IV SA/PO 557/25

IV SA/Po 557/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-10-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski
Monika Świerczak /sprawozdawca/
Wojciech Rowiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1283
art. 50 ust. 1, art. 106 ust. 5
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2025 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za usługi opiekuńcze oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 14 kwietnia 2025 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania K. Z. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 26 lutego 2025 r. nr [...], w przedmiocie zmiany pkt 2 decyzji z dnia 14 stycznia 2025 r. nr [...] w części dot. odpłatności, w ten sposób, że od 1 lutego 2025 r. świadczeniobiorca zobowiązany będzie do ponoszenia odpłatności w wysokość 10% kosztu usługi, wynikającego z aktualnie obowiązujących stawek za godzinę etatowej pomocy, tj. [...] zł za jedną godzinę.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że decyzją z 14 stycznia 2025 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działając z upoważnienia Burmistrza Gminy [...], przyznał K. Z. pomoc w formie usług opiekuńczych w wymiarze 1 godziny dziennie w poniedziałki, środy i piątki (również w dni świąteczne), wskazując zakres usług, brak zobowiązania do odpłatności za te usługi oraz nadając rygor natychmiastowej wykonalności decyzji z uwagi na ochronę zdrowia wnioskodawcy.
Powyższa decyzja została zaskarżona i organ odwoławczy, decyzją z dnia 17 lutego 2025 r. nr [...] utrzymał ją w mocy.
Dnia 5 lutego 2025 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zmiany decyzji dotyczącej usług opiekuńczych przyznanych K. Z., o czym pismem z 5 lutego 2025 r. zawiadomił stronę postępowania. Następnie dnia 26 lutego 2025 r. wydał zaskarżoną decyzję.
Kolegium podniosło, że w myśl art. 50 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Stosownie do ust. 3 tego artykułu usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem.
SKO zauważyło, iż do dnia wydania zaskarżonej decyzji usługi opiekuńcze świadczone były K. Z. nieodpłatnie, gdyż jego dochód miesięczny, który stanowił zasiłek stały wynosił [...] zł. Obecnie od stycznia 2025 r. dochód K. Z. to [...] zł i dochód ten mieści się w przedziale 121-150% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej.
Zgodnie bowiem z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania - § 4 ust. 2 osoby korzystające z usług opiekuńczych, których dochód przekracza kryterium ustalone w pkt 1, ponoszą opłatę w zależności od posiadanego dochodu ustalonego zgodnie z wyliczeniem: od 121 do 150% kryterium dochodowego opłata wynosi 10 % kosztu usług opiekuńczych. Koszt godziny usługi to kwota [...]zł, 10% tej kwoty stanowi więc [...] zł. Merytorycznie więc organ I instancji działał prawidłowo.
Organ II instancji zwrócił uwagę na tryb, w którym Burmistrz Gminy [...] działał. W zaskarżonej decyzji powołał art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.
Przepis art. 106 ust. 5 ustawy stwarza możliwość zmiany (uchylenia) decyzji ostatecznej i jest normą lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w art. 163 kpa. Stosownie do tego przepisu organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne.
Wątpliwości zdaniem SKO może budzić, czy organ zmieniając dnia 26 lutego 2025 r. decyzję z mocą od 1 lutego 2025 r. nie naruszył powyższych przepisów. Stanowisko sądów administracyjnych oraz organów administracji w kwestii możliwości uchylania decyzji z mocą wsteczną przez długie lata było dosyć sztywne i opierało się na założeniu, że decyzja konstytutywna, czyli tworząca prawo, nie może zostać zmieniona lub uchylona z mocą wsteczną. Ostatnio jednak pojawiły się wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego, które wskazują na odmienny pogląd w tej sprawie. W konsekwencji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną, a o temporalnej skuteczności decyzji nie przesądza jej deklaratoryjność lub konstytutywność. Oznacza to, że w przypadku, gdy organ stwierdzi, że zaszły przesłanki do zastosowania art. 106 ust. 5 u.p.s., może nadać decyzji wydanej na podstawie tego przepisu moc wsteczną w ten sposób, że dokona zmiany bądź uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej od daty wcześniejszej niż data wydania decyzji uchylającej lub zmieniającej.
