IV SA/PO 56/25

IV SA/Po 56/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman
Monika Świerczak /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Rowiński
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 35 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1225
§ 271 ust. 8
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2025 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo C. na decyzję Wojewody z dnia 28 listopada 2024 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Starosta P. w dniu 7 października 2024 r. wydał na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm. - dalej: Prawo budowlane), decyzję nr [...], odmawiającą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku magazynowego na potrzeby szkółki leśnej na terenie działki nr ewid.[...], położonej w J. , gmina P..
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że 8 lipca 2024 r. Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo C., reprezentowane przez pełnomocnika (G. S.), wystąpiło z wnioskiem w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla ww. inwestycji.
Teren przedmiotowej inwestycji został objęty ustaleniami decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z 30 kwietnia 2024 r. nr [...] o warunkach zabudowy.
W związku z nieprawidłowościami w przedłożonej dokumentacji budowlanej, 21 sierpnia 2024 r. zostało wydane postanowienie w sprawie jej uzupełnienia.
W dniu 18 września 2024 r. zostało dostarczone drogą pocztową uzupełnienie w przedmiotowej sprawie.
Organ I instancji stwierdził, że z unormowań art. 35 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego, wynika, iż organ administracji architektoniczno - budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę zobowiązany jest sprawdzić projekt budowlany m.in. pod kątem zachowania wymogów wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (bądź decyzji o warunkach zabudowy) oraz przepisów techniczno - budowlanych. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.) - zwanego dalej: r.w.t., ustala, w myśl § 1, warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 Prawa budowalnego. Artykuł 5 Prawa budowlanego stanowi, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej.
Zgodnie z treścią uzasadnienia decyzji, w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2024 r., poz. 530 z późn.zm.) wyjaśniono, że las to grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.
Zdaniem organu nie można przyjmować, że skoro budynek magazynowy na potrzeby gospodarstwa leśnego usytuowany jest na gruntach leśnych, to staje się on lasem. Przytoczony przepis nie zawiera regulacji prawnych dotyczących możliwości zabudowy gruntów wchodzących w skład lasów.
Zgodnie z § 271 ust. 8 r.w.t., najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy (konturu) lasu, rozumianego jako grunt leśny (Ls) określony na mapie ewidencyjnej lub teren przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako leśny, przyjmuje się jako odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień.
Organ I instancji wyjaśnił, że w wyroku z 22 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1386/21, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wskazany wyżej przepis w swojej dyspozycji w zakresie wyznaczania lokalizacji zabudowy budynkowej nie odnosi się już do lasu w rozumieniu ogólnym przyjętym w ustawie o lasach. Ustawodawca zdecydował, że dopuszczalne odległości należy wiązać z lasem rozumianym jako grunt leśny (Ls) określony na mapie ewidencyjnej lub teren przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako leśny, przy czym istotne znaczenie przypisał granicy (konturowi) tak rozumianego lasu. Przytoczone stanowisko określa sposób wyznaczania w analizowanym zakresie odległości budynków ZL, PM i IN. Ustalenia zawarte w § 271 ust. 8 r.w.t. uwzględniają podział gruntów leśnych na lasy, oznaczone symbolem Ls, a także grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem Lz oraz założenie, że grunty leśne pozostające gruntami zadrzewionymi i zakrzewionymi zostają wyłączone spod działania tego przepisu.
Powyższe zakłada, że zgodnie z § 26 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r., w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2024 r., poz. 219) mapa ewidencyjna zawiera m.in. kontur użytku gruntowego. Zatem jako granicę, z zastosowaniem której powinno się wyznaczać minimalną odległość budynków wymienionych w § 271 ust. 8 r.w.t., należy rozumieć kontur użytku. Zgodnie z treścią uzasadnienia decyzji, przedłożona dokumentacja projektowa nie uwzględnia regulacji § 271 ust. 8 r.w.t., ponieważ projektowany budynek magazynowy znajduje się w konturze lasu (klasoużytek Ls). Z projektu zagospodarowania jednoznacznie wynika, że inwestor planuje wykonać kontur lasu w obszarze przez siebie wskazanym. Kontur lasu został wkreślony najpierw w odległości 12 m od projektowanego budynku wraz opisem o zamiarze jego wykonania, a następnie w odległości 16 m od projektowanego budynku wraz opisem o nakazie zachowania granicy — konturu lasu.
