IV SA/PO 532/23

IV SA/Po 532/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Bąk-Marciniak
Maciej Busz
Tomasz Grossmann /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 446
art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 91 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
Dz.U. 2016 poz 283
§ 6, § 11, § 118, § 137, § 143
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 912
art. 2
Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - tekst jedn.
Dz.U. 2015 poz 1094
art. 51 § 1, art. 60(3) § 1, art. 63a § 1, art. 63b § 1, art. 124 § 1, art. 144 § 1, art. 145
Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1289
art. 4 ust. 2 pkt 6, art. 5 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
Dz.U. 2016 poz 487
art. 14 ust. 6
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 783
art. 62
Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii - tekst jedn.
Dz.U. 2016 poz 1987
art. 26 ust. 1
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedolity
Dz.U. 2017 poz 519
art. 6 ust. 1
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska
Dz.U. 2017 poz 1260
art. 1 ust. 1, art. 2 pkt 1a, 16 i 16a
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty
Dz.U. 2017 poz 827
art. 1 pkt 2, art. 4 ust. 2
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 § 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Maciej Busz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Poznaniu na uchwałę Rady Miejskiej Międzychodu z dnia 28 września 2017 r. nr XLVII/442/2017 w sprawie regulaminu korzystania z cmentarza komunalnego w Międzychodzie 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej: § 2 ust. 2 pkt 3 w zakresie wyrażenia "i używanie środków odurzających" oraz § 2 ust. 2 pkt 4; 2. w pozostałej części skargę oddala.
Uzasadnienie
Pismem z 28 sierpnia 2023 r. (3032-6.Pa.13.2023) Prokurator Okręgowy w Poznaniu (dalej jako "Prokurator" lub "Skarżący") wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej Międzychodu z dnia 28 września 2017 r. nr XLVII/442/2017 w sprawie regulaminu korzystania z cmentarza komunalnego Międzychodzie (zwaną też dalej "Uchwałą" lub "Regulaminem"), zaskarżając tę uchwałę w zakresie jej § 2, § 3, § 4, § 5 i § 9 oraz zarzucając, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz:
1) art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej w skrócie "u.s.g.") – przez określenie w § 2 ust. 2 pkt 1 Regulaminu zakazu zakłócania ciszy i powagi miejsca, podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym o randze ustawowej, a to w art. 51 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2018 r. poz. 618, ze zm.; dalej w skrócie "k.w."),
2) art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. – przez określenie w § 2 ust. 2 pkt 2 Regulaminu zakazu wprowadzania psów (z wyjątkiem sytuacji korzystania z psa asystującego przez osoby niepełnosprawne) i innych zwierząt, podczas gdy materia ta winna zostać określoną w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, uchwalonym na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej w skrócie "u.u.c.p.g."),
3) art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w zw. z art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487, ze zm.; dalej w skrócie "u.w.t.p.a.") – przez określenie w § 2 ust. 2 pkt 3 Regulaminu zakazu wnoszenia oraz spożywania napojów alkoholowych, podczas gdy ww. ustawa przewiduje odrębny tryb wprowadzenia czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych,
4) art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. – przez określenie w § 2 ust. 2 pkt 3 Regulaminu zakazu używania narkotyków, podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym o randze ustawowej, a to w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2018 r. poz. 1030, ze zm.; dalej w skrócie "u.p.n."),
5) art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. – przez określenie w § 2 ust. 2 pkt 4 Regulaminu zakazu wyrzucania śmieci w innych miejscach poza wyznaczonymi, podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym o randze ustawowej, a to w art. 145 k.w.,
