IV SA/Po 532/25

IV SA/Po 532/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-07-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Józef Maleszewski
Tomasz Grossmann /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Obrzycko z dnia 28 lutego 2024 r. nr LXVI/427/2024 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Obrzycko dla obszaru położonego w obrębie ewidencyjnym Koźmin 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem MNW-U; 2. zasądza od Rady Gminy Obrzycko na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewoda Wielkopolski (dalej również: Wojewoda; skarżący; organ nadzoru), reprezentowany przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), w skardze przekazanej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w dniu 28 maja 2025 r. (data wpływu do Sądu), zaskarżył uchwałę Rady Gminy Obrzycko (dalej również: Rad Gminy; Rada; organ) z dnia 28 lutego 2024 r. nr LXVI/427/2024 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Obrzycko dla obszaru położonego w obrębie ewidencyjnym Koźmin (Dz.Urz.Woj.Wielk. z dnia 11 marca 2024 r., poz. 2665) - w części, tj. w zakresie terenu MNW-U.
Wojewoda wniósł (pkt 1 skargi) o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie terenu MNW-U – ze względu na istotne naruszenie prawa. Ponadto skarżący złożył wniosek (pkt 2 skargi) o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda wyjaśnił, że zaskarżona uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 22 marca 2024 r., a jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40, z późn. zm.) - dalej: u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977, z późn. zm.) - dalej: u.p.z.p.
Skarżący wyjaśnił, że w wyniku analizy zaskarżonej uchwały w zakresie zgodności z ustawą – w brzmieniu obowiązującym w dniu 28 lutego 2024 r., z uwzględnieniem przepisu art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688) – w zakresie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 7 lit. a rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2404) - dalej: rozporządzenie.
Wojewoda wskazał na naruszenie powyższych przepisów ustawy i rozporządzenia w związku z brakiem wyznaczenia w treści uchwały parametru w postaci maksymalnej wysokości zabudowy dla dopuszczonych ustaleniami planu na terenie MNW-U budynków mieszkalno-usługowych i usługowych. Skarżący odkreślił, że zgodnie z ustaleniami planu miejscowego na tym terenie powstać mogą również budynki wyłącznie usługowe lub mieszkalno-usługowe.
Wojewoda zauważył również, że obowiązek zawarcia w planie miejscowym zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., a więc m.in. parametrów zabudowy, nie jest wprawdzie bezwzględny, jednakże pozostaje uzależniony od warunków faktycznych występujących na danym terenie, co oznacza, że plan miejscowy musi zawierać ustalenia, o których mowa we wskazanym przepisie, jeżeli na objętym nim terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające poczynienie takich ustaleń. Według organu nadzoru dopuszczenie w przedmiotowej uchwale realizacji budynków mieszkalno-usługowych i usługowych na wskazanym w niej terenie rodzi obowiązek ustalenia dla nich parametrów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 7 lit. a rozporządzenia.
Skarżący stwierdził również, że ze względu na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały we wskazanej części i dlatego na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wnosi o to do Sądu.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, reprezentowana przez Wójta Gminy Obrzycko, wniosła o oddalenie skargi w całości.
W uzasadnieniu Rada powołała się na wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 242/18 dotyczący wykładni art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2020 r. sygn. II SA/Kr 1518/19 na uzasadnienie tezy, że powyższy pogląd nie jest bezwzględnie forsowany, a użycie w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zwrotu, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo elementy w nim wymienione nie oznacza niedopuszczalności w uzasadnionych przypadkach odstępstw od tej zasady. Jednocześnie organ wyjaśnił, że brak wskazania wysokości zabudowy na terenie MNW-U dla budynków mieszkalno-usługowych i usługowych stanowi omyłkę pisarską, a projekt planu w takiej formie został uzgodniony przez Wojewodę Wielkopolskiego w toku postępowania planistycznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie Sąd wyjaśnia, że miał na uwadze, iż skargę wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie nie orzekł o nieważności kwestionowanej obecnie uchwały, wobec czego był władny ją zaskarżyć później w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.
