IV SA/Po 540/25

IV SA/Po 540/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-09-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman
Monika Świerczak /przewodniczący/
Wojciech Rowiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2025 r. sprawy ze sprzeciwu M. W. od decyzji Wojewody z dnia 25 kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia z 25 kwietnia 2025 r., znak [...] (dalej "decyzja z 25 kwietnia 2025 r.") Wojewoda (dalej "Wojewoda") na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Starosty [...] (dalej “Starosta") nr [...] z 29 stycznia 2025r., (znak [...], dalej “decyzja z 29 stycznia 2025r.") zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno — budowlany oraz udzielającą pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (tuczami) wraz z infrastrukturą towarzyszącą w miejscowości [...], ul. [...], na działce nr [...], arkusz mapy 1 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Decyzją z 29 stycznia 2025r. Starosta zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno — budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (tuczami) wraz z infrastrukturą towarzyszącą w miejscowości [...], ul. [...], na działce nr [...], arkusz mapy 1. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że inwestor M. W. (dalej “Inwestor" albo “sprzeciwiający") występując z wnioskiem o pozwolenie na budowę przedłożył wymagane dokumenty, w tym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po przeanalizowaniu akt sprawy, w tym przedłożonego poprawionego projektu budowlanego, Starosta [...] stwierdził zgodność projektu zagospodarowania terenu i architektoniczno-budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i decyzją środowiskową zgodność z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.), kompletność projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego oraz posiadanie przez projektantów odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczeń, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego.
Po rozpoznaniu odwołania D. J. i M. J., R. J. i L. J., D. K. i J. K. oraz R. K. decyzją z 25 kwietnia 2025 r. Wojewoda uchylił decyzję Starosty z 29 stycznia 2025r. i przekazał organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71, dalej “rozporządzenie z 9 listopada 2010r."). przy obliczaniu dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) dla danej inwestycji nie jest istotna obsada deklarowana przez inwestora, ponieważ należy uwzględnić "maksymalną możliwą obsadę inwentarza", którą powinien ustalić organ administracji przed zatwierdzeniem projektu budowlanego. Brzmienie § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenie z 9 listopada 2010r., obowiązującego na dzień wydania skarżonej decyzji w części określającej rozumienie "liczby DJP" ma charakter definicji legalnej, ponieważ nadaje temu pojęciu określone znaczenie. Wojewoda podkreślił, że deklaracje inwestora o zapewnieniu zwierzętom większej powierzchni w celu zwiększenia ich dobrostanu nie mogą prowadzić do niezastosowania ww. przepisu, który jest jasny i ma charakter bezwzględnie obowiązujący. W ocenie organu odwoławczego w celu ustalenia zgodności planowanej inwestycji z przepisami środowiskowymi należało obliczyć maksymalną możliwą obsadę inwentarza w zaplanowanym budynku inwentarskim. Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 56, poz. 344 z późn. zm., dalej ‘rozporządzenie z 15 lutego 2010r") w § 24 pkt. 3 ppkt. 2) powierzchnia kojca w przeliczeniu na jedną sztukę winna wynosić co najmniej 0.65 m2. Wojewoda zauważył, że projektant przedstawił planowaną obsadę zwierząt w gospodarstwie, po zrealizowaniu inwestycji na poziomie 1996 sztuk (279,11 DJP). Niemniej celem weryfikacji możliwości obsady inwentarza, Starosta [...], zobligowany był w ocenie organu odwoławczego do dokonania własnych obliczeń maksymalnej możliwej obsady inwentarza, by sprawdzić deklarowaną przez projektanta liczbę DJP, a tym samym, sprawdzeniu czy planowana inwestycja jest zgodna z decyzją środowiskową. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby Starosta [...] dokonał stosownej weryfikacji w tym zakresie, a już wstępna analiza w ocenie Wojewody wykazała, że projektant przyjął w swoich założeniach, że średnia wielkość kojca w przeliczeniu na jedną sztukę tucznika wynosi 0,81 m2, (co przy takim założeniu pozwala na obsadę na poziomie 1996 sztuk - 279, 44 DJP), a zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami należy przyjąć że średnia wielkość kojca w przeliczeniu na jedną sztukę tucznika powinna wynosić 0,65 m2. Z tego względu w ocenie organu odwoławczego przedłożony projekt przestawia graniczne wartości możliwej planowanej obsady, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że przyjmując, że wielkość kojca w przeliczeniu na jedną sztukę tucznika powinna wynosić 0,65 m2, wprost dowodzi, że zostanie przekroczona możliwa planowana obsada zwierząt i tym samym zostanie przekroczona dopuszczona w decyzji środowiskowej norma odnosząca się do DJP. Wojewoda podkreślił, że skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne i mogą stanowić nawet podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie obiektów ściśle związanych z hodowlą zwierząt niezgodnie z wymaganiami ochrony środowiska stanowi wyraz niewypełnienia podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wszelkie unormowania wprowadzające obowiązek zgodności zaprojektowanej inwestycji z warunkami, na jakich może być ona realizowana, winny być przestrzegane w sposób restrykcyjny, ponieważ gwarantują one przestrzeganie zasad ochrony środowiska i ładu przestrzennego.
Wojewoda wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobligowany jest do przeprowadzenia stosownej analizy i wezwanie inwestora do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z wymaganiami decyzji środowiskowej we wskazanym wyżej aspekcie. Następnie Starosta [...] przeprowadzi również dodatkowe postępowanie wyjaśniające dotyczące śmierci jednej ze strony postępowania (M. Ł.) i ustali, czy w związku ze śmiercią strony było przeprowadzane postępowanie spadkowe i czy w tej sytuacji do postępowania dołączą jej ewentualni spadkobiercy, finalnie uzna za stronę w tym postępowaniu tylko osoby wskazane przez organ gminny, jako te które opłacają podatek od nieruchomości. Organ odwoławczy zaznaczył, że zakres dodatkowego postępowania dowodowego i wyjaśniającego przekracza ramy postępowania odwoławczego. Przeprowadzenie go wyłącznie przez organ odwoławczy godziłoby w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 k.p.a. Z uwagi na fakt, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należało w ocenie Wojewody uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie prowadząc postępowanie Starosta [...] zobligowany będzie do przeanalizowania dokumentacji projektowej z uwzględnieniem dokonanej w niniejszej decyzji wyjaśnień i zgodnie z kompetencjami wynikającymi z przepisów Prawa budowlanego. Weryfikując powtórnie sprawę, organ dokona analizy zgodności inwestycji zobowiązującymi przepisami.
Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł inwestor wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił :
naruszenie art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm., dalej "P.b") w zw. z art. 72 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r. poz. 1094 t.j.) poprzez bezpodstawne zakwestionowanie liczby DJP przyjętych w projekcie, mimo zgodności tej liczby z parametrami określonymi w ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
2. naruszenie przepisu art. 107 § 1 pkt 6) w zw. z art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 7, art 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób uniemożliwiający weryfikację.
3. naruszenie art 7a § 1 k.p.a. i wyrażonej ww. przepisie zasady in dubio pro libertate nakazującej interpretować wszelkie wątpliwości co do treści normy prawnej z korzyścią dla strony, co w sytuacji braku legalnej definicji pojęcia maksymalnej możliwej obsady zwierząt i tym samym Istniejących wątpliwości w jaki sposób należy liczyć ową maksymalną obsadę zwierząt winno skutkować wydaniem decyzji oddalającej odwołanie.