6) art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. – przez określenie w § 2 ust. 2 pkt 5 Regulaminu zakazu akwizycji, handlu, podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym o randze ustawowej, a to w art. 603 § 1 k.w.,
7) art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. – przez określenie w § 2 ust. 2 pkt 5 Regulaminu zakazu umieszczania reklam, podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym o randze ustawowej, a to w art. 63a § 1 i 63b § 1 k.w.,
8) art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. – przez określenie w § 2 ust. 2 pkt 6 Regulaminu zakazu sadzenia oraz wycinania drzew i krzewów, łamania gałęzi i zrywania kwiatów, podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym o randze ustawowej, a to w art. 144 § 1 k.w.,
9) art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. – przez określenie w § 2 ust. 2 pkt 7 Regulaminu zakazu niszczenia lub samowolnego przemieszczania urządzeń cmentarnych, nagrobków, krzewów z grobów i kwater grzebalnych, podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym o randze ustawowej, a to w art. 124 § 1 k.w. i art. 288 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1600, ze zm.; dalej w skrócie "k.k."), w zależności od wartości zniszczonego mienia,
10) art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. – przez określenie w § 2 ust. 2 pkt 8 Regulaminu zakazu jazdy i poruszania się po drogach cmentarza wszelkimi pojazdami mechanicznymi i rowerami poza wyjątkami wskazanymi w tymże punkcie, podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym o randze ustawowej, a mianowicie w przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1047; dalej w skrócie "p.r.d."),
11) art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. – polegającym na wykroczeniu poza delegację ustawową poprzez określenie w § 3, § 4 i § 5 [Regulaminu] godzin otwarcia cmentarza, godzin i miejsca załatwiania spraw formalno-organizacyjnych, co nadało im status prawa miejscowego i spowodowało publikację w dzienniku urzędowym,
12) art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. – przez wprowadzenie do Uchwały w przepisie § 9 Regulaminu zapisu, że za usługi komunalne świadczone na terenie cmentarza wnosi się opłaty zgodnie z cennikiem ustalonym zarządzeniem Burmistrza Międzychodu, podczas gdy podstawę prawną do powierzenia uprawnień co do określania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej organom wykonawczym jednostek samorządu terytorialnego stanowi art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (dalej w skrócie "u.g.k."), a nie przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (dalej w skrócie "u.c.c.z.").
Z powołaniem się na te zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości, a nadto o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty, zaś w odniesieniu do wniosku skargi wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości jest niezbędne dla przywrócenia stanu zgodnego z obowiązującym prawem, a wyeliminowanie jedynie wskazanych na wstępie przepisów załącznika do Uchwały naruszających prawo istotnie wpłynęłoby na integralność uchwały i zakłóciłoby jej funkcjonowanie w obrocie prawnym.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Międzychodu (zwana też dalej "Radą Miejską", "Radą" lub "Organem"), reprezentowana przez adw. A. S., wniosła o oddalenie skargi w całości oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Uzasadniając takie stanowisko, Rada na wstępie wytknęła niedokładne określenie treści żądania skargi, gdyż Prokurator przedmiotem zaskarżenia objął m.in. ogólnie "§ 2", mimo że dzieli się on na ustępy i punkty, i że wytknięte w petitum skargi naruszenia prawa dotyczą tylko § 2 ust. 2 pkt 1-8, a w jej uzasadnieniu mowa jest błędnie o "przepisie § 2 punktach 2-10". Ponadto, niezależnie od powyższego, Organ wytknął przedwczesność skargi, uznając, że przed jej wniesieniem Prokurator winien był zastosować inne środki przewidziane w art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze, tj. zwrócić się do Organu o przedstawienie stanowiska w sprawie i ewentualne podjęcie działań zmierzających do zmiany Uchwały. Niezależnie od powyższych zarzutów, pełnomocnik Rady Miejskiej stwierdził, że skarga jest niezasadna – wywodząc w szczególności, że:
- odnośnie do § 2 ust. 2 pkt 1 Regulaminu – Kodeks wykroczeń ustanawia zasady odpowiedzialności za wykroczenia w ten sposób, że określa czyny zabronione stanowiące wykroczenia, zasady odpowiedzialności oraz grożące kary. To, że w regulaminie korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej zamieszczone zostają zapisy o tożsamym lub częściowo tożsamym zakresie odniesienia, co opis czynów zabronionych z Kodeksu wykroczeń, nie stanowi o niedozwolonej ingerencji w regulację ustawową. Ponadto inny jest zakres normowania Regulaminu, a innym zakresem sankcyjnym objęta jest hipoteza normy art. 51 § 1 k.w.;
- odnośnie do § 2 ust. 2 pkt 2 Regulaminu – zaskarżona Uchwała została podjęta 28 września 2017 r. i weszła w życie w dniu 19 października 2017 r., czyli jeszcze przed wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 czerwca 2018 r. o sygn. akt II OSK 3084/17, w którym przesądzono relację pomiędzy art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. przyjmując, że ww. przepis u.s.g. obejmuje tylko takie sprawy, które nie są objęte delegacją ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., a dotyczą zasad i trybu korzystania z urządzeń i obiektów użyteczności publicznej. Tym samym, skoro odrębny przepis ustawowy (art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g.) zobowiązuje organ samorządu gminnego do ustalenia obowiązków nakładanych na właścicieli zwierząt domowych celem zapewnienia ochrony przed zanieczyszczeniem przez te zwierzęta terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, to nie jest dopuszczalnym regulowanie tej samej materii i w takim samym zakresie w uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.;
- odnośnie do § 2 ust. 2 pkt 3-7 Regulaminu – materia regulowana w zaskarżonej Uchwale, ze względu na specyfikę miejsca, której dedykowany jest Regulamin (tj. cmentarza komunalnego), wymaga wzmocnionej ochrony, niezależnie od przepisów sankcjonujących określone naruszenia przez Kodeks wykroczeń;
- odnośnie do § 2 ust. 2 pkt 8 Regulaminu – Prokurator nie wskazał, jakie konkretnie przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym zostały naruszone w zaskarżonej Uchwale. Poza tym według Organu przyjąć należy, że nawet jeśli określone zakazy są formułowane na poziomie przepisów rangi ustawowej, to nie jest wykluczone i nie jest to sprzeczne z prawem, aby pewnych powtórzeń dokonać w akcie niższego rzędu. Powtórzenie w Uchwale zakazów realizuje funkcję przypominającą i w konsekwencji nie stanowi naruszenia prawa;
- odnośnie do § 3, 4, 5 Regulaminu – zdaniem Rady, Regulamin przyjęty zaskarżoną Uchwałą jest właściwym aktem, w ramach którego powinno nastąpić określenie tak istotnych informacji, jak to, w jakich godzinach cmentarz jest otwarty, w jakich godzinach mieszkaniec danej gminy może załatwić sprawy formalno-organizacyjne. Stanowisko Organu nie jest przy tym odosobnione, gdyż znajduje oparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. w wyroku WSA z 13.02.2020 r. o sygn. akt II SA/Ke 1133/19),
- odnośnie do § 9 Regulaminu – w podstawie prawnej zaskarżonej Uchwały wprost wskazano m.in. na przepis art. 4 ust. 2 u.g.k. Wbrew twierdzeniom Prokuratora, w Uchwale brak jest określenia opłat dotyczących usług komunalnych. Rada Miejska, jako organ stanowiący j.s.t., na podstawie zaskarżonej Uchwały jedynie powierzyła (scedowała) swoje uprawnienia do określenia wysokości cen i opłat za usługi komunalne świadczone na cmentarzu na rzecz organu wykonawczego tej jednostki, tj. na Burmistrza.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, acz jedynie w części.
Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na zgodne wnioski obu stron postępowania, zgłoszone na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.").
Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej Międzychodu z dnia 28 września 2017 r. nr XLVII/442/2017 w sprawie regulaminu korzystania z cmentarza komunalnego w Międzychodzie (która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 4 października 2017 r. pod poz. 6284 i zgodnie z jej § 11 weszła w życie z dniem 19 października 2013 r.) – w zaskarżonej części.