W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy jego zdaniem akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r. sygn. akt II OSK 320/05 i postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 572/05 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W następnej kolejności należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.) tylko istotne naruszenie zasad sporządzania oraz istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 u.p.z.p. jako lex specialis stanowi modyfikację ogólnej reguły wyrażonej w art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którą uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważne, jeżeli naruszenie prawa jest istotne (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1981/16, dostępny jw.). Za istotne naruszenie prawa w tym zakresie, skutkujące nieważnością aktu planistycznego w całości lub w części, należy rozumieć jedynie takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania aktu planistycznego. Pojęcie trybu sporządzania planu miejscowego (tzw. procedury planistycznej), którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego, których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia: 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08 - dostępne jw.). Zasady sporządzania planu miejscowego w aspekcie jego wymaganej oraz dopuszczalnej treści zostały szczegółowo określone przede wszystkim w przepisach art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. – określających katalog zagadnień (elementów treściowych) podlegających normowaniu w planie miejscowym obowiązkowo (ust. 2) oraz w zależności od potrzeb (ust. 3).
Z kolei według art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że zasadniczo bada zaskarżoną uchwałę w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu, przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej była w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Obrzycko z dnia 28 lutego 2024 r. nr LXVI/427/2024 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Obrzycko dla obszaru położonego w obrębie ewidencyjnym Koźmin, która została przez Wojewodę zaskarżona w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem MNW-U. W tym też zakresie akt ten został poddany kontroli sądowej w granicach sprawy (art. 134 p.p.s.a.).
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego, co wynika wyraźnie w treści przepisu art. 14 ust. 8 u.p.z.p., przy czym Sąd w dalszej części uzasadnienia odnosi się do przepisów tej ustawy – jako wzorca kontroli – w brzmieniu znajdującym zastosowanie do zakwestionowanej uchwały. Tym samym, bez wątpienia należy ona do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.
W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu prawa miejscowego Sąd podzielił w zasadniczej części stanowisko Wojewody co do tego, że w treści zakwestionowanej uchwały zawarte są taki postanowienia, które wskazują na to, że przyjęte rozwiązania planistyczne stanowią istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i przepisów wykonawczych (w brzmieniu znajdującym zastosowanie do przedmiotowej uchwały).
Zakwestionowana uchwała w § 3 ustaliła m.in. następujące przeznaczenie terenów objętych postanowieniami planu miejscowego: 1) tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, oznaczone na rysunku planu symbolami: 1MNW, 2MNW; 2) teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub usług, oznaczony na rysunku symbolem MNW-U. W § 5, w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu ustalono m.in. w pkt 8 "zapewnienie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku: a) na terenach MNW jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, b) na terenie MNW-U jak dla terenów mieszkaniowo-usługowych".
W § 9 ust. 1 uchwały przewidziano, że na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, oznaczonych na rysunku planu symbolami: 1MNW, 2MNW ustala się następujące parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu - m.in. lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej (pkt 1), dopuszczenie lokalizacji wiat i budynków pomocniczych (pkt 2), a także lokalizację na działce budowlanej nie więcej niż jednego budynku mieszkalnego (pkt 4) oraz wysokość zabudowy (pkt 8) - m.in.: dla budynków mieszkalnych do 2 kondygnacji nadziemnych, przy czym nie więcej niż 10 m do najwyższego punku dachu (lit. a), a dla wiat i budynków pomocniczych nie więcej niż 5 m (lit. b). Natomiast w § 10 ust. 1 uchwały przewidziano, że na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub usług, oznaczonym na rysunku planu symbolem MNW-U ustala się następujące parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu - m.in.: lokalizację budynków mieszkalnych, mieszkalno-usługowych lub usługowych (pkt 1), lokalizację zabudowy mieszkaniowej jako wolnostojącej (pkt 2) i lokalizację na działce jednego budynku mieszkalnego, mieszkalno-usługowego albo budynku usługowego (pkt 3), dopuszczenie lokalizacji wiat i budynków pomocniczych (pkt 4) i wysokość zabudowy (pkt 9) - m.in.: dla budynków mieszkalnych, do 2 kondygnacji nadziemnych, przy czym nie więcej niż 10 m do najwyższego punku dachu (lit. a), a dla wiat i budynków pomocniczych nie więcej niż 5 m (lit. b).
