IV SA/Po 543/25

IV SA/Po 543/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-09-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Wojciech Rowiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 15 ust. 2 pkt 6
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 609
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sąd. WSA Sebastian Michalski Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi J. W. na uchwałę Rady Miejskiej Ostrowa Wielkopolskiego z dnia 17 grudnia 2024 r. nr X/100/2024 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ostrowa Wielkopolskiego terenu w rejonie ulicy Zębcowskiej oddala skargę w całości
Uzasadnienie
Rada Miejska Ostrowa Wielkopolskiego w dniu 17 grudnia 2024 r. podjęła uchwałę nr X/100/2024 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ostrowa Wielkopolskiego terenu w rejonie ul. Zębcowskiej (dalej "uchwała" albo "m.p.z.p.") .
Skargę na powyższa uchwałę wniósł J. W. (dalej: skarżący), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając powyższą uchwałę w części dotyczącej:
a) wprowadzenia strefy ochronnej dla obszaru kolejowego wzdłuż ulicy Długiej, w zakresie dotyczącym działki nr 9 w obrębie 114,
b) wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy o szerokości 10 metrów przy ulicy Długiej,
c) zapisów § 13 uchwały dotyczących zasad kształtowania zabudowy, które powinny uwzględniać lokalizację budynków usługowych oraz obiektów usługowych na terenie MN/U,
d) ograniczenia liczby budynków na jednej działce w § 13 pkt 2.
Skarżący wskazał, że posiada interes prawny w zaskarżeniu powyższej uchwały, ponieważ jest właścicielem nieruchomości której dotyczą zapisy uchwały (działka nr 11/3 oraz 11/7 w obrębie 0114). Uchwała, w ocenie skarżącego, w szczególności w zakresie wprowadzenia strefy ochronnej dla obszaru kolejowego oraz wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, wpływa na możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżącego oraz realizację przyszłych inwestycji na tym terenie. Ponadto, zapisy dotyczące zasad kształtowania zabudowy oraz ograniczenia liczby budynków na działkach wprowadzają nieproporcjonalne ograniczenia, które mogą negatywnie wpłynąć na sytuację prawną i finansową skarżącego. Skarżący zarzucił:
1. Brak uzasadnienia dla stosowania przepisów dotyczących strefy ochronnej dla obszaru kolejowego. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1234, dalej “u.t.k." ), strefa ochronna dla obszaru kolejowego nie powinna być stosowana w przypadku, gdy usytuowanie budynków nie zakłóca eksploatacji linii kolejowych ani nie wpływa na bezpieczeństwo ruchu kolejowego. Zastosowanie przepisów dotyczących strefy ochronnej w odniesieniu do terenów przy ulicy Długiej, która nie jest obszarem kolejowym, jest nieuzasadnione.
2. Wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy przy ulicy Długiej o szerokości 10 metrów. Skarżący argumentował, że zgodnie z art. 43 ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 889, dalej “u.d.p."), obiekty budowlane powinny być usytuowane w odległości co najmniej 6 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni. Wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na odległość 10 metrów jest nieuzasadnione i nadmierne w stosunku do przepisów prawa.
3. Brak wskazania w § 13 uchwały lokalizacji budynków usługowych. Skarżący podkreślił, że w m.p.z.p. należy uwzględnić możliwość lokalizacji obiektów usługowych w strefie oznaczonej jako MN/U, aby umożliwić rzeczywiste zagospodarowanie terenu zgodnie z jego przeznaczeniem.