Powyższe jest niezgodne z ww. unormowaniem rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, odnoszącym się do wymogu zawarcia konturu użytku gruntowego na mapie ewidencyjnej. Organ I instancji podkreślił, że w myśl art. 1 pkt 1 ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach określa zasady zachowania, ochrony i powiększania zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska i z gospodarką narodową, a nie zasady działania organów administracji architektoniczno-budowlanej rozpatrujących sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych (zgodnie z art. 1 Prawa budowlanego).
Nie można zatem uznać, że budowa budynku magazynowego na potrzeby szkółki leśnej na terenie działki nr [...] położonej w J. , gmina P. nie podlega regulacjom zawartym w r.w.t.
Organ I instancji stwierdził, że niezgodność planowanej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi, tj. § 271 ust. 8 r.w.t., stanowi podstawę wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zdaniem organu, przedmiotowe zamierzenie budowlane wymaga udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, w myśl art. 9 Prawa budowlanego. Dlatego też inwestor powinien zwrócić się do właściwego organu o udzielenie zgody na odstępstwo od warunków technicznych. Starosta P. zaznaczył, że przed wydaniem decyzji w toku postępowania administracyjnego zawiadomiono stronę o możliwości zapoznania się z dokumentacją budowlaną, zgodnie z art. 10 k.p.a.
Od decyzji Starosty P. z 7 października 2024 r. odwołał się inwestor tj. Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo C., reprezentowane przez G. S..
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego tj.:
a) art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, poprzez jego niezastosowanie, polegające na całkowitym pominięciu definicji lasu jako gruntu zajętego pod wykorzystywane dla celów gospodarki leśnej budynki i budowle;
b) art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 82) poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku uznania za grunt wykorzystywany na cele leśne lasu w rozumieniu przepisów ustawy o lasach, którym jest grunt zajęty pod budowle wykorzystywane na cele leśne;
c) art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach i art. 9 ustawy z dnia 03 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez pominięcie faktu, że przepisy ustawowe pozwalają dokonywać budowy na lesie, gdzie nie jest możliwe odsunięcie budynków od konturu lasu, który na tych gruntach występuje ex definitio, a przepisy te są przepisami wyższego rzędu w stosunku do przepisów rozporządzeń, a w tym r.w.t.;
d) art. 9 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że inwestor powinien uzyskać zgodę na odstępstwo od warunków technicznych, pomimo że budowa ma się odbywać na gruncie leśnym, albowiem sama budowa ma być realizowana na nieruchomości oznaczonej jako "Ls" (a nie na działce sklasyfikowanej jako "B" — budowlana) i w związku z tym nie mają do tego zamierzenia budowlanego zastosowania przepisy § 271 ust. 8 r.w.t.;
e) art. 9 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. z 2022 r., poz. 1065) poprzez brak uznania, że powyższe przepisy wyłączają zastosowanie § 271 ust. 8 r.w.t.;
2) przepisu prawa procesowego tj. art. 7 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego, polegający na uznaniu, że posadowienie budynku magazynowego na potrzeby szkółki leśnej nie jest przeznaczeniem gruntu leśnego na cele leśne oraz brak wyjaśnienia, że przedmiotowy budynek ma charakter obiektu budowlanego wykorzystywanego do prowadzenia gospodarki leśnej.
Wojewoda decyzją z dnia 28 listopada 2024 r., znak [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ wskazał, że przedłożona przez inwestora dokumentacja projektowa zakłada powstanie budynku magazynowego (o powierzchni zabudowy 102,52 m2) na potrzeby szkółki leśnej na terenie działki nr [...] w miejscowości J.. Z informacji z rejestru gruntów (w aktach sprawy organu I instancji) i Księgi Wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] (nr [...]) wynika, że ww. działka użytkowana jest jako las (klasoużytek Ls). Na rozpatrywanym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania terenu. Inwestor wraz z wnioskiem przedłożył ostateczną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z 30 kwietnia 2024 r. nr [...] ([...]), ustalającą warunki zabudowy dla rozpatrywanej inwestycji.
W dniu 7 października 2024 r. Starosta P. wydał decyzję negatywną dla inwestora, powołując się na art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego. Organ stwierdził, że inwestycja w zaprojektowanym kształcie jest niezgodna z przepisem dotyczącym usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe - § 271 ust. 8 r.w.t.
