IV SA/Po 543/24

IV SA/Po 543/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-11-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-07-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski
Sebastian Michalski
Tomasz Grossmann /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OZ 839/25 - Postanowienie NSA z 2025-06-05
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 3 pkt 4 i 5, art. 29 ust. 7 pkt 1, art. 30 ust. 5, art. 48, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz ust. 7, art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 6, art. 7, art. 15
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2024 r. sprawy ze skargi O. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 5 lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 5 lutego 2024 r. ([...]) Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WWINB" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania O. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (zwanej dalej "Skarżącą", "Spółką" lub "Inwestorem"), utrzymał w mocy decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z 31 października 2023 r. o nakazie rozbiórki zespołu obiektów tymczasowych.
Zaskarżona decyzja WWINB zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Pismem z 14 lipca 2023 r. Miejski Konserwator Zabytków w P. (dalej jako "MKZ") zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (zwanego dalej "PINB" lub "organem I instancji") o podjęcie działań z zakresu nadzoru nad zgodnością z przepisami prawa budowlanego obiektów zlokalizowanych na ul. [...] w P., wskazując, że przedmiotowa nieruchomość została wpisana do rejestru zabytków decyzją nr [...] z 20 lutego 1960 r. ([...]) oraz decyzją nr [...] z 11 kwietnia 1958 r. ([...]). Zaznaczył, że w ostatnim czasie wydał jedynie zgodę na realizację podestów na dziedzińcu.
W dniu 10 sierpnia 2023 r. PINB przeprowadził kontrolę na nieruchomości przy ul. [...] (dz. nr [...], ark. 29, obr. P.), podczas której ustalono, że jej właścicielem jest S. Ł., a właścicielem nieruchomości przy ul. [...] (dz. nr [...], ark. 29, obr. P.) jest G. L.. Z kolei właścicielami działki nr [...] (ark. 29, obr. P.), tj. podwórza przylegającego do ww. nieruchomości, są S. Ł. i G. L.. Ta ostatnia podała, że właściciele nieruchomości nie wykonywali robót budowlanych na podwórzu, jedynie podpisali na nie umowę dzierżawy w 2023 r. z inwestorem wykonanych robót (Spółką). Organ ustalił również, że Spółka uzyskała zaświadczenie Prezydenta Miasta P. z 26 maja 2023 r. o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych obejmujących elementy małej architektury, utwardzenie terenu, zagospodarowanie podwórka (taras naziemny) na terenie ww. podwórza (dz. nr [...]). Porównując załącznik graficzny do tego zaświadczenia, PINB stwierdził, że podwórze pokryte jest deską, wykonano piaskownicę, ponadto ustawiono stoliki, krzesła oraz donice z roślinami; w dwóch rzędach ustawiono kontenery z antresolami powyżej, a także scenę o konstrukcji stalowej oraz obiekt w narożniku przy scenie.
Pozyskawszy szereg dokumentów, wymienionych w decyzji PINB, organ ten w dniu 8 września 2023 r. przeprowadził ponownie kontrolę na przedmiotowej nieruchomości, podczas której ustalił, że na podwórzu ustawione zostały następujące obiekty budowlane:
1. obiekt o funkcji gastronomicznej z barem – wybudowany w technologii stalowej konstrukcji (obudowanej płytą warstwową z wypełnieniem poliuretanem), opartej prawdopodobnie na stopach betonowych. Jego druga kondygnacja to w większości taras o tej samej konstrukcji, wysunięty częściowo poza obrys obiektu na parterze ze wsparciem na 4 słupach stalowych, z balustradą wokół tarasu. Drugą kondygnację stanowi częściowo obiekt kubaturowy (bar) o wymiarach 3,10 x 2,60 m oraz taras o wymiarach 9,07 x 7,97 m, zaś pierwsza kondygnacja ma wymiary ok. 9,07 x 5,09 m + dodatkowa przestrzeń pod tarasem o wymiarach ok. 9,07 x 2,88 m. Maksymalna wysokość obiektu to ok. 5,58 m. Na rysunku otrzymanym od Inwestora obiekt ten opisano jako "urządzenie baru, wersja zewnętrzna z własną obudową, dostawa inwestorska";
2. bardzo długi obiekt o funkcji gastronomicznej – wykonany w technologii jw., o wymiarach 25,00 m x 2,59 m i wysokości ok. 2,56 m. Na drugiej kondygnacji również posiada taras, częściowo wysunięty poza obrys obiektu na parterze – na słupach stalowych. Taras ten funkcjonalnie i konstrukcyjnie łączy się z tarasem nad obiektem nr [...]. Prowadzą nań "2 sztuki schodów zewnętrznych stalowych". Wokół tarasu jest balustrada. Na rysunku otrzymanym od Inwestora obiekt ten opisano jako "urządzenie baru, wersja zewnętrzna z własną obudową, dostawa inwestorska", a łącznik z obiektem nr [...] jako "pomost urządzenia baru, dostawa inwestorska";
3. obiekt kubaturowy służący pobliskiej scenie jako pomieszczenie techniczne – konstrukcja stalowa, z przegrodami i dachem z płyty warstwowej, o wymiarach ok. 2,61 x 5,10 m i wysokości ok. 2,67 m. Na rysunku otrzymanym od Inwestora obiekt ten opisano jako "urządzenie obsługi nagłośnienia i oświetlenia sceny, wersja zewnętrzna z własną obudową, brak fundamentowania, dostawa inwestorska";
4. scena z zadaszeniem służąca do występów artystycznych – konstrukcja rama stalowa, rozbieralna, o wymiarach ok. 8,02 x 6,04 m i wysokości ok. 5,00 m (podest sceny wyniesiony o ok. 1,00 m ponad teren, powiększony o dodatkową część poza obrysem zadaszenia sceny o wymiarach ok. 2,70 x 3,01 m). Na rysunku otrzymanym od Inwestora obiekt ten opisano jako "urządzenie sceny mobilnej zewnętrznej, dostawa inwestorska".