Trzeba w tym miejscu podkreślić, że wskazując na naruszenie przywołanych przepisów ustawy i rozporządzenia, skarżący Wojewoda stwierdził, że doszło do tego w związku z pominięciem wyznaczenia w ustaleniach planu dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub usług (MNU-W) parametru zabudowy w postaci wysokości zabudowy dla budynków mieszkalno-usługowych i budynków usługowych, których lokalizację dopuszczono ustaleniami § 10 ust. 1 pkt 1 uchwały na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub usług, oznaczonym na rysunku planu symbolem MNU-W. W § 10 ust. 1 pkt 9 lit. a uchwały określono wysokość zabudowy wyłącznie dla budynków mieszkalnych, pomijając określenie tego parametru dla zabudowy mieszkaniowo-usługowej i usługowej.
W związku z powyższym należy zauważyć, że to, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. ocenia się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08, dostępne jw.).
Skoro zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się również – obok wcześniej wskazanych szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1189/18 i 14 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 459/23, dostępne jw.).
Sąd w pełni podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego (zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p), stanowiący o ograniczeniach w sposobie wykonywania prawa własności, winien stanowić o tym w sposób "czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych". Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury co do przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu lub parametrów lokalizacji inwestycji na terenie objętym planem miejscowym, to może stanowić zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. Zasady zagospodarowania terenu i zasady kształtowania zagospodarowania muszą być jasne i niedwuznaczne (por. wyroki NSA z dnia 14 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 3208/17, 10 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 1649/16 i 10 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 1854/08 - orzeczenia dostępne jw.).
Dodać jeszcze należy, że w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (patrz np. wyrok NSA z dnia 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 1874/18, dostępny jw.).
Przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (w brzmieniu znajdującym zastosowanie do przedmiotowej uchwały - Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) przewiduje, że zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.
Z przepisem tym koresponduje § 4 pkt 7 lit. a rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2404), który w wymogach dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego stanowi, że ustalenia dotyczące kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu zawierają zasady, parametry i wskaźniki, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, w tym minimalną liczbę miejsc do parkowania w stosunku do liczby lokali mieszkalnych, liczby osób mogących jednocześnie przebywać w budynku, liczby zatrudnionych lub powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Wobec powyższego, jeżeli na danym terenie objętym planem dopuszczona jest zabudowa budynkami i innymi obiektami budowlanymi, to powinien zostać ustalony dla poszczególnych rodzajów zabudowy parametr w postaci maksymalnej wysokości zabudowy, o którym wprost mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.
Wobec tego, w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy podkreślić, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (patrz: wyrok NSA z dnia 22 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 29/18, dostępny jw.). Niezbędne jest zatem ustalenie wskaźników i parametrów dla nowej zabudowy, stosownie do przyjętej koncepcji zagospodarowania terenów objętych planem i odpowiednio do wymagań ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1179/19, dostępny jw.). Przy tym, przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. zawiera zamknięty katalog parametrów związanych z zabudową i zagospodarowaniem terenu, które określa się w planie miejscowym. Stąd też brak któregokolwiek z powyższych ustaleń, jeżeli miał istotny wpływ na treść planu miejscowego, może stanowić istotne naruszenie art. 28 u.p.z.p. skutkujące stwierdzeniem jego nieważności, gdyż brak ten uniemożliwiać może danego rodzaju zabudowę, pomimo jej dopuszczenia w planie (patrz: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 773/19, dostępny jw.).
W niniejszej sprawie, w § 10 ust. 1 uchwały dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub usług, oznaczonego symbolem MNW-U [patrz również: § 3 pkt 2 planu] przewidziano lokalizację budynków mieszkalnych, mieszkalno-usługowych lub usługowych (pkt 1) i lokalizację na działce jednego budynku mieszkalnego, mieszkalno-usługowego albo budynku usługowego (pkt 3). Niemniej jednak w § 10 pkt 9 lit. a określono wysokość zabudowy wyłącznie dla budynków mieszkalnych, a pominięto natomiast ustalenie tego parametru dla budynków mieszkalno-usługowych i usługowych.
