IV SA/Po 544/22

IV SA/Po 544/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski
Maciej Busz /sprawozdawca/
Monika Świerczak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Sygn. powiązane
II OSK 2850/22 - Wyrok NSA z 2024-03-12
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2022 r. sprawy ze skargi N. W. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 23 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia do wglądu i wyrażenia zgody na wykonanie fotokopii akt sprawy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej N. W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
IV SA/Po 544/22
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej jako PINB) postanowieniem z dnia [...].04.2022 r. nr [...], znak [...] odmówił N. W. (dalej jako skarżąca) udostępnienia do wglądu akt sprawy i wyrażenia zgody na wykonanie fotokopii całości akt sprawy prowadzonej pod sygnaturą [...] dotyczącej nieruchomości przy ul. [...] w P..
W uzasadnieniu postanowienia PINB wyjaśnił, że w dniu [...].03.2022r. wpłynął wniosek N. W. o udostępnienie do wglądu akt sprawy prowadzonej pod sygnaturą [...] dotyczący nieruchomości przy ul. [...] w P.. Skarżąca nie jest właścicielem nieruchomości ani jej zarządcą, jak również nie reprezentuje jakiejkolwiek osoby będącej stroną postępowania. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. : "Strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania." Artykuł 28 k.p.a. stanowi natomiast: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Z powyższego wynika, że każdy podmiot, który wykaże interes prawny lub obowiązek, wymagający konkretyzacji w drodze decyzji właściwego organu administracji, jest stroną postępowania. W Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. prowadzone jest postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. [...] w P.. Stroną postępowania jest właściciel nieruchomości oraz zarządca nieruchomości. Status strony tego podmiotu wynika z prawa własności do budynku i przepisów Prawa budowlanego. Skarżąca nie jest stroną postępowania prowadzonego pod sygn. [...] Nie wykazała ona skonkretyzowanego interesu prawnego wynikającego z normy materialnego prawa administracyjnego w ww. sprawie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2019 r., I GSK 1679/18, o tym czy i kto posiada interes prawny można orzec wyłącznie na podstawie właściwych norm materialnoprawnych, które pozwalają na ustalenie podmiotu, którego uprawnienie bądź obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym.
Zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. : "odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie". Załatwiając żądanie umożliwienia wglądu w akta sprawy stanu technicznego budynku znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w P., organ administracji ma obowiązek udostępnienia akt lub podjęcia postanowienia o odmowie udostępnienia przedmiotowych akt sprawy. Przepis art. 74 § 2 k.p.a. winien mieć zatem zastosowanie także wówczas, gdy organ administracji odmawia udostępnienia akt sprawy z tej przyczyny, że nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania. Stanowisko takie zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16.05.2006 r. sygn. I OSK 848/05 (publikowany w systemie informatycznym LEX nr 236559), a PINB je podzielił.
Zażalenie na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wniosła N. W. wnosząc o jego uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez zezwolenie na udostępnienie do jej wglądu akt sprawy prowadzonej przez PINB dla Miasta P. pod sygnaturą [...] i wyrażenie zgody na wykonanie fotokopii całości akt tego postępowania.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono błędną wykładnię art. 28 k.p.a., polegającą na przyjęciu przez organ, że stroną postępowania administracyjnego jest osoba, która posiada skonkretyzowany interes prawny wynikający z normy materialnego prawa administracyjnego, podczas gdy skarżąca żądała w oparciu o przepisy prawa administracyjnego czynności organu ze względu na swój interes prawny, a ponadto stroną postępowania może być nie tylko osoba której interes prawny wynika z norm prawa administracyjnego, ale również osoba której interes prawny wynika z norm prawa cywilnego i norm prawa proceduralnego.
Wyjaśniono, że wnioskiem z dnia 18 marca 2022 roku skarżąca zwróciła się do PINB dla Miasta P. o udostępnienie jej akt sprawy prowadzonej pod sygnaturą [...] i wyrażenie zgody na wykonanie fotokopii całości przedmiotowych akt postępowania.
