IV SA/Po 549/24

IV SA/Po 549/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-09-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Bąk-Marciniak
Maciej Busz /przewodniczący sprawozdawca/
Sebastian Michalski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Dopiewo z dnia 18 grudnia 2023 r. nr LXV/841/23 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości Trzcielin, w rejonie ulicy płk. A. Kopy i drogi ekspresowej S5, gmina Dopiewo 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 13; 2. zasądza od Gminy Dopiewo na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
IV SA/Po 549/24
Uzasadnienie
Wojewoda Wielkopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w Poznaniu skargę na uchwałę Nr LXV/841/23 Rady Gminy Dopiewo z dnia 18 grudnia 2023 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości Trzcielin, w rejonie ulicy płk. A. Kopy i drogi ekspresowej S5, gmina Dopiewo.
Skarżący na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 609, dalej jako u.s.g.) zaskarżył w/w uchwałę w części wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie § 13, ze względu na istotne naruszenie prawa, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że na sesji w dniu 18 grudnia 2023 r. Rada Gminy Dopiewo podjęła uchwałę Nr LXV/841/23 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości Trzcielin, w rejonie ulicy płk. A. Kopy i drogi ekspresowej S5, gmina Dopiewo.
Uchwała wraz z dokumentacją prac planistycznych została doręczona Wojewodzie Wielkopolskiemu 22 grudnia 2023 r.
Podstawę prawną podjętej uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.), zwanej dalej: u.p.z.p.
W wyniku analizy uchwały w zakresie zgodności z ustawą (w brzmieniu obowiązującym 18 grudnia 2023 r.) w odniesieniu do zasad sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzono, że w § 13 uchwały w zakresie sposobów i terminów tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania terenów ustalono, że "ustalenia § 2 pkt 12 i pkt 13, § 4 pkt 2 lit. b), lit. c), lit. e), § 4 pkt 3 lit. a), zachowują moc do dnia wejścia w życie uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.". Skarżący wskazał, że chodzi tutaj o uchwałę w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, zwaną dalej: uchwałą krajobrazową, jakiej Rada Gminy Dopiewo nie podjęła do czasu podjęcia zaskarżonej uchwały.
Zarzucono, że w treści zaskarżonej uchwały nie istnieją zapisy § 2 pkt 12 i pkt 13 i § 4 pkt 2 lit. e. Natomiast zapis § 4 pkt 2 lit. c) dotyczy dopuszczenia lokalizacji dojść i dojazdów, a więc regulacji, która nie jest przedmiotem uchwały krajobrazowej.
W toku postępowania nadzorczego Wójt Gminy Dopiewo w piśmie z 14 lutego 2024 r. wyjaśnił, że w § 13 uchwały zawarto odniesienie do tzw. "uchwały reklamowej", omyłkowo nie zaktualizowane w trakcie procedury planistycznej oraz wskazał jego właściwe brzmienie: "W zakresie sposobów i terminów tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania terenów ustalenia § 2 pkt 4 i pkt 5, § 4 pkt 2 lit. a), lit. b) i d), § 4 pkt 3 lit. a) i b), zachowują moc do dnia wejścia w życie uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.".
Tak więc treść § 13 uchwały miała odnosić się do wszystkich zapisów dotyczących kwestii, które mogą być w przyszłości przedmiotem uregulowań uchwały krajobrazowej. Jednak w uchwalonej postaci omawiany zapis jest częściowo błędny i niekompletny, więc stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.
Unieważnienie treści § 13 uchwały nie spowoduje niezgodności z prawem jej innych zapisów.