W styczniu 2025 r. bowiem K. Z. uzyskał już dochód na poziomie [...] zł, zatem osiągnął dochód w przedziale 121%-150% kryterium dochodowego, co skutkuje koniecznością ustalenia odpłatności za usługi opiekuńcze na poziomie 10%. Burmistrz Gminy [...] miał więc prawo do zmiany decyzji przyznającej usługi opiekuńcze w zakresie odpłatności za te usługi, także od strony formalnej.
Skargę na powyższą decyzję wywiódł do Sądu K. Z. wskazując, że w jego ocenie zaskarżona decyzja została wydana w wyniku przestępstwa. Pismem z 9 października 2025 r. ustanowiona w z urzędu pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w przedmiocie zmiany pkt 2 tej decyzji, tj. w części dotyczącej odpłatności za usługi opiekuńcze.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że miesięczny dochód skarżącego w postaci stałego zasiłku wzrósł i wynosi obecnie [...] złotych. Jednak nawet jeśli dochód Skarżącego wzrósł o więcej niż 10%, to nie ulega wątpliwości, że dochód ten kształtuje się wciąż na bardzo niskim poziomie i jest wobec Jego potrzeb niewielki. Obowiązek uiszczenia przez Skarżącego opłaty za każdorazową usługę opiekuńczą umniejszy otrzymywane przez Skarżącego świadczenie, nawet jeśli uległo ono zwiększeniu jedynie w niewielkim wymiarze.
Wniesiono też o przeprowadzenie dowodu z opracowania Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych z dnia 30 czerwca 2025 roku: "Poziom i struktura minimum socjalnego w cenach z I kwartału 2025 r." na okoliczność oznaczenia minimalnego zapotrzebowania na pokrycie podstawowych potrzeb życiowych osoby samotnie gospodarującej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się bezzasadna.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1627) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kolegium z dnia 14 kwietnia 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji rozstrzygającą w przedmiocie zmiany pkt 2 decyzji z dnia 14 stycznia 2025 r. nr [...] w części dotyczącej odpłatności, w ten sposób, że od 1 lutego 2025 r. świadczeniobiorca zobowiązany będzie do ponoszenia odpłatności w wysokość 10% kosztu usługi, wynikającego z aktualnie obowiązujących stawek za godzinę etatowej pomocy, tj. [...] zł za jedną godzinę.
Spór w sprawie dotyczy oceny ustalonego stanu faktycznego pod kątem zaistnienia podstaw do zastosowania obowiązku ponoszenia opłat za świadczone na rzecz skarżącego usługi opiekuńcze w wysokości 10% kosztu usługi.
W kontrolowanej sprawie zasadnicze materialnoprawne ramy prawne dla zaskarżonej decyzji Kolegium wyznaczają przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283, z późn. zm. - dalej jako: "u.p.s.").
Zgodnie z art. 50 ust. 2 u.p.s. usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane m.in. osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić.
W art. 50 ust. 6 u.p.s. zawarto delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego dla rady gminy. Na tej podstawie została wydana uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania. Zgodnie z § 4 ust. 2 osoby korzystające z usług opiekuńczych, których dochód przekracza kryterium ustalone w pkt 1, ponoszą opłatę w zależności od posiadanego dochodu ustalonego zgodnie z wyliczeniem: od 121 do 150% kryterium dochodowego, opłata wynosi 10 % kosztu usług opiekuńczych.
Sąd wskazuje, że w sprawie miał zastosowanie również przepis art. 106 ust. 5 u.p.s. Przepis ten stanowi, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5.
Przepis art. 106 ust. 5 ustawy stwarza możliwość zmiany (uchylenia) decyzji ostatecznej i jest normą lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w art. 163 k.p.a. Stosownie do tego przepisu organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne.
