IV SA/PO 545/25

IV SA/Po 545/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-07-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Sebastian Michalski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 5 ust. 2, art. 10 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 16 ust. 1, ust. 2, art. 21 pkt 1, pkt 2
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2018 poz 570
art. 13
Ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 133 § 1, art. 151, art. 190
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2025 r. sprawy ze skargi P. R., A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części w jakiej odmówiono udostępnienia informacji publicznej o kwotach pieniężnych przyznanych A. K., T. T. oraz H. S. w 2020 roku z tytułu nagród, premii, dodatków funkcyjnych, nagród jubileuszowych oraz innych dodatków poza wynagrodzeniem podstawowym; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim orzeczono o udostępnieniu informacji publicznej o kwotach pieniężnych przyznanych H. S. w 2020 roku z tytułu nagród, premii, dodatków funkcyjnych, nagród jubileuszowych oraz innych dodatków poza wynagrodzeniem podstawowym, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz P. R. i A. T. solidarnie kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
P. R. oraz A. T., podaniem z dnia 11 stycznia 2021 roku, wystąpiły do Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego z żądaniem udostępnienia informacji publicznej w zakresie dotyczącym nagród, premii, dodatków funkcyjnych, nagród jubileuszowych oraz innych dodatków poza wynagrodzeniem podstawowym kwot pieniężnych przyznanych w roku 2020 następującym osobom: P. B., A. K., A. M., T. T., H. S..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 22 stycznia 2021 r. Nr [...], na podstawie art. 1 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 , art. 7 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej:
- odmówiło udostępnienia żądanej informacji publicznej w odniesieniu do P. B., A. K., A. M., T. T., a także H. S. za okres od 1 stycznia 2020 roku do 30 kwietnia 2020 roku
oraz
- orzekło o udostępnieniu informacji o kwotach pieniężnych przyznanych H. S. w okresie od 1 maja 2020 roku do 31 grudnia 2020 roku z tytułu nagród, premii, dodatków funkcyjnych, nagród jubileuszowych oraz innych dodatków poza wynagrodzeniem podstawowym.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego, pismem z dnia 19 stycznia 2021 roku, zwrócił się do: starszej inspektor SKO P. B., członka etatowego SKO A. K., kierownika biura SKO A. M. oraz wiceprezesa SKO T. T. z zapytaniem czy wyrażają oni zgodę na udostępnienie informacji objętych wnioskiem. Wszyscy odmówili wyrażenia zgody na udostępnienie żądanych informacji (oświadczenia w aktach sprawy).
Organ wskazał jednocześnie, że Prezes Rady Ministrów z dniem 1 maja 2020 roku powołał członka etatowego H. S. na prezesa SKO (kopia aktu powołania potwierdzona za zgodność w aktach sprawy).
Uwzględniając powyższe okoliczności organ wyjaśnił, że zgłoszone żądanie udzielenia informacji publicznej należało analizować w kontekście art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej. Brzmienie ustępu 2 tego przepisu wskazuje, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie zostało zdefiniowane pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną". O tym czy dani pracownicy należą do kręgu osób pełniących funkcję publiczną przesądza to, jakie funkcje i czynności wykonują w zakresie powierzonych im obowiązków, a także że wiedzę o tym ma organ bowiem on te obowiązki ustala i organizuje pracę urzędników.
Mając na uwadze powyższe oraz okoliczność, iż pracownicy Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmówili wyrażenia zgody na udostępnienie informacji objętych wnioskiem Prezes Kolegium odmówił udostępnienia żądanych informacji.
Jednocześnie organ wyjaśnił, że prezes kolegium kieruje pracami kolegium, a w szczególności reprezentuje kolegium na zewnątrz. W związku z tym osoba prezesa kolegium ma status osoby publicznej.
Uwzględniając jednak, iż członek etatowy SKO H. S. nie pełnił przed dniem 1.05.2020r. funkcji prezesa SKO, nie był osobą publiczną, organ odmówił udostępnienia danych objętych wnioskiem dotyczących okresu sprzed daty 1.05.2020r. Jednocześnie orzeczono o udostępnieniu informacji objętych wnioskiem odnośnie Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego H. S. za okres od dnia 1.05.2020r.
