IV SA/PO 552/23

IV SA/Po 552/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Donata Starosta /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Rejman
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skarg S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 maja 2023 r. nr [...] i umarza postępowanie administracyjne; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 maja 2023 r. nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. W. kwotę 400 zł (słownie: czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
S. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia, iż decyzja Wójta Gminy T. z 21 stycznia 2013 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, a także na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia, iż decyzja Wójta Gminy T. z 19 czerwca 2013 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa.
Przedmiotowe skargi zarejestrowano odpowiednio pod sygn. akt IV SA/Po 567/23 na decyzję Kolegium nr [...] oraz pod sygn. IV SA/Po 552/23 na decyzję nr [...].
Postanowieniem z dnia 19 września 2023 r. wydanym na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt IV SA/Po 552/23 i IV SA/Po 567/23 i zarządził prowadzenie ich dalej pod wspólną sygnaturą akt IV SA/Po 552/23.
Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29 maja 2023 r. nr [...] zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wójt Gminy T. , po rozpatrzeniu wniosku S. W., wydał decyzję nr [...] z 21 stycznia 2013 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji - budowy dwóch budynków magazynowo-biurowo-usługowych na terenie działek o nr ewid. [...] i [...] (zainwestowania tylko na obszarze gruntów ornych RIVa) położonych w miejscowości S., gmina T. .
Pismem datowanym na 22 lutego 2022 r. (data wpływu do organu 5 kwietnia 2022 r.) S. W. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie, iż wskazana wyżej decyzja Wójta Gminy T. nr [...] z 21 stycznia 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Rozpoznając przedmiotowy wniosek, Kolegium decyzją z 29 maja 2023 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia, iż decyzja Wójta Gminy T. z 21 stycznia 2013 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa.
Uzasadniając wydaną decyzję organ wskazał, iż wydał uprzednio decyzję z 31 sierpnia 2021 r. nr [...] w sprawie z wniosku S. W., w której odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. , objętej rozpoznawanym obecnie wnioskiem. We wskazanym postępowaniu organ nie dopatrzył się spełnienia przesłanek zawartych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), w tym w szczególności przesłanki rażącego naruszenia prawa. Z tego względu Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. . Tym samym organ przesądził również o braku możliwości wydania decyzji w trybie art. 158 § 2 k.p.a., czego domagał się wnioskodawca w obecnym postępowaniu. Kolegium powołało się na treść art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. wskazując, że żaden ze wskazanych przepisów nie miał zastosowania do wniosku S. W..
Z tych względów SKO doszło do przekonania, iż ponowne badanie decyzji Wójta Gminy T. stanowiłoby złamanie zasady powagi rzeczy osądzonej, płynącej z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Decyzja wydana w tym przedmiocie obarczona byłaby sankcją nieważności. Mając na uwadze, iż w postępowaniu zakończonym decyzją z 31 sierpnia 2021 r. nr [...] Kolegium ustaliło brak zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z 21 stycznia 2013 r. nr [...], nie jest możliwe ponowne przeprowadzenie tych ustaleń oraz ich kwestionowanie w innym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, obejmującym również postępowanie, o zainicjowanie którego wnioskował S. W..
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zatytułowanej "odwołanie od decyzji", S. W. podniósł, iż postępowanie w przedmiocie wydania warunków zabudowy było umarzane przez wójta przed uprawomocnieniem się planu miejscowego, co stanowi rażące naruszenie prawa, a decyzje takie nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym.
W odpowiedzi na złożoną skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Stan faktyczny w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją SKO w P. z 29 maja 2023 r. nr [...] prezentuje się następująco.
Wnioskiem z 25 kwietnia 2012 r. H. W. wystąpiła do Wójta Gminy T. o wydanie warunków zabudowy dla budowy hali magazynowo-biurowej na terenie działki o nr ewid. [...] położonej w miejscowości S., gmina T. .