4. Ograniczenie liczby budynków na jednej działce w § 13 pkt 2 m.p.z.p. Skarżący zaznaczył, że wprowadzenie ograniczenia liczby budynków na działce (maksymalnie jeden budynek mieszkalny oraz jeden budynek garażowy lub gospodarczy) jest nieuzasadnione i stanowi nadmierną ingerencję w prawo własności właścicieli działek, szczególnie w przypadku większych działek.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazano, że zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b tiret dwunaste ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej "u.p.z.p.") , z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo przedmiotowego obszaru z linią kolejową nr 355 Ostrów Wielkopolski - Grabowno Wielkie, wystąpiono w dniu 24 października 2022 r. o uzgodnienie projektu miejscowego planu do Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego (dalej “Prezes UTK") . W odpowiedzi na powyższe, Prezes UTK pismem z 16 listopada 2022 r. (znaku sprawy DOP-WUPM.481.8.2022.2.WP) odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu miejscowego planu, uzasadniając iż przez działkę nr 9 (obręb 0114) przebiega linia kolejowa nr 355 Ostrów Wielkopolski - Grabowno Wielkie, będąca linią kolejową o znaczeniu państwowym oraz w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, stanowi ona obszar kolejowy. Jednocześnie wniósł m.in. o skorygowanie w części graficznej projektu miejscowego planu strefy ochronnej dla obszaru kolejowego o szerokości 20 m, a także linii zabudowy dla terenów sąsiadujących z ww. działką.
Po odpowiednich korektach projektu planu pismem z 6 czerwca 2023 r. (znak sprawy DOP-WUPM.481.530.2023.2.WP), Prezes UTK uzgodnił przesłany projekt miejscowego planu. Rada podkreśliła, że stanowisko Prezesa UTK było wiążące, a wprowadzenie w przedmiotowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, strefy ochronnej dla obszaru kolejowego oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 10,0 m dla terenów położonych wzdłuż ul. Długiej, wynika bezpośrednio z obowiązujących przepisów ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym oraz stanowiska organu uzgadniającego, tj. Prezesa UTK. Rada podkreśliła, że kwestia wprowadzenia przepisów dotyczących strefy ochronnej dla obszaru kolejowego wzdłuż ul. Długiej była już badana przez Wojewodę Wielkopolskiego na etapie analizy zgodności przyjętej uchwały z obowiązującymi przepisami prawa. Organ nadzoru zaakceptował wyjaśnienia Prezydenta Miasta w powyższej kwestii i nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego oraz nie zaskarżył przedmiotowej uchwały do sądu administracyjnego.
Odpowiadając na zarzut Skarżącego dotyczący braku wskazania w § 13 uchwały, lokalizacji budynków usługowych, Rada wskazała, że jest on bezzasadny, gdyż na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami MN/U1 - MN/U7 dopuszcza się realizację zabudowy usługowej. Zgodnie z § 4 pkt 2 m.p.z.p., dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: MN/U1 - MN/U7 ustala się przeznaczenie jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy usługowej. Ponadto, we wskazanym przez skarżącego § 13 przedmiotowej uchwały, ustalono szczegółowe zasady zagospodarowania terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami MN/U1 - MN/U7, w tym (§13 pkt 2 lit. a) dopuszczenie na 1 działce lokalizacji nie więcej niż 1 budynku mieszkalnego jednorodzinnego albo 1 budynku mieszkalno-usługowego albo 1 budynku usługowego.
Odnosząc się do zarzutu w zakresie ograniczenia liczby budynków na jednej działce zgodnie z § 13 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Rada argumentowała, że przedmiotowe ograniczenie ma swoje uzasadnienie w dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 2 i 6 u.p.z.p., który zobowiązuje do określenia zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz do ustalenia m.in. zasad kształtowania zabudowy. Dopuszczenie na 1 działce lokalizacji nie więcej niż 1 budynku mieszkalnego jednorodzinnego albo 1 budynku mieszkalno-usługowego albo 1 budynku usługowego oraz lokalizacji nie więcej niż 1 budynku pomocniczego, pozytywnie wpływa na jakość ładu przestrzennego, gdyż ogranicza patologiczne zagęszczanie terenów przeznaczonych pod zabudowę, zwiększa powierzchnię biologicznie czynną i poziom ochrony przed skutkami zmian klimatu, poprawia relacje przestrzenne zachodzące pomiędzy poszczególnymi obiektami i ich zespołami, a przede wszystkim bezpośrednio koreluje i stanowi dopełnienie ustalonego w planie miejscowym parametru minimalnej wielkości nowo wydzielanych działek budowlanych. W ocenie organu wprowadzone ograniczenia są adekwatne do zamierzonych celów. Rada podkreśliła, że nie została naruszona zasada równości, gdyż ograniczenia w lokalizowaniu budynków obejmuje nie tylko działki skarżącego, ale także inne działki położone w obszarze planu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Skarga okazała się niezasadna.
Stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co wynika wyraźnie w treści przepisu art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Bez wątpienia należy do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Zgodnie z brzmieniem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. – o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm., dalej "u.s.g." ) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powyższego przepisu należy wywieść materialnoprawną legitymację skarżącej do skutecznego kwestionowania postanowień przedmiotowej uchwały.
Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (oceny legalności planu), przy czym obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, skarga podlega oddaleniu.
Mając powyższe na względzie, Sąd uznał skargę za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania. Skarżący jest właścicielem dwóch sąsiadujących ze sobą działek , położonych na obszarze objętym zaskarżonym planem.
Kontrola sądowo-administracyjna dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, sprawowana jest na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stanowiącego, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tak więc rozstrzygnięcia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Jak wynika z treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi jedynie istotne naruszenie zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast pojęcie trybu postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu (por. wyrok NSA z 25 maja 2009 r., sygn. II OSK 1778/08).
Zarzuty skargi odnoszą się do w istocie do trzech kwestii: niemożności lokalizacji budynków usługowych, wyznaczonej linii zabudowy i ograniczenia ilości budynków na jednej działce. W ocenie Sądu w zakresie naruszonego interesu prawnego skarżącego wywodzonego z prawa własności nieruchomości, gmina nie przekroczyła tzw. władztwa planistycznego.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że należąca do skarżącego nieruchomość, składająca się z dwóch działek działka nr 11/3 oraz 11/7 w obrębie 0114 położona jest na obszarze oznaczonym w miejscowym planie jako "MN/U7", tj. tereny zabudowy jednorodzinnej z usługami.
Odnosząc się do zarzutu niemożności lokalizacji budynków usługowych należy wskazać, że jest on chybiony. Zgodnie z § 13 pkt 2 lit. a) m.p.z.p. dopuszcza się: na 1 działce lokalizację nie więcej niż 1 budynku mieszkalnego jednorodzinnego albo 1 budynku mieszkalno-usługowego albo 1 budynku usługowego. W § 13 planu ustalono również parametry budynków usługowych. Wbrew zatem twierdzeniom skargi na nieruchomości skarżących dopuszczalna jest zabudowa usługowa.
Odnosząc się natomiast do zarzutu wyznaczenia linii zabudowy oraz ilości budynków, które można sytuować na działce, zaskarżone postanowienia planu nie naruszają też zasady proporcjonalności oraz zasady równości, ponieważ opierają się na prawidłowym wyważeniu interesu publicznego i indywidualnego interesu skarżącego, a tym samym stanowią uprawnioną ingerencję organu planistycznego w prawo własności skarżącego.
Stosownie do art. 1 ust. 1 u.p.z.p. podstawą planowania przestrzennego jest ład przestrzenny i zrównoważony rozwój co oznacza, że w przypadku braku możliwości zachowania tych warunków gmina nie ma obowiązku czynienia zadość woli właściciela gruntów co do ich przeznaczenia. Władztwo planistyczne gminy rozumiane jest jako jej wyłączna kompetencja do ustalania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia oraz sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów. Uprawnienia w zakresie władztwa planistycznego nie są jednak dowolne, gdyż w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. ustawodawca określił szereg wartości, które powinny zostać uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zauważyć jednak trzeba, że ustawodawca nie przyznał w tym względzie pierwszeństwa i szczególnej ochrony prawu własności, stawiając je na równi z innymi wartościami, które powinny być w działaniach gminy wyważone, stosownie do realizowanych celów. Oznacza to, że możliwe jest dokonanie w planie miejscowym zmiany przeznaczenia terenu wbrew woli jego właściciela jeżeli jest to konieczne z punktu widzenia kształtowania polityki przestrzennej i realizacji wartości określonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., takich jak chociażby wymagania ładu przestrzennego, czy potrzeby interesu publicznego. Ingerencja w prawo własności jest dopuszczalna, gdy pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. To właśnie zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.).
Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą zatem w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Nie można przy tym kwestionować prawa gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, pod warunkiem, że ograniczenia te wprowadzane są w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga w toku przedsięwziętej procedury planistycznej wyważenia interesu gminy i interesu jednostki. Prawo do dysponowania nieruchomością, w tym jej zabudowy, nie ma jednak charakteru nieograniczonego i nie może pozostawać w konflikcie z chronionym prawnie interesem publicznym.
W przedmiotowej sprawie nieruchomość skarżącego graniczy z działka nr 9, którą przecina linia kolejowa nr 355 Ostrów Wielkopolski - Grabowno Wielkie, będąca linią kolejową o znaczeniu państwowym. Działka ta w rozumieniu przepisów u.t.k stanowi ona obszar kolejowy. Zgodnie z art. 4 pkt 8 u.t.k. obszar kolejowy to powierzchnia gruntu określona działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy. Powyższa definicja ustawowa nie budzi wątpliwości i jej zakres nie powinien być modyfikowany w drodze wykładni. W teorii prawa wskazuje się, że definicje legalne są przepisami prawnymi, z których odtwarza się szczególnego rodzaju normy, a mianowicie takie, które nakazują uwzględniać określone znaczenie. Inaczej rzecz ujmując normy zawarte w definicjach legalnych nakazują interpretatorom tekstu prawnego, by pewnym wyrażeniom występującym w przepisach prawnych nadawali odpowiednie znaczenie (zob. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady – reguły – wskazówki, Warszawa 2012r., s. 213-214, szerzej na temat definicji – zob. W. Patryas, Definiowanie pojęć prawnych, Poznań 1997, Wydawnictwo Naukowe UAM). W art. 4 pkt 8 u.t.k. ustawodawca jednoznacznie określił, że powierzchnię gruntu, który stanowi obszar kolejowy, określa się działkami ewidencyjnymi. Oznacza to, że nie jest dopuszczalny inny sposób określania obszaru kolejowego, przykładowo poprzez podanie współrzędnych pewnych punktów czy też opisowo odnosząc się do części działki ewidencyjnej. Działka ewidencyjna jest najmniejszą jednostką opisującą obszar kolejowy. Skoro w przedmiotowej sprawie linia kolejowa przebiega przez działkę nr 9, to cała działka wyznacza obszar kolejowy. Sądu administracyjnego nie wiąże uzgodnienie dokonane w toku procedury planistycznej, stąd sam fakt odmowy uzgodnienia , a następnie po dokonaniu odpowiedniej korekty, uzgodnienia projektu planu, nie jest decydujący, a samo ustalenie planu podlega ocenie pod kątem zasad sformułowanych w art. 28 u.p.zp. Pozytywne uzgodnienie, o którym mowa w art. 17 pkt 6 lit b (tiret dwunaste) u.p.z.p., z Prezesem UTK, nie może bowiem co do zasady prowadzić do sankcjonowania sytuacji istotnej sprzeczności uchwały planistycznej z powszechnie obowiązującym prawem. Nie zmienia to jednak tego, że w przedmiotowej sprawie uzgodnienie wyznaczenie linii zabudowy, o których mowa w § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały, określających na rysunku planu lokalizację budynków, nie nosi znamion naruszenia prawa oraz nie jest wyrazem przekroczenia władztwa planistycznego gminy. Ich wyznaczenie w sposób ujęty na rysunku planu jest konsekwencją sąsiedztwo działek skarżącego z obszarem kolejowym, czyli działką nr 9. Odnosząc się także do kwestii linii zabudowy, to należy dodać, że chociaż wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy przy ulicy Długiej o szerokości 10 metrów wynika z