Przy tym, jak ustalił PINB, obiekty nr [...] mają otwory drzwiowe i częściowo okienne, a także rolety, rynny, instalację elektryczną, a ponadto wodociągowo-kanalizacyjną (nr [...]). Prace związane z ustawieniem/wykonaniem obiektów rozpoczęły się w czerwcu 2023 r., a na ich wykonanie/montaż Inwestor nie uzyskiwał pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Uzyskał jedynie ww. zaświadczenie z 26.5.2023 r. na wykonanie elementów małej architektury, utwardzenia terenu i zagospodarowania podwórka (taras naziemny).
PINB również ustalił, że działki nr [...] i [...] znajdują się na terenie stanowiącym element zespołu urbanistyczno-architektonicznego Starego Miasta wpisanego do rejestru zabytków (nr [...]) oraz na obszarze pomnika historii "P. – historyczny zespół miasta", zaś kamienica przy ul. [...] jest wpisana do rejestru zabytków (nr [...]). Ponadto ww. działki znajdują się na terenie oznaczonym w uchwale nr [...] Rady Miasta P. z dnia 9 lipca 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Obszar Staromiejski w P." (Dz. Urz. Woj. W.. z 6.9.2002 r. Nr [...], poz. [...]; dalej w skrócie "[...]") jako "[...]", na którym to terenie zabroniono lokalizowania oraz budowy i rozbudowy m.in. wszelkiego rodzaju stałych pawilonów i kiosków oraz tymczasowych obiektów budowlanych, z wyjątkiem przewidzianych pozostałymi ustaleniami planu, zaś dopuszczono lokalizowanie, budowę i rozbudowę m.in. obiektów małej architektury. Ponadto projekt każdego obiektu budowlanego wymagał uzyskania uszczegóławiających ustalenia planu wytycznych MKZ. W projekcie zagospodarowania podwórza, opracowanym w maju 2023 r., przewidziano m.in. naziemny taras drewniany podzielony na cztery strefy oraz donice, piaskownicę na podbudowie OSB; przestrzeń pomiędzy donicami została opisana jako "przestrzeń do przekrycia w przyszłości jako dach baru/górny taras".
W dniu 27 października 2023 r. PINB przeprowadził kolejną kontrolę spornego podwórza, podczas której potwierdził otrzymaną informację o rozbiórce sceny – w jej miejscu trwały prace polegające na uzupełnianiu powierzchni deskami (kontynuacja pokrycia jak w pozostałej przestrzeni).
Przywołaną na wstępie decyzją z 31.10.2023 r. PINB – wskazując w podstawie prawnej na art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.b.") – nakazał Spółce, jako inwestorowi, rozbiórkę zespołu obiektów tymczasowych o przeznaczeniu rozrywkowo-usługowym (składającego się z dwóch obiektów o funkcji gastronomicznej z tarasami na piętrze i obiektu technicznego o wymiarach ok. 2,61 m x 5,10 m), zlokalizowanych na działce nr [...], ark. 29, obr. P., stanowiącej podwórze nieruchomości przy ul. [...] i [...] w P. (dz. nr [...] i [...], ark. 29, obr. P.), wymagających decyzji o pozwoleniu na budowę wykonanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków.
W odwołaniu od tej decyzji PINB, Spółka zarzuciła:
- błędną wykładnię art. 3 ust. 5 w zw. z art. 28 ust. 1 p.b. – przez uznanie, że zlokalizowane na terenie nieruchomości obiekty spełniają ustawową definicję określoną we wskazanej normie i że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z tymczasowymi obiektami budowlanymi, przez co wymagane było pozwolenie na budowę na podstawie art. 29 ust. 7 pkt 1 [p.b.];
- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez błędy w ustaleniu stanu faktycznego oraz nieprzeprowadzenie należycie postępowania dowodowego i uznanie, że instalacje zlokalizowane na terenie przedmiotowej nieruchomości nie stanowią tzw. małej architektury.
W uzupełniającym odwołanie piśmie procesowym z 10 stycznia 2024 r. Spółka, reprezentowana przez r. P., zarzuciła m.in., że sprawa winna zostać rozpoznana ponownie, gdyż 5 grudnia 2023 r. Rada Miasta P. przyjęła nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p.") obejmujący przedmiotową nieruchomość – uchwałą nr [...] (dalej jako "[...]") – w § 4 pkt 4 której to uchwały wprowadzono zakaz lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów lokalizowanych na czas trwania wydarzeń takich jak: wystawy, pokazy, zawody sportowe, imprezy artystyczno-rozrywkowe, wydarzenia religijne, imprezy masowe, jarmarki, kiermasze. Przedstawiwszy obrazowo ofertę kulturalno-rozrywkową prowadzonego przez Spółkę lokalu O. – w tym m.in. poniedziałkowe dansingi dla seniorów, które "były szansą przeniesienia się do «tamtych lat» i możliwości potańczenia do znajomej melodii z lat ich młodości", wtorkowe "święta jazzu", które stały się "możliwością do wspólnych kolaboracji", środową "mekkę dla poznańskich tancerzy", itd. – pełnomocnik Skarżącej wywiódł, że gdyby nawet przyjąć, iż będące przedmiotem rozstrzygnięcia obiekty są w istocie tymczasowymi obiektami budowlanymi, to należy wziąć pod uwagę zmieniony m.p.z.p. dopuszczający taki rodzaj zabudowy. Poza tym podkreślił, że dopiero wykazanie braku możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem winno skutkować nakazem rozbiórki.