Decyzją z 19 czerwca 2013 r. nr [...] Wójt Gminy T. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji, wniesione przez S. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 11 grudnia 2013 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego S. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Wyrokiem z 1 października 2014 r. sygn. IV SA/Po 171/14 Sąd oddalił przedmiotową skargę.
S. W. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismem z 25 kwietnia 2022 r. wnosząc o stwierdzenie wydania decyzji Wójta Gminy T. nr [...] z rażącym naruszeniem prawa.
Decyzją z 29 maja 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia, że decyzja Wójta Gminy T. z 19 czerwca 2013 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Organ przyjął, że z uwagi na uprzednie orzekanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. w ramach postępowania zakończonego postanowieniem z 30 października 2020 r. nr [...], ponowne badanie tej decyzji w trybie art. 156 i 158 k.p.a. stanowiłoby złamanie zasady powagi rzeczy osądzonej. W postępowaniu zakończonym wskazanym postanowieniem Kolegium nie dopatrzyło się spełnienia przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym w szczególności przesłanki rażącego naruszenia prawa. Wydanie postanowienia przesądza również o braku możliwości wydania decyzji w trybie art. 158 § 2 k.p.a., czego domaga się strona w bieżącym postępowaniu. Zastosowanie wskazanego przepisu, w którym organ ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, bez stwierdzenia jej nieważności, może nastąpić jedynie w sytuacji przewidzianej w art. 156 § 2 k.p.a. Natomiast ponowne orzekanie w tej samej sprawie, wobec uprzedniego wydania postanowienia z 30 października 2020 r. nr [...], stanowiłoby rażące naruszenie prawa zagrożone sankcją stwierdzenia nieważności takiej decyzji w myśl art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zatytułowanej "odwołanie od decyzji" S. W. zwrócił się o unieważnienie decyzji z 29 maja 2023 r. nr [...] z uwagi na rażące naruszenie prawa.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV (k. 40 akt sąd.) na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga fakt, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).
Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Przeprowadzona przez tutejszy Sąd kontrola legalności zaskarżonych decyzji wykazała, że skargi zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w nich wskazane.
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie były decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy stwierdzenia wydania decyzji Wójta Gminy T. z naruszeniem prawa.
Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji uregulowana została w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.), przy czym przepis art. 156 § 1 k.p.a. zawiera katalog przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zgodnie z jego treścią, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (pkt 1); wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco (pkt 3); została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (pkt 4); była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (pkt 5); w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (pkt 6); zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (pkt 7).
Stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Mając na uwadze, iż w każdej z połączonych spraw przedmiot wniosku o stwierdzenie nieważności stanowiły decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wydane przez Wójta Gminy T. , organem właściwym rzeczowo i miejscowo do rozstrzygnięcia w tym przedmiocie było Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie nieważności decyzji organ prowadzący postępowanie powinien poprzedzić merytorycznym zbadaniem przesłanek nieważnościowych. Stwierdzenie zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. obliguje organ do wydania decyzji, której skutkiem jest wyeliminowanie wadliwego aktu z mocną wsteczną. Stosownie jednak do art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Stwierdzenie przez organ wystąpienia tych negatywnych przesłanek uniemożliwia wyeliminowanie decyzji z obrotu poprzez stwierdzenie jej nieważności, jednak w razie ich zaistnienia organ - zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. - obowiązany jest do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.
Przechodząc do zasadniczych rozważań, w pierwszej kolejności omówiona zostanie decyzja Kolegium z 29 maja 2023 r. nr [...] odmawiająca stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji Wójta Gminy T. z 21 stycznia 2013 r. nr [...]