W uzasadnieniu wniosku wskazała, że w związku z zaistniałym zdarzeniem w budynku przy ul. [...] w P. posiada uprawnienie do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na drodze postępowania sądowego od osób odpowiedzialnych za stan techniczny budynku i że zapoznanie się z aktami postępowania PINB dla Miasta P. o sygnaturze [...] jest konieczne dla ustalenia przez nią kręgu osób odpowiedzialnych za nieprawidłowości stanu technicznego budynku. Wytoczenie powództwa wiąże się z koniecznością powołania stosownych dowodów, którymi w okolicznościach niniejszej sprawy będą również dokumenty znajdujące się w aktach postępowania prowadzonego przez PINB dla Miasta P. pod sygnaturą [...], a podstawą dochodzenia przez nią roszczeń na gruncie prawa cywilnego są przepisy z art. 415, art. 444 oraz art. 445 Kodeksu cywilnego.
Skarżąca żądała czynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. w związku z doznanym przez nią upadkiem do jakiego doszło w nieruchomości położonej w P. przy ul. [...]. W swoim piśmie z dnia 7 lutego 2019 roku skierowanym do PINB dla Miasta P. wskazała dodatkowo, że prosi o podanie danych osób odpowiedzialnych za stan techniczny nieruchomości, bowiem chce dochodzić od nich odszkodowania i zadośćuczynienia.
Podstawa dochodzenia przez N. W. roszczeń na gruncie prawa cywilnego wywodzi się z art. 415, art. 444 oraz art. 445 Kodeksu cywilnego. Artykuł 28 k.p.a. nie wskazuje, aby interes prawny musiał wynikać z normy prawa administracyjnego. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. może wynikać z przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Nie musi to być interes prawny wynikający jedynie z prawa administracyjnego, ale może to być również interes prawny wynikający z prawa cywilnego zarówno materialnego, jak i procesowego.
Ponadto skarżąca wystąpiła z wnioskiem wszczęcia postępowania przez PINB dla Miasta P. na podstawie obowiązujących przepisów prawa administracyjnego co doprowadziło do wszczęcia przez organ postępowania w przedmiocie kontroli stanu nieruchomości przy ul. [...] w P., a zatem działała ona na podstawie norm prawa administracyjnego.
Skarżąca jako osoba żądająca czynności organu ze względu na swój interes prawny jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego przez PINB dla Miasta P. w sprawie [...] z uwagi na jej interes prawny istniejący w normach prawa cywilnego.
Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 23.06.2022 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu swego postanowienia wskazał, że przed WWINB toczyło się już podobne postępowanie administracyjne z zażalenia N. W. z dnia 23 grudnia 2021 r., na postanowienie PINB nr [...] z dnia 09 grudnia 2021 r., znak: [...], którym organ odmówił N. W. udostępnienia do wglądu akt sprawy i wyrażenia zgody na wykonanie fotokopii całości akt sprawy prowadzonej pod sygnaturą [...] dot. nieruchomości przy ul. [...] w P.. WWINB w dniu 17 lutego 2022 r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt: IV SA/Po 203/22 uchylono "zaskarżoną decyzję ". Od w/w wyroku WWINB złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Organ I instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy znajdujące się w Dziale II Rozdział 3 k.p.a., regulujące kwestię udostępnienia akt.
W świetle treści art. 73 oraz art. 73 § 1a k.p.a.: konieczne jest ustalenie czy skarżąca posiada przymiot strony w prowadzonym przez PINB postępowaniu administracyjnym. Skarżąca swój interes prawny wywodzi na podstawie przepisów wyrażonych w art. 415, art. 444 oraz art. 445 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm.; dalej: k.c.) w związku "z zaistniałym zdarzeniem w budynku przy ul [...] w P.", tj. upadku i doznania obrażeń ciała.
Wskazano, iż to na skarżącej ciąży obowiązek wykazania interesu prawnego. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów świadczących o tym, iż na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P. doznała uszkodzenia ciała.
Wskazano, że skarżąca nie była stroną w postępowaniu w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się w P. przy ul. [...], jak również nie był na nią nakładany żaden obowiązek.
Wskazano, iż powiatowy organ nadzoru budowlanego zakończył postępowanie administracyjne w sprawie w/w nieruchomości decyzją [...], nakazując współwłaścicielom budynku mieszkalnego wielorodzinnego, znajdującego się na ul. [...] w P. wykonanie określonych robót i czynności budowlanych.