P. R. oraz A. T., pismem z dnia 25 lutego 2021 roku, skorzystały z prawa skargi do sądu administracyjnego.
Skarżące zażądały uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W ocenie skarżących decyzja została wydana z naruszeniem:
1) art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej poprzez bezpodstawne przyjęcie, że udzielenie informacji publicznej dotyczącej nagród, premii, dodatków funkcyjnych, nagród jubileuszowych oraz innych dodatków poza wynagrodzeniem podstawowym kwot pieniężnych przyznanych w roku 2020 wskazanym osobom tj. P. B., A. K., A. M., T. T., H. S. (okres 01.01.2020 r. do 30.04.2020 r.), narusza prawo do prywatności, gdy tymczasem osoby te pełnią funkcje publiczne i takie ograniczenie nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne,
2) art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej w wyniku błędnego przyjęcia, że wnioskowana informacja jest objęta ograniczeniem ze względu na prywatność osoby fizycznej,
3) art. 8 § 1 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nierzetelny, w oparciu o subiektywne odczucia podmiotu zobowiązanego, bez uwzględnienia słusznego interesu społecznego i rzeczywistej woli strony,
4) art. 7 w zw. z art. 77 i art. 107 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wszystkich czynności dowodowych, co skutkowało przyjęciem, że część pytań zawartych we wniosku z dnia 11.01.2021r. narusza prawo do prywatności osób pełniących funkcję publiczną.
W pierwszej kolejności skarżące wskazały na treść art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. 2018.570), zgodnie z którym członkowie kolegium w zakresie wykonywania czynności określonych ustawą korzystają z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym. Osobami pełniącymi funkcję publiczną są prezes, wiceprezes i członkowie samorządowych kolegiów odwoławczych.
Zdaniem skarżących to nie moment objęcia przez H. S. stanowiska Prezesa SKO stanowi o tym, iż rozpoczął on pełnić funkcje publiczne, lecz jak powyżej wykazano nastąpiło to już z chwilą powołania H. S. przez Prezesa Rady Ministrów na stanowisko członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Odnosząc się do kolejnych kwestii tj. odmowy udostępnienia informacji publicznej dotyczącej pozostałych osób objętych wnioskiem, skarżące stwierdziły, iż Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołało szereg orzeczeń sądów administracyjnych, Sądu Najwyższego oraz Trybunału Konstytucyjnego, jednakże nie sposób z niego wywieść co legło u podstaw wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w powyższym zakresie, co stanowi naruszenie dyspozycji zawartych w art. 107 § 3 K.p.a.
W ocenie skarżących podstawą do wydania decyzji odmawiającej udzielenie informacji publicznej dotyczącej nagród, premii, dodatków funkcyjnych, nagród jubileuszowych oraz innych dodatków poza wynagrodzeniem podstawowym kwot pieniężnych przyznanych w roku 2020 wskazanym osobom, nie może stanowić fakt, iż osoby te odmówiły udostępnienia tychże informacji.
Skarżące wskazały na orzecznictwo sądowoadministracyjne, które opowiada się za jawnością wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenie osób pełniących funkcje publiczne. Podniesiono, że sumaryczna informacja o wysokości nagród i premii, wypłaconych wszystkim pracownikom samorządowym, jako stanowiąca informację dotyczącą wysokości i sposobu wydatkowania środków publicznych z budżetu państwa (lub też budżetu jednostki samorządu terytorialnego) na obsadę stanowiska w jednostce samorządowej stanowi informację publiczną i jako taka podlega udostępnieniu w trybie udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z 27 października 2017 r., I OSK 3207/15). To samo dotyczy zindywidualizowanych ocen i motywów, które stanowią podstawę (uzasadnienie) przyznania konkretnemu pracownikowi uznaniowych składników wynagrodzenia - nagród czy premii uznaniowych (zob. wyrok NSA z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2929/17, niepubl.).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, reprezentowane przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zażądało oddalenia skargi, rozpoznania sprawy na rozprawie oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych.