Jako zasadniczą przesłankę rozstrzygnięcia, Kolegium wskazało na okoliczność uprzedniego wydania decyzji z 31 sierpnia 2021 r., w której odmówiono wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wskazanej na wstępie decyzji Wójta Gminy T. . Konsekwencją wydania własnej decyzji z 31 sierpnia 2021 r. jest, w ocenie organu, brak możliwości wydania decyzji na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., natomiast ponowne orzekanie w tej sprawie stanowiłoby rażące naruszenie prawa w postaci złamania zasady powagi rzeczy osądzonej. W tym miejscu wypada wskazać, iż decyzją Kolegium z 31 sierpnia 2021 r. nr [...], na którą powołuje się organ, odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. , nie zaś - jak wskazano w uzasadnieniu skarżonej decyzji - odmówiono wszczęcia postępowania w tym przedmiocie.
Decyzja objęta skargą obarczona jest wadą nieważności.
Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość, o której mowa we wskazanym przepisie, obejmuje w szczególności sytuację pozostawania w obrocie prawnym decyzji rozstrzygającej daną sprawę w sposób ostateczny. Ponowne rozstrzyganie sprawy już rozstrzygniętej innym orzeczeniem ostatecznym jest niedopuszczalne, gdyż prowadziłoby do naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej. Wyznaczane przez decyzję ostateczną ramy stanu rzeczy osądzonej, oceniane w odniesieniu do kolejnego wniosku składanego w danej sprawie, obejmują tożsamość adresatów normy indywidualnej, dyspozycji normy indywidualnej oraz jej przedmiotu. Stwierdzenie zaistnienia stanu powagi rzeczy osądzonej w danym postępowaniu rodzi konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Innymi słowy, kolejna decyzja wydana wobec rozpoznania takiego wniosku byłaby obarczona wadą prawną nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Przyjmuje się, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji rozstrzyga się w formie decyzji, która może przybrać trzy warianty i polegać na: stwierdzeniu nieważności decyzji, odmowie stwierdzenia nieważności decyzji oraz stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa połączonym ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie nastąpiło stwierdzenie jej nieważności. Art. 156 § 2 k.p.a. zawiera przesłanki negatywne, których wystąpienie uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji. Przesłanki te obejmują upływ 10 lat od daty doręczenia decyzji oraz wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych wynikających z wydanej decyzji (por. T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 158). Konsekwencją obowiązującej regulacji jest dopuszczalność prowadzenia jednego postępowania w sprawie nieważności decyzji. Stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 158 § 2 k.p.a., nie jest rozstrzygnięciem wydawanym przez organ postępowania w oderwaniu od postępowania nieważnościowego prowadzonego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Z tego względu, słusznie podnosi Kolegium, iż procedując w sprawie z uprzedniego wniosku S. W., zakończonej decyzją z 31 sierpnia 2021 r. nr [...] w której nie stwierdzono zaistnienia pozytywnych przesłanek nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., organ przesądził również o braku możliwości wydania decyzji w trybie art. 158 § 2 k.p.a.
W konsekwencji, wobec przyjęcia, że uprzednia odmowa stwierdzenia nieważności decyzji wynikająca z braku zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 158 § 2 k.p.a, zaś ponowne badanie decyzji Wójta Gminy T. pod kątem istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej prowadzi do złamania zasady powagi rzeczy osądzonej, właściwym sposobem załatwienia wniosku strony w badanym postępowaniu było jego umorzenie w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Res iudicata następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy.
Kolegium w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem S. W. z 22 lutego 2022 r. zamieściło w aktach kopię decyzji z 31 sierpnia 2021 r. nr [...] Treść uzasadnienia wskazanej decyzji wskazuje, iż została ona wydana wobec wpływu wniosku S. W., zawierającego żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. z 21 stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. Tym samym, pomiędzy decyzjami Kolegium z 31 sierpnia 2021 r. nr [...] oraz z 29 maja 2023 r. nr [...] zachodzi tożsamość podmiotowa. Każda z wymienionych decyzji odnosi się do przywołanej decyzji Wójta Gminy T. . Istnieje zatem również tożsamość przedmiotowa, zaś stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie. Okoliczność ta została dostrzeżona również przez organ, który w uzasadnieniu skarżonej decyzji wskazuje, iż "wydanie zatem decyzji merytorycznej stanowiłoby podstawę do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.". Konsekwencją ustalenia, że w obrocie prawnym pozostaje już decyzja organu rozstrzygająca kwestię ewentualnej nieważności decyzji Wójta Gminy T. , powinno być umorzenie prowadzonego postępowania w całości jako bezprzedmiotowego.