W projekcie zagospodarowania terenu (str. 10, pkt 2.12 Bezpieczeństwo pożarowe) ujęto następujący zapis "BUDYNEK MAGAZYNOWY określony jako PM o maksymalnej gęstości obciążenia ogniowego strefy pożarowej w budynku Q ? 500 Q [MJ/m2], wykonany w klasie D, wszystkich elementów budynku nierozprzestrzeniających ognia, należy zachować odległość minimum 16 m od granic (konturu) lasu".
Uzupełnienia dokumentacji projektowej w zakresie odległości budynku od granicy (konturu) lasu (16 m) dokonano w odpowiedzi na postanowienie organu I instancji z 21 sierpnia 2024 r., wydane w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w którym organ podniósł kwestię braku zgodności planowanego zamierzenia z § 271 ust. 8 r.w.t.
Zgodnie z § 209 ust. 1 pkt 2 r.w.t., budynki oraz części budynków, stanowiące odrębne strefy pożarowe w rozumieniu § 226 r.w.t., z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania, dzieli się m.in. na produkcyjne i magazynowe, określane dalej jako PM.
W myśl § 271 ust. 8 r.w.t. najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy (konturu) lasu, rozumianego jako grunt leśny (Ls) określony na mapie ewidencyjnej lub teren przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako leśny, przyjmuje się jako odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień.
Zgodnie ust. 8a ww. paragrafu, najmniejsza odległość budynków wymienionych w § 213, wykonanych z elementów nierozprzestrzeniających ognia, niezawierających pomieszczeń zagrożonych wybuchem oraz posiadających klasę odporności pożarowej wyższą niż wymagana zgodnie z § 212, od granicy (konturu) lasu zlokalizowanej na:
1) sąsiedniej działce - wynosi 4 m,
2) działce, na której sytuuje się budynek - nie określa się
-jeżeli teren, na którym znajduje się granica (kontur) lasu, przeznaczony jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę niezwiązaną z produkcją leśną, a w przypadku braku planu miejscowego - grunty leśne są objęte zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc na podstawie art. 1 lit. a ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1804) oraz art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503).
W rozpatrywanej sprawie ust. 8a ww. paragrafu nie mógłby znaleźć zastosowania przede wszystkim z uwagi na to, że działka nr [...] nie jest objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ponadto ww. grunty leśne nie są objęte zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne.
W rozpatrywanym przypadku obiekt powstaje bezpośrednio na terenie lasu (klasoużytek Ls). Nie można zatem ustalić parametru jego odległości od granicy (konturu) lasu (w projekcie pierwotnie 12, a następnie 16 m), ponieważ takiej granicy tam nie ma.
Za niezrozumiałe należy uznać przyjęcie w projekcie (str. 4, Opis techniczny do projektu zagospodarowania terenu, pkt 2.3), że inwestor może samodzielnie wyznaczyć kontur lasu poprzez usunięcie zarośli, wycinkę, przesadzenie sadzonek drzew, co miałoby potwierdzać, zmianę charakteru (przeznaczenia) gruntu.
Tylko organy prowadzące ewidencje gruntów i budynków są uprawione do dokonywania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmian powierzchni i granic lasu. Dane z bazy danych ewidencji gruntów i budynków wizualizuje się w postaci mapy ewidencyjnej, której treść stanowią m.in. granice i numery działek ewidencyjnych, kontury użytków gruntowych i ich oznaczenia, kontury klasyfikacyjne i ich oznaczenia (§ 26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków).
Okoliczność, że budynek ma powstać na nieruchomości oznaczonej symbolem Ls nie oznacza automatycznego wyłączenia stosowania przepisów Prawa budowlanego i r.w.t. Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach, ustawa z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów, nie zawierają odrębnych uregulowań w zakresie warunków realizacji budynków na terenie lasu (na gruntach leśnych). W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że grunt leśny zostanie zabezpieczony przeciwpożarowo w oparciu o przepisy ww. aktów prawnych, przy czym powołano się ogólnikowo na art. 9 ust.l pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (ust. 1 pkt 1 -,,W celu zapewnienia powszechnej ochrony lasów właściciele lasów są obowiązani do kształtowania równowagi w ekosystemach leśnych, podnoszenia naturalnej odporności drzewostanów, a w szczególności do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów", ust. 3 - "Minister właściwy do spraw środowiska w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów.").
Nie został natomiast przywołany żaden przepis ww. rozporządzenia, który miałby określać warunki bezpieczeństwa pożarowego w zakresie budynków realizowanych w lesie. To Prawo budowlane normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach.