W uzasadnieniu zgłoszonych żądań wskazano, że wniosek obejmuje całe spektrum osób zatrudnionych w Samorządowym Kolegium Odwoławczym począwszy od osób zatrudnionych na umowę o pracę (pracownik biura kolegium oraz jego kierownik) oraz osób, których stosunek pracy wynika z powołania jako członka etatowego kolegium, w tym prezesa oraz wiceprezesa.
Prezes kolegium bezspornie jest osobą pełniącą funkcję publiczną i względem niego znajdują zastosowanie przepisy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast pozostałe osoby wymienione we wniosku nie należą do kręgu osób pełniących funkcje publiczne. Znajduje to dobitne potwierdzenie w osobach asystentki oraz sekretarki i kierownika biura SKO. Ujawnienie bez zgody pracownika informacji o wysokości jego wynagrodzenia za pracę może stanowić naruszenie dobra osobistego w rozumieniu art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 5 listopada 2021 roku o sygn. akt IV SA/Po 307/21, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 stycznia 2021 roku (Nr [...]).
W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, że nie ma żadnych wątpliwości, że członkowie SKO, prezes oraz wiceprezes SKO są osobami pełniącymi funkcję publiczną. Nie ma racji organ, że informacje o wysokości nagród, premii, dodatków funkcyjnych, nagród jubileuszowych oraz innych dodatków poza wynagrodzeniem zasadniczym przyznanych w roku 2020 konkretnym członkom etatowym Kolegium oraz wiceprezesowi i prezesowi SKO (za okres, w którym nie pełnił tejże funkcji) objęte są sferą ich prywatności. Przesłanka negatywna z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie mogła zostać zastosowana w analizowanej sprawie z uwagi na fakt, że żądana informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i pozostaje w bezpośrednim związku z pełnieniem przez te osoby funkcji publicznej. W konsekwencji Sąd uznał, że organ z naruszeniem prawa odmówił skarżącym udostępnienia wnioskowanej informacji w powyższym zakresie.
Sąd zgodził się ze skarżącymi, że przedmiotowa decyzja narusza dyspozycję art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia. Sąd stwierdził, że uzasadnienie decyzji jest chaotyczne i wewnętrznie sprzeczne. Organ powołuje szereg orzeczeń sądów administracyjnych, SN oraz TK, nie odnosząc ich w ogóle do okoliczności przedmiotowej sprawy. Nie wiadomo również, czy wskazane we wniosku osoby są etatowymi członkami Kolegium oraz czy zasiadają w składach orzekających SKO. W konsekwencji nie sposób poznać toku rozumowania organu oraz wywieść podstaw prawnych i faktycznych tak podjętej decyzji. Takie uzasadnienie decyzji nie poddaje się kontroli Sądu.
Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej organu, wyrokiem z dnia 21 maja 2025 roku o sygn. akt III OSK 706/22, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.
W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, że organ słusznie zarzuca sądowi I instancji niewystarczające uzasadnienie motywów wydanego orzeczenia, tj. brak ustosunkowania się do kwestii związanej ze statusem kierownika biura SKO oraz pracownika biura SKO na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. WSA w Poznaniu nie wyjaśnił, dlaczego uchyla zaskarżoną decyzję w całość.
Sądowi umknęło, że wniosek dostępowy dotyczył nie tylko osób będących etatowymi członkami SKO, jego prezesa i wiceprezesa. Wnioskiem objęte zostały także osoby nie pełniące wskazanych funkcji. Wniosek dotyczył przecież informacji o nagrodach, premiach, dodatkach funkcyjnych, nagrodach jubileuszowych oraz innych dodatkach, poza wynagrodzeniem podstawowym, przyznanych w roku 2020 starszej inspektor SKO P. B. i kierownikowi biura SKO A. M.. Okoliczność ta została całkowicie pominięta w rozważaniach prawnych Sądu I instancji, pomimo że status tych osób wymagał odrębnej analizy prawnej na gruncie przepisów o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku brak jest jakichkolwiek wskazań prawnych i faktycznych odnoszących się do uchylenia zaskarżonej decyzji w tej części odmawiającej udostępnienia żądanych informacji.