W przypadku prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania z zakresu stanu technicznego budynku, które zostało uregulowane w Rozdziale 6 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.; dalej: p.b.) stroną postępowania administracyjnego jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, co wynika, z przepisu art. 61 p.b., który nakłada określone obowiązku na właściciela (współwłaścicieli) lub zarządcę obiektu budowlanego. Natomiast zgodnie z art. 66 p.b. organ nadzoru budowlanego nakłada decyzję o usunięciu nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym czy wydaje zakaz użytkowania obiektu budowlanego. W takim przypadku adresatem decyzji administracyjnej - w zależności od stanu faktycznego sprawy jest właściciel, użytkownik wieczysty, zarządca, a w pewnych sytuacjach także inny podmiot, który np. z upoważnienia w/w podmiotów sprawuje pieczę nad tym obiektem budowlanym. Co prawda krąg stron postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego obiektu budowlanego może być szerszy w przypadkach o których mowa w art. 66 ust. 1 p.b., jednakże będzie dotyczyło to właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdy dany obiekt budowlany może zagrażać ich życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia.
Sam fakt dochodzenia roszczeń na gruncie prawa cywilnego pomiędzy skarżącą, a właścicielem nieruchomości przy ul. [...] w P., nie daje jej przymiotu strony postępowania administracyjnego i nie uprawnia organów nadzoru budowlanego do udostępniania danych osobowych stron postępowania administracyjnego.
Skargę na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu N. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 23 czerwca 2022 roku w sprawie [...] oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. o uchylenie postanowienia nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2022 roku w sprawie [...], a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła :
1. naruszenie art. 28 k.p.a., poprzez odmówienie jej przymiotu strony, podczas gdy żądała czynności organu ze względu na swój interes prawny, a stroną postępowania może być zarówno osoba, której interes prawny wynika z norm prawa administracyjnego oraz osoba której interes prawny wynika z norm prawa cywilnego materialnego i norm prawa cywilnego proceduralnego, co przemawia za uznaniem jej stronę postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie nr [...],
2. naruszenie art. 61 w zw. z art. 66 p.b., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego, w sytuacji gdy z norm tych wynika podstawa do wywodzenia przez nią jej interesu prawnego w dostępie do akt sprawy prowadzonej przez PINB w P. pod sygnaturą [...],
3. naruszenie art. 8 i art. 124 w zw. z art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez nie odniesienie się przez Inspektor Nadzoru Budowlanego do zarzutów żalącej w przedmiocie interesu prawnego strony w postępowaniu administracyjnym w oparciu o art. 28 k.p.a., który wynika zarówno z norm prawa administracyjnego, ale również z norm prawa cywilnego oraz norm prawa proceduralnego oraz zupełne pominięcie przez organ, że interes prawny skarżącej wynikał również z norm prawa administracyjnego.
Skarżąca do skargi załączyła następujące dokumenty wnosząc o przeprowadzenie z nich dowodu :
1. jej pisemną prośbę o przeprowadzenie kontroli stanu technicznego budynku z dnia [...] roku wraz z potwierdzeniem nadania,
2. dokumentację medyczną dotyczącą jej osoby.
W uzasadnieniu skargi skarżąca zasadniczo powtórzyła argumentację zawartą w zażaleniu i m.in. wskazała, iż art. 28 k.p.a. nie wskazuje, aby interes prawny musiał wynikać z normy prawa administracyjnego. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. może wynikać z przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Nie musi to być interes prawny wynikający jedynie z prawa administracyjnego, ale może to być również interes prawny wynikający z prawa cywilnego zarówno materialnego, jak i procesowego.
Zgodnie z art. 61 p.b. stroną postępowania jest właściciel lub zarządca. Przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. Nie oznacza to jednak automatycznego wykluczenia z procedury administracyjnej innych podmiotów, które mają interes prawny w braniu udziału w tym postępowaniu i na skutek działania których to postępowanie zostało zainicjowane. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem wszczęcia postępowania przez PINB dla Miasta P., zaś uprawnienie to wynika z prawa administracyjnego.
Skarżąca jako osoba żądająca czynności organu ze względu na swój interes prawny jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego przez PINB dla Miasta P. w sprawie [...] z uwagi na jej interes prawny istniejący w normach prawa cywilnego. Postępowanie administracyjne zainicjowane na jej wniosek może mieć wpływ na postępowanie cywilne.
Dalej skarżąca powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2019 roku sygn. akt II OSK 667/17 (CBOSA) oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2013 roku w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1204/13 (CBOSA).