Dopuszczalność w planach miejscowych ustaleń dotyczących sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń była wielokrotnie przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych. W wyroku z 21 września 2021 r. (sygn. akt: II OSK 158/21, CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że istotą zmian legislacyjnych wprowadzonych ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r. poz. 774 ze zm.) nie było całkowite wykluczenie zagadnień wskazywanych wcześniej w uchylonym zapisie art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. z katalogu dopuszczalnych uregulowań w planach miejscowych. Zdaniem NSA, podczas gdy miejscowy plan wywołuje jedynie skutki na przyszłość i nie może ingerować w już istniejące, legalnie zrealizowane obiekty, uchwała krajobrazowa działa również w odniesieniu do obiektów istniejących w dniu jej wejścia w życie. Co więcej, za niewykonanie postanowień uchwały krajobrazowej i niedostosowanie tych obiektów do zasad i warunków określonych w uchwale w wyznaczonym w niej okresie, ustawa umożliwia wymierzenie kary pieniężnej. Ponadto NSA w omawianym wyroku wskazał, że przepisy ustawy nie powinny być wykładane w sposób, który może doprowadzić do destrukcji krajobrazu i estetycznego chaosu. Taki zaś skutek nieuchronnie by nastąpił w sytuacji, gdy gmina nie uregulowałaby przedmiotowej kwestii w uchwale krajobrazowej (której uchwalenie nie jest obligatoryjne), a jednocześnie nie miałaby możliwości określenia jej w planie miejscowym. Na terenie takiej gminy rzeczona kwestia nie byłaby uregulowana w ogóle.
Dodatkowo NSA w uzasadnieniu powołanego wyroku podkreślił, że przepis art. 37a ust. 1 ustawy używa sformułowania: "rada gminy może ustalić", co oznacza, że podjęcie takiej uchwały ma charakter dobrowolny i zależy od uznania gminy. Fakultatywny charakter uchwały krajobrazowej podnoszony był następnie w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych (np. II SA/Po 422/22, II SA/Gd 517/23).
Ponadto stwierdzono, że zapis § 13 uchwały nie jest niezbędny do tego, żeby ewentualnie uchwalona w przyszłości przez Radę Gminy Dopiewo uchwała krajobrazowa zastąpiła ustalenia planu nowymi regulacjami. Zastosowanie znajduje tu zasada lex posteriori derogat legi priori, tzn. ustawa późniejsza uchyla moc obowiązującą ustawy wcześniejszej (inaczej: reguła chronologiczna). Oznacza ona, że norma prawna, która powstała później deroguje normę prawną, która powstała wcześniej, a bierze się z założenia, że prawodawca działa w sposób racjonalny i ustanawiając nowe prawo dla jakiejś kwestii, jednocześnie przyjmuje, że pozbawi tym samym mocy obowiązującej prawo normujące ją dotychczas.
Ze względu na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie mógł we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie § 13, stąd też - w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g. - wniósł o to do Sądu.
Rada Gminy Dopiero w odpowiedzi na skargę poinformowała, że w §13 zawarto odniesienie do tzw. "uchwały reklamowej". Omyłkowo nie zaktualizowano zapisów tego paragrafu w trakcie procedury planistycznej. Właściwy zapis winien brzmieć: " W zakresie sposobów i terminów tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania terenów ustalenia § 2 pkt 4 i pkt 5, § 4 pkt 2) lit. a), b) i d), § 4 pkt 3) lit. a) i b) zachowują moc do dnia wejścia w życie uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym."
W związku z powyższym przychylono się do wniosku skarżącego i wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie §13.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na rozprawie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej jako u.p.z.p.) w brzmieniu obowiązującym w dniu jej podjęcia.
Uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p.) jest w myśl art. 14 ust. 8 u.p.z.p. aktem prawa miejscowego. Tym samym jest ona aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i na mocy tego przepisu sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli działalności administracji publicznej w tym zakresie. Rolą sądu administracyjnego jest ocena prawidłowości czynności i aktów nadzorczych, a także legalności kontrolowanych decyzji i aktów, a więc w tym przypadku zaskarżonej uchwały. Należy podkreślić, iż kontrola sądu w sprawach dotyczących m.p.z.p. nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.