Wykrycie wady powagi rzeczy osądzonej, uregulowanej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. obliguje sąd administracyjny do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Jednocześnie, stosownie do art. 145 § 3 P.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Wskazany przepis upoważnia sąd do załatwienia sprawy administracyjnej z pominięciem organu, którego rola w danym przypadku sprowadzałaby się do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania na tej podstawie jest konsekwencją stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza stan, w którym jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Z uwagi na opisane powyżej naruszenia prawa, brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.
Przechodząc do oceny prawnej decyzji SKO z 29 maja 2023 r. nr [...] należy podnieść, co następuje. Decyzja Wójta Gminy T. z 19 czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy została utrzymana w mocy decyzją SKO w P. z 11 grudnia 2013 r. nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 1 października 2014 r. sygn. IV SA/Po 171/14 oddalił skargę wywiedzioną przez S. W. od decyzji organu odwoławczego.
Z kolei w analizowanym obecnie postępowaniu Kolegium decyzją z 29 maja 2023 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia, iż wskazana wyżej decyzja Wójta Gminy T. została wydana z naruszeniem prawa. Organ podniósł, iż wobec wpływu wniosku S. W. wydał już postanowienie z 30 października 2020 r. w którym odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyżej wskazanej decyzji organu I instancji. Odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji wynikała wówczas z faktu rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi na decyzję Kolegium utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy T. .
Kolegium w postanowieniu z 30 października 2020 r. przyjęło, że w sprawie zaistniały przeszkody uniemożliwiające przeprowadzenie postępowania nieważnościowego, gdyż wniosek o wszczęcie postępowania dotyczył decyzji organu I instancji, która została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, zaś w dalszej kolejności Sąd oddalił skargę wywiedzioną od decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, iż decyzja została poddana kontroli przez sąd pierwszej instancji, który z urzędu zbadał przesłanki nieważności postępowania, wynikające z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oddalenie skargi zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji, bowiem jest on związany oceną prawną decyzji, zawartą w wyroku sądu.
W doktrynie przyjmuje się, że nie jest dopuszczalne wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdy na tę decyzję została uprzednio złożona skarga do sądu administracyjnego i skarga ta została oddalona, względnie sąd orzekł o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa (por. M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 61(a) i wskazane tam orzecznictwo). W myśl art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wynikająca z tego przepisu tzw. prawomocność materialna zamyka - co do zasady - możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.), na którą złożona skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2023 r. sygn. II GSK 1079/22).
Powyższe odnosi się zarówno do decyzji organu II instancji, objętej skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak i do decyzji ją poprzedzającej, wydanej przez organ pierwszoinstancyjny. Stosownie bowiem do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Natomiast w myśl art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Analiza wskazanych przepisów na tle art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. prowadzi do wniosku, iż sąd rozstrzygający w granicach danej sprawy z urzędu bada, czy w sprawie zaistniały przyczyny nieważności określone w art. 156 k.p.a. również w stosunku do decyzji organu I instancji. W konsekwencji, oddalenie przez sąd skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie warunków zabudowy uniemożliwia wszczęcie postępowania również w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji.
Niezależnie od powyższego, stosownie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09, "żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a."
Powołany w cytowanej uchwale art. 157 § 3 k.p.a. został uchylony z dniem 11 kwietnia 2011 r., mocą art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Obecnie odmowa wszczęcia postępowania następuje w formie postanowienia, którego podstawą prawną jest art. 61a § 1 k.p.a. Aktualna pozostaje jednak przywołana teza w części, w której nakłada na organ obowiązek rozpoznania żądania strony i przeprowadzenia postępowania nieważnościowego w zakresie, jaki nie był przedmiotem badania przez sąd w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Możliwe jest bowiem, iż poszczególne okoliczności stanowiące przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji wyszły na jaw już po rozstrzygnięciu sprawy przez sąd administracyjny.