Wskazała, że na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. osoba trzecia ma prawo żądania jej ochrony i tym samym ma interes prawny. Osoba trzecia może żądać nałożenia obowiązku w zakresie w jakim określają to przepisy prawa.
Zgodnie z przywołanymi przepisami prawa budowlanego, w przypadku gdy stan budynku zagraża życiu lub zdrowiu osoba trzecia (w tym przypadku skarżąca) miała prawo do żądania przeprowadzenia przez organ czynności, tym bardziej że na skutek stanu technicznego budynku doznała obrażeń. Skarżąca posiada przymiot strony w oparciu o art. 28 k.p.a., a jej interes prawny wynika zarówno z norm prawa cywilnego materialnego i proceduralnego, ale również z norm prawa administracyjnego.
WWINB twierdzi, że skarżąca nie jest stroną postępowania, jednak nie wyjaśnił szczegółowo dlaczego nie uznał jej jako strony postępowania w oparciu o art. 28 k.p.a. jako osoby żądającej czynności organu ze względu na swój interes prawny i nie odniósł się do tego z jakich norm prawnych może się ten interes wywodzić. Naruszył tym samym art. 8 i art. 124 w zw. z art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.
Organ zarzucił, iż twierdzenie, że doszło do upadku skarżącej pod adresem ul. [...] w P. nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy w postaci złożonych dokumentów. Nie jest to prawdą, bowiem organ pominął fakt, że w aktach sprawy znajduje się pisemna prośba skarżącej o przeprowadzenie kontroli stanu technicznego budynku z dnia [...] roku, w której wskazała gdzie doszło do upadku i jakich obrażeń doznała.
Skarżąca przedłożyła swoje pismo z dnia [...] roku i dokumentację medyczną i wniosła przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów na fakt obrażeń jakich doznała podczas upadku ze schodów przy ul. [...] w P. i przebiegu długotrwałego procesu leczenia.
Skarżąca wskazała, że w sprawie o identycznym stanie faktycznym w przedmiocie skargi N. W. na postanowienie WWINB z dnia 17 lutego 2022 roku znak. [...] toczącej się pod sygn. akt IV SA/Po 203/22 wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2022 roku WSA w Poznaniu uwzględnił jej skargę i uchylił zaskarżoną decyzję.
Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
W niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej – p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 23.06.2022 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...].04.2022 r. nr [...], znak [...] 2019 odmawiające N. W. udostępnienia do wglądu akt sprawy i wyrażenia zgody na wykonanie fotokopii całości akt sprawy prowadzonej pod sygnaturą [...] dotyczącej nieruchomości przy ul. [...] w P..
Stosownie do art. 3 § 2 ust. 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie – takim właśnie postanowieniem jest zaskarżone postanowienie WWINB.
Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na podstawie zarządzenia przewodniczącego Wydziału IV, gdyż dotyczyła ona zaskarżonego postanowienia WWINB wydanego w postępowaniu administracyjnym, które jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie stosowanie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym Sąd dokonał rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest brak udzielenia skarżącej wglądu w akta sprawy i wykonania kserokopii akt sprawy prowadzonej przez PINB, która dotyczyła utrzymania w odpowiednim stanie obiektu budowlanego znajdującego się przy ulicy [...] w P..
Zgodnie z art. 61 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351, dalej również jako: "p.b."), właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy. Stosownie do treści art. 5 ust. 2 p.b., obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. W przypadkach wymienionych w ustawie, konkretnie w art. 66 ust. 1 pkt 1 – 4 p.b., właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w obiekcie budowlanym stwierdzonych nieprawidłowości m.in. zagrażających zdrowiu i życiu ludzi.
Zasadniczo przyjmuje się, że stronami postępowania prowadzonego w trybie art.66 p.b. są wyłącznie właściciel oraz zarządca obiektu budowlanego jako potencjalni adresaci decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, wymienieni w art.61 pkt 1 p.b. (patrz np. wyrok NSA z 07.12.2021 r. o sygn. II OSK 489/21, publ. CBOSA). Dopuszcza się jednak wyjątki od tej zasady, jak np. udział w takim postępowaniu osób trzecich (sąsiadów), gdy dany obiekt budowlany poprzez swój szeroko rozumiany nieodpowiedni stan techniczny ma wpływ na wykonywanie przez nich prawa własności (tak WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z 19.12.2019 r. o sygn. II SA/Go 734/19, publ. CBOSA).
