IV SA/Po 547/22

IV SA/Po 547/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-10-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Busz
Tomasz Grossmann
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Tomasz Grossmann po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia 15 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 15 lipca 2022 r. nr [...] Wojewoda po rozpoznaniu odwołania P. Sp. z o.o. z/s w W. od decyzji Starosty P. z [...] maja 2022 r. (znak: [...]) odmawiającej P. Sp. z o.o. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, obejmującego stację bazową telefonii komórkowej sieci P. sp. z o.o. [...], przewidzianej do realizacji przy alei [...] w P., na dz. o nr. ewid. [...], obr. ewid. [...], jedn. ewid. [...]:
1) uchylił zaskarżoną decyzję w części dyspozytywnej przywołującej podstawę prawną - art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.) w zw. z art. 26 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.), i w to miejsce przywołał art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) - dalej: Prawo budowlane, w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 1 i art. 26 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw; (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.),
2) w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda wskazał, że 19 października 2020 r. do Starostwa Powiatowego w P. wpłynął wniosek P. Sp. z o.o.- dalej: inwestor, o pozwolenie na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej.
Starosta P. postanowieniem z 20 listopada 2020 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia, w terminie 14 dni od dnia odbioru pisma, następujących nieprawidłowości:
- sprostowania zapisów w projekcie budowlanym w zakresie możliwości pochylenia osi głównej wiązki anten sektorowych,
- wykazanie maksymalnych możliwości technicznych mocy anten EIRP zgodnie ze specyfikacją producenta anteny,
- uzupełnienia projektu zagospodarowania terenu o zasięg oddziaływania stacji bazowej i osie głównych wiązek promieniowania.
Stosownych odpowiedzi udzielił pełnomocnik inwestora pismem z 10 grudnia 2020 r., do którego załączono nową kwalifikację przedsięwzięcia z lipca 2020 r. rev. [...].
22 grudnia 2020 r. do Starostwa Powiatowego w P. wpłynął protest Mieszkańców K. przeciwko wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji.
Decyzją z 4 stycznia 2021 r. (znak: [...]) Starosta P. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, podkreślając, że inwestor nie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku przedstawienia w projekcie budowlanym maksymalnych możliwości technicznych mocy anten EIRP zgodnie ze specyfikacją producenta anteny, co uniemożliwiło organowi właściwą ocenę inwestycji pod kątem emisji promieniowania elektromagnetycznego.
Odwołanie od decyzji wniosła m.in. P. Sp. z o.o.
Wojewoda decyzją z 31 marca 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że Starosta P. w niewystarczający sposób przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania oraz oddziaływania inwestycji na środowisko w części dotyczącej promieniowania elektromagnetycznego, co wynikało z błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Ponadto organ I instancji przed wydaniem rozstrzygnięcia nie poinformował inwestora o niespełnionych przesłankach do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony.
Rozpoznając ponownie sprawę, Starosta P. postanowieniem z 16 kwietnia 2021 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej poprzez:
1) wyjaśnienie wysokości zawieszenia anten sektorowych oraz zakresów maksymalnych tiltów; przedstawienia w jednolitej kolorystyce danych w legendzie i obwiedni ponadnormatywnego promieniowania elektromagnetycznego; przedstawienia skumulowanych mocy promieniowania elektromagnetycznego na azymutach zgodnie z konfiguracją anten sektorowych; przedstawienie metodologii obliczeń wartości promieniowania elektromagnetycznego; sprostowania błędnej nazwy analizowanej stacji bazowej;
2) ustosunkowanie się do przedstawionej przez stronę opinii biegłego opracowanej przez dr inż. J. G. (biegłego Sądu Okręgowego w K.);
3) doręczenia ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia;
4) uzupełnienia projektu budowlanego o wyniki badań geotechnicznych przeprowadzonych przez mgr inż. P. D. w miesiącach luty-marzec 2020 r., na podstawie których sporządzono projekt geotechniczny, w ramach którego określono warunki posadowienia obiektu.