Analiza tych przepisów nie pozwala uwzględnienie argumentów Rady Gminy powołanych na uzasadnienie wniosku o oddalanie skargi w całości, a mianowicie że brak wskazania wysokości zabudowy na terenie MNW-U dla budynków mieszkalno-usługowych i usługowych stanowi omyłkę pisarską, zaś projekt planu w takiej formie został uzgodniony przez Wojewodę w toku postępowania planistycznego.
W szczególności nie można przyjąć, że skoro w § 9 ust. 1 pkt 8 lit. a uchwały dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej (tereny 1MNW i 2MNW), jak też w § 10 ust. 1 pkt 9 lit. a dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub usług (MNW-U) określono w sposób tożsamy wysokość zabudowy dla budynków mieszkalnych (do 2 kondygnacji nadziemnych, przy czym nie więcej niż 10 m do najwyższego punku dachu), to takie ustalenia należy odnosić również do zabudowy w postaci budynków mieszkalno-usługowych i usługowych i zaistniałe braki legislacyjne nie powodują wątpliwości interpretacyjnych.
Nawet gdyby tak właśnie było w przekonaniu organu, który zna intencje podjęcia określonych postanowień planistycznych i powód pominięcia określenia powyższego parametru dla budynków mieszkalno-usługowych i budynków usługowych (tu: skutek omyłki pisarskiej) dopuszczonych do realizacji na terenie MNW-U, to trzeba podkreślić, że nie natura (przyczyna) uchybienia (błędu), lecz jego skutki stanowią podstawę do oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter istotny czy też nie. W tym wypadku należało omawiane uchybienia uznać za istotne, gdyż adresaci postanowień planistycznych (właściciele gruntów; inwestorzy) czy podmioty stosujące prawo miejscowego (w szczególności organy architektoniczno-budowlane, projektanci budowlani) nie mogą nie mieć pewności, jak rozumieć przepisy dopuszczające na terenie MNW-U realizację zabudowy mieszkaniowo-usługowej i usługowej. Mogłoby to prowadzić tak do dowolności w określaniu wysokości budynków mieszkalno-usługowych i budynków usługowych przy projektowaniu zabudowy na terenach MNW-U, jak i problemy przy ocenie zgodności planowanej zabudowy przy uzyskiwaniu danego rodzaju zgody budowlanej (pozwolenia na budowę, przyjęcia zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych).
Dodać należy, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie posługuje się takim terminem jak omyłka pisarska, a jedynie nakazuje ocenić postanowienia planu poprzez pryzmat przesłanek wskazanych w art. 28 u.p.z.p. Wszystkie błędy i sprzeczności pomiędzy poszczególnymi postanowieniami planu, a także pomiędzy częścią tekstową i rysunkową, jeżeli nie dadzą się usunąć w drodze wykładni, stanowią naruszenie zasad sporządzania planu, które muszą zostać ocenione najpierw pod kątem ich istotności, a następnie konieczności stwierdzenia nieważności planu w części albo też w całości. Nie ma znaczenia dla takiej oceny, czy błędy, którymi dotknięty jest plan, zostały poczynione nieintencjonalnie. Z punktu widzenia ustawodawcy istotne jest jedynie sam rezultat działań uchwałodawczych, gdyż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może cechować się niejednoznacznością, brakiem precyzji pojęciowej lub definicji pojęć niedookreślonych, gdyż w takim przypadku wprowadzałaby ona stan niepewności dla adresatów zawartych w niej norm, co do uregulowań planu miejscowego, którego zadaniem jest przecież kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Po 495/22, dostępny jw. - i powołane tam orzecznictwo).