Dopuszczalność zainicjowania postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem została już - z wynikiem pozytywnym - zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega zatem tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd administracyjny kontroli, z drugiej zaś - fakt korzystania przez kształtujące je wyroki z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. Treść uzasadnienia wyroku pozwala na odtworzenie okoliczności, które sąd brał pod uwagę rozpoznając wniesioną skargę. W uzasadnieniu przywołanej uchwały wskazano, iż możliwa jest sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu (na przykład fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną), albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego.
Procedując wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji, organ nie powinien poprzestawać na stwierdzeniu oddalenia przez sąd administracyjny skargi na tę decyzję, traktując jedocześnie taką okoliczność jako zamykającą możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Rolą organu jest każdorazowo sprawdzić, czy w zaistniałym stanie faktycznym sąd miał możliwość zbadania tych okoliczności i przesłanek nieważnościowych, które ponoszone są przez podmiot inicjujący postępowanie.
W ocenie sądu zaskarżona decyzja obarczona jest również błędami o charakterze procesowym, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sentencja decyzji Kolegium wskazuje, iż przedmiotem rozpoznania organ uczynił wniosek S. W. z dnia 25 kwietnia 2022 r., z kolei w treści uzasadnienia SKO odnosi się do wniosku strony z 22 lutego 2022 r. W aktach sprawy znajdują się oba wskazane dokumenty. W dalszej części uzasadnienia decyzji, relacjonując żądania strony, organ powołuje się naprzemiennie określeniami "żądaniami S. W. oraz "żądaniami wnioskodawców". Kolegium, na co wskazuje sentencja decyzji, rozpoznało sprawę z wniosku S. W.. Istotnie pismo z 25 kwietnia 2022 r. stanowiące wniosek o stwierdzenie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa zostało wniesione przez wyżej wymienionego, natomiast pismo z 22 lutego 2022 r. zawiera podpis S. W., lecz opatrzone jest również pieczątką nagłówkową wskazującą osobę wnoszącego - o treści "S. i H. W.".
Powyższa rozbieżność ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wpływ wniosku wyznacza moment rozpoczęcia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W okolicznościach badanej sprawy wcześniejszy z dwóch opisanych wniosków S. W. wpłynął do organu 30 marca 2022 r., zaś wniosek datowany na 25 kwietnia 2022 r. wpłynął 4 maja 2022 r., na co wskazują oznaczenia naniesione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję, zaś organ rozpatrujący wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi postępowanie jako organ I instancji. W konsekwencji, obowiązkiem organu procedującego z urzędu lub na żądanie jednej ze stron jest powiadomienie wszystkich stron o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w myśl art. 61 § 4 k.p.a. Również sama decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji musi być skierowana do oznaczonego podmiotu będącego stroną, nawet wtedy, gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu. Stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to konsekwencją rozpoznawania przez organ nadzoru nowej sprawy w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją, dlatego też otwiera się następnie dla wszystkich stron tego postępowania droga weryfikacji takiej decyzji. Przyjmuje się, iż w postępowaniu nieważnościowym przymiot strony przysługuje również podmiotowi, który ma interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., do bycia stroną w tym postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 25 września 2020 r., I OSK 563/20, wyrok NSA w Warszawie z 1 grudnia 1999 r., IV SA 2520/98).