Część ta (przedmiot zaskarżenia) nie została w skardze określona w sposób do końca precyzyjny i konsekwentny – na co słusznie zwrócił uwagę autor odpowiedzi na skargę – gdyż na wstępie (w pkt I petitum) Prokurator wprawdzie formalnie wskazał, że zaskarża Uchwałę "w zakresie § 2, § 3, § 4, § 5, § 9", ale podniesione następnie przezeń zarzuty skargi (w pkt II petitum) już nie odnoszą się do całego § 2 (który składa się z ust. 1 i ust. 2, a ten ostatni ustęp z punktów 1-8, zaś pkt 8 obejmuje jeszcze lit. a-e), lecz jedynie do poszczególnych punktów (1-8) zamieszczonych w ust. 2. Dodatkowo w uzasadnieniu skargi (s. 5) znalazło się mylące stwierdzenie, że § 2 "w punktach 2-10" wykracza poza przyznane Radzie upoważnienie. Ponadto wypada jeszcze zauważyć, że Prokurator z niezrozumiałych względów podaje, iż Regulamin stanowi "załącznik" do zaskarżonej Uchwały (vide: pkt I i II petitum), podczas gdy w rzeczywistości Uchwała nie ma załącznika, a Regulamin w całości zawiera się w jej podstawowej ("artykułowej") treści ("części").
Jednakże, wbrew sugestiom pełnomocnika Organu, wskazane uchybienia redakcji skargi nie są tego rodzaju, iżby uniemożliwiały zrekonstruowanie w sposób dostatecznie jasny i jednoznaczny – w drodze wykładni treści skargi, w jej całokształcie, metodą obiektywną, stosowaną w przypadku interpretacji oświadczeń woli, do jakich niewątpliwie zaliczają się pisma procesowe (tu: skarga) – rzeczywistego przedmiotu zaskarżenia, który, w ocenie Sądu, obejmuje § 2 ust. 2, § 3, § 4, § 5 i § 9 Uchwały (Regulaminu). Przy tym bez wpływu na taką ocenę pozostaje treść wniosku skargi (w pkt III petitum) – o stwierdzenie nieważności Uchwały "w całości" – gdyż z treści skargi (w tym zwłaszcza z końcowych fragmentów jej uzasadnienia) jasno wynika, że wniosek ten nie modyfikuje (nie rozszerza) przedmiotu zaskarżenia, lecz stanowi implikację przeświadczenia autora skargi, że wyeliminowanie z obrotu prawnego jedynie zaskarżonych przepisów Regulaminu "istotnie wpłynęłoby na integralność uchwały i zakłóciłoby jej funkcjonowanie w obrocie prawnym".
W konsekwencji Uchwała została poddana kontroli Sądu wyłącznie w zaskarżonej części, obejmującej – jak to już wyżej wskazano – § 2 ust. 2, § 3, § 4, § 5 i § 9 Uchwały (Regulaminu).
Jest poza sporem, że zaskarżona Uchwała została wydana m.in. na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (ówcześnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g."), w myśl którego na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej".
W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem (por. M. Bogusz, Usytuowanie aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy samorządu terytorialnego w hierarchii źródeł prawa (kolejny przyczynek do dyskusji) [w:] Prawne formy działania stosowane przez organy samorządu terytorialnego. Księga jubileuszowa Profesora Krystiana Ziemskiego, pod red. M. Szewczyka i M. Jędrzejczak, Warszawa 2022, s. 18-19) – co w rezultacie oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej (stanowiącymi wszak załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). I choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też: D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 241; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140).