Przepis art. 106 ust. 5 u.p.s. pozwala organowi administracji na zmianę (uchylenie) aktu bez zgody strony zarówno wtedy, gdy jest to dla niej korzystne, jak i wówczas, gdy wynikiem tego działania będą negatywne dla strony konsekwencje. Omawiana regulacja obejmuje przypadki dwojakiego rodzaju: obligatoryjnej i fakultatywnej weryfikacji decyzji. Przesłanki skutkujące związaniem administracyjnym mają miejsce w sytuacji: zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji osobistej lub dochodowej strony i pobrania nienależnego świadczenia. Możliwość zmiany lub uchylenia aktu (przesłanka fakultatywna) otwiera się zaś dla organu w przypadku stwierdzenia okoliczności wymienionych w art. 11, art. 12, i art. 107 ust. 5 u.p.s., do których można m.in. zaliczyć: brak współdziałania świadczeniobiorcy z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej, czy odmowę złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym (por. wyrok NSA z 25.06.2025 r., I OSK 1506/24, LEX nr 3886457).
Decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. - uchylająca pierwotną decyzję przyznającą stronie prawo do świadczenia, ma charakter konstytutywny (tak wyrok NSA z 25.06.2025 r., I OSK 1505/24, LEX nr 3886460).
Deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jednak o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje pogląd, że kwestia jaki skutek - ex tunc, czy ex nunc ma określone orzeczenie, wynika nie z samego podziału orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem danego stanu faktycznego. Akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje zawsze w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W konsekwencji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną, a o temporalnej skuteczności decyzji nie przesądza jej deklaratoryjność lub konstytutywność. Oznacza to, że w przypadku, gdy organ stwierdzi, że zaszły przesłanki do zastosowania art. 106 ust. 5 u.p.s., może nadać decyzji wydanej na podstawie tego przepisu moc wsteczną w ten sposób, że dokona zmiany bądź uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej od daty wcześniejszej niż data wydania decyzji uchylającej lub zmieniającej. "
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że organy prawidłowo zastosowały przepisy ustawy o pomocy społecznej i wydały właściwe rozstrzygnięcie. Bezsprzecznie bowiem K. Z. w styczniu 2025 r. uzyskał dochód na poziomie [...] zł, zatem osiągnął dochód w przedziale 121%-150% kryterium dochodowego, co skutkuje koniecznością ustalenia odpłatności za usługi opiekuńcze na poziomie 10%, stosownie do § 4 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 czerwca 2004 r. Koszt godziny usługi to kwota [...]zł, a więc 10% tej kwoty stanowi [...] zł.
W niniejszym przypadku mamy do czynienia ze zmianą sytuacji dochodowej Skarżącego, a tym samym z okolicznością, która obligowała organ do zmiany decyzji w części dotyczącej odpłatności za usługi opiekuńcze Organ dokonał wszelkich niezbędnych ustaleń dotyczących sytuacji osobistej i materialnej strony, wskazał też przesłanki predysponujące go do wydania decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. oraz prawidłowo wyjaśnił przyjęte stanowisko. Decyzja, o której mowa w art. 106 ust. 5 u.p.s. ma charakter związany, a organ pomocowy nie korzysta przy jej wydaniu z żadnego marginesu swobody rozstrzygnięcia.
Zdaniem Sądu okoliczności istotne w sprawie zostały wyjaśnione i wzięte pod uwagę w procesie orzeczniczym. Nadto strona była na bieżąco informowana o stanie sprawy (w tym m.in. w trybie art. 79a kpa, art. 10 kpa), miała możliwość zapoznania się z aktami oraz wyrażenia swojego stanowiska - brała tym samym czynny udział w postępowaniu.
Na marginesie wskazać przyjdzie, że jakkolwiek sytuacja osobista i materialna skarżącego nie jest łatwa, to z urzędu wiadome jest Sądowi, że K. Z. jest objęty szeroką pomocą finansową OPS. Ośrodek regularnie udziela mu wsparcia i pomocy zgodnie z posiadanymi możliwościami gminy [...].
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.