Pismem z 7 kwietnia 2022 r. pełnomocnik inwestora przedłożył: decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] września 2021 r. (znak: [...]) umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która została przez Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. decyzją z 26 stycznia 2022 r. utrzymana w mocy; opinię dr hab. inż. P. B. prof. Politechniki W. podważającą opinię biegłego dr inż. J. G. oraz kwalifikację przedsięwzięcia z lipca 2020 r. rev. [...]
Decyzją z 27 maja 2022 r. Starosta P. odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu sprzed nowelizacji) oraz art. 104 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu organ I instancji zaznaczył, że inwestor nie wywiązał się z nałożonego postanowieniem z 16 kwietnia 2021 r. w pkt. 1 i 2 obowiązku.
Wojewoda ponownie rozpoznając sprawę wskazał, że przedmiotowa inwestycja obejmować będzie budowę wolnostojącej wieży stalowej rurowej typu [...] o wysokości całkowitej wynoszącej 49,30 m n.p.t. (cokół fundamentowy: 0,30 m, trzon wieży: 48,0 m, odgromienie: 1,0 m) posadowionej na płycie fundamentowej w kształcie koła o średnicy 9,80 m, grubości 0,60÷0,70 m, posadowionej na -1,8 m p.p.t., na której opierać się będzie cokół fundamentowy o wymiarach 1,8 x 1,8 m z przymocowanymi do niego stalowymi kotwami fundamentowymi (str. 28-29, 32 projektu budowlanego).
Na wieży, na wysokości 46,50 m n.p.t., zamontowanych będzie - 6 anten sektorowych po dwie na azymut 80°, 200° i 330° (str. 12, 29, 32-33 projektu budowlanego). Anteny te pracować będą na poszczególnych azymutach w pasmach [...] MHz (moc EIRP 504 W) oraz [...]/2100 MHz (moc EIRP 494 W) i posiadać będą maksymalną możliwość pochylenia tiltu wynoszącą 12°.
W ramach inwestycji zaplanowano także zamontowanie 8 anten radioliniowych skierowanych na azymut 28°, 94°, 124°, 150°, 181°, 211°, 266° i 344° zawieszonych na wysokościach 44,00 m n.p.t., 43,20 m n.p.t. i 42,40 m n.p.t., a także 9 modułów radiowych RRU na wysokości ok. 47,00 m n.p.t. i 6 modułów radiowych RRU na wysokości ok. 46,30 m n.p.t. (str. 12, 30, 32, 34 projektu budowlanego).
W bezpośrednim sąsiedztwie wieży zaplanowano umieszczenie szaf technologicznych (str. 10-11,17, 30, 35 projektu budowlanego).
Obiekt zasilany będzie z sieci elektroenergetycznej, a w razie tymczasowych przerw w dostawie energii elektrycznej stacja dostosowana zostanie do awaryjnego zasilania z agregatu prądotwórczego (str. 57 projektu budowlanego). Jak wskazano w projekcie budowlanym branży elektrycznej (str. 56, 65 projektu budowlanego oraz str. 16 projektu budowlanego) miejscem przyłączenia do sieci elektroenergetycznej jest złącze kablowo- pomiarowe [...] ([...]) zasilane z istniejącego złącza kablowego ZKP nr [...], od którego zaplanowano wyprowadzenie kabla YKY 4x10 mm2 do złącza ZK-PSA i dalej kablem YAKY 4x35 mm2 do rozdzielni [...]. Stacja wyposażona zostanie w instalację ochrony od porażeń prądem elektrycznym, w instalację odgromową, uziemienie technologiczne i ochronę przepięciową (str. 58, 59 projektu budowlanego).
Dostęp do obiektu na czas budowy, jak i w okresie eksploatacji, odbywać się będzie zjazdem z drogi publicznej, tj. ul. [...] (dz. nr ewid.[...]) przez teren działki o nr. ewid. [...] (str. 15b, 16 projektu budowlanego). W ramach inwestycji nie planuje się budowy drogi dojazdowej, gdyż stacja bazowa telefonii komórkowej jest urządzeniem bezobsługowym (str. 15b projektu budowlanego).
Teren utwardzony inwestycji z nawierzchni żwirowej o wymiarach 5,5 x 5,0 m zostanie ogrodzony siatką stalową o wysokości 2,0 m (grubość drutu min. 2,8 mm, wymiar oczka 50x50 mm), uniemożliwiającą dostęp osobom nieupoważnionym z terenu przedmiotowej działki (str. 17, 29, 32 projektu budowlanego).