Od razu wypada zaznaczyć, że jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 11.10.2016 r., II OSK 3298/14, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por:. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego – takich zwłaszcza, jak statuty czy regulaminy – innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2021, uw. 1 do § 4 oraz uw. 2 i 3 do § 118). Wypada podkreślić, że należy się jednak wystrzegać dokonywania nawet takich dosłownych powtórzeń – zastępując je, w miarę potrzeby, odesłaniami do odnośnych regulacji normatywnych – gdyż nawet dosłowne przytoczenie aktualnego brzmienia danej regulacji normatywnej, w przypadku jej późniejszej zmiany może stać się źródłem istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje ona na gruncie danego aktu prawa miejscowego.
Istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w ich § 6) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2021, uwaga do § 6, s. 33–34). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i n.), wyprowadzanej z ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Potwierdza to utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w świetle którego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16, CBOSA).
Należy jeszcze zaznaczyć, że akt prawa miejscowego – jak każdy akt normatywny – ze swej istoty powinien zawierać wyłącznie wypowiedzi (postanowienia) służące wyrażaniu norm prawnych, a więc określonych dyrektyw postępowania, a nie przekazywaniu nienormatywnych wypowiedzi (apeli, postulatów, informacji, itd.), w szczególności informacji o normach ustanowionych bądź wynikających z obowiązujących już przepisów (choćby nawet tylko w celu "zwrócenia na nie uwagi" adresatów norm). Mówi o tym – znajdująca odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do aktów prawa miejscowego (na mocy odesłania z § 143 ZTP) – dyrektywa z § 11 ZTP, w myśl której w ustawie [tu odpowiednio: w akcie prawa miejscowego] nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Godzi się zauważyć, że przeciwne założenie nie tylko, że nie odpowiadałoby normatywnemu charakterowi aktu prawa miejscowego, ale też byłoby nie do pogodzenia z zasadą racjonalnego prawodawcy. Albowiem racjonalny prawodawca używa przepisów prawnych tylko do wyrażania norm prawnych, będących narzędziem do osiągnięcia założonych celów. Przepisy prawne powinny więc zawierać tylko te wypowiedzi, które służą odtwarzaniu norm prawnych. Prawodawca musi unikać wypowiedzi, które nie są niezbędne dla wyrażenia normy prawnej, bo inaczej organy stosujące prawo będą starały się w drodze interpretacji nadać tym wypowiedziom jakieś znaczenie normatywne i w obrocie prawnym znajdą się przepisy wyrażające nie to, co było intencją prawodawcy (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, uw. 5 do § 11 ZTP). Zgodnie bowiem z powszechnie przyjętą dyrektywą wykładni językowej, każde wyrażenie tekstu prawnego ma charakter normatywny i dlatego w procesie wykładni interpretator nie może pominąć żadnego wyrażenia (tzw. zakaz wykładni per non est – por. szerzej: L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 122-123). W rezultacie wynik interpretacji tekstu prawnego zawierającego "dodatkowe" wypowiedzi może być rażąco nieadekwatny do zamiaru prawodawcy (por. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2021, uw. 1 do § 11, s. 43).
Z art. 94 Konstytucji RP wynika expressis verbis, że akty prawa miejscowego ustanawia się "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Zaskarżona uchwała w przedmiocie regulaminu korzystania z cmentarza komunalnego została podjęta, jak to już wyżej wskazano, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., poruczającego organom gminy normowanie "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej". W konsekwencji postanowienia ww. uchwały nie mogą wykraczać poza tak zakreślone granice przedmiotowe regulacji, a w szczególności wkraczać w materię już uregulowaną w innych aktach normatywnych (ustawach lub rozporządzeniach). Przy tym, z uwagi na przedmiot kontrolowanej uchwały, istotne znaczenie przy ocenie jej legalności powinny mieć w pierwszej kolejności przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - w brzmieniu, jakie obowiązywało w dniu podjęcia Uchwały (Dz. U. z 2017 r. poz. 912; w skrócie "u.c.c.z.") – a także przepisy innych, niżej przywołanych ustaw szczególnych (również w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia Uchwały).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że większość zarzutów skargi okazała się niezasadnych, a to z następujących względów.