Podkreślić należy, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie negują możliwości realizacji w lesie (na gruncie leśnym) budynku wykorzystywanego dla potrzeb gospodarki leśnej (w tym przypadku magazynu na potrzeby szkółki leśnej). Jednakże w sytuacji braku spełnienia przez inwestycję przesłanek określonych w § 271 ust. 8 r.w.t. zasadnym jest zastosowanie art. 9 Prawa budowlanego w sprawie odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych. W myśl ust. 1 ww. artykułu, w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego - ograniczenia dostępności dla potrzeb osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami, oraz nie może powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych.
W sytuacji braku wdrożenia procedury w zakresie odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może zaakceptować zamierzenia, które jest niezgodne z tymi przepisami.
W rozpatrywanej sprawie inwestor złożył 18 września 2024 r. wyjaśnienia oraz skorygował dokumentację projektową w odpowiedzi na postanowienie z 21 sierpnia 2024 r., wydane w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Udzielona odpowiedź nie wyjaśniła istotnych dla sprawy okoliczności, stąd zaistniała podstawa do wydania z przyczyn merytorycznych decyzji negatywnej w oparciu o art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - z powodu niezgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno-budowlanymi.
Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, Nadleśnictwo C. pismem z dnia 24 grudnia 2024 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na ww. decyzję Wojewody z dnia 28 listopada 2024 r.
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1. naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 pkt 2) ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 530 ze zm.) poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na pominięciu okoliczności, że lasem jest grunt zajęty pod wykorzystywane dla celów gospodarki leśnej budynki i budowle, a tym samym podlega on ocenie wyłącznie z punktu widzenia przepisów o ochronie przeciwpożarowej lasu,
2. naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. art 9 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 725 z póżn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że Inwestor powinien uzyskać zgodę na odstępstwo od warunków technicznych, pomimo iż budowa ma się odbywać na gruncie leśnym, albowiem sama budowa ma być realizowana na nieruchomości oznaczonej jako "Ls" (a nie na działce sklasyfikowanej jako "B" - budowlana) i w związku z tym nie mają do tego zamierzenia budowlanego zastosowania przepisy § 271 ust. 8 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.),
3. art. 9 ust. 1 pkt 1) oraz ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 530 z późn. zm.) w zw. z przepisami Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1065 ze zm.) poprzez brak uznania, że powyższe przepisy wyłączają zastosowanie § 271 ust 8 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.) w niniejszej sprawie,
4. art. 38 i nast. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z 2023 r. poz. 822) poprzez brak ich zastosowania, a tym samym ustalenia, że przepisy lego rozporządzenia wraz z przepisami ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 530 z późn. zm.) w zw. z przepisami Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1065 ze zm.) powodują że stosuje się w niniejszej sprawie § 271 ust. 8 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r" poz. 1225 ze zm.), choć przy uwzględnieniu wyżej wymienionego rozporządzenia MSWiA należy stwierdzić, że przepis ów (§271 ust. 8) zastosowania nie znajduje.
Wojewoda w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., zwanej dalej – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami, czy powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji Wojewody nr [...] z dnia 28 listopada 2024 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty P. z dnia 7 października 2024 r., nr [...] ([...]), odmawiającą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku magazynowego na potrzeby szkółki leśnej na terenie działki nr ewid.[...], położonej w J. , gmina P..
Inwestorem i stroną skarżącą w sprawie jest Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo C.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.) - zwanej dalej: Prawo budowlane.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy w procesie budowlanym w zakresie uzyskania pozwolenia na budowę budynku magazynowego na potrzeby szkółki leśnej na terenie lasu (Ls) stosuje się przepisy art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z § 271 ust. 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.) - zwanego dalej: r.w.t.
Z treści art. 35 ust. 1 pkt 1-4 P.b., wynika, iż organ administracji architektoniczno- budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę zobowiązany jest sprawdzić projekt budowlany m.in. pod kątem zachowania wymogów wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (bądź decyzji o warunkach zabudowy) oraz przepisów techniczno - budowlanych.
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ustala, w myśl § 1, warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 Prawa budowalnego.
Zgodnie z art. 5 P.b. obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej.
Istotne dla rozstrzygnięcia jest uregulowanie art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2024 r., poz. 530 z późn.zm.), w którym wyjaśniono, że las to grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.