Lokalizacja wieży została uzgodniona ze Służbami Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP, na podstawie opinii nr [...] z [...] października 2019 r., gdzie wskazano, że nie jest wymagane oznakowanie przeszkodowe. Inwestycja nie leży na obszarach cennych przyrodniczo, w tym na obszarach [...].
Wojewoda podniósł, że materialnoprawną podstawą niniejszej sprawy stanowi art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu sprzed nowelizacji), w którym określono czynności, jakie organ musi podjąć przed wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę.
Następnie wskazano, że działka inwestycyjna objęta jest zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. w rejonie ulic [...], przyjętego na mocy uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] września 2016 r. (opublikowanego w dniu [...]. Urz. Woj. [...]. poz. [...]) - dalej: plan miejscowy.
W ocenie Wojewody kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy zaprojektowany obiekt budowlany spełnia wymagania ochrony środowiska, w tym czy inwestor prawidłowo wyznaczył obszar o przekroczonych wartościach promieniowania elektromagnetycznego. W przypadku inwestycji, która dotyczy grup anten o różnej mocy powinna być uwzględniona kumulacja pól elektromagnetycznych tak, aby można w ogóle dokonywać jakiejkolwiek kwalifikacji przedmiotowej inwestycji. Badanie powyższych kwestii uzasadnia również § 314 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) - dalej: warunki techniczne, zgodnie z którym budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Zaznaczyć należy, że promieniowanie elektromagnetyczne nie ma charakteru opadu radioaktywnego, zatem na potrzeby niniejszego przedsięwzięcia istotne będzie ustalenie na jakich wysokościach dopuszczalne parametry analizowanego promieniowania będą występować.
Dodano, że pomiary poziomów pól! elektromagnetycznych w środowisku dla zakresów częstotliwości od 10 MHz do 300 GHz w otoczeniu instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych oraz radiolokacyjnych, w przyjętych pionach pomiarowych, wykonuje się w punktach pomiarowych położonych na wysokościach od 0,3 m do 2,0 m nad powierzchnią terenu albo nad innymi miejscami dostępnymi dla ludności. Powyższy zapis znajduje się w pkt. 11. załącznika rozporządzenia Ministra Klimatu. Ponadto tożsamą definicję miejsc dostępnych dla ludności zawiera rozporządzenie Ministra Zdrowia. Uzupełniająco wyjaśniono, że w rozumieniu art. 124 ust, 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973 z późn.zm.) - dalej: Prawo ochrony środowiska, przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości.
Wojewoda podniósł, że w niniejszej sprawie rozkład pionowy i poziomy mocy gęstości promieniowania elektromagnetycznego zawarty został na str. 22-24a projektu budowlanego i uwzględnia on obecnie obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia. Z części graficznej wynika, że ww. promieniowanie występować będzie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności na działce inwestycyjnej. Jak wynika z rys. nr 3a-3c pt. "analiza maksymalnego dopuszczalnego pochylenia wiązek głównych promieniowania anten rozsiewczych promieniowanie elektromagnetyczne występować będzie w każdym z azymutów w odległości do 2m od anteny uwzględniającej zarówno tilt 0°, jak i 12°, na wysokości 44 m od miejsc dostępnych dla ludności.