Rozpoznawana skarga została wywiedziona przez Wojewodę Wielkopolskiego, działającego jako organ nadzoru w rozumieniu przepisu art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 609, dalej jako u.s.g.) W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, w jego ocenie, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: postanowienie NSA z 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 572/05, CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania zaskarżonej uchwały – co nastąpiło, jak podano w skardze, 22 grudnia 2023 r. - nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć uchwałę później, w trybie art. 93 u.s.g.
Jak wspomniano, skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Ustawa ta - mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1 u.s.g.), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy.
Mając powyższe na względzie Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.
W niniejszej sprawie pod analizę Sądu poddano uchwałę Nr LXV/841/23 Rady Gminy Dopiewo z dnia 18 grudnia 2023 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości Trzcielin, w rejonie ulicy płk. A. Kopy i drogi ekspresowej S5, gmina Dopiewo".
Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy określa art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.
Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należy oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90, OŚNA 1990 r., nr 4, poz. 2; wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. akt SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 157/99, nie publ.).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 600/20, wskazał, że podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny, czy procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. W konsekwencji, brak takich naruszeń będzie implikować zgodność aktu organu jednostki samorządu terytorialnego z prawem. W przypadku zaś uznania, że zaskarżony akt narusza przepisy obowiązującego prawa, konieczne staje się wskazanie normy prawnej będącej podstawą takich twierdzeń.
Przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.
Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Natomiast zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17, CBOSA).
Odnosząc się do zasad sporządzania planu miejscowego wskazać należy, iż są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Dla normatywnego wyznaczenia tych standardów znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1335/14, publ. CBOSA).
Rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc nie będące przyczyną nieważności uchwały (tak wyrok WSA we Wrocławiu z 28.05.2019r. o sygn. II SA/Wr 115/19, publ. LEX nr 2700653).
Organy gminy przed uchwaleniem planu miejscowego mają bezwzględny obowiązek doprowadzić do zgodności projekt planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zarówno naruszenie trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, jak i naruszenie zasad ich sporządzania, może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne. Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 sierpnia 2019 r., o sygn. IV SA/Po 183/19, publ. CBOSA).
Według art. 37a ust. 1 u.p.z.p. rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.
Istotą zmian legislacyjnych wprowadzonych ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. poz. 774) dalej zwanej "ustawą krajobrazową" jest całkowite "wyjęcie" zagadnień dotychczas uregulowanych w art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. z zakresu materii planistycznej.
Na mocy art. 5 pkt 3 lit. b) ustawy krajobrazowej uchylono powołany przepis art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., w myśl którego w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Nie sposób jednak podzielić poglądu, że wskutek powyższego rada gminy nie ma już podstaw do uchwalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tych zagadnień, albowiem zasady i warunki sytuowania tablic i urządzeń reklamowych mogą być ustalane wyłącznie w drodze uchwały podjętej w oparciu o wprowadzone do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na mocy art. 7 pkt 5 ustawy krajobrazowej przepisy art. 37a – 37e, zwanej dalej "uchwałą krajobrazową". Stosownie bowiem do art. 37a rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (ust. 1). Uchwała, o której mowa w ust. 1, jest aktem prawa miejscowego (ust. 4).
Uchwała krajobrazowa jest aktem o odmiennym charakterze i - przede wszystkim – o innych, dalej idących skutkach aniżeli uchwała o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podczas gdy miejscowy plan wywołuje jedynie skutki na przyszłość i nie może ingerować w już istniejące, legalnie zrealizowane obiekty, uchwała krajobrazowa działa również ex tunc, w odniesieniu do obiektów małej architektury, ogrodzeń, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu jej wejścia w życie (legalnie w tamtym czasie posadowionych). Co więcej, za niewykonanie postanowień uchwały krajobrazowej i niedostosowanie tych obiektów do zasad i warunków określonych w uchwale w wyznaczonym w niej okresie, ustawa umożliwia wymierzenie kary pieniężnej. Ponadto przepis art. 37a ust. 1 u.p.z.p. używa sformułowania: "rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń", co oznacza, że podjęcie takiej uchwały ma charakter dobrowolny i zależy od uznania gminy. Niewątpliwie więc przepis art. 37a ust. 1 u.p.z.p. ma charakter fakultatywny.