Zdaniem Sądu, powyższych istotnych wątpliwości nie da się usunąć w drodze interpretacji postanowień planu. Oznacza to zatem, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawierają zasadniczo obowiązkowych – w świetle art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. – uregulowań dotyczących wskaźników i parametrów nowej zabudowy. Wyznaczenie terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub usług (MNW-U), w ramach której możliwa jest realizacja różnej zabudowy – w tym budynków mieszkalnych, budynków mieszkalno-usługowych i budynków usługowych – bez jednoczesnego ustalenia wszystkich wymaganych wskaźników i parametrów zabudowy, stanowi twego rodzaju wadę legislacyjną uchwały, której dostrzeżenie przez organ nadzoru i sąd administracyjny nakazuje stwierdzenie nieważności tej uchwały w zaskarżonej części.
Warto w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 1). Z kolei w § 4 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego przewidziano, że ustalenia części tekstowej projektu planu miejscowego w zakresie ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów zawierają określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, w tym nazwę klasy przeznaczenia terenu oraz symbol wraz z numeracją wyróżniającą je spośród innych terenów, zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia, a w § 7 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, dotyczącym części graficznej projektu planu miejscowego, stwierdzono, że zawiera on określenie przeznaczenia terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich symbole i oznaczenia graficzne wraz z numeracją wyróżniającą je spośród innych terenów.
Budynki, jakich realizację dopuszczono na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MNW i 2MNW [patrz: § 3 pkt 1 i § 9 ust. 1 planu], nie są tożsame z rodzajami budynków, jakie są dopuszczone na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub usług, oznaczonym na rysunku symbolem MNW-U [patrz: § 3 pkt 2 i § 10 ust. 1 planu]. Poza tym, na faktyczne rozróżnienie tych terenów jednoznacznie wskazuje również treść § 5 pkt 8 planu miejscowego, gdzie w ramach zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu odrębnie przewidziano zapewnienie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku - na terenach MNW jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (lit. a), a na terenie MNW-U jak dla terenów mieszkaniowo-usługowych (lit. b). Koresponduje to z treścią art. 113 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2025 r., poz. 647 ze zm.), który przewiduje, że minister właściwy do spraw klimatu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia, określi, w drodze rozporządzenia, dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku (ust. 1), w którym to rozporządzeniu (ust. 2) zostaną ustalone: 1) zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu określone wskaźnikami hałasu LDWN, LN, LAeq D i LAeq N dla następujących rodzajów terenów faktycznie zagospodarowanych - m.in.: pod zabudowę mieszkaniową (lit. a) i pod zabudowę mieszkaniowo-usługową (lit. f), co znalazło swój wyraz w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r., poz. 112).
Zdaniem Sądu, wszystko o prowadzi do wniosku, że w omawianych tu regulacjach zaskarżonej uchwały pominięto obowiązkowy parametr maksymalnej wysokości zabudowy dla dwóch z kilku rodzajów budynków i innych obiektów budowlanych dopuszczonych do lokalizowania na terenie oznaczonym symbolem MNW-U, tj. terenu o przeznaczeniu mieszanym - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub usług [zabudowy mieszkaniowo-usługowej i usługowej]. Stanowi to o istotnej wadzie zaskarżonej uchwały. W konsekwencji, w takich warunkach zaszły podstawy do uwzględnienia skargi w takim zakresie, w jakim domagał się tego Wojewoda i stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem MNW-U, gdyż uchwała ta w zakwestionowanych postanowieniach naruszała prawo w stopniu istotnym. Wobec tego, z przyczyn wyłożonych powyżej należało omawiane uchybienia uznać za uniemożliwiające pozostawienie tej części uchwały w obrocie prawnym.
Organ Gminy nie zdołał też skutecznie odeprzeć żadnego z zarzutów organu nadzoru ani też nie przedstawił takiej argumentacji, która mogłaby przemawiać za zasadnością uwzględnienia skargi w mniejszym zakresie, jak też za dopuszczalnością stwierdzenia nieważności tylko niektórych postanowień planistycznych dotyczących terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem MNW-U, przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub usługi.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając żądanie strony i wynik sprawy. Na koszty te składa się należne pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).