Zdaniem Wojewody powyższa analiza nie uwzględnia jednak zsumowania mocy promieniowania elektromagnetycznego anten na azymutach. Starosta P. rozpatrując ponownie sprawę, prawidłowo zobowiązał inwestora w postanowieniu z 16 kwietnia 2021 r. do dokonania zmian w projekcie budowlanym w ww. zakresie. Uzupełniając projekt budowlany inwestor nie dokonał korekty analiz zasięgu występowania promieniowania elektromagnetycznego o wartościach nie mniejszych niż dopuszczalne. Znajdujące się w projekcie budowlanym rysunki przedstawiają po 4 obwiednie na danym azymucie wyznaczone dla wartości: 4 W/m˛ obliczone dla pasma 800 MHz; 4,6 W/m˛ dla pasma 900 MHz; 9,1 W/m˛ dla pasma 1800 MHz i 10W/m˛ dla pasma od 2 GHz do 300 GHz MHz (metodologia obliczeń zawarta została na str. ll-15a projektu budowlanego). Niemniej anteny skierowane na poszczególne azymuty pracować będą zarówno w paśmie 800 MHz, 2600 MHz, 900 MHz, 1800 MHz, 2100 MHz, oznacza to, że analiza promieniowania elektromagnetycznego powinna zawierać wartości skumulowane dla wszystkich pasm. Fakt ten wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Klimatu, które to zostało wydane na podstawie art. 122 ust. 2 Prawa ochrony środowiska. Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Klimatu sposoby sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku określił załącznik do rozporządzenia. I tak w pkt. 9-11 omawianego załącznika podkreślono, że jeżeli w obszarze pomiarowym występują pola elektromagnetyczne w danym zakresie częstotliwości, określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 122 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, wytworzone przez kilka instalacji lub urządzeń niepracujących równocześnie, poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku wyznacza się dla instalacji lub urządzenia albo grupy instalacji lub grupy urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne o poziomach najwyższych w danym zakresie częstotliwości. Pomiary poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku dla zakresów częstotliwości od 10 MHz do 300 GHz w otoczeniu instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych oraz radiolokacyjnych, wykonuje się podczas pracy wszystkich instalacji emitujących pola elektromagnetyczne w danym zakresie częstotliwości. Pomiary te wykonuje się w punktach pomiarowych położonych na wysokościach od 0,3 m do 2 m nad powierzchnią terenu albo nad innymi miejscami dostępnymi dla ludności, przyjmując za wynik pomiaru największą wartość zmierzonych parametrów fizycznych pól elektromagnetycznych w danym pionie pomiarowym uśrednioną w sposób określony w przepisach wydanych na podstawie art. 122 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, dla danego zakresu częstotliwości.
Zdaniem organu odwoławczego przedstawiony w projekcie budowlanym zasięg promieniowania elektromagnetycznego nie został wykonany prawidłowo, ponieważ nie uwzględnia ww. kryteriów pomiarowych. Poprawność wykonania ww. analiz ma istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie, bowiem ogranicza to możliwość oceny, jaką dokonuje organ administracji architektoniczno- budowlanej, z przepisami techniczno-budowlanymi, tj. m.in. z § 314 warunków technicznych. Niewłaściwie przeprowadzona analiza rozkładu promieniowania elektromagnetycznego uniemożliwiła weryfikację, czy inwestycja nie naruszy art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, a tym samym, czy nie wpłynie negatywnie na możliwości zabudowy i zagospodarowania nieruchomości sąsiednich.
Z uwagi na fakt, że pełnomocnik inwestora w odwołaniu zastrzegł, że tego typu uzupełnienie dokumentacji projektowej nie ma oparcia w przepisach prawa, Wojewoda odstąpił od ponownego wezwania skarżącego na etapie odwoławczym w ww. zakresie.
Organ odwoławczy nie podzielił jednak stanowiska organu I instancji w zakresie konieczności ustosunkowania się przez skarżącego do przedstawionej przez stronę opinii biegłego opracowanej przez dr inż. J. G.. W ocenie Wojewody to na organie spoczywał obowiązek dokonania porównania dokumentacji projektowej z wynikami płynącymi z ww. opinii. Niemniej naruszenie to nie miało wpływu na wynik niniejszej sprawy, bowiem inwestycja jest niezgodna z przepisami środowiskowymi i warunkami technicznymi.
W ocenie Wojewody, roboty budowlane związane z budową stacji bazowej telefonii komórkowej są niezgodne z przepisami warunków technicznych oraz środowiskowymi dotyczącymi standardów dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Wobec zaistniałej sytuacji naruszono art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowić powinien podstawę prawną odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.