faktu, że działka nr 9 stanowi obszar kolejowy, to jednak stwierdzenie nieważności tego uregulowania byłoby nieprawidłowe z dwóch innych względów . Po pierwsze, skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wyraźnie zaznaczył, że wnosi o stwierdzenie nieważności uchwały co do tego parametru, a nie w całości co do całej swojej działki. W takiej sytuacji stwierdzenie nieważności w części co do tego jednego parametru prowadziłoby do takiego stanu, że działka skarżącego byłaby pozbawiona jednego z obligatoryjnych w świetle art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. elementów planu Jest to przy tym parametr, który jest obligatoryjnie brany pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku o pozwolenie na budowę, a linie zabudowy wyznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy mają wiążący charakter dla organu architektoniczno – budowlanego (por. wyrok NSA z 8.05.2025 r., II OSK 2580/22, LEX nr 3901728, wyrok WSA w Szczecinie z 4.10.2018 r., II SA/Sz 641/18, LEX nr 2578583). Znajdowanie się danej nieruchomości na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w myśl art. 59 u.p.z.p. wyklucza przy tym możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 15.07.2025 r., II OSK 1264/24, LEX nr 3909462.), a co za tym idzie uzupełnienia tego parametru w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie Sąd administracyjny nie może wyjść poza wyraźnie wyartykułowane żądanie skargi, orzekając wbrew woli skarżącego i stwierdzając nieważność miejscowego planu w całości w stosunku do nieruchomości skarżącego (por. wyrok NSA z 16.10.2024 r., II OSK 2825/22, LEX nr 3822986). Po drugie, wyznaczenie linii zabudowy w odległości 10 metrów odnosi się do wszystkich nieruchomości wzdłuż Ulicy Długiej ( działki nr 9). Zachowany jest z tego względu ład przestrzenny, a rozwiązanie to nie narusza zasady równości. Odmienna regulacja co do jednej nieruchomości doprowadziłoby do powstania uskoku w linii zabudowy, a tym samym zaburzyła ład przestrzenny. Z tego względu chociaż zgodnie z art. 43 u.d.p. wyznacza minimalną odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni na 6 metrów, to wyznaczanie jej w przypadku nieruchomości skarżącego jest uzasadnione – zarówno z uwagi na kwestie odległości od obszaru kolejowego, jak i ładu przestrzennego.
Odnosząc się do ograniczeniami zabudowy wskazanych w § 13 pkt 2 lit. a planu należy wskazać, że takie ograniczenie mieści się w ramach władztwa planistycznego gminy. Należy w pierwszym rzędzie wskazać, że przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 13 posługuje się terminem działki. W § 2 uchwały zdefiniowane zostały pojęcia używane w tekście m.z.p.m. Nie ma wśród nich zdefiniowanego pojęcia "działki". Jest natomiast w § 2 pkt 8 uchwały zdefiniowane pojęcie działki budowlanej, podobnie terminem działki budowlanej posługuje się nim lokalny prawodawca w pkt 3 przy wskaźniku powierzchni zabudowy, w pkt 4 przy definiowaniu intensywności zabudowy czy w pkt 7 przy definiowaniu wskaźnika powierzchni biologicznie. Oznacza to, że pojecie działki , którym posługuje się lokalny prawodawca w § 13 odnosi się do działki budowlanej, a nie działki ewidencyjnej. Należy podkreślić, że tekst miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlegają wykładni jak każdy tekst prawny. W sytuacji gdy na drodze wykładni można pozyskać jednobrzmiącą, nie budzą wątpliwości normę prawną, nie ma podstaw do stwierdzania nieważności.