Z kolei zgodnie z § 271 ust. 8 r.w.t., najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy (konturu) lasu, rozumianego jako grunt leśny (Ls) określony na mapie ewidencyjnej lub teren przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako leśny, przyjmuje się jako odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień.
W ocenie Sądu słusznie odmówiono wydania pozwolenia na budowę ze względu na niezgodność projektu z § 271 ust. 8 rozporządzenia o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki.
Należy wyjaśnić, że niezgodność ta polega na tym, że § 271 ust.1 w zw. z § 271 ust. 8 r.w.t. określa jak ustalić (w metrach) i jak mierzyć minimalną odległość budynku magazynowego od terenu lasu.
Z akt sprawy wynika, że w przedmiotowej sprawie taka odległość została ustalona przez inwestora na 12 metrów, a następnie w projekcie zmodyfikowano ją na 16 metrów odległości ściany projektowanego budynku od konturu lasu.
Należy jednak wskazać, że tak naprawdę w niniejszej sprawie odległość budynku od konturu lasu wynosi 0 metrów, ponieważ budynek zaprojektowano na terenie lasu (Ls). Projektowany budynek nie jest on oddalony od konturu lasu, ponieważ zaprojektowano go w lesie.
W ocenie inwestora nie stosuje się w tych okolicznościach ww. przepisów prawa budowlanego z uwagi na treść art. 3 i art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach. W ocenie skarżącego są to autonomiczne źródła prawa i wyłączają stosowanie art. 9 P.b. i § 271 ust. 8 r.w.t.
Sąd wskazuje, że art. 3 ustawy o lasach określa wyżej opisaną definicję lasu. Z kolei zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach: "W celu zapewnienia powszechnej ochrony lasów właściciele lasów są obowiązani do kształtowania równowagi w ekosystemach leśnych, podnoszenia naturalnej odporności drzewostanów, a w szczególności do:
1) wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów;
2) zapobiegania, wykrywania i zwalczania nadmiernie pojawiających i rozprzestrzeniających się organizmów szkodliwych;
3) ochrony gleby i wód leśnych."
W ocenie Sądu skarżący nie ma racji i nie sposób z ww. przepisów wywnioskować, że wyłączają one stosowanie prawa budowlanego w odniesieniu do obiektów budowanych na terenie lasu.
Należy wskazać, na unormowania wynikające z § 271 ust. 1 w zw. z ust. 8 r.w.t. mają na celu zapewnienie odpowiedniej lokalizacji budynku ze względu na bezpieczeństwo pożarowe.
Sąd podkreśla, że projektowany budynek magazynowy znajduje się w lesie, tzn. pomiędzy drzewami otaczającymi obiekt, na terenie oznaczonym w ewidencji gruntów jako Ls. Nie ma wpływu na tę klasyfikację wskazana przez inwestora w postępowaniu administracyjnym okoliczność odpowiedniego wycięcia drzew i krzewów wokół terenu inwestycji.
Sąd wyjaśnia, że dopóki nie zmieni się oficjalna klasyfikacja gruntu (aktualnie jako Ls w ewidencji gruntów), należy ten grunt traktować jako las.
Istotne jest przy tym rozumienie definicji lasu, w której grunt jest lasem w znaczeniu prawa administracyjnego, na podstawie art. 3 ustawy o lasach, kiedy spełnione jest nie tylko kryterium przyrodnicze (pokrycie roślinnością leśną lub przejściowe jej pozbawienie) i kryterium przestrzenne (zwarta powierzchnia co najmniej 010 ha), lecz także kryterium przeznaczenia - do produkcji leśnej (lit. a pkt 1 art. 3), bądź jednej z pozostałych przesłanek z lit. b (grunt stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego), czy lit. c (grunt wpisany do rejestru zabytków).
Fakt, że działka jest lub będzie pozbawiona drzew i krzewów, nie oznacza, że teren całej tej działki ewidencyjnej nie stanowi lasu w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach.
Szczególnie istotne dla inwestora jest możliwość zastosowania w sprawie procedury określonej w art. 9 P.b., który reguluje odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych.
Zgodnie z art. 9 ust. 1 P.b: "W przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego - ograniczenia dostępności dla potrzeb osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami, oraz nie może powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych."
Z kolei art. 9 ust. 2 P.b. stanowi, że: "Zgody na odstępstwo, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, udziela albo odmawia udzielenia, w drodze postanowienia, organ administracji architektoniczno-budowlanej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę albo decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.".