Wojewoda zauważył, że organ I instancji po dokonaniu analizy dokumentacji złożonej przez inwestora, wydał na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego decyzję o odmowie pozwolenia na budowę wskazując, że inwestor nie zastosował się do wszystkich wymagań nałożonych na niego postanowieniem. Tymczasem inwestor odpowiadając na postanowienie z 16 kwietnia 2021 r. ustosunkował się do zawartych w nich zagadnień i udzielił organowi administracji stosownych wyjaśnień. Nawet, jeżeli wyjaśnienia te nie były dla organu odpowiednie, to tego rodzaju okoliczność nie może być uznana za niewykonanie obowiązku. Jednakże, pomimo tego Starosta P. wydał kwestionowaną decyzję na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego uzasadniając w ten sposób odmowę udzielenia pozwolenia na budowę.
Podkreślono, że o niewykonaniu obowiązku, o którym traktuje art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, można mówić wówczas, gdy inwestor nie udzielił odpowiedzi w ogóle lub gdy udzielona odpowiedź jest niezwiązana z przedmiotem sprawy. Jeżeli natomiast udzielona odpowiedź jest w ocenie organu administracji jedynie niepełna lub nie wyjaśnia istotnych dla sprawy okoliczności, to może to być podstawą do odmowy wydania pozwolenia na budowę z przyczyn merytorycznych, np. z powodu niezgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno- budowlanymi. Mając na względzie, że przyjętą w postępowaniu administracyjnym zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), która zobowiązywała organ odwoławczy do powtórnego rozpoznania i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, możliwe było konwalidowanie popełnionego przez Starostę P. błędu, a co za tym idzie zmiany postawy prawnej kwestionowanej decyzji.
Końcowo wskazano, że rozstrzygając niniejszą sprawę, Wojewoda – mając na względzie nowelizację przepisów rozporządzenia Rady Ministrów, dokonaną na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1071), której skutkiem było m.in. uchylenie z dniem 4 czerwca 2022 r. zapisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 dotyczących instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz – zawęził krąg stron postępowania tylko do dz. o nr. ewid. [...], tj. działki inwestycyjnej. Pozostałe podmioty występujące jako strony postępowania na etapie organu I instancji, pismem Wojewody z [...] lipca 2022 r. zostały poinformowane o utracie przymiotu strony.
Skargę na powyższą decyzję wywiodła do Sądu P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty P. z dnia [...] maja 2022 roku, a także zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1) naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty P. z dnia [...] maja 2022 r., wyłącznie w części dyspozytywnej przywołującej podstawę prawną oraz utrzymanie zaskarżonej decyzji w pozostałej części w mocy, podczas gdy zaskarżona decyzja Starosty P. została wydana z naruszeniem prawa i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, zaś organ odwoławczy winien był orzec co do istoty sprawy i wydać decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, zgodnie z wnioskiem Skarżącego;
2) naruszenie przepisu art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości zebranego materiału dowodowego i dokonanie błędnej jego oceny, polegającej na nieprawidłowym przyjęciu, że "roboty budowlane związane z budową stacji bazowej telefonii komórkowej są niezgodne z przepisami warunków technicznych oraz środowiskowymi dotyczącymi standardów dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku".
W uzasadnieniu skargi wskazano, że z dniem 4 czerwca 2022 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022r., poz. 1071 z dnia 20 maja 2022 r.). Wskutek rzeczonej nowelizacji doszło do uchylenia przepisów § 2 ust. 1 pkt 7) oraz § 3 ust. 1 pkt 8) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem z katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zawsze bądź potencjalnie, wyeliminowano wszelkie instalacje radiokomunikacyjne.
Zgodnie z przepisem § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia zmienianego w § 1, w przypadku których przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub zgłoszeń, o których mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy, stosuje się przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.
Wobec powyższego, w związku ze zmianą stanu prawnego oraz koniecznością stosowania w niniejszej sprawie nowych regulacji, zdaniem skarżącej organ odwoławczy nie miał już obowiązku (ani też prawa) sprawdzania, czy wnioskowana inwestycja zalicza się, czy też nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Z woli ustawodawcy instalacje radiokomunikacyjne znalazły się poza zamkniętym katalogiem przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Skoro zatem Wojewoda stwierdził, iż w aktach sprawy znajduje się rozkład pionowy i poziomy mocy gęstości promieniowania elektromagnetycznego (został zawarty na stronie 22-24a projektu budowlanego) i uwzględnia on obecnie obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia, zaś z części graficznej wynika, że w/w promieniowanie występować będzie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności na działce inwestycyjnej, to oczywistym jest, że winien był uchylić zaskarżoną decyzję Starosty P. i wydać decyzję zgodną z wnioskiem skarżącej.