I. Ad § 2 ust. 2 Regulaminu w ogólności.
W powyższym postanowieniu zaskarżonej Uchwały, w jego kolejnych punktach (1–8) ustalone zostały zakazy określonych zachowań osób korzystających z cmentarza komunalnego. Istota odnoszących się do nich zarzutów zamieszczonych w pkt 1–10 petitum skargi sprowadza się do stwierdzenia Prokuratora – mającego pewne oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych – że wskazane unormowania (zakazy) nie mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., jako że wkraczają w materię uregulowaną przepisami ustaw szczególnych, przede wszystkim (w większości przypadków) ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (ówcześnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 1094, z późn. zm.; w skrócie "k.w."), powtarzając je lub nawet modyfikując.
W związku z tym należy wyjaśnić, że Sąd w niniejszym składzie podziela odmienny pogląd – również reprezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych – w myśl którego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. rada gminy może wprowadzać regulaminy korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, zawierające zakazy określonego zachowania się osób. Zakazy te nie mogą być jednak zagrożone sankcjami karnymi. Nie można także wykluczyć, że ustanowione w formie regulaminu korzystania z cmentarza zakazy mieścić się mogą w dyspozycji czynu zakazanego i zagrożonego karą, w przepisach szeroko rozumianego prawa karnego (por. wyroki NSA: z 27.05.1994 r., SA/Wr 470/94; z 14.09.2018 r., II OSK 2263/16; dostępne w CBOSA). Analizując zachowania, które gmina (Miasto Chodzież), poprzez Uchwałę podjętą na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, uznała w § 2 ust. 2 pkt 1-8 tej uchwały za zakazane, pamiętać trzeba także o kompetencji gminy do takiego unormowania zasad korzystania z cmentarza, jako należącego do gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.), aby został osiągnięty cel, w postaci utrzymania cmentarza komunalnego i zarządzania nim (art. 2 u.c.c.z.). Jednocześnie regulacje te nie powinny ograniczać w sposób nieuzasadniony korzystania osobom uprawnionym z prawa do grobu, a wszystkim osobom odwiedzającym – dostępu do cmentarza (por.: wyrok NSA z 14.09.2018 r., II OSK 2263/16; wyrok WSA z 17.05.2022 r., II SA/Ke 196/22; dostępne w CBOSA). Użycie w regulaminie cmentarza zwrotu "zakazuje się" powinno być rozumiane jako wprowadzenie reguł dotyczących sposobu zachowania się podmiotów korzystających z cmentarza komunalnego. Takie unormowanie, o ile – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – nie wprowadza żadnych sankcji za naruszenie ustanowionych zakazów, a także żadnych przepisów karnych za ich złamanie, wbrew zarzutom skargi nie jest tożsame z regulacją Kodeksu wykroczeń ani Kodeksu karnego. Znaczenie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej polega bowiem na tym, że adresuje się je do osób korzystających z takich obiektów lub urządzeń, które winny się im podporządkować, gdyż w przeciwnym razie nie będą dopuszczone lub zostaną pozbawione możliwości korzystania z tych obiektów / urządzeń (por.: M. Kotulski, Akty prawa miejscowego jednostek samorządowych w nowych uregulowaniach ustrojowych, CASUS 1998/4/31, cyt. za: LEX/el.; P. Chmielnicki, Charakter prawny statutu komunalnej jednostki budżetowej. Glosa do wyroku WSA w Opolu z 13 września 2011 r., II SA/Op 324/11, "Gdańskie Studia Prawnicze - Przegląd Orzecznictwa" 2012, nr 2, s. 19).