Utrzymując w mocy decyzję PINB z 31.10.2023 r. – przywołaną na wstępie decyzją z 5.2.2024 r. – WWINB wyjaśnił w uzasadnieniu, że obecnie spośród obiektów wykonanych przez Inwestora na przedmiotowej nieruchomości pozostały: obiekt o funkcji gastronomicznej z barem, bardzo długi obiekt o funkcji gastronomicznej oraz obiekt kubaturowy służący [wcześniej] pobliskiej scenie jako pomieszczenie techniczne – wyposażone w rynny, instalację elektryczną (obiekty nr [...]) oraz wodociągowo-kanalizacyjną (obiekty nr [...]). Obiekty te nie są trwale związane z gruntem, a ich konstrukcja pozwala na stwierdzenie, że są one przeznaczone do czasowego użytkowania i mogą być rozebrane oraz ponownie wykonane w innym miejscu. Zatem spełniają wymagania umożliwiające ich zakwalifikowanie jako tymczasowe obiekty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 5 p.b. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, obiekty te nie stanowią małej architektury. Choć bowiem definicja "obiektu małej architektury", zawarta w art. 3 pkt 4 p.b., jest nieostra i można do tej kategorii zaliczyć także inne obiekty, poza wyraźnie w ww. przepisie wymienionymi, to jednak "obiekt dwukondygnacyjny o funkcji gastronomicznej z barem, wybudowany w technologii stalowej konstrukcji, obudowany płytą warstwową z wypełnieniem poliuretanem o konstrukcji stalowej opartej na bloczkach betonowych, położonych na stopach betonowych z tarasem o tej samej konstrukcji stalowej, częściowo wysuniętej poza obrys obiektu na parterze z balustradą, gdzie pierwsza kondygnacja ma wymiary ok. 9,07 m x 5,09 m + dodatkowa przestrzeń pod znajdującym się powyżej tarasem o wymiarach ok. 9,07 m x 2,88 m, taras drugiej kondygnacji ma wymiary ok. 9,07 m x 7,97 m, o max wysokości 5,58 m oraz bardzo długi obiekt o funkcji gastronomicznej o konstrukcji stalowej i wymiarach 25,00 m x 2,59 m i wysokości ok. 2,56 m, posiadający również taras (na wysokości ok. 3,00 m nad terenem) - częściowo wysunięty poza obrys obiektu na parterze (część znajdująca się poza obrysem pierwszej kondygnacji wsparta jest na słupach stalowych) nie mogą stanowić obiektów małej architektury, już z racji zarówno swoich gabarytów jak i konstrukcji".
Dalej WWINB podkreślił, że organ I instancji prawidłowo zakwalifikował wykonane roboty budowlane jako obiekty tymczasowe, których budowa, co do zasady – zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 p.b. – nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia. Jednakże zgodnie z art. 29 ust. 7 p.b. roboty budowlane wykonane przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś na obszarze wpisanym do rejestru zabytków – zgłoszenia. W ocenie WWINB realizacja spornego zespołu obiektów budowlanych, jako wykonanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków, wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor wprawdzie dokonał skutecznego zgłoszenia, jednak przedmiotowa inwestycja znacznie przekroczyła jego zakres, który obejmował jedynie elementy małej architektury oraz utwardzenie terenu i zagospodarowanie podwórka (taras naziemny). Prawidłowo zatem PINB uznał, że w tym przypadku zastosowanie znajduje art. 50 ust. 1 pkt 3 p.b.
Zdaniem WWINB sporne obiekty nie są obiektami, o których mowa w § 4 pkt 4 [lit.] a [...], gdyż w uchwale tej chodzi o obiekty tymczasowe lokalizowane na czas trwania określonych wydarzeń, a nie – jak w tym przypadku – na dłuższy czas (wiosenno-wakacyjny). Zatem sporne obiekty są niezgodne zarówno z m.p.z.p. obowiązującym w dacie wydania decyzji PINB, jak i obecnie obowiązującym. W konsekwencji PINB prawidłowo orzekł o ich rozbiórce na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. – skoro roboty zostały wykonane, a nie można było doprowadzić obiektów do stanu poprzedniego lub do stanu zgodnego z prawem (z uwagi na ich niezgodność z m.p.z.p.). Organ II instancji nie podzielił również zarzutów Skarżącej co do oceny zgromadzonego materiału dowodowego i przeprowadzonego postępowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (zarejestrowanej pierwotnie pod sygn. akt IV SA//Po 213/24) na opisaną decyzję WWINB, Spółka, reprezentowana przez dotychczasowego pełnomocnika, wniosła o wstrzymanie wykonania w całości decyzji organu I instancji, a także o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB, i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, a nadto o zasądzenie od WWINB na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych – zarzucając:
- niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. – polegające na zastosowaniu najbardziej restrykcyjnej sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu budowlanego w sytuacji, w której konieczne było zastosowanie postępowania sanacyjnego – doprowadzenia stanu do zgodnego z prawem;
- niezastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 [p.b.] – przez pominięcie obowiązku nakazania wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania;
- zebranie, rozpatrzenie oraz dokonanie przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w szczególności przez zaniechanie oceny braku zaświadczenia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b., błędne ustalenia w zakresie wpływu zmiany m.p.z.p. dla przedmiotowej inwestycji, a także uznanie, iż organ odwoławczy posiada kompetencje do oceny możliwości uzyskania prawomocnego pozwolenia na budowę dla tej inwestycji.
