1), zasad należytego informowania stron i przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 9 i art. 11), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego, rozstrzygnięcia i motywowania stanowiska organu (m.in. art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). W szczególności istotne jest podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Temu zaś służy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenienie, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wszystko to powinno zaś znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu spełniającym wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a.
W związku z tym, powinnością każdego organu administracji publicznej jest wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy obejmujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne, co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia (patrz np. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 4906/21, dostępny w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zaskarżona decyzja spełnia wszystkie powyższe wymagania, jak też nie narusza przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie.
Nie ulega wątpliwości, że fundamentalną zasadą dotyczącą procesu inwestycyjno-budowlanego jest zasada wolności budowlanej, wedle której każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (art. Prawa budowlanego). Zasada wolności zabudowy ma swoje źródło w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji, nakazujących poszanowanie wolności i własności. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności mogą być ustanowione w ustawie i jedynie wówczas, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zatem prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej nie jest prawem nieograniczonym, gdyż podmiot, któremu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi chociażby uwzględnić inne prawa i dobra chronione, które zostały wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Do ograniczeń tych zaliczyć należy ograniczenia wynikające z określenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ogranicza swobodę zabudowy nieruchomości, gdyż jako akt prawa miejscowego zawiera przepisy powszechnie obowiązujące w zakresie przeznaczenia terenu, zagospodarowania i warunków zabudowy, co wynika z art. 14 u.p.z.p.
Ponadto, wyrazem zasady wolności budowlanej jest również przywołany wcześniej przepis art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego.
W okolicznościach niniejszej sprawy na szczególną uwagę zasługuje art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, który wskazuje, że pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim zbadaniu zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany poddać dokładnej analizie zapisy obowiązującego na danym obszarze planu miejscowego i ocenić przedłożony do zatwierdzenia projekt zagospodarowania działki lub projekt architektoniczno-budowlany pod kątem jego zgodności z ustaleniami takiego planu (por. np. stanowisko przedstawione w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 30 października 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 616/24, dostępnym jw.).
Przedmiotem oceny w postępowaniu administracyjnym było przedsięwzięcie polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] o nazwie [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą (wewnętrzna linia zasilająca, kanalizacja dla światłowodu), na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P. (działka nr ewid. [...], ark. 41, jedn. ewid. [...], obręb ewid. [...]). Zamierzenie to obejmuje w szczególności pobudowanie wieży rurowej typu MONOBOT/M-36 o wysokości całkowitej 37,30 m n.p.t. – lokalizowanej w tylnej części działki nr [...], znacznie oddalonej od linii zabudowy wyznaczonej dla zabudowy na tej działce.
W sprawie jest okolicznością bezsporną, że działka o nr ewid. [...] (ark. 41, jedn. ewid. [...], obręb [...]), na której projektowana jest inwestycja z zakresu łączności publicznej, objęta jest postanowieniami uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 14 października 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w P. (Dz.Urz.Woj.[...]. z dnia 16 grudnia 2003 r. nr [...], poz. [...]). Działka nr [...] położna jest na obszarze oznaczonym w tej uchwale symbolem 7MN/U (tak w części tekstowej uchwały; na rysunku planu jest to oznaczenie "7 MN/U"), który stanowi tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. Przepis § 5 ust. 2 planu miejscowego dla terenów budownictwa mieszkaniowego MN i MN/U (patrz też: § 3 pkt 1, wskazujący na tereny budownictwa mieszkaniowego, oznaczone na rysunku planu symbolem MN, MN/U) ustala prawo budowy, przebudowy i rozbudowy domów mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących lub bliźniaczych, mieszczących się w gabarytach zabudowy określonych w ust. 3 pkt 9-12 oraz budynków pomocniczych.