W ocenie Sądu orzekającego każdy problem prawny należy oceniać w realiach konkretnego stanu faktycznego, który z reguły determinuje prawidłowe zastosowanie przepisów prawa.
Odnośnie interesu prawnego strony niebędącej właścicielem lub zarządcą obiektu budowlanego wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 667/17, CBOSA wskazując, że: "Według art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, osoba trzecia ma interes prawny, a zatem ma prawo do żądania udzielenia mu ochrony. Nie można zatem uznać za prawidłową wykładnię art. 61 w związku z art. 66 ustawy Prawo budowlane wyłączenia interesu osób trzecich, skoro z przepisów tych wynika podstawa do wyprowadzenia interesu prawnego. To, że przepis prawa nie stanowi wprost o przyznaniu interesu prawnego osobie trzeciej nie oznacza wyłączenia tego interesu, skoro to wynika z regulacji ustawy Prawo budowlane. Z ograniczenia podmiotów, na które na podstawie przepisu prawa materialnego nałożony może zostać obowiązek, nie można wyprowadzić braku interesu osób trzecich, skoro mogą one żądać nałożenia obowiązku w zakresie przyjętym w przepisach prawa.".
Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższy pogląd. Zgodnie z art. 28 k.p.a. "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Artykuł 28 k.p.a. wyznacza przesłanki przyznania jednostce statusu strony w postępowaniu, mając zastosowanie zarówno do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, jak i nadzwyczajnych trybach postępowania. Przesłanką, od której zależy status jednostki jako strony jest przyznanie w sprawie, na podstawie przepisów materialnego prawa administracyjnego, ochrony prawnej, nadając jej interesowi charakter interesu prawnego lub podstawy do nałożenia na nią obowiązku. Artykuł 28 k.p.a., ustanawiając przesłanki przyznania jednostce statusu strony postępowania, nie stanowi samoistnej normy prawnej. Podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego są przepisy prawa administracyjnego. Wyprowadzenie interesu prawnego z normy prawa materialnego wymaga uwzględnienia regulacji w przepisie prawa w kontekście całości regulacji tego przepisu, ale też i regulacji w ustawie pozostającej w ścisłym związku z przepisem prawa będącym podstawą rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Nie stanowi prawidłowej wykładni przepisu prawa wykładnia językowa, ograniczająca zakres podmiotowy przez wyłączenie prawa do obrony na drodze postępowania administracyjnego. Z faktu przyjęcia w regulacji materialnej, że obowiązek obciąża określony zakres podmiotowy nie oznacza, że inny podmiot nie ma przyznanego interesu prawnego do domagania się udzielenia mu ochrony na drodze prawa, przez zastosowanie określonych, przewidzianych przepisami prawa, środków prawnych.
Zgodnie z art. 61 pkt 1 p.b., właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 p.b. Wśród tych zasad, o których stanowi art. 5 ust. 2 p.b. jest zasada ochrony interesów osób trzecich, w tym warunków bezpieczeństwa i ochrony zdrowia osób mieszkających lub przebywających w obiekcie budowlanym.
Według art. 66 ust. 1 p.b., w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, osoba trzecia ma interes prawny, a zatem ma prawo do żądania udzielenia mu ochrony. Nie można zatem uznać za prawidłową wykładnię art. 61 w związku z art. 66 p.b. wyłączenia interesu osób trzecich, skoro z przepisów tych wynika podstawa do wyprowadzenia interesu prawnego. To, że przepis prawa nie stanowi wprost o przyznaniu interesu prawnego osobie trzeciej nie oznacza wyłączenia tego interesu, skoro to wynika z regulacji ustawy Prawo budowlane. Z ograniczenia podmiotów, na które na podstawie przepisu prawa materialnego nałożony może zostać obowiązek, nie można wyprowadzić braku interesu osób trzecich, skoro mogą one żądać nałożenia obowiązku w zakresie przyjętym w przepisach prawa.
Skoro ani art. 61, ani art. 66 p.b. nie ogranicza kręgu stron postępowania w sprawie utrzymania obiektu budowlanego we właściwym stanie technicznym tylko do osoby właściciela lub zarządcy takiego obiektu, to do ustalenia pozostałych stron winien mieć zastosowanie art. 28 k.p.a. Tym samym stroną może być również inny podmiot, mający interes prawny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1204/13, CBOIS).