W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty, szeroko powtarzając argumentację odwołania i wywodząc w szczególności, że:
- organy nadzoru budowlanego (PINB / WWINB) nie mają uprawnienia do tego, aby badać zgodność inwestycji objętej postępowaniem legalizacyjnym z planem miejscowym, który pozyskano do analizy zgodności. Jest to kompetencja wójta, burmistrza (prezydenta miasta);
- organ orzekając[y] nie dokonał należytego ustalenia zarówno stanu faktycznego – poprzez wykazanie, iż w istocie mamy do czynienia z zabudową o charakterze tymczasowym, a nie małą architekturą, jak wskazywał Skarżący w odwołaniu – jak również [popełnił] błędy w ustaleniu stanu prawnego, przez nieuprawnione i samodzielne dokonanie interpretacji m.p.z.p.;
- decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. (w tym nakazanie rozbiórki obiektu), podejmowane są w sytuacjach, gdy nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze wydania decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 p.b. Aby doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego powinien stosować środek najmniej restrykcyjny dla strony, ponieważ w żadnym z trybów (legalizacyjnym / naprawczym) nie chodzi o wymierzenie stronie dolegliwości za naruszenie przepisów Prawa budowlanego, tylko uzyskanie stanu zgodnego z prawem. Dopiero wykazanie braku możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem winno skutkować nakazem rozbiórki;
- organ I instancji wydał decyzję w dniu 31.10.2023 r., zatem nie mógł opierać się na analizie nowego planu miejscowego, bowiem ten nie został jeszcze na dzień orzekania uchwalony (nastąpiło to dopiero 5.12.2023 r.). Właśnie z tego powodu organ II instancji winien decyzję PINB uchylić i [sprawę] skierować do ponownego rozpoznania, bowiem w swoim uzasadnieniu przyznaje, że zmiana ta wpływa na ocenę prawną w niniejszej sprawie;
- organ II instancji dopuścił się kolejnego rażącego błędu, gdy w uzasadnieniu [decyzji] postawił się w roli organu orzekającego o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydającego pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy w żadnej mierze nie posiada kompetencji do zajmowania stanowiska w tej materii na tym etapie postępowania, w sytuacji, w której sprawa dotyczy nakazu rozbiórki.
Postanowieniem z 26 kwietnia 2024 r. o sygn. akt IV SA/Po 213/24 tut. Sąd odrzucił skargę Spółki.
Postanowieniem z 9 lipca 2024 r. o sygn. akt II OZ 325/24 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił to postanowienie WSA w Poznaniu.
Postanowieniem z 13 sierpnia 2024 r. o sygn. akt IV SA/Po 543/24 tut. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 7 listopada 2024 r. pełnomocnik Spółki podtrzymał wnioski i wywody zawarte w skardze, a także w pismach procesowych Inwestora złożonych w postępowaniu administracyjnym. Przyznał, że nastąpiło przekroczenie zakresu inwestycji w stosunku do złożonego zgłoszenia, jednak organ co najmniej przedwcześnie zastosował najbardziej restrykcyjny środek, w postaci nakazu rozbiórki, podczas gdy winien rozważyć możliwość doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem przez nakazanie wykonania określonych robót. Na pytanie Sądu pełnomocnik wyjaśnił, że Inwestor nie przedstawił własnej propozycji odpowiedniej modyfikacji inwestycji – przez np. usunięcie jednego lub dwóch kontenerów, co nadałoby inwestycji charakter ogródka piwnego – gdyż winno to być właśnie przedmiotem postępowania wyjaśniającego, do którego zobligowany był organ. W konsekwencji doszło do co najmniej przedwczesnego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Dokonawszy tak sprawowanej kontroli sądowej zaskarżonej decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z 5.2.2024 r. ([...]) – utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z 31.10.2023 r. (nr [...]) nakazującą Skarżącej jako inwestorowi rozbiórkę zespołu obiektów tymczasowych o przeznaczeniu rozrywkowo-usługowym (składającego się z dwóch obiektów o funkcji gastronomicznej z tarasami na piętrze i obiektu technicznego o wymiarach ok. 2,61 m x 5,10 m), zlokalizowanych na działce nr [...] (ark. 29, obr. P.) stanowiącej podwórze nieruchomości przy ul. [...] i [...] w P. (dz. nr [...] i [...], ark. 29, obr. P.), wymagających pozwolenia na budowę wykonanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków – Sąd nie dopatrzył się przy wydaniu tej decyzji naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni podstawą faktyczną dalszych rozważań.
Materialnoprawną podstawę obu ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, z późn. zm., w skrócie "p.b.") – z jej art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 na czele.
Zgodnie z tymi przepisami przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b.). Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (art. 51 ust. 7 p.b.).
Dla pełni wywodu niezbędne jest jeszcze przytoczenie przywoływanego wyżej art. 50 ust. 1 p.b., zgodnie z którym: "W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub
2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub
3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub
4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach".
Na tle tych przepisów Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, zgodnie z którym okoliczność zrealizowania inwestycji w następstwie zgłoszenia, w odniesieniu do którego nie został wniesiony sprzeciw, nie wyłącza zasadności prowadzenia postępowania naprawczego uregulowanego w przepisach art. 50-51 p.b. W sprawach zgłoszeń robót budowlanych przyjętych bez sprzeciwu (art. 30 ust. 5 p.b.) organy nadzoru budowlanego są uprawnione na podstawie przepisów Prawa budowlanego do sprawdzenia legalności obiektów budowlanych i robót budowlanych realizowanych na podstawie zgłoszenia, a w razie stwierdzonych naruszeń prawa – do wdrożenia procedury mającej doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem. Dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu w żadnym razie nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może podjąć postępowania w celu dokonania sprawdzenia, czy inwestycja nie została wykonana na podstawie zgłoszenia z naruszeniem prawa. Zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 p.b., chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Przyjmuje się również, że przesłanką zastosowania art. 48 p.b. jest całkowite zignorowane przez inwestora obowiązku pozwolenia na budowę, natomiast w razie samowolnego odstąpienia od warunków określonych w zgłoszeniu zastosowanie znajdzie tryb naprawczy przewidziany w art. 50-51 p.b. Dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w trybie art. 51 p.b. w sytuacji niezłożenia sprzeciwu wobec zgłoszenia zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania, z wyjątkiem przypadku wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W praktyce orzeczniczej sądy administracyjne rozpoznają sprawy, w których przykładowo inwestor wprawdzie zgłosił wykonanie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, ale rzeczywistym jego zamiarem było wykonanie robót budowlanych zasadniczo odbiegających od robót objętych zgłoszeniem, co jest traktowane jako forma samowoli budowlanej. Ponadto trybem naprawczym z art. 50-51 p.b. objęte są przypadki prowadzenia, bądź zrealizowania robót budowlanych na podstawie dokonanego zgłoszenia, m.in. gdy są wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, lub zagrożenia środowiska, bądź na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 (art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 p.b.). Przy czym niezgodność w podanym zakresie może wynikać zarówno z faktu niewniesienia sprzeciwu pomimo dokonania przez inwestora nieprawidłowego zgłoszenia, jak również z faktu wykonania tych robót w sposób odmienny niż ustalono w prawidłowo dokonanym zgłoszeniu (zob. wyrok NSA z 24.5.2022 r., II OSK 947/22; por. też wyrok NSA z 15.12.2021 r., II OSK 427/21, i tam przywołane dalsze orzeczenia; te wyroki oraz, o ile inaczej nie zastrzeżono, pozostałe orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", dostępnej pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że:
- Inwestor, realizując inkryminowane obiekty, przekroczył zakres dokonanego uprzednio zgłoszenia (odnośnie do którego właściwy organ nie znalazł podstaw do wniesienia sprzeciwu; zaświadczenie Prezydenta Miasta P. z 23.5.2023 r. znak: [...], k. 27 akt adm. I inst.) – co przyznał wprost sam pełnomocnik Spółki na rozprawie przed tut. Sądem (cyt.: "nastąpiło przekroczenie zakresu inwestycji w stosunku do złożonego przez spółkę zgłoszenia", k. 193 akt sądowych);
- sporne roboty były wykonywane "przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków" w rozumieniu art. 29 ust. 7 pkt 1 p.b. – który to przepis nakłada w takim przypadku, w odniesieniu do robót budowlanych wyszczególnionych w art. 29 ust. 1-4 p.b., wymóg uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę – gdyż status takiego obiektu ma kamienica przy ul. [...], wpisana indywidualnie do rejestru zabytków nieruchomych Miasta P. pod nr [...] decyzją z 11.4.1958 r. (k. 56 akt adm. I inst.).