Dokonując oceny dopuszczalności uregulowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego materii dotyczącej sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, trzeba też pamiętać o celu omawianych zmian w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wynikającego już z samego tytułu ustawy nowelizującej, tj. wzmocnienia narzędzi ochrony krajobrazu. Tym samym przepisy tej ustawy nie powinny być wykładane w sposób, który może doprowadzić do destrukcji krajobrazu i estetycznego chaosu. Taki zaś skutek nieuchronnie by nastąpił w sytuacji, gdy gmina nie ureguluje przedmiotowej kwestii w uchwale krajobrazowej (której uchwalenie nie jest obligatoryjne), a jednocześnie nie będzie miała możliwości określenia jej w planie miejscowym. Wtedy na terenie takiej gminy rzeczona kwestia nie będzie uregulowana w ogóle.
Jeżeli zatem gmina nie widzi potrzeby zmian w istniejących już obiektach małej architektury, ogrodzeniach oraz tablicach i urządzeniach reklamowych, a jedynie chce ustalić zasady i warunki sytuowania i realizacji dla nowych tego typu obiektów na przyszłość, to może to uczynić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Pozwala na to art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (tak trafnie NSA w wyroku z 21.09.2021 r. o sygn. II OSK 158/21, publ. CBOSA).
W świetle powyższych rozważań w ocenie składu orzekającego w sprawie nie można więc podzielić poglądu, zgodnie z którym rada gminy nie ma już podstaw do uchwalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tych zagadnień, albowiem zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych, ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, mogą być ustalane wyłącznie w drodze uchwały podjętej w oparciu o przepisy wprowadzone do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na mocy art. 7 pkt 5 ustawy nowelizującej.
Należy podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w powołanym wyżej wyroku, że przepisy ustawy nie powinny być wykładane w sposób, który może doprowadzić do destrukcji krajobrazu i estetycznego chaosu. Taki zaś skutek nieuchronnie by nastąpił w sytuacji, gdy gmina nie ureguluje przedmiotowej kwestii w uchwale krajobrazowej (której uchwalenie nie jest obligatoryjne), a jednocześnie nie będzie miała możliwości określenia jej w planie miejscowym. Wtedy na terenie takiej gminy rzeczona kwestia nie będzie uregulowana w ogóle.
Zagadnienie dopuszczalności regulacji w planie miejscowym kwestii przeniesionych z usuniętego art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. do art. 37a tej ustawy było także przedmiotem rozważań w nauce prawa. Zwrócono uwagę, że przeniesienie to nie może być równoznaczne z przyjęciem dopuszczalności regulacji tych zagadnień wyłącznie w uchwale krajobrazowej. Przeczą takiemu założeniu wyniki wykładni celowościowej (A. Fogel, Komentarz do art. 37a [w:] H. Izdebski (red.), I. Zachariasz (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Warszawa 2023, s. 376).
Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać wskazane w tym przepisie wartości m.in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Uwzględnienie ich stanowi warunek uznania aktu planistycznego za zgodny z przepisami u.p.z.p. (Z. Niewiadomski, Wartości w planowaniu przestrzennym w świetle orzecznictwa NSA [w:] A. Fogel (red.), Z. Cieślak (red.), Wartości w planowaniu przestrzennym, Warszawa 2010, s. 20). Tym samym, wykładnia u.p.z.p. powinna być dokonywana w taki sposób, by instrumenty w niej przewidziane zapewniały ochronę wskazanych wartości w tym wymagań ładu przestrzennego, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Stąd też za bardziej zasadne uznać należy szerokie rozumienie określania zasad ochrony w planie miejscowym zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków (art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.) oraz zasad kształtowania zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 6) oraz zasad zagospodarowania terenu (art. 15 ust. 1 pkt 9) gdyż elementy te, również bardzo szczegółowe, jak kolorystyka, detale architektoniczne czy zastosowane materiały przesądzają o utrzymaniu lub utracie zabytkowych wartości (A. Fogel, op. cit., s. 377).