Pełnomocnik organu, w toku ponownego rozpoznania sprawy, na rozprawie w dniu 3 lipca 2025 roku, wniósł o uwzględnienie skargi w odniesieniu do osób A. K., T. T. i H. S. oraz wskazał, że tylko te osoby dysponowały władztwem administracyjnym jako członkowie Kolegium.
Zdaniem pełnomocnika organ w wyroku NSA wyrażony został pogląd prawny, że wnioskiem dostępowym objęto także osoby, które nie wykonywały władztwa administracyjnego, lecz wykonywały czynność administracyjne wewnątrz Kolegium jako pracownicy biura tego Kolegium.
Na pytanie Sądu pełnomocnik organu podał, że decyzję należy uchylić także w zakresie, w którym w jej sentencji orzeczono o udostępnieniu informacji publicznej w odniesieniu do H. S. za okres od 1 maja 2020 roku do 31 grudnia 2020 roku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267).
Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego aktualnego na dzień wydania zaskarżonego aktu.
Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a.").
Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).
Skarga okazała się częściowo uzasadniona.
Materialnoprawny wzorzec dla kontroli legalności zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176).
W świetle art. 21 pkt 1-2 ustawy o dostępie do informacji publicznej do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325), z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, a skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę.
Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie, które określone zostały w powołanej powyżej ustawie (art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej).
Zgodnie z art. 2 ust. 1 powołanej ustawy każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej".
Prawo do informacji publicznej obejmuje, między innymi, uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej).
W świetle treści art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej).
Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej).
W świetle treści art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.
Przy wydawaniu wskazanych decyzji stosuje się przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego z tym że: odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej).
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.) w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a.
Nie może budzić żadnych wątpliwości, że na gruncie przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego obowiązuje zasada pisemności, która przejawia się między innymi obowiązkiem organu administracji publicznej w postaci prowadzenia akt sprawy.
Kodeks nie definiuje pojęcia "akta sprawy", jednakże z różnych przepisów Kodeksu można wywnioskować, że przez akta sprawy należy rozumieć uporządkowany zbiór dokumentów zebranych w związku z prowadzoną sprawą, to jest w szczególności pism składanych przez stronę, protokołów, adnotacji, dowodów doręczenia pism. Są to dokumenty dotyczące zarówno postępowania w danej instancji, jak i wcześniejszych stadiów postępowania w danej sprawie. W aktach sprawy powinny znaleźć się wszystkie dokumenty mające znaczenie dla sprawy oraz dla toku postępowania. Wprawdzie przesłanką włączenia konkretnego dokumentu do akt sprawy jest ocena, że dokument ten zawiera elementy istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, ale nie jest dopuszczalne weryfikowanie tej oceny i wyłączenie dokumentu z akt sprawy z uzasadnieniem, że nie ma on znaczenia dla sprawy czy dla toku postępowania (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 73 oraz powołane tam orzecznictwo). Analiza przekazanych sądowi akt administracyjnych ujawnia, że są one niepełne, gdyż nie zawierają dokumentów potwierdzających jakie funkcje i czynności 2020 roku wykonywali P. B. oraz A. M..
W aktach sprawy znajdują się jedynie dokumenty potwierdzające, że Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego, pismami opatrzonymi datą 19 stycznia 2021 roku, wystąpił do P. B. (starszy inspektor) oraz do A. M. (kierownik biura) z prośbą o ustosunkowanie do żądań wniosku dostępowego poprzez złożenie oświadczenia w przedmiocie zgody na udostępnienie żądanych informacji.
Dokumenty te w żadnym zakresie nie potwierdzają prawdziwości stanu faktycznego w zakresie ustaleń faktycznych przyjętych na potrzeby wydania zaskarżonej decyzji, w zakresie stanowisk pracy i zakresu obowiązków, jakie w okresie objętym wnioskiem (2020 roku) zajmowali P. B. oraz A. M..