Wypada w tym miejscu podkreślić odmienny charakter obu omawianych rodzajów regulacji – wykroczeniowej (szerzej: prawnokarnej), z jednej strony, oraz regulaminowej, z drugiej – a co za tym idzie: odmienność istoty norm zakodowanych w każdej z nich. Kodeks wykroczeń ustanawia bowiem zasady odpowiedzialności za wykroczenia - w ten sposób, że określa czyny zabronione stanowiące wykroczenia, zasady odpowiedzialności oraz grożące kary. Analizowany regulamin, będący aktem prawa miejscowego, określa zaś pożądany przez prawodawcę lokalnego sposób korzystania z obiektu cmentarza (tu: pożądany sposób zachowania się na terenie cmentarza), i to jedynie pod rygorem ("sankcją") nieprzestrzegania ("złamania") regulaminu. Zatem okoliczność, że w regulaminie korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej zamieszczone zostają przepisy o prima facie tożsamym lub częściowo tożsamym zakresie odniesienia (opisie niepożądanych zachowań), co opis czynów zabronionych z Kodeksu wykroczeń, nie stanowi jeszcze o niedozwolonym wkroczeniu w materię ustawową. "Regulamin korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, jako akt prawa miejscowego, niesie ze sobą nową wartość normatywną, nawet wówczas, gdy dotyczy zachowań, które częściowo pokrywają się z opisem czynów zabronionych z Kodeksu wykroczeń. W takim przypadku na mocy przepisów ustawowych do takich zachowań zostaje przypisana także sankcja prawa miejscowego obejmująca niedopuszczenie do korzystania lub przerwanie korzystania z obiektu użyteczności publicznej. Powiązanie wskazanej sankcji prawa miejscowego z zachowaniami, które całkowicie lub częściowo zostały opisane jako czyny zabronione w ustawie Kodeks wykroczeń mieści się w granicach ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" (zob. wyrok WSA z 11.05.2023 r., IV SA/Po 122/23, CBOSA). Innymi słowy, "[o]koliczność, że w regulaminie Cmentarza [...] zamieszczono zapisy o tożsamym lub częściowo tożsamym zakresie odniesienia, co zakazy unormowane w powołanych powyżej ustawach, nie ma tylko znaczenia informacyjnego. Kwestionowana regulacja niesie ze sobą nową wartość normatywną, która polega na tym, że poza sankcjami ustawowymi do czynów zabronionych na mocy przepisów ustawowych przypisana zostaje także sankcja prawa miejscowego obejmująca niedopuszczenie do korzystania lub przerwanie korzystania z obiektu użyteczności publicznej, a wynikająca ze specyfiki i szczególnego charakteru cmentarza. Powiązanie wskazanej sankcji prawa miejscowego z zachowaniami, które całkowicie lub częściowo zostały zabronione regulacją ustawową, mieści się w granicach ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Tym samym nie narusza kompetencji organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do wymienionych obiektów norm i zasad prawidłowego zachowania się określonej w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g." (zob. wyrok WSA z 17.05.2022 r., II SA/Ke 196/22, CBOSA).
Odnosząc powyższe uwagi do poszczególnych zaskarżonych zakazów Regulaminu, należy stwierdzić, że jedynie w odniesieniu do dwóch z nich – zawartych mianowicie w § 2 ust. 2 pkt 3 in fine i pkt 4 Regulaminu – można uznać, że naruszają one prawo w stopniu istotnym. Natomiast pozostałe postanowienia § 2 ust. 2 Regulaminu są, w ocenie Sądu, niewadliwe, względnie ich wadliwość nie ma charakteru istotnego.
Ustosunkowując się w sposób bardziej szczegółowy do poszczególnych zakazów zamieszczonych w § 2 ust. 2 pkt 1-8 Regulaminu, należy stwierdzić, co następuje.
II. Ad § 2 ust. 2 pkt 1 Regulaminu – zakaz zakłócania ciszy i powagi miejsca
Zdaniem Prokuratora materia ta została uregulowana w art. 51 § 1 k.w. – który w dacie uchwalania Regulaminu stanowił (i nadal stanowi), że: "Kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny."