Zdaniem skarżącej przyjęte w dokumentacji projektowej rozwiązania gwarantują, że nie dojdzie do naruszenia standardów jakości środowiska poza terenem inwestycji, do którego skarżąca ma tytuł prawny. Z uwagi na wysokość miejsc montażu i pochylenie anten stacji bazowej oraz istniejący na działkach sąsiednich sposób i warunki zagospodarowania, nie dojdzie tu do sytuacji przekroczenia wartości pola elektromagnetycznego w miejscach dostępnych dla ludności.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody uchylająca w części dyspozytywnej decyzję Starosty P. odmawiającą P. Sp. z o.o. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, obejmującego stację bazową telefonii komórkowej sieci P. sp. z o.o. [...] i utrzymująca ją w pozostałej części.
Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w części przywołującej podstawę prawną - art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.) w zw. z art. 26 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.), i w to miejsce przywołał art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 1 i art. 26 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy (...).
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), zwanej dalej Prawem budowlanym, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471). Przepis art. 26 ustawy nowelizującej stanowi, że terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy inwestor do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę albo wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego, albo zgłoszenia budowy może dołączyć projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. W takiej sytuacji, na mocy art. 27 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy, do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych przepisy Prawa budowlanego stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, mającego zastosowanie w niniejszej sprawie, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:
1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.
Stosownie do treści art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, wskazując termin, po bezskutecznym upływie którego wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, a jak wyjaśnia przepis art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma bowiem charakteru uznaniowego. Organ nie może zatem odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a inwestor dopełnił czynności wymienionych w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego.
W tym miejscu podnieść należy, że organ I instancji swoją decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wydał na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.) wskazując, że inwestor nie zastosował się do wszystkich wymagań nałożonych na niego postanowieniem z 16 kwietnia 2021 r.
Z kolei Wojewoda uznał, że Starosta nie miał prawa opierać swojej decyzji na art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W ocenie Wojewody kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy zaprojektowany obiekt budowlany spełnia wymagania ochrony środowiska, w tym czy inwestor prawidłowo wyznaczył obszar o przekroczonych wartościach promieniowania elektromagnetycznego. W jego ocenie roboty budowlane związane z budową stacji bazowej telefonii komórkowej są niezgodne z przepisami warunków technicznych oraz środowiskowymi dotyczącymi standardów dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Wobec tego naruszono art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowić powinien podstawę prawną odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.
Zdaniem organu odwoławczego przedstawiony w projekcie budowlanym zasięg promieniowania elektromagnetycznego nie został wykonany prawidłowo, ponieważ nie uwzględnia kryteriów pomiarowych. Przedstawiona przez inwestora w dokumentacji projektowej analiza nie uwzględnia zsumowania mocy promieniowania elektromagnetycznego anten na azymutach. Wskazano również, że analiza promieniowania elektromagnetycznego powinna zawierać wartości skumulowane dla wszystkich pasm. Poprawność wykonania ww. analiz ma istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie, bowiem ogranicza to możliwość oceny, jaką dokonuje organ administracji architektoniczno - budowlanej z przepisami techniczno-budowlanymi, tj. m.in. z § 314 warunków technicznych. Niewłaściwie przeprowadzona analiza rozkładu promieniowania elektromagnetycznego uniemożliwia weryfikację, czy inwestycja nie naruszy art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, a tym samym, czy nie wpłynie negatywnie na możliwości zabudowy i zagospodarowania nieruchomości sąsiednich.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Wojewody jest niezrozumiała i wewnętrznie sprzeczna. Z jednej strony organ II instancji stwierdza że decyzja Starosty jest błędna (również podstawa prawna) i uchyla ją w części dyspozytywnej. Wskazuje że Starosta nie miał prawa na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego odmawiać zatwierdzenia projektu budowlanego. Jednocześnie zaś stwierdza, że Starosta P. rozpatrując ponownie sprawę, prawidłowo zobowiązał inwestora w postanowieniu z 16 kwietnia 2021 r. do dokonania zmian w projekcie budowlanym w zakresie analizy zsumowania mocy promieniowania elektromagnetycznego anten na azymutach.