Do zastosowania trybu z art. 9 Prawa budowlanego wymagane jest więc wykazanie, że mamy do czynienia z przypadkiem szczególnie uzasadnionym. W tym przypadku wydaje się, że budowa budynku magazynowego na potrzeby szkółki leśnej jest takim przypadkiem właśnie w związku z realizacją zadań określonych w art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach.
Sąd podkreśla, że w lesie co do zasady obowiązuje zakaz zabudowy, ponieważ działka leśna służy do produkcji leśnej. Możliwość zabudowy na takim gruncie wymaga uzyskania zgody na wyłączenie działki leśnej w całości lub części z produkcji leśnej oraz uzyskania ewentualnie stosownych zgód na wycinkę drzew. To konsekwencje związane z rygorem ochrony lasu.
Należy podkreślić, że skoro inwestorem w niniejszej sprawie są Lasy Państwowe realizujące zadania określone w art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach, a projektowany budynek ma służyć jako magazyn na potrzeby szkółki leśnej, to takie wyłączenie (art. 9 P.b.) w ocenie Sądu byłoby uzasadnione.
W tym miejscu Sąd wskazuje uzupełniająco na wyrok NSA z 20.04.2022 r., sygn. akt II OSK 1323/19, gdzie Sąd wskazał, że: "W kontekście prezentowanej argumentacji na etapie skargi kasacyjnej nie wykazano aby w ogóle skarżący posiadał prawną możliwość zabudowy lasu, a tym samym aby w ogóle można było rozpatrywać w niniejszej sprawie kwestie związane z możliwością uzyskania odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych. Nie wynika też z tej argumentacji aby skarżący podjął prawne działania celem uzyskania możliwości zabudowy lasu. W sprawie nie argumentowano też aby przedmiotem postępowania był budynek wykorzystywany dla potrzeb gospodarki leśnej".
Analizując powyższe rozważania NSA w odniesieniu do stanu faktycznego naszej sprawy należy uznać a contrario, że możliwa jest zabudowa lasu budynkiem wykorzystywanym dla potrzeb gospodarki leśnej przez Lasy Państwowe po uzyskaniu odstępstw od przepisów techniczno – budowlanych. Celem art. 9 p.b. jest bowiem umożliwienie modyfikacji szczegółowych i bezwzględnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, ale wyłącznie w wyjątkowych stanach faktycznych, a więc takich, w których nie jest możliwe zastosowanie, z uwagi na różnego rodzaju ważkie okoliczności, ogólnie obowiązujących przepisów.
W ocenie Sądu wskazywane przez skarżącego przepisy § 38 i następne Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z 2023 r. poz. 822) w żaden sposób nie wyłączają stosowania prawa budowlanego i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Nie mają takiego charakteru również przepisy Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1065 ze zm.).
Dokonywana przez skarżącego wykładnia jest nadinterpretacją ww. przepisów. Wskazane przez skarżącego rozporządzenia regulują materię ochrony przeciwpożarowej lasów, jednak nie mają wpływu na obowiązywanie przepisów dotyczących warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki.
Przede wszystkim dlatego, że w ogóle nie regulują materii warunków technicznych budynków, a przecież przedmiotem niniejszej sprawy jest właśnie budowa budynku na terenie leśnym.
Owszem § 38 ww. rozp. wskazuje, że: "lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok.", jednak nadal nie można wywnioskować na tej podstawie, że nie stosuje się w niniejszej sprawie § 271 ust. 1 i 8 r.w.t., bowiem przepis ten dotyczy ochrony lasu, a nie możliwości posadowienia na terenie lasu budynku.
W ocenie Sądu przepisy wskazane przez skarżącego mogą być wykorzystane posiłkowo podczas realizacji inwestycji po uzyskaniu zgody na odstępstwa od warunków technicznych na podstawie art. 9 P.b.
Podsumowując Sąd wskazuje, że organy prawidłowo odmówiły wydania pozwolenia na budowę budynku magazynowego na terenie lasu, a projektowany budynek nie spełnia zasad z § 271 ust. 1 w zw. z § 271 ust. 8 r.w.t., ponieważ nie zachowuje odległości od konturu lasu z uwagi na fakt, że znajduje się bezpośrednio w lesie. Należy podkreślić, że zasadą jest zakaz zabudowy terenów leśnych, jednak w tym przypadku możliwe i uzasadnione byłoby zastosowanie odstępstw od ww. warunków technicznych na podstawie art. 9 P.b.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.