Sąd rozpoznał to uchybienie, jako naruszenie przepisów postępowania, które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Na gruncie okoliczności kontrolowanej sprawy uwzględnić należało, jak to słusznie podkreślono w odpowiedzi na skargę, że "pracownicy w drodze przepisów o dostępie do informacji publicznej pytają o zarobki innych współpracowników".
Analiza akt sprawy ujawnia ponadto, że skarżące, etatowe członkinie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, na żadnym etapie dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego nie kwestionowały ustalenia, iż P. B. oraz A. M. zajmują stanowiska urzędnicze, a wykonywane przez nich obowiązki pracownicze obejmują zadania właściwe dla asystentki, sekretarki oraz kierownika biura SKO.
W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, że okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy co do zakresu obowiązków pracowniczych P. B. oraz A. M. są pomiędzy stronami bezsporne.
Bezsporne w sprawie jest także to, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej).
Kwestią wymagającą wyjaśnienia w niniejszej sprawie było natomiast to czy i w jakim zakresie podmiotowym istniały podstawy do ograniczenia udostępnienia informacji na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (zdanie pierwsze), przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (zdanie drugie).
Zgodnie z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Przypomnieć zatem należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 maja 2025 roku o sygn. akt III OSK [...] wskazał, co następuje.
Sąd I instancji prawidłowo uznał, że informacje objęte wnioskiem dostępowym stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W wyroku trafnie wskazano, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o samorządowy kolegiach odwoławczych członkowie kolegium w zakresie wykonywania czynności określonych ustawą korzystają z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym. Prawidłowe jest stanowisko, że członkowie SKO, prezes i wiceprezes SKO są osobami pełniącymi funkcje publiczne.
Nie budzi wątpliwości, że informacja o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcję publiczną, niezależnie od tego, że dotyka także prywatności osoby, ma związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Taki związek zachodzi w odniesieniu do wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcję publiczną, czy dodatku motywacyjnego oraz w odniesieniu do sposobu ustalenia tego wynagrodzenia.
Mając na uwadze związanie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej w odniesieniu do A. K., T. T. oraz H. S. za okres od 1 stycznia 2020 roku do 30 kwietnia 2020 roku (punkt 1 wyroku).
Wskazane powyżej osoby, etatowi członkowie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, to osoby dysponujące władztwem administracyjnym, a więc podmioty pełniące funkcje publiczne, które nie mogły skutecznie powołać się na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w celu ochrony swojej prywatności.
W punkcie drugim wyroku Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim orzeczono o udostępnieniu informacji publicznej co do kwot pieniężnych przyznanych H. S. w 2020 roku z tytułu nagród, premii, dodatków funkcyjnych, nagród jubileuszowych oraz innych dodatków poza wynagrodzeniem podstawowym.
Na gruncie treści art. 14 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępnie do informacji publicznej nie może budzić żadnych wątpliwości, że udzielenie informacji publicznej w sprawie indywidualnej następuje poprzez podjęcie przez podmiot zobowiązany czynności materialno-technicznej, której treścią jest właśnie żądana informacja (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 14 oraz wskazana tam literatura).
W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że decyzja jest wydana bez podstawy prawnej w sytuacji, gdy z przepisów prawa materialnego wynika, że załatwienie sprawy ma nastąpić w innej formie niż decyzja administracyjna (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 156 oraz powołane tam orzecznictwo).
Sąd uznał, że w pozostały zakresie, tj. w części, w której odmówiono udzielenie informacji publicznej w odniesieniu do P. B. (starszy inspektor) oraz A. M. (kierownik biura), zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że argumentacja skargi nie koresponduje z treścią wniosku dostępowego. Z treści tego wniosku wynika bowiem jednoznacznie, że skarżące nie domagały się "sumarycznej informacji o wysokości nagród i premii" wypłaconych osobom wskazanym we wniosku.
Wbrew argumentacji skargi wnioskodawczynie zażądały udostępnienia zindywidualizowanych danych o nagrodach, premiach, dodatkach funkcyjnych, nagrodach jubileuszowych oraz innych dodatkach poza wynagrodzeniem podstawowym, które zostały przyznane w 2020 roku także pracownikom biura Kolegium.