W konsekwencji istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się zasadniczo do następujących kwestii:
i) oceny charakteru spornych obiektów – czy są to obiekty małej architektury, jak twierdzi Skarżąca, czy tymczasowe obiekty budowlane, jak wywodzą organy – a w konsekwencji także oceny legalności ich realizacji (posadowienia) na przedmiotowej nieruchomości;
ii) w przypadku uznania, że sporne obiekty stanowią tymczasowe obiekty budowlane i że zostały one wzniesione w warunkach tzw. samowoli budowlanej – oceny możliwości "zalegalizowania" tych obiektów, w tym zwłaszcza pod tym kątem, czy ich posadowienie nie narusza ustaleń obowiązującego m.p.z.p.
Ad (i) Przystępując do analizy pierwszej z wymienionych kwestii, należy zauważyć, że zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 3 pkt 4 p.b. przez "obiekty małej architektury" należy rozumieć "niewielkie obiekty, a w szczególności:
a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury,
b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej,
c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki".
Zasadnie organy obu instancji (jak i sama Skarżąca w odwołaniu) wskazywały, że jakkolwiek wyliczenie zawarte w cytowanym art. 3 pkt 4 p.b. ma charakter przykładowy ("w szczególności"), to wyznacza ono zakres znaczeniowy definiowanego pojęcia. Oznacza to, że do obiektów małej architektury mogą zostać zaliczone jedynie obiekty posiadające analogiczne właściwości, co obiekty wyraźnie wyliczone (por. wyrok NSA z 6.7.2023 r., II OSK 2559/20). Nie ulega wątpliwości, że podstawowym kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie danego obiektu do "małej architektury" jest jego niewielki rozmiar (verba legis: "niewielkie obiekty"). Drugim powinno być jego przeznaczenie, tj. ustalenie, czy koresponduje ono z przeznaczeniem jednej z kategorii obiektów wymienionych w art. 3 pkt 4 p.b. (por. wyrok NSA z 18.10.2016 r., II OSK 19/15). Z tej perspektywy "obiekty małej architektury" to najczęściej elementy dekoracyjne lub posiadające charakter użytkowy, które uzupełniają większą kompozycję architektoniczną lub przestrzenną, stanowią także ich urozmaicenie. Do rzetelnej oceny, czy dany obiekt spełnia wskazane wyżej kryteria, może się okazać pomocne ustalenie rodzaju wykonanej konstrukcji i użytych materiałów (konstrukcja ciężka, betonowa czy lekka, ażurowa), zastosowanych przy jego budowie technik budowlanych, a także celu jego powstania. Przy tym na gruncie art. 3 pkt 4 p.b. można wyróżnić trzy zasadnicze funkcje, jakie mają pełnić obiekty małej architektury: funkcja obiektu kultu religijnego, funkcja obiektu architektury ogrodowej oraz funkcja związana z rekreacją codzienną i utrzymaniem porządku (por. wyrok WSA z 12.10.2022 r., IV SA/Po 446/22, i tam przywołane dalsze orzecznictwo). W konsekwencji słuszna jest konstatacja, że obiekty małej architektury pełnią funkcje o charakterze nieuciążliwym i pobocznym w stosunku do korzystania z danej nieruchomości (zob. wyrok WSA z 25.9.2008 r., II SA/Ke 416/08).