Według § 5 ust. 3 planu postanowienia zawarte w ust. 2 muszą być realizowane w nawiązaniu do określonego planem układu przestrzennego sieci ulicznej i aktualnej struktury własności gruntów z zachowaniem zasad gospodarowania przestrzenią, określonych w kolejnych jednostkach redakcyjnych tego przepisu, w tym: (pkt 3) na jednej działce możliwe jest usytuowanie tylko jednego budynku mieszkalnego; (pkt 4) "zabudowa musi być sytuowana w następujący sposób: - domy mieszkalne tylko zgodnie z wyznaczonymi na rysunku planu obowiązującymi liniami zabudowy, - budynki pomocnicze na posesji, bez prawa przekraczania wyznaczonych linii zabudowy, - istniejące przy ul. [...] budynki o funkcji usługowej, przekraczające wyznaczoną linię zabudowy pozostawia się bez zmian"; (pkt 5) budynki mieszkalne obok funkcji podstawowej mogą mieścić również pomieszczenia pomocnicze, np. gospodarcze, garażowe dla samochodów osobowych, małe lokale handlu detalicznego i usługowe, nieuciążliwe dla otoczenia, związane bezpośrednio z obsługą osiedla, z zakazem produkcji; (pkt 6) pomieszczenia pomocnicze w budynkach mieszkalnych należy lokalizować od strony ulicy i nie mogą one być większe niż 1/3 ogólnej powierzchni budynku; (pkt 7) "wprowadza się zakaz lokalizacji usług w innej formie niż określona w pkt. 5) i 6), za wyjątkiem terenu oznaczonego symbolem 7MN/U".
Z kolei § 5 ust. 4 planu stwierdza, że "na działkach przylegających do ul. [...], a położonych na terenie oznaczonym symbolem 7MN/U" ustala się możliwość realizacji obiektów wyłącznie usługowo-handlowych, usytuowanych zgodnie z wyznaczoną obowiązującą linią zabudowy. Dopuszcza się wówczas realizację budynku mieszkalnego w tyle działki.
W myśl art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Jak zaś stanowi art. 87 ust. 2 Konstytucji, akt prawa miejscowego jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił. Rację ma więc organ odwoławczy twierdząc, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wiążące i stanowią podstawę do działania organów administracji. Plan miejscowy stanowi również podstawę do oceny dokonywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego.
Wbrew stanowisku skarżącego, prawidłowości wykładni i zastosowania w tej sprawie przepisów przedmiotowego planu miejscowego nie sprzeciwiały się przepisy art. 46 ust. 1-2 specjalnej ustawy telekomunikacyjnej, w których regułą jest możliwość zabudowy infrastrukturą telekomunikacyjną, natomiast wyjątkiem ograniczenia lub zakazy ustanowione w planie miejscowym. W ocenie skarżącego organ architektoniczno-budowlany nie miał podstaw do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto na rozprawie pełnomocnik skarżącego dodatkowo podniósł, że w sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 46 ust. 1a specjalnej ustawy telekomunikacyjnej.
W pierwszej kolejności zatem Sąd wyjaśnia, że art. 46 ust. 1 specjalnej ustawy telekomunikacyjnej stanowi, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Natomiast według art. 46 ust. 1a ustawy specjalnej, nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt II OSK 2100/18 (dostępnym jw.), jako zasadę zaproponowano regułę, że żaden plan miejscowy nie może na jakimkolwiek obszarze zakazywać ani uniemożliwiać świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, w szczególności poprzez zakazy lub ograniczenia w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej, o ile nie jest to konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, przyrody, zdrowia, zabytków albo ze względu na inny ważny interes publiczny. Inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej musi być bowiem zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis art. 46 ust. 1 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych obejmuje zatem swoją treścią także inne wartości, które w obowiązującym systemie prawa są chronione, a więc wymagają uwzględnienia. To wyraz uwzględnienia zasady proporcjonalności - wyważania różnych, często sprzecznych grup interesów. A zatem niejako z założenia omawiany przepis stanowi punkt oparcia dla weryfikacji tego, czy ograniczenia i zakazy w planach miejscowych mają merytoryczne uzasadnienie i są konieczne w demokratycznym państwie prawa.
Z kolei w wyroku z dnia 15 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 809/21 (dostępnym jw.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w przypadku, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie został zaktualizowany w trybie tego przepisu, w wyniku czego powstał stan sprzeczności zapisów planu miejscowego z przepisami ustawy, które weszły w życie w okresie późniejszym niż data uchwalenia planu, instrumentem służącym do eliminacji tych niezgodności jest stosowanie nowych regulacji ustawowych, jako regulacji prawnych wyższego rzędu. Takie rozwiązanie zostało wprowadzone w art. 46 ust. 1a ww. ustawy, zgodnie z którym nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (ust. 1a został dodany na mocy ustawy z 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej oraz niektórych innych ustaw, zmiana weszła w życie z dniem 25 października 2019 r.).
W niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 46 ust. 1a ustawy specjalnej, bowiem obowiązujący plan miejscowy nie wprowadza dla przedmiotowego terenu zakazu ani też nie wprowadza rozwiązań uniemożliwiających lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Słuszne jest w tym względzie stanowisko organu II instancji.
Idąc dalej, należy zauważyć, że według art. 46 ust. 2 ustawy specjalnej, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.
Sąd podkreśla, że ratio legis przepisu art. 46 ust. 2 specjalnej ustawy telekomunikacyjnej stanowi prawo do zabudowy inwestycji w zakresie łączności publicznej, chyba że jej realizacja naruszałaby zakazy lub ograniczenia ustanowione w planie (patrz: wyrok NSA z dnia 3 września 2015 r. sygn. akt II OSK 44/14 i wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1018/17, dostępne jw.). Celem specustawy telekomunikacyjnej jest z jednej strony zapewnienie równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie budowy i dostępu do infrastruktury telekomunikacyjnej, a z drugiej stworzenie warunków dla rozwoju i wykorzystania nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej (patrz: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 541/19, dostępny jw.). Należy tu zaznaczyć, że przepis art. 46 ust. 1 i 1a ustawy specjalnej zostałby naruszony, gdyby uchwała w sprawie planu miejscowego pozbawiała jakichkolwiek możliwości inwestycyjnych w zakresie łączności publicznej na terenie objętym planem, co jednakże nie miało miejsca w sprawie kontrolowanej przez Sąd w niniejszym postępowaniu.
Z kolei – jak podkreślił WSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1530/19 (dostępnym jw.) – plan miejscowy nie może wprowadzać zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych na całym obszarze objętym planem, uniemożliwiającego realizację takiego celu publicznego. Nie oznacza to jednak, że organy gminy w ogóle nie mogą korzystać ze swego władztwa planistycznego w zakresie lokalizowania na ich terenie urządzeń telekomunikacyjnych. Nie oznacza to również, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń - czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsce, w którym będą zlokalizowane, czy też ograniczeń z uwagi na ochronę innych, istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią, wartości.
Trzeba również wyjaśnić, że art. 46 ust. 2 specjalnej ustawy telekomunikacyjnej jest dość rozbudowany i określa kilka przesłanek. Należy zauważyć, że oprócz przesłanki dotyczącej przeznaczenia terenu w przepisie tym znajduje się również sformułowanie "ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń". Jest to druga obok przeznaczenia terenu przesłanka, a słowo "ani" świadczy o tym, że przesłanki te muszą być spełnione łącznie.
W ocenie Sądu, analiza powyższych regulacji specustawy telekomunikacyjnej i postanowień planu miejscowego pozwala na sformułowanie tezy, że przyjęte w planie miejscowym rozwiązania nie uniemożliwiają lokalizowania lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej, ale jednakże ze względu na ukształtowany w § 5 ust. 1, 3 i 4 planu sposób zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem 7MN/U, jednoznacznie wskazuje, że lokalizowanie zabudowy w tylnej części działek znajdujących się na tym terenie, tj. działek przylegających do ul. [...], a położonych na terenie oznaczonym symbolem 7MN/U, dotyczy wyłącznie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, zaś wszelka inna zabudowa, a w szczególności ta o charakterze usługowym, powinna być lokalizowana zgodnie z wyznaczoną obowiązującą linią zabudowy.
Nawet zatem przyjmując, jak uważa skarżący, że błędne jest stanowisko organu II instancji co od tego, że "przeznaczenie terenu pod zabudowę usługowo-handlową" nie spełnia warunku przeznaczenia terenu pod zabudowę usługową, o którym mowa w art. 46 ust. 2 ustawy specjalnej, to samo w sobie nie dezaktualizuje końcowych wniosków, jakie organ wywiódł w wyniku zbadania, czy lokalizacja przedsięwzięcia nie jest sprzeczna z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani czy nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń.