4. naruszenie przepisu art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego,
5. naruszenie przepisu art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, przyjęcie dowolnej oceny dowodów w wyniku braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego,
6. naruszenie przepisu art. 9 k.p.a. i wynikającego z tego przepisu obowiązku dbałości przez organy administracji publicznej o interesy stron postępowania poprzez bezpodstawne wydanie decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań i decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji,
7. naruszenie art. 6 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie decyzji naruszającej przepisy prawa materialnego oraz procesowego,
8. naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji;
9. naruszenie pkt 6 ppkt 8 Załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości w związku z par. 2 pkt 51 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w związku z par. 24 ust 3 pkt 2 ppkt. f) rozporządzenia z 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich poprzez bezpodstawne sugerowanie obsady, podczas gdy:
a) już sama literalna treść rozporządzenia z 15 lutego 2010 r. określającego minimalną powierzchnię kojca jako wynoszącą co najmniej 0,65 m na każdą sztukę tucznika, jednoznacznie wskazuje, iż powierzchnia ta może być większa.
b) o tym, iż deklarowana przez inwestora maksymalna obsada obiektu inwentarskiego powinna być wiążąca świadczy m.in. fakt, iż wskaźnik DJP został obliczony w oparciu o tuczniki o maksymalnej wadze do 110 kg (powierzchnia kojca dla takich tuczników powinna wynosić co najmniej 0,65 m2 na jedną sztukę), ponieważ sprzeciwiający zadeklarował hodowlę tuczników do maksymalnej wagi 110 kg. Należy przy tym mieć na względzie, że hodowla tuczników powyżej 110 kg, dla których minimalna powierzchnia kojca winna wynosić co najmniej 1 m2 na jedną sztukę, w rezultacie przełożyłaby się na zupełnie inny wskaźnik DJP. Z niezrozumiałych powodów organ uznał, iż z jednej strony w przypadku maksymalnej wagi tuczników które mają być hodowane, wiążącym jest deklaracja inwestora, natomiast z drugiej strony w przypadku określenia minimalnej powierzchni kojca dla jednej sztuki tucznika deklaracja inwestora pozostaje bez znaczenia.
c) informacja o liczbie zwierząt znajdujących się w danym obiekcie inwentarskim jest informacją jawną, podlegającą kontroli oraz weryfikacji przez organ administracji publicznej, jakim jest Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Inwestor nie może w świetle prawa ani bez wiedzy tego organu wstawić większej ilości zwierząt niż wynikałoby to z potencjalnie wydanej decyzji środowiskowej.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Sprzeciw jest niezasadny.
Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 K.p.a.). Od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw (art. 64a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). W orzecznictwie wskazuje się, że sprzeciw od decyzji jest odrębnym od skargi środkiem zaskarżenia, służącym w istocie weryfikacji prawidłowości ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II GSK 1007/19). Obowiązkiem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia przepisom k.p.a. w postępowaniu dowodowym, dawały podstawę do uznania, iż nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie i brak ten rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych powinien być na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3080/19). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne (wyrok NSA z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt I OSK 1415/21).
Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:
a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;
b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. Wskazać należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, nie ograniczając się do oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a. to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero, gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Przepis art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślić należy, że tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15).