Na takich samych założeniach oparł się Naczelny Sąd Administracyjny, wywodząc, że obiekt budowlany o charakterze gospodarczym w żaden sposób nie nawiązuje swoim przeznaczeniem do funkcji, jakie powinny pełnić typowe dla obiektu małej architektury (religijne, upiększania ogrodu, rekreacji, utrzymania porządku). Definicja obiektu małej architektury łączy kryteria konstrukcyjne oraz funkcjonalne. Obiekty te mają mieć względnie niewielkie wymiary, a jednocześnie określone funkcje. Obiektami małej architektury będą takie konstrukcje, które służą kultowi religijnemu lub stanowią elementy architektury ogrodowej, albo wreszcie służą rekreacji codziennej bądź utrzymaniu porządku na określonej nieruchomości. Oczywiście wspólną cechę wszystkich obiektów małej architektury stanowią ich niewielkie rozmiary. Lista obiektów z art. 3 pkt 4 p.b. nie jest wyczerpująca i do obiektów małej architektury można zaliczyć także inne obiekty, poza wyraźnie w nim wymienionymi, jednak mogą to być jedynie obiekty niewielkie i rodzajowo podobne do tych, które zostały wymienione we wskazanym przepisie. Wynika z tego, że przy kwalifikacji prawnej obiektu budowlanego jako obiektu małej architektury ma znaczenie nie tylko jego wielkość, lecz także funkcja (zob. wyrok NSA z 19.12.2023 r., II OSK 1769/22, i tam przywołane dalsze orzeczenia).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że sporne obiekty o rozbudowanej (w tym dwupoziomowej) konstrukcji stalowej i znacznych gabarytach, użytkowane w celach rozrywkowo-usługowych, a więc pełniące w istocie funkcje gospodarcze (gastronomiczne, wypoczynkowe, kulturalne, tudzież zaplecza technicznego), nie tylko że nie wykazują funkcji tożsamych ani nawet podobnych do wskazanych w art. 3 pkt 4 p.b., lecz przede wszystkim nie sposób uznać ich za obiekty "niewielkich rozmiarów". Już to pozwala podzielić stanowisko organów obu instancji, że sporne obiekty budowlane – wyszczególnione w sentencji decyzji organu I instancji, a szczegółowo opisane także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji WWINB – nie mogły zostać uznane za obiekty małej architektury.
Niewątpliwie natomiast każdy z tych obiektów wykazuje cechy "tymczasowego obiektu budowlanego" – zdefiniowanego w art. 3 pkt 5 p.b. – pod którym to pojęciem ustawodawca każe rozumieć "obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe".
Wyraźnie widoczne jest już konstrukcyjne i funkcjonalne podobieństwo spornych obiektów do wymienionych w tym przepisie "pawilonów", "urządzeń rozrywkowych" czy "obiektów kontenerowych". Ponadto, zgodnie z niekwestionowanymi przez Spółkę ustaleniami poczynionymi przez organ I instancji w trakcie kontroli, "przedmiotowe obiekty nie są trwale związane z gruntem. Konstrukcja tych obiektów nie pozostawia także wątpliwości, iż są one przeznaczone do czasowego użytkowania i mogą być rozebrane oraz ponownie wykonane w innym miejscu" (s. 7 decyzji PINB).
Skoro zaś sporne obiekty są tymczasowymi obiektami budowlanymi, a roboty związane z ich posadowieniem były wykonywane – co bezsporne – przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków, to przed ich wykonaniem Inwestor powinien był uzyskać pozwolenie na budowę – zgodnie z art. 29 ust. 7 w zw. z ust. 1 pkt 7 p.b. – czego nie uczynił, dopuszczając się tym samym tzw. samowoli budowlanej.
A ponieważ Inwestor jednocześnie legitymował się skutecznym zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych, którego zakres przy realizacji spornej inwestycji wszakże znacznie przekroczył – to organy zasadnie uznały, że w kontrolowanej sprawie znajduje zastosowanie procedura "naprawcza" unormowana w art. 50-51 p.b. A to – jak przyjęły organy – na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 p.b., zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3.
Ad (ii) Przechodząc do analizy drugiej z wymienionych kwestii, tj. dopuszczalności "zalegalizowania" inkryminowanych robót budowlanych, należy wskazać, ze zgodnie z art. 51 ust. 1 p.b.: "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:
1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo
2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo
3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian".
Nie ulega wątpliwości, że podstawę prawną orzeczonego przez PINB – a utrzymanego w mocy przez WIWINB – nakazu rozbiórki stanowił art. 51 ust. 1 pkt 1 (w zw. z ust. 7) p.b.
Skarżąca zarzuciła, że przed zastosowaniem tego przepisu organ nadzoru budowlanego powinien był rozważyć możliwość sięgnięcia po mniej dolegliwy środek prawny z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. – argumentując, że dopiero wykazanie braku możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem winno skutkować nakazem rozbiórki.
Odnosząc się do tego argumentu, należy podkreślić, co następuje:
- pod użytym w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. pojęciem "stanu zgodnego z prawem" należy rozumieć także zgodność z przepisami prawa z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, w tym z przepisami prawa miejscowego, jakim jest m.in. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 15.4.2022 r., II OSK 508/20);
- skoro w świetle art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. organ nadzoru budowlanego został przez ustawodawcę powołany do oceny, wykonanie jakich to czynności lub robót budowlanych jest niezbędne w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem – a więc m.in. z ustaleniami obowiązującego na terenie inwestycji planu miejscowego – to już z tego względu nie można zgodzić się ze twierdzeniem autora skargi (na s. 6), że "[o]rgany nadzoru budowlanego (PINB oraz WWINB) nie mają uprawnienia do tego, aby badać zgodność inwestycji objętej postępowaniem legalizacyjnym a planem miejscowym, który pozyskano do analizy zgodności. Jest to kompetencja wójta, burmistrza (prezydenta miasta)". Poza tym art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. stanowi expressis verbis, że do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności "zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska".
Wypada w tym miejscu zauważyć, że na poparcie swego przeciwnego stanowiska pełnomocnik Skarżącej odwołał się treści art. 48 ust. 3 p.b. nieobowiązującej już od 19 września 2020 r., wskutek nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471).
Aktualnie przepisy zbliżone treściowo do przywołanego przez Skarżącą, zostały recypowane w art. 48b ust. 2 p.b. Ten ostatni przepis znajduje jednak zastosowanie wyłącznie w postępowaniu legalizacyjnym wszczętym na wniosek inwestora (art. 48b ust. 2 p.b.), w odniesieniu do obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, albo bez wymaganego zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 p.b.). A zatem w postępowaniu innym niż wdrożona w kontrolowanej sprawie procedura "naprawcza" z art. 50-51 ust. 1 p.b.