W skardze kasacyjnej trafnie zostało wskazane, że w świetle art. 13 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) biuro kolegium zapewnia obsługę kancelaryjno-biurową kolegium, organu administracji publicznej.
Zgodnie z § 37 ust. 1-2 regulaminu organizacyjnego Samorządowego Kolegium Odwoławczego, który został przyjęty uchwałą Zgromadzenia Ogólnego Kolegium z dnia 17 stycznia 2001 roku nr [...] (treść uchwały wraz ze zmianami udostępniona w BIP SKO) biuro Kolegium zapewnia obsługę kancelaryjno - biurową oraz finansową Kolegium. W szczególności Biuro zajmuje się przyjmowaniem i ekspedycją akt pierwszej instancji oraz archiwizacją akt drugiej instancji.
W konsekwencji Sad przyjął stanowisko, że osoby zatrudnione w biurach samorządowych kolegiów odwoławczych wykonują jedynie zadania o charakterze kancelaryjnym.
W orzecznictwie przyjmuje się, że informacje o wysokości wynagrodzenia osób, które nie pełnią funkcji publicznych należą do sfery prywatnej tej osoby i nie podlegają ujawnieniu na zasadach i w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (wyrok NSA z 20.04.2021 r., III OSK 940/21, LEX nr 3209124).
Czynności o charakterze wyłącznie usługowym podejmowane nawet w ramach instytucji publicznych, nie dają podstaw do kwalifikowania osób wykonujących te czynności jako osób pełniących funkcje publiczne lub osób "mających związek z pełnieniem tych funkcji". Należy przyjmować kryterium bezpośredniości oddziaływania działań podejmowanych w ramach instytucji publicznej wpływających na sytuację prawną innych osób, w czym mieszczą się zwłaszcza co najmniej wąskie kompetencje decyzyjne (wyrok NSA z 9.06.2017 r., I OSK 2130/15, LEX nr 2314059).
Osoby, które w ramach instytucji publicznej podejmują działania wyłącznie na stanowiskach usługowych i technicznych, czy osoby znajdujące się w strukturze instytucji publicznej mające charakter wyłącznie pomocniczy, doradczy, opiniujący, konsultujący, których wyniki nie są wiążące, tzn. mogą być uwzględnione (lub nie) przez inny podmiot kształtujący bezpośrednio w ramach instytucji publicznej sytuację prawną innych osób, nie pozwalają osób takich (pomocników, doradców, opiniujących, konsultantów) traktować jako "osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji" w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Udzielenie informacji o wynagrodzeniu takich osób jest możliwe jedynie wówczas, gdy rezygnują one z przysługującego im prawa do ochrony prywatności.
Skoro starsza inspektor SKO P. B. oraz kierownik biura SKO A. M. nie zrezygnowali z przysługującego im prawa do ochrony prywatności, to decyzja o odmowie udzielenia żądanych informacji w odniesieniu do tych osób jest zgodna z prawem.
Z powyższych względów Sąd doszedł do przekonania o konieczności częściowego usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji jako obarczonej wadą naruszenia art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.) oraz wadą rażącego naruszenia art. 14 ust. 1 oraz 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).
Na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. w tej części, w której pracownicy biura Kolegium nie wyrazili zgody na udostępnienie informacji.
O należnych stronie skarżącej kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzoną kwotę składa się opłata uiszczona tytułem wpisu od skargi (200 zł).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy SKO uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu i udzieli skarżącym informacji publicznej w odpowiednim zakresie. Organ będzie miał przy tym na uwadze, że prawo do prywatności nie chroni osoby pełniącej funkcję publiczną w zakresie informacji mających związek z pełnieniem tej funkcji, a wysokość pobieranego przez nie wynagrodzenia, premii, dodatków funkcyjnych czy nagród pieniężnych pozostaje w związku z pełnioną przez niego funkcją. Takiego związku nie ma jedynie w odniesieniu do niektórych składników wynagrodzenia, wynikających ze statusu rodzinnego lub socjalnego pracownika (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. I OSK 695/14, z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. I OSK 123/13).