Dalej Wojewoda wskazuje, że rozkład pionowy i poziomy mocy gęstości promieniowania elektromagnetycznego zawarty został na str. 22-24a projektu budowlanego i uwzględnia on obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia, a z części graficznej wynika, że ww. promieniowanie występować będzie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności na działce inwestycyjnej. Jak wynika z rys. nr 3a-3c pt. "analiza maksymalnego dopuszczalnego pochylenia wiązek głównych promieniowania anten rozsiewczych" promieniowanie elektromagnetyczne występować będzie w każdym z azymutów w odległości do 2 m od anteny uwzględniającej zarówno tilt 0°, jak i 12°, na wysokości 44 m od miejsc dostępnych dla ludności". Jednak w kolejnym akapicie Wojewoda uznaje, że powyższa analiza nie uwzględnia zsumowania mocy promieniowania elektromagnetycznego anten na azymutach.
Co istotne Wojewoda podnosi, że rozstrzygając niniejszą sprawę, miał na względzie nowelizację przepisów rozporządzenia Rady Ministrów, dokonaną na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1071), której skutkiem było m.in. uchylenie z dniem 4 czerwca 2022 r. zapisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 dotyczących instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, i zawęził krąg stron postępowania tylko do dz. o nr. ewid. [...], tj. działki inwestycyjnej.
Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji brak na ten temat jakichkolwiek rozważań, mimo iż kwestia ta była wyraźnie podnoszona w odwołaniu. Organ nie odniósł się do zarzutów odwołania. Nie odniósł się do możliwości zastosowania przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022r., poz. 1071 z dnia 20 maja 2022 r.). Wskutek rzeczonej nowelizacji z dniem 4 czerwca 2022 r. doszło do uchylenia przepisów § 2 ust. 1 pkt 7) oraz § 3 ust. 1 pkt 8) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem z katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zawsze bądź potencjalnie, wyeliminowano instalacje radiokomunikacyjne.
Zgodnie z przepisem § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r., do przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia zmienianego w § 1, w przypadku których przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub zgłoszeń, o których mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy, stosuje się przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.
W ocenie Sądu racje ma skarżąca spółka, że, w związku ze zmianą stanu prawnego oraz koniecznością stosowania w niniejszej sprawie nowych regulacji, Wojewoda nie miał już obowiązku (ani też możliwości) sprawdzania, czy wnioskowana inwestycja zalicza się, czy też nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Z woli ustawodawcy instalacje radiokomunikacyjne znalazły się poza zamkniętym katalogiem przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Jednocześnie zauważyć trzeba, że sposoby sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (załącznik do rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 17 lutego 2020 r. w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych pól elektromagnetycznych w środowisku) dotyczą badania instalacji już funkcjonujących i w żaden sposób nie uzasadniają stanowiska organu w kwestii sumowania mocy promieniowania wyrażonego na etapie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę.
Podkreślić, należy że z art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. wynika konieczność zawarcia w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego, przy czym uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.
Powyższa regulacja skorelowana jest z zasadą przekonywania uregulowaną w art. 11 k.p.a., zgodnie z treścią którego organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że "treść uzasadnienia decyzji powinna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy powinno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno bowiem umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zasada przekonywania nabiera szczególnego znaczenia w przypadku podejmowania przez organy negatywnych z punktu widzenia strony rozstrzygnięć, które powinny być przekonująco i jasno uzasadnione" (por. wyroki NSA z 13 stycznia 2021 r., III OSK 2858/21, z 25 marca 2021 r., II OSK 3047/20).
Podsumowując, Sąd doszedł do przekonania, że dokonana przez organy ocena okoliczności faktycznych i prawnych jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco stanowiska o braku przesłanek do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Nie pozwala przy tym na odtworzenie toku myślowego oraz poglądu prawnego organów, a także nie przekonuje o słuszności podjętego rozstrzygnięcia.
Ponownie rozpoznając sprawę rzeczą organów będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. Organy wezmą przy tym pod uwagę nowelizację przepisów rozporządzenia Rady Ministrów, dokonaną na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1071).
W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.