W tym miejscu wypada zauważyć, że w orzecznictwie sądowym powszechnie aprobowany jest jeszcze dalej idący pogląd, według którego budowa obiektu budowlanego – gdyby nawet nie wymagała pozwolenia na budowę lub zgłoszenia – dokonana wbrew postanowieniom m.p.z.p. jest innym przypadkiem samowoli budowlanej, polegającym na budowie tego obiektu niezgodnie z przepisami w świetle art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. (por. m.in. wyrok NSA z 5.7.2023 r., II OSK 2650/20). Konsekwencją wybudowania takiego obiektu wbrew postanowieniom planu miejscowego jest odpowiednie zastosowanie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 p.b., dającego podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, gdy nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem (por. uzasadnienie uchwały NSA z 3.10.2016 r., II OPS 1/16). Zgodność z prawem oznacza w takiej sytuacji zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z 28.9.2023 r., II OSK 3266/20).
Wszystko to prowadzi do wniosku, że w kontrolowanej sprawie organy obu instancji zasadnie badały zgodność zrealizowanego zespołu obiektów z ustaleniami obowiązującego, w dacie orzekania przez dany organ, planu miejscowego.
W związku z tym wypada nadmienić, że na terenie przedmiotowej nieruchomości obowiązywały, w czasie rozstrzygania sprawy przez:
- PINB – uchwała nr [...] Rady Miasta P. z dnia 9 lipca 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" (Dz. Urz. Woj. W.. Nr [...], poz. [...]; w skrócie "[...]"), mocą której zabroniono lokalizowania oraz budowy m.in. tymczasowych obiektów budowlanych. Ponadto projekt każdego obiektu budowlanego wymagał uzyskania, uszczegóławiających ustalenia planu, wytycznych MKZ;
- WWINB – uchwała nr [...] Rady Miasta P. z dnia 5 grudnia 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] (Dz. Urz. Woj. W.. poz. [...]; w skrócie "[...]"), w której § 4 pkt 4 lit. a ustalono, w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, "zakaz lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych, z wyjątkiem:
– obiektów lokalizowanych na czas trwania wydarzeń takich jak: wystawy, pokazy, zawody sportowe, imprezy artystyczno-rozrywkowe, wydarzenia religijne, imprezy masowe, jarmarki, kiermasze,
– wiat przystankowych na przystankach komunikacji zbiorowej,
– kiosków ulicznych wbudowanych w wiaty przystankowe komunikacji zbiorowej".
Nie ulega wątpliwości, że organ II instancji, kierując się zasadami legalizmu (art. 6 k.p.a.) oraz dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), prawidłowo uwzględnił wskazaną zmianę reżimu planistycznego, wynikającą z zastąpienia na przedmiotowym terenie ustaleń [...] ustaleniami [...]
Zarazem – wbrew twierdzeniom autora skargi – zmiana ta nie obligowała WWINB "automatycznie" do wydania decyzji kasatoryjnej, tj. uchylenia decyzji PINB i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Wejście w życie ustaleń [...], w miejsce dotychczasowych unormowań [...], samo w sobie pozostało bez wpływu na ocenę prawidłowości Decyzji PINB (w szczególności nie dawało podstaw do uznania, że "decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania") ani nie skutkowało stwierdzeniem wystąpienia "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy", który w dodatku "ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Nie doszło też do sygnalizowanej w skardze "zmiany podstawy prawnej orzekania" – tę nadal stanowiły przepisy art. 50-51 p.b. – a jedynie do zmiany jednej z okoliczności prawnych sprawy. Wprawdzie okoliczności istotnej – bo mogącej rzutować na ocenę możliwości doprowadzenia spornej inwestycji "do stanu zgodnego z prawem" – ale której rozważenie samodzielnie przez WWINB nie wykraczało poza kompetencje tego organu, jako instancji odwoławczej.
Przechodząc tedy do oceny prawidłowości stanowiska WWINB, w myśl którego realizacja spornych obiektów nie tylko była niezgodna z planem miejscowym, który obowiązywał w dacie wydania decyzji PINB (tj. z [...]), ale jest także niezgodna z ustaleniami planu obecnie obowiązującego (tj. [...]) – należy stwierdzić, że strony postępowania spierały się o to, czy obiekty budowlane objęte nakazem rozbiórki wykazują cechy wyjątku z § 4 pkt 4 lit. a tiret pierwsze [...], tj. czy można je zakwalifikować do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych lokalizowanych na czas trwania wydarzeń takich jak: wystawy, pokazy, zawody sportowe, imprezy artystyczno-rozrywkowe, wydarzenia religijne, imprezy masowe, jarmarki, kiermasze.
Udzielając na tak postawione pytanie odpowiedzi przeczącej, WWINB wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wprawdzie są to tymczasowe obiekty budowlane, ale w [...] chodzi o obiekty lokalizowane na czas trwania określonych wydarzeń, a nie, jak ma to miejsce w niniejszym przypadku, na dłuższy czas, tj. wiosenno-wakacyjny.
Z kolei pełnomocnik Skarżącej, argumentując na rzecz zasadności zastosowania w rozpoznawanej sprawie ww. wyjątku, wskazał, że "O. – lokal prowadzony przez skarżącą Spółkę, powstało w celu zapewnienia atrakcji kulturalnych na najwyższym poziomie jako nowe miejsce na mapie P.. Dlatego od początku bardziej traktowano je jako projekt niż klub". Przedstawiwszy następnie obrazowo ofertę zajęć i wydarzeń kulturalnych oferowanych w tym miejscu, skonkludował, że "przedmiotem działalności lokalu prowadzącego przez Skarżącą spółkę jest miejsce, w którym każdego dnia toczy się życie kulturalne unikatowe zarówno w skali miasta P. jak i jego staromiejskiej tkanki".