Sąd orzekający w sprawie podziela także stanowisko wyrażone w przywołanym już wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym nowelizacja u.p.z.p. miała na celu danie gminom narzędzi legislacyjnych umożliwiających określenia warunków oraz terminu dostosowania istniejących już obiektów małej architektury, ogrodzeń praz tablic i urządzeń reklamowych do ustanowionych nowych zakazów, zasad i warunków w uchwale krajobrazowej. Nie ulega wątpliwości, że uchwała krajobrazowa została przewidziana przez ustawodawcę jako dodatkowe narzędzie służące ochronie krajobrazu, wprowadzone do systemu prawnego oprócz, a nie zamiast istniejących rozwiązań prawnych. Nowe narzędzie ma na celu zwiększyć (dotychczas ograniczone) możliwości gminy wpływania na ład reklamowy na swoim terenie, a nie stać się jedyną możliwością regulacji tej materii. Nie jest zatem tak, że rada gminy nie ma podstaw do uchwalenia w m.p.z.p. żadnych zagadnień uregulowanych poprzednio w art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., gdyż kwestie te mogą być już ustalane wyłącznie w drodze uchwały podjętej na podstawie nowych przepisów wprowadzonych ustawą krajobrazową (wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 listopada 2023 r. II SA/Kr 998/23, publ. CBOSA). Nie można także przyjąć, że istotą zmian legislacyjnych wprowadzonych ustawą krajobrazową jest całkowite "wyjęcie" zagadnień dotychczas uregulowanych w art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. z zakresu materii planistycznej.
Sąd podziela pogląd, że pomimo uzyskania przez gminy na mocy art. 37a u.p.z.p. kompetencji do podjęcia uchwały krajobrazowej określającej m.in. zasady i warunki sytuowania ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (fakultatywnie), nie przestał na niej ciążyć obowiązek określenia w planie miejscowym zasad zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, zasad kształtowania krajobrazu; wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych (wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 listopada 2023 r. II SA/Kr 998/23).
Z tego też względu, jak słuznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2021 r., II OSK 158/21, jeżeli gmina nie widzi potrzeby zmian w istniejących już obiektach małej architektury, ogrodzeniach oraz tablicach i urządzeniach reklamowych, a jedynie chce ustalić zasady i warunki sytuowania i realizacji dla nowych tego typu obiektów na przyszłość, to może to uczynić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy należy wskazać, że w skardze podniesiono zarzuty dotyczące wyłącznie naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, natomiast brak jest zarzutu, który dotyczyłby naruszenia trybu jego sporządzania. Mimo to Sąd był zobligowany zbadać tę ostatnią okoliczność z urzędu, jako że rozpoznawana skarga jest pierwszą wniesioną na zaskarżoną uchwałę (źródło: wyrok WSA w Poznaniu z 13.12.2018 r., IV SA/Po 897/18, LEX nr 2594028)
W ocenie składu orzekającego zaskarżona uchwała została uchwalona z zachowaniem procedury planistycznej określonej w art. 17 u.p.z.p.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, iż w całości podziela zarzuty skargi Wojewody Wielkopolskiego uznając je za trafne, a także argumentację przedstawioną w celu ich poparcia, którą zresztą zaakceptował także organ. Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, iż zaskarżona uchwała narusza zasady sporządzania planu miejscowego w stopniu i w zakresie uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części, tj. w zakresie jej § 13.