Analogiczne jak wyżej stanowisko zaprezentował także WSA w Poznaniu w wyroku z 21.04.2022 r. o sygn. IV SA/Po 203/22 (publ. CBOSA). Przy czym należy zaznaczyć, że wyrok ten zapadł w analogicznym (a być może identycznym) stanie faktycznym, gdyż dotyczył postępowania zainicjowanego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...].12.2021 r. nr [...], znak [...] odmawiającego N. W. udostępnienia do wglądu akt sprawy i wyrażenia zgody na wykonanie fotokopii całości akt sprawy prowadzonej pod sygnaturą [...] dotyczącej nieruchomości przy ul. [...] w P.. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni je podziela.
Według informacji podanych przez skarżącą N. W. w budynku znajdującym się przy ul. [...] w P. wskutek upadku doznała ona obrażeń ciała. Zdarzenie to miało mieć miejsce w dniu [...] października 2018 roku. Niespornym jest, że skarżąca nie jest właścicielem ani zarządcą nieruchomości przy ul. [...] w P.. Bezspornym jest także, że pismem z dnia [...] r. N. W. zwróciła się do PINB dla Miasta P. z prośbą o przeprowadzenie kontroli stanu technicznego budynku przy ulicy [...] w P.. W piśmie tym skarżąca wskazała na nieprawidłowości w konstrukcji budynku, m.in. w odniesieniu do stanu technicznego schodów oraz oświetlenia klatki schodowej, co miałoby powodować bezpośrednie zagrożenie dla ludzi. Ponadto, w zgłoszeniu tym skarżąca wskazała, że w budynku przy ulicy [...] w P. doznała w październiku 2018 roku skręcenia kostki podczas upadku ze schodów (który miał miejsce z uwagi na niemożność odnalezienia włącznika światła i śliską powierzchnię schodów). Skarżąca podała, że jej rekonwalescencja po wypadku trwała ponad trzy miesiące, lecz nie wróciła do sprawności sprzed upadku. W ocenie skarżącej dowodziło to, że w budynku konieczny jest remont.
We wskazanym wyżej piśmie zawiadamiającym skarżąca zażądała również nakazanie Wspólnocie Mieszkaniowej stosowanego remontu. Poprosiła o ustalenie adresu Wspólnoty Mieszkaniowej, która odpowiada za stan budynku i poinformowanie jej o tym adresie. Wskazała, że ma w uzyskaniu tego adresu interes prawny, gdyż chce dochodzić od Wspólnoty stosowanego odszkodowania oraz zadośćuczynienia, a z dostępnych dla niej informacji nie może znaleźć danych wspólnoty – jej adresu i zarządcy.
W świetle powyższego można przyjąć, że to z inicjatywy skarżącej doszło do wszczęcia postępowania do którego akt domaga się wglądu i których możliwości skopiowania żąda.
Organ II instancji uzasadnił swoje postanowienie tym, iż skarżąca nie była stroną w postępowaniu w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się przy ul. [...] w P., ani nie nałożono na nią żadnego obowiązku. Według organu II instancji pojęcie strony ustala się na potrzeby postępowania głównego, a nie wpadkowego; fakt dochodzenia roszczeń na gruncie prawa cywilnego nie daje przymiotu strony postępowania administracyjnego.
W świetle wcześniejszych rozważań stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane wyżej jest wadliwe w realiach tej konkretnej sprawy.
Ponadto organ odwoławczy kwestionował fakt zaistnienia zdarzenia z października 2018 r. w wyniku którego skarżąca doznała skręcenia kostki podczas upadku ze schodów w budynku przy ul. [...] w P.. Skarżąca na poparcie zaistnienia wspomnianego zdarzenia na etapie postępowania sądowoadministracyjnego przedłożyła szereg dokumentów.