Pojęcie działki budowlanej jest terminem prawnym, sprecyzowanym w dwóch aktach prawnych - u.p.z.p. oraz ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.) (dalej u.g.n.). Zgodnie z art. 2 pkt 12 u.z.p. ilekroć mowa o "działce budowlanej" - należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Natomiast w myśl art. 4 pkt 3 u.g.n ilekroć mowa o działce budowlanej - należy przez to rozumieć zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Nie ulega wątpliwości, że pojęcie działki budowlanej nie jest tożsame z pojęciem działki ewidencyjnej. Działka budowlana może składać się z kilku działek ewidencyjnych, jednej albo też części działki (por. wyrok NSA z 11.04.2019 r., II OSK 1046/18, LEX nr 2677629.) Miejscowy plan posługuje się terminem działki budowlanej, bo to ona ma znaczenie w kontekście możliwości zabudowy danego fragmentu gruntu.
Z tego względu nie doszło do naruszenia zasady równości, gdyż te same reguły odnoszą się wszystkich działek położnych na danym obszarze, a ograniczenia w możliwości wznoszenia dotyczą pojęcia działki budowlanej, a nie działki ewidencyjnej. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby właściciel nieruchomości kilkuhektarowej wzniósł więcej niż jeden budynek mieszkalny, ogranicza go jedynie minimalna wielkość działki budowlanej i wskaźniki intensywności zabudowy. Wbrew zarzutom skarżącego takie sformułowanie planu wprowadza jasne zasady możliwości zabudowy dla właścicieli nieruchomości i w pełni odpowiada art. 10 ust 1 u.p.z.p. Zapis ten jest realizacją zadań nałożonych na gminę w ramach kształtowania ładu przestrzennego i nie narusza art. 64 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie obowiązkowo określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Jednocześnie zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z niego, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Wynikający z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. zespół uprawnień gminy określany jako władztwo planistyczne zezwala na wprowadzenie ograniczeń w zabudowie (choćby gabarytowych), w tym najbardziej radykalnego ograniczenia, jakim jest generalny zakaz zabudowy. Dalej - do rady gminy należy określenie reguł zabudowy terenu, nie wyłączając stopnia zainwestowania terenu i intensywności zabudowy, co wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i ww. zasady władztwa planistycznego. Rada gminy może wprowadzić do planu postanowienia, które określą dopuszczalny sposób i stopień zainwestowania danego terenu. Może to uczynić przez określenie maksymalnej powierzchni zabudowy, podanie wskaźnika intensywności zabudowy, wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Nie ma również przeszkód ku temu, aby poziom zainwestowania terenu kształtować poprzez ograniczenie liczby budynków mieszkalnych na jednej działce (por. wyrok NSA z 26.06.2025 r., II OSK 92/23, LEX nr 3898592, wyroki NSA z 6 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 1301/22, z 18 października 2023 r. sygn. akt II OSK 1246/22). Zgodnie z art. 10 ust.1 pkt 6 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy, a zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 8 u.p.z.p. szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych. Skoro w ramach wykonywania władztwa planistycznego gmina może w ogóle zakazać zabudowy, to może również ją ograniczyć – oczywiście o ile nie jest to działanie arbitralne, ale podyktowane potrzebą ochrony dóbr wskazanych w art. 10 ust. 1 pkt 8 u.p.z.p. Pełnomocnik Rady trafnie wskazał, że zakaz wznoszenia więcej niż 1 budynku mieszkalnego, 1 usługowego czy też o charakterze mieszanym na działce na obszarze planu, w którym znajdują się działki Skarżącej, nawiązuje do charakteru zabudowy otaczającej teren objęty zaskarżonym planem i pozwala na zachowanie ładu przestrzennego.
Mając na uwadze granice naruszonego interesu skarżącego, uprawniające do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa. Jednocześnie, Sąd nie dostrzegł z urzędu również takich naruszeń prawa, które skutkowałyby nieważnością zaskarżonej uchwały.
Z tych wszystkich względów skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.