Według kwestionowanego § 13 zaskarżonej uchwały, w zakresie sposobów i terminów tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania terenów ustalenia § 2 pkt 12 i pkt 13, § 4 pkt 2 lit. b), lit. c), lit. e), § 4 pkt 3 lit. a), zachowują moc do dnia wejścia w życie uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Trafnie zarzucił skarżący, że w treści zaskarżonej uchwały nie istnieją zapisy § 2 pkt 12 i pkt 13 oraz § 4 pkt 2 lit. e). Tym samym w tej części § 13 w sposób istotny naruszył prawo, gdyż odnosi się do nieistniejących jednostek redakcyjnych zaskarżonej uchwały.
Z kolei, jak trafnie zarzucono w skardze, zapis § 4 pkt 2 lit. c) dotyczy dopuszczenia lokalizacji dojść i dojazdów, a więc regulacji, która nie jest przedmiotem uchwały krajobrazowej do której się odnosi zaskarżony § 13. Tym samym także w tej części § 13 w sposób istotny naruszył prawo, gdyż odnosi się do regulacji, która nie jest przedmiotem uchwały krajobrazowej, której dotyczy § 13 zaskarżonej uchwały.
Powyższe zarzuty nie dotyczą § 4 pkt 2 lit. b) oraz § 4 pkt 3 lit. a), zaskarżonej uchwały, które nie tylko istnieją, ale dotyczą lokalizacji szyldów, tablic i urządzeń reklamowych na działkach budowlanych, a więc kwestii, które mogą być uregulowane uchwałą krajobrazową. Jednak rację ma Wojewoda, że § 13 uchwały nie jest niezbędny do tego żeby ewentualnie uchwalona w przyszłości uchwała krajobrazowa zastąpiła ustalenia m.p.z.p. nowymi regulacjami. Zapis ten ma więc charakter wyłącznie informacyjny, gdyż wszystkie przepisy planu miejscowego obowiązują do chwili ewentualnego uchwalenia uchwały krajobrazowej.
Jak słusznie zauważono, zapis § 13 uchwały nie jest niezbędny do tego, żeby ewentualnie uchwalona w przyszłości przez Radę Gminy Dopiewo uchwała krajobrazowa zastąpiła ustalenia planu nowymi regulacjami. Zastosowanie znajduje tu bowiem zasada lex posteriori derogat legi priori, tzn. ustawa późniejsza uchyla moc obowiązującą ustawy wcześniejszej (inaczej: reguła chronologiczna). Oznacza ona, że norma prawna, która powstała później deroguje normę prawną, która powstała wcześniej, a bierze się z założenia, że prawodawca działa w sposób racjonalny i ustanawiając nowe prawo dla jakiejś kwestii, jednocześnie przyjmuje, że pozbawi tym samym mocy obowiązującej prawo normujące ją dotychczas.
Mając powyższe na uwadze, cały § 13 jest zbędny, gdyż niezależnie od jego istnienia przedmiotowe zapisy planu mają moc prawną do chwili ewentualnego uchwalenia uchwały krajobrazowej.
Jak trafnie wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z 07.02.2019r. o sygn. IV SA/Po 1188/18 (publ. LEX nr 2637332) właściwa interpretacja przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce wówczas, gdy stwierdzane naruszenia odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. dotyczą tylko części ustaleń planu, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, jeżeli część niewadliwa może prawidłowo funkcjonować w obrocie prawnym.
W ocenie Sądu orzekającego (co dodatkowo potwierdza także stanowisko zarówno skarżącego, jak i organu), stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej jedynie § 13 nie prowadzi do dezintegracji postanowień całego zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W konsekwencji za zasadne należało uznać zarzuty podniesione w skardze. Z tego względu Sąd uznał, że postanowienia zaskarżonego planu miejscowego w zaskarżonej części w sposób istotny naruszają zasady sporządzania m.p.z.p., co uzasadniało stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze, że skarga okazała się zasadna i uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wynagrodzenia należnego jego pełnomocnikowi zawodowemu ustalony według stawek minimalnych (480 zł), zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r. poz. 265).