Sąd podziela stanowisko WWINB, że sporne obiekty budowlane nie wykazują cech wyjątku z § 4 pkt 4 lit. a tiret pierwsze [...] W przepisie tym rzeczywiście chodzi bowiem o tymczasowe obiekty budowlane lokalizowane na czas trwania określonych wydarzeń. Przy czym w analizowanym tu kontekście "wydarzenie" znaczy tyle co "ważne zdarzenie albo wybitne osiągnięcie w jakiejś dziedzinie" (zob. Słownik Języka Polskiego PWN; dostępny pod adresem internetowym: sjp.pwn.pl; analogicznie: Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2006; Słownik Języka Polskiego, pod red. W. Doroszewskiego, Warszawa 1967). Nie sposób uznać ciągłej, bieżącej działalności lokalu za "zdarzenie", i to w dodatku "ważne", w powyższym rozumieniu. Ponadto uchwałodawca lokalny wyraźnie zastrzegł, że dopuszczona jest lokalizacja takich obiektów "na czas trwania wydarzeń", wskazując przy tym, że chodzi o "wystawy", "pokazy", "zawody sportowe", "imprezy artystyczno-rozrywkowe", "wydarzenia religijne", "imprezy masowe", "jarmarki", "kiermasze" oraz wydarzenia do nich podobne (co wynika z użycia, we wprowadzeniu do tego wyliczenia, słów: "takie jak"). Nie ma zatem wątpliwości, że zakresem § 4 pkt 4 lit. a tiret pierwsze [...] zostały objęte tylko zdarzenia o charakterze jednostkowym ("osobnym"), krótkookresowym, a nie "ciągłym". Zatem z dobrodziejstwa tej regulacji mogą korzystać wyłącznie obiekty lokalizowane na czas trwania konkretnych zdarzeń ("wydarzeń"), a nie "na dłuższy czas tj. wiosenno-wakacyjny", jak to ujął WWINB – czyli bez związku z konkretnym zdarzeniem ("wydarzeniem").
W konsekwencji należy stwierdzić, że organy zasadnie (acz milcząco) przyjęły, że nie jest możliwe doprowadzenie spornej inwestycji do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. – czyli w tym przypadku z ustaleniami [...]
W tym kontekście wydaje się znamienne, że autor skargi – wytykając organom nierozważenie możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem przez nakazanie wykonania określonych robót – sam nie podał, na czym konkretnie doprowadzenie spornej inwestycji do takiego stanu mogłoby polegać (tj. jakie to roboty należałoby wykonać). Na rozprawie przed tut. Sądem wyjaśnił, że Inwestor nie przedstawił własnej propozycji odpowiedniej modyfikacji inwestycji, gdyż winno to być właśnie przedmiotem postępowania wyjaśniającego, do którego zobligowany był organ.
W związku z tym – oraz z zarzutem skargi dotyczącym nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego przez organy w wystarczającym zakresie – należy podkreślić, że zgodnie utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, które Sąd w niniejszym składzie podziela, obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej oraz zasady oficjalności, w świetle których to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa co do zasady obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współdziałania w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Z treści przepisów nakładających wspomniane wyżej obowiązki nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, iż organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ta środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy całkowitej bierności strony – nie mówiąc już o jej działaniach ewidentnie obstrukcyjnych – cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. np. wyroki NSA: z 20.5.1998 r., I SA/Ka 1605/96; z 10.10.2007 r., II GSK 172/07; z 21.12.2007 r., II OSK 1783/06; z 7.12.2010 r., II OSK 1677/10; z 28.6.2011 r., II GSK 631/10; z 27.7.2011 r., II OSK 1560/10; z 9.9.2011 r., II OSK 1700/10; z 8.11.2013 r., II OSK 1291/12; z 8.12.2015 r., II OSK 910/14; z 11.4.2017 r., II OSK 2045/15; z 19.12.2017 r., I OSK 1580/17; z 25.9.2018 r., II OSK 2406/16; z 25.6.2019 r., I OSK 3577/18 i I OSK 3581/18; z 20.02.2020 r., II GSK 3719/17; z 30.11.2021 r., III FSK 139/21; z 1.12.2022 r., III OSK 1641/21; z 7.9.2023 r., I GSK 2086/19; z 28.5.2024 r., II GSK 1820/23; z 3.7.2024 r., I OSK 503/23; z 9.7.2024 r., I OSK 364/23; z 17.7.2024 r., I OSK 302/23).
W konsekwencji należy stwierdzić, że to od Inwestora można było ewentualnie oczekiwać przedstawienia organom nadzoru budowlanego konstruktywnej propozycji takiej modyfikacji spornej inwestycji, która zachowując jej istotę ("tożsamość"), założoną przez Inwestora, mogłaby doprowadzić do zgodności tej inwestycji z ustaleniami planistycznymi (szerzej: do stanu zgodnego z prawem). Nie jest bowiem rzeczą organu nadzoru budowlanego – przynajmniej bez wyraźnej inicjatywy ze strony inwestora – nakładanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. na inwestora obowiązku wykonania takich czynności lub robót budowlanych, w wyniku których doszłoby do istotnej zmiany przedmiotu inwestycji (utraty jej "tożsamości"), skutkującej powstaniem zupełnie innego przedsięwzięcia.
A z taką sytuacją moglibyśmy mieć w szczególności do czynienia w razie, postulowanego przez pełnomocnika Spółki na rozprawie, rozważenia przez organ nadzoru budowlanego możliwości doprowadzenia spornej inwestycji do stanu zgodnego z prawem "przez np. usunięcie jednego lub dwóch kontenerów, co nadałoby inwestycji charakter ogródka piwnego".
Nie ulega wątpliwości, że przewidziany w art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. nakaz (tu: nakaz rozbiórki) – jak wynika z zestawienia tej normy z normami zawartymi w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. – może i powinien być wydany, gdy nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Ocena ta jest możliwa już na etapie stwierdzenia naruszenia, bez dokonywania dalszych czynności określonych w art. 51 p.b. (zob. wyrok NSA z 23.6.2020 r., II OSK 3786/19; por. też wyroki NSA: z 15.4.2022 r., II OSK 508/20; z 28.9.2023 r., II OSK 3266/20).
W ocenie Sądu taka sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie, wobec czego należy stwierdzić, że orzeczony przez organy nakaz rozbiórki przedmiotowego zespołu obiektów tymczasowych o przeznaczeniu rozrywkowo-usługowym, odpowiada prawu.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.