Pomimo nieprecyzyjnego oznaczenia podmiotów wnoszących pismo z 22 lutego 2022 r. organ nie poczynił starań w celu ustalenia prawidłowego kręgu stron biorących udział w postępowaniu zainicjowanym przedmiotowym wnioskiem. W szczególności nie rozstrzygnął ponad wszelką wątpliwość, czy w postępowaniu udział powinna brać również H. W.. Ma to znaczenie w szczególności z uwagi na fakt, iż decyzja Wójta Gminy T. z 19 czerwca 2013 r. nr [...], objęta rozpoznawanym wnioskiem nieważnościowym, skierowana została do H. W., która zainicjowała postępowanie przed organem gminy występując z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy.
Ponadto, organ nie zawiadomił stron o wszczęciu postępowania. W myśl art. 61 § 4 k.p.a. obowiązkiem organu administracji jest powiadomienie o wszczęciu postępowania każdego podmiotu, który dysponuje interesem prawnym w danym postępowaniu. Z tego względu, na co zwrócono uwagę wcześniej, jest zobowiązany dokonać z urzędu stosownych ustaleń. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu, które może mieć wpływ na wynik sprawy (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 21 października 2002 r., OPS 9/02, OSP 2003, nr 3, poz. 32). Organ jest zobowiązany do powiadomienia o wszczęciu postępowania również te podmioty, które są stroną w sprawie, bo dotyczy ona ich interesu prawnego lub obowiązku, powstałego po wszczęciu postępowania (por. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023, art. 61 oraz wskazane tam orzecznictwo). Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego ma umożliwić stronom realizację uprawnień procesowych określonych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego przez podejmowanie przez nie czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Uzyskanie przez stronę informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie umożliwia jej podjęcie w niej stosownych działań i zadbanie o należytą ochronę własnych interesów prawnych.
Na marginesie należy również wskazać, iż w treści uzasadnienia decyzji objętej skargą Kolegium wywodzi, że w postępowaniu zakończonym postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania nie dopatrzyło się zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Tymczasem - na co wskazuje sam fakt wydania w tym przedmiocie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania - organ nie przeprowadził w istocie postępowania merytorycznego, odmawiając jego wszczęcia. Co więcej, nieuzasadnione jest twierdzenie organu o niedopatrzeniu się przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., bowiem lektura uzasadnienia postanowienia SKO z 30 października 2020 r. nr [...] wskazuje, iż organ w ogóle nie przystąpił do oceny tych przesłanek, poprzestając na stwierdzeniu, że w sprawie skarżonej decyzji zapadł wyrok sądu administracyjnego, co przesądza o braku możliwości dokonania oceny zaskarżonej decyzji po kątem zaistnienia przesłanek nieważnościowych.
Z powyższych względów Sąd w punkcie I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29 maja 2023 r. nr [...] i na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie, natomiast w punkcie II wyroku orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Kolegium z 29 maja 2023 r. nr [...] na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę zakończoną decyzją o sygn. [...] organ zgodnie z art. 153 P.p.s.a. uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną Sądu oraz dokona wnikliwej oceny okoliczności sprawy, w tym w szczególności ustali krąg stron postępowania nieważnościowego, a także określi, który z wniosków złożonych przez S. W. stanowi przedmiot rozpoznania w prowadzonym postępowaniu. Jeżeli przedmiot rozstrzygania stanowił jedynie wniosek strony z 25 kwietnia 2022 r. organ winien dać temu wyraz zarówno w sentencji wydanej decyzji jak i w treści jej uzasadnienia. Jednocześnie, w przypadku przyjęcia, iż wniosek strony z 22 lutego 2022 r. nie podlegał rozpoznaniu w postępowaniu toczącym się pod sygn. [...], należy dokonać jego wyłączenia z akt i załatwienia w osobnym postępowaniu. Mając przy tym na uwadze, iż strona zainicjowała przed Kolegium wiele postępowań w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, Sąd wskazuje na konieczność zachowania szczególnej uwagi przy ich procedowaniu, celem uniknięcia sytuacji, w których poszczególne wnioski rozpoznawane będą w ramach toczących się równolegle postępowań.
O należnych skarżącemu kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się suma opłat uiszczonych tytułem wpisów od skarg w wysokości łącznej 400 zł.