Zaskarżoną sprzeciwem decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Starosty zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno — budowlany oraz udzielającą pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (tuczami) wraz z infrastrukturą towarzyszącą i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jako przyczynę wydania decyzji kasatoryjnej Wojewoda wskazał na to, że organ I instancji zobligowany jest do przeprowadzenia stosownej analizy projektu biorąc pod maksymalnej możliwej obsady inwentarza, by sprawdzić deklarowaną przez projektanta liczbę DJP, a tym samym ustalić, czy planowana inwestycja jest zgodna z decyzją środowiskową, a w razie jej niezgodności wezwać inwestora do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z wymaganiami decyzji środowiskowej. Wojewoda podkreślił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby Starosta [...] dokonał stosownej weryfikacji w tym zakresie, a już wstępna analiza wykazała, że projektant przyjął w swoich założeniach, że średnia wielkość kojca w przeliczeniu na jedną sztukę tucznika wynosi 0,81 m2, (co przy takim założeniu pozwala na obsadę na poziomie 1996 sztuk - 279, 44 DJP), a zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami należy przyjąć że średnia wielkość kojca w przeliczeniu na jedną sztukę tucznika powinna wynosić 0, 65 m2. Powyższe pozwala stwierdzić, że przedłożony projekt przestawia graniczne wartości możliwej planowanej obsady, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że przyjmując, że wielkość kojca w przeliczeniu na jedną sztukę tucznika powinna wynosić 0, 65 m2 wprost dowodzi, że zostanie przekroczona możliwa planowana obsada zwierząt i tym samym zostanie przekroczona dopuszczona w decyzji środowiskowej norma odnosząca się do DJP. Z uzasadnienia organu odwoławczego wynika, że oprócz powierzchni budynku jednym z warunków brzegowych inwestycji polegającej na budowie tuczarni wyznaczonych przez decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia jest obsada określona w tejże decyzji w jednostkach DJP. W sytuacji gdy powierzchnia planowanego budynku pozwala na obsadę tuczników większą niż dopuszczona w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, wówczas w istocie zgodny z tą decyzją w ocenie Wojewody byłby budynek odpowiednio mniejszy, a mianowicie taki , którego powierzchnia obliczona biorąc pod uwagę maksymalną obsadę zwierząt nie przekraczałaby liczby 279, 44 DJP. Nie ulega wątpliwości, że przy braku modyfikacji projektu budowlanego takie stanowisko prowadziłoby do odmowy udzielania pozwolenia na budowę przez organ odwoławczy, a cały spór przeniósłby się na drogę postępowania sądowoadministracyjnego, pozbawiając sprzeciwiającego możliwości odwołania się od stanowiska organu administracyjnego w toku instancji.
Ze względu na specyfikę środka zaskarżenia , którym jest sprzeciw, w którym kognicja sądu jest ograniczona wyłącznie do kwestii związanych z tym, czy organ odwoławczy mógł wydać decyzji kasatoryjną, należy podkreślić, że na obecnym etapie sąd administracyjny nie jest władny oceniać merytorycznie zasadności argumentacji organu odwoławczego. W orzecznictwie NSA przyjmuje się , iż art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyroku NSA z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18, wyrok NSA z 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1984/20, wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3238/19, wyrok NSA z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2030/19) Z pewnością jednak kwestia powyższa, skoro w ogóle nie została wzięta pod uwagę przez organ I instancji, a prowadzić może do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, uzasadnienia decyzję kasatoryjną. Zgodnie z zasada dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. dana sprawa administracyjną winna być w całości rozpoznana przez organy obu instancji. W sytuacji gdy organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie, organ odwoławczy trafnie wydał decyzji kasatoryjną.
Należy również podnieść, że istotne jest również kwestie związane z prowadzeniem przez organ I instancji postępowania z osobą, która zmarła jeszcze przed wszczęciem postępowania. Z odpisu aktu zgonu wynika, że uczestniczka M. Ł. zmarła [...]. Konieczność wyjaśnienia powyższej kwestii (ewentualnych następców prawnych albo wyjaśnienia czy winni być stroną postępowania) również uzasadnienia wydanie decyzji kasatoryjnej. Należy podkreślić, że z uzasadnienia decyzji, od której wniesiono sprzeciw, wynika, iż zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. było spowodowane tym, że organ odwoławczy uznał, iż konieczne jest zapewnienie osobom, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, udziału w obu instancjach postępowania administracyjnego. Ta przesłanka zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie może być w sprawie ze sprzeciwu zweryfikowana pod względem zgodności z prawem z uwagi na przyjętą przez ustawodawcę w art. 64b § 3 p.p.s.a. regulację. Jej weryfikacja wiąże się bowiem z koniecznością oceny stanowiska Wojewody co do tego, czy odwołujący się powinni być stroną postępowania, co nie jest dopuszczalne w postępowaniu, w którym z uwagi na powołany przepis osoby te nie mogą brać udziału (por. wyrok NSA z 5.09.2023 r., II OSK 1642/23, LEX nr 361077.)
Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności sprzeciw należało oddalić na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.