Wobec powyższego, w rozpatrywanej sprawie postanowienie organu II instancji zapadło co najmniej przedwcześnie, bez dokonania należytej oceny, czy rzeczywiście po stronie skarżącej doszło do zdarzenia z października 2018 r. w wyniku którego skarżąca doznała skręcenia kostki podczas upadku ze schodów w budynku przy ul. [...] w P. i czy w związku z tym nie występuje jej interes prawny. Błędnie bowiem organ uznał, że nie ma żadnej wątpliwości, iż skarżąca nie może być stroną tego postępowania, ponieważ nie jest zarządcą ani właścicielem nieruchomości przy ul. [...] w P.. Tym samym organ administracji publicznej zaniechał, wbrew zasadzie prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ustaleniu stanu faktycznego sprawy i wbrew art. 28 k.p.a. (w zw. z art. 61, art. 66 p.b.) uznał, że nie jest dopuszczalnym ustalanie kręgu stron poza właścicielem lub zarządcą obiektu budowlanego. W szczególności pominięta została przez organy w całości i w ogóle nie odniesiono się i nie oceniono argumentacja skarżącej odnosząca się do wskazania przez nią, że jej interes prawny wywodzi się z art. 28 k.p.a. w związku z art. 415 k.c., art. 444 k.c. i art. 445 k.c.
Przede wszystkim jednak organ odwoławczy nie ocenił, czy w niniejszej sprawie nie zachodzi res iudicata. Wszczęcie postępowania na żądanie strony może nastąpić jedynie wówczas, gdy przepis prawa normuje możliwość żądania określonego zachowania organu administracji. Tymczasem w sytuacji, gdy w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie, zachodzi przesłanka "innej uzasadnionej przyczyny" odmowy wszczęcia postępowania, a tym samym zastosowania przez organ trybu przewidzianego w art. 61a k.p.a. Z akt sprawy wynika, że w niniejszej sprawie zaskarżono postanowienie o innej sygnaturze niż w sprawie IV SA/Po 203/22, jednak z całą pewnością w tym postępowaniu zachodzi tożsamość podmiotowa (ta sama osoba wnioskująca o udostępnienie akt, ten sam organ) i tożsamość przedmiotowa sprawy w zakresie tej samej nieruchomości – ul. [...] w P.. Organ powinien ocenić, czy postępowania o znakach [...] oraz [...] dotyczące nieruchomości przy ul. [...] w P. w istocie rzeczy nie są tożsame, ewentualnie co je odróżnia. Nie wiadomo bowiem w świetle akt sprawy, czy zasadne w ogóle było wszczęcie postępowania o innej sygnaturze, po wniesieniu wniosku skarżącej w dniu 28.03.2022 r. o udostępnienie do wglądu akt sprawy dot. nieruchomości przy ul. [...] w P..
W tym stanie sprawy – mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla postanowienie w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, gdy mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – należało uchylić zaskarżoną decyzję.
Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. organ II instancji w pierwszej kolejności oceni, czy w kontrolowanej sprawie występuje przypadek powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) w związku z postępowaniem objętym wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 21.04.2022 r. o sygn. IV SA/Po 203/22. Jeżeli organ dojdzie do wniosku, że w tym przypadku zachodzi powaga rzeczy osądzonej, gdyż w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie, przyjmie, iż zachodzi przesłanka "innej uzasadnionej przyczyny" odmowy wszczęcia postępowania, a tym samym zastosowania trybu przewidzianego w art. 61a k.p.a.
Jeżeli organ dojdzie do wniosku, że w kontrolowanej sprawie nie występuje przypadek powagi rzeczy osądzonej organ odwoławczy zażąda od skarżącej złożenia dokumentacji potwierdzającej fakt zaistnienia zdarzenia z października 2018 r. w wyniku którego skarżąca doznała skręcenia kostki podczas upadku ze schodów w budynku przy ul. [...] w P.. Następnie dokonując ponownej oceny, czy skarżącej przysługuje przymiot strony, z którą wiąże się możliwość wglądu w akta sprawy, organ powinien wziąć pod uwagę zgodnie z art.153 p.p.s.a. wcześniejsze rozważania Sądu orzekającego, a w szczególności że stosownie do art. 61 p.b. obiekt budowlany należy utrzymywać i użytkować zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 1 p.b., co oznacza, że na właścicielu lub zarządcy obiektu ciąży obowiązek zapewnienia poszanowania występujących na obszarze oddziaływania tego obiektu interesów osób trzecich. Tym samym stroną takiego postępowania może być również inny podmiot (poza właścicielem i zarządcą), mający interes prawny; przy czym interes prawny może wynikać nie tylko z przepisów prawa administracyjnego materialnego, ale również, co do zasady, z przepisów innych gałęzi prawa (np. z prawa cywilnego materialnego).
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od WWINB na rzecz skarżącej N. W. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania – uiszczonego przez skarżącą wpisu sądowego.