Normy prawa miejscowego, jakie można wyprowadzić z łącznego odczytania przepisów § 3 pkt 1 i § 5 ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 5, 6 i 7 oraz ust. 4 planu miejscowego, wskazują na jednoznaczny wniosek, że dla terenu oznaczonego symbolem 7MN/U przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a jej uzupełnieniem wyłącznie zabudowa usługowo-handlowa, sytuowana zgodnie z obowiązującą linią zabudowy. Przepisy te rzeczywiście – jak to zauważył organ – nie dopuszczają na terenie 7MN/U zabudowy usługowej, która stanowiłaby funkcję równorzędną obok funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, choć zarazem należy zaznaczyć, że taka równorzędność nie stanowiła okoliczności rozstrzygającej w sprawie. Sąd zasadniczo zgadza się też ze stanowiskiem organu, że teren objęty planowaną inwestycją – dodajmy, rozumiany jako ta część działki przylegającej do ul. [...], znajdująca się poza wyznaczoną obowiązującą linią zabudowy pozwalającą na realizację obiektów wyłącznie usługowo-handlowych – został w istocie przeznaczony w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a nie pod zabudowę mieszkaniowo-usługową o funkcji mieszanej.
W szczególności, z § 5 ust. 4 planu wyraźnie wynika, że to nie cały teren 7MN/U, a zatem i nie całość działki nr [...], jest w istocie przewidziany pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, lecz jego ściśle wyodrębniona część. Jest to działanie świadome i konsekwentne lokalnego prawodawcy, bowiem np. dla sąsiedniego obszaru, którego dotyczy uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 8 lipca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" część [...] (Dz.Urz.Woj.[...]. z dnia 11 września 2008 r. nr [...], poz. [...]), dla terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej, oznaczonych na rysunku planu symbolem MN/U (§ 4 pkt 2), ustalając w § 6 ich przeznaczenie podstawowe - zabudowę mieszkaniowo-usługową (pkt 1), nie wprowadzono takich postanowień, które konkretnie "rozlokowywałyby" poszczególne rodzaje zabudowy, jakie dopuszczono do realizacji na działkach znajdujących się na przedmiotowym terenie.
Ponadto, należy podkreślić, że nawet gdyby cały teren działki nr [...] był przeznaczony pod zabudowę o funkcji mieszanej, gdzie funkcja usługowa uzupełniałaby funkcję podstawową w postaci zabudowy mieszkaniowej, to i tak z przepisów § 5 ust. 3 pkt 5-7 planu miejscowego wynika, że chodziłoby o zagospodarowanie usługowe, nieuciążliwe dla otoczenia. Tego rodzaju zabudową nie jest zaś planowane przedsięwzięcie.
Przede wszystkim jednak, ze względu na przeznaczenie terenu – tj. tej części działki nr [...], na której planowana jest realizacja przedmiotowej zabudowy związanej z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej – pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, przy jednoczesnym dopuszczeniu w przedniej części tej działki jedynie usług nieuciążliwych, powoduje, że nie jest spełniony warunek z art. 46 ust. 2 zd. drugie ustawy specjalnej, który stanowi, że przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 4 tej ustawy infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu oznacza kanalizację kablową, linię kablową podziemną i nadziemną, punkt dostępu bezprzewodowego o bliskim zasięgu, przenośne wolnostojące maszty antenowe, instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000. Projektowane przedsięwzięcie ze względu na swoją skalę w sposób oczywisty warunku tego nie spełnia.
Sąd nie zgodził się zatem z argumentacją skargi, stwierdzając, że powołane stanowisko orzecznictwa i literatury przedmiotu nie mogło doprowadzić do skutecznego podważenia prawidłowości zaskarżonej decyzji. W szczególności stanowisko zajęte w przywołanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z dnia: 26 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 2057/13, 24 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2776/16, 7 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK. 663/17, 17 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1663/17, 15 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1689/18 i 9 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 3672/19), z którym Sąd nie polemizuje, w tym sensie nie przystawało do realiów niniejszej sprawy, że dotyczyło sytuacji, w której uwarunkowania planistyczne danego terenu przedstawiały się tak, jak w niniejszej sprawie.
Co się zaś tyczy przywołanego stanowiska doktryny (patrz: T. Grossmann, W. Knopkiewicz, J. Sebzda-Załuska, M. Szydło, J. Wilczewski, Ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Komentarz, wyd. 1, 2013, art. 46, teza 20), co do tego, że nie jest uprawniona wykładnia a contrario w odniesieniu do art. 46 ust. 2 zd. drugie tej ustawy, Sąd stwierdza, że przepis art. 46 ust. 2 ustawy specjalnej wprawdzie wprowadza złagodzenie w postaci braku wymogu zgodności z planem miejscowym, o którym mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a w to miejsce należy wykazać brak sprzeczność lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nieumieszczonej w planie miejscowym, z określonym w planie przeznaczeniem terenu oraz brak naruszenia ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przepis art. 46 ust. 2 zdanie drugie doprecyzowuje natomiast, na potrzeby rozumienia art. 46 ust. 2 zdanie pierwsze, że przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Przepis art. 46 ust. 2 tejże ustawy nie oznacza jednak, że lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej jest dopuszczalna w każdym, wybranym przez inwestora miejscu, bez względu na treść planu, gdyż ustawodawca wprost nakazuje także respektowanie wprowadzonych w planie zakazów lub ograniczeń (tak NSA w wyroku z dnia 8 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 350/24, dostępnym jw.). Nie jest też tak, że na terenie zabudowy jednorodzinnej możliwe jest lokalizowanie inwestycji z zakresu łączności publicznej w sposób dowolny. Przepis art. 46 ustawy specjalnej nie wprowadza inwestorom zupełnej swobody w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej, lecz jego zadaniem jest ułatwienie (wspieranie) w realizacji tego rodzaju inwestycji celem zapewnienia dostępu do infrastruktury technicznej i infrastruktury telekomunikacyjnej. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Brak takiej sprzeczności nie jest jednak przesądzający dla możliwości uzyskania pozwolenia na budowę. Poza tym nie jest wykluczona możliwość stwierdzenia, że dana lokalizacja inwestycji z zakresu łączności publicznej będzie niezgodna z planem miejscowym. Niezależnie bowiem od obowiązywania zasad wynikających z art. 46 ust. 1 i 2 specjalnej ustawy telekomunikacyjnej, których celem jest umożliwienie realizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej na podstawie obowiązujących planów miejscowych, jednocześnie ustawodawca w ramach tej problematyki ustanowił ograniczenia, ponieważ jeśli chodzi o tereny, które w planie miejscowym mają przeznaczenia na cele zabudowy jednorodzinnej, to takie przeznaczenie nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu (patrz np. wyrok NSA z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1623/20, dostępny jw.).
Podsumowując, Sąd stwierdza, że końcowa teza organu co do tego, że zachodzi brak zgodności projektowanej inwestycji z § 5 ust. 4 planu miejscowego w związku z art. 46 ust. 2 ustawy specjalnej jest trafna. W okolicznościach niniejszej sprawy rozstrzygającą dla jej wyniku była kwestia tak specyficznie rozumianej "zgodności" – w więc w istocie braku sprzeczności lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej z określonym w planie przeznaczeniem terenu oraz brak naruszenia ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń – określonego we wniosku zamierzenia budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącymi dopuszczalności lokalizacji przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 7MN/U.
W związku z tym Sąd w niniejszej sprawie podzielił stanowisko organów obydwu instancji, że w sprawie zaszły podstawy do odmowy wydania pozwolenia na budowę ze względu negatywny wynik badania przesłanki, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego w związku z art. 46 ust. 2 specjalnej ustawy telekomunikacyjnej, tj. niezgodność charakteru i lokalizacji projektowanej inwestycji (zabudowy) z § 5 planu miejscowego obowiązującego na terenie, na którym ma być usytuowana sporna infrastruktura telekomunikacyjna. Sąd uznał, że w swej zasadniczej, najistotniejszej części, zastosowanie w przedmiotowej sprawie przez organy architektoniczno-budowlane przepisów Prawa budowlanego i specjalnej ustawy telekomunikacyjnej oraz obwiązującego planu miejscowego był trafne.
W konsekwencji Sąd uznał, że w sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, a w szczególności tych wskazanych w skardze. Sąd nie doszukał się w tej sprawie uchybienia przepisów art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. (tj. podstawowych zasad postępowania i przepisów stanowiących ich uszczegółowienie) w związku z jej ostatecznym rozstrzygnięciem. Organ odwoławczy zasadnie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w przedmiotowej sprawie. Nadto organ ten przekonująco umotywował odstąpienie od zastosowania art. 10 k.p.a., gdyż działanie to podyktowane było zasadą wynikającą z art. 12 k.p.a., przy jednoczesnym braku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.
Ze względu na stwierdzenie prawidłowości zaskarżonej decyzji, skarga podlegała oddaleniu.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.