Stanowisko Skarżącego nie jest trafne. Pomijając nawet w tym miejscu wcześniejsze uwagi dotyczące odmiennego charakteru zakazów zamieszczonych w regulaminie cmentarza w porównaniu z unormowaniami Kodeksu wykroczeń, należy stwierdzić, że regulacja § 2 ust. 2 pkt 1 Uchwały nie stanowi powielenia zakazu określonego w art. 51 § 1 k.w. także dlatego, że jej treść jest w istocie inna. Należy bowiem w pełni podzielić stanowisko, zgodnie z którym "[s]pecyfika miejsca zadumy i powagi, jakim jest cmentarz wymaga dalej idącej ochrony przed zgiełkiem i hałasem. Stąd też w pełni uzasadniony jest wymóg zachowania ciszy, podczas gdy powołany wyżej przepis kodeksu wykroczeń zabrania jedynie hałasowania lub używania alarmu zakłócającego spokój lub porządek publiczny. Można zatem stwierdzić, że istnieją takie formy zakłócenia ciszy na cmentarzu, które nie podlegałyby odpowiedzialności za wykroczenie opisane w art. 51 § 1 k.w." (zob. wyrok WSA z 19.05.2016 r., III SA/Gd 280/16, CBOSA). Poza tym wypada zauważyć, że z art. 51 § 1 k.w. nie da się wyinterpretować wymogu zachowania "powagi miejsca", wynikającego z § 2 ust. 2 pkt 1 Regulaminu.
Z tych względów zarzut podniesiony w pkt 1 petitum skargi należało uznać za niezasadny.
III. Ad § 2 ust. 2 pkt 2 Regulaminu – zakaz wprowadzania psów (z wyjątkiem sytuacji korzystania z psa asystującego przez osoby niepełnosprawne) i innych zwierząt.
W ocenie Skarżącego materia ta winna zostać określona w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, uchwalonym na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (ówcześnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1289; w skrócie "u.u.c.p.g.").
Doprecyzowując, chodzi tu zapewne o art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g., w myśl którego regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. "obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku".
Jednakże, w ocenie Sądu w niniejszym składzie, już z brzmienia cytowanego przepisu wynika, że w kompetencjach rady gminy wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. nie mieści się ustanowienie całkowitego zakazu wprowadzania wszelkich zwierząt domowych na określone tereny lub do określonych miejsc. Ustanowienie tak daleko idącego zakazu nadmiernie ogranicza swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu właścicieli zwierząt domowych oraz wykracza poza zakres ww. upoważnienia ustawowego (por. wyroki NSA: z 21.06.2017 r., II OSK 991/17; z 14.11.2017 r., II OSK 443/16, por. też wyroki WSA: z 12.12.2013 r., IV SA/Po 784/13; z 22.01.2014 r., IV SA/Po 792/13; z 06.06.2014 r., II SA/Wr 153/14; z 17.03.2015 r., II SA/Łd 1196/14, z 08.07.2015 r., II SA/Łd 404/15; z 22.01.2020 r., II SA/Ke 1100/19; dostępne w CBOSA). W takim przypadku mamy bowiem ewidentnie do czynienia z nieadekwatnością zastosowanego środka w stosunku do ustawowego celu reglamentacji normatywnej, a zatem z naruszeniem jednego z istotnych komponentów kardynalnej zasady proporcjonalności (vide: art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ustanowienie zakazu wstępu ze zwierzętami domowymi na określone tereny nie stanowi bowiem właściwego, proporcjonalnego środka ochrony przed stwarzanym przez te zwierzęta zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku – o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. Przyjęcie przeciwnego założenia prowadziłoby do wniosku o dopuszczalności ustanowienia w regulaminie zakazu wprowadzania wszystkich zwierząt domowych do wszelkich miejsc użytku publicznego (terenów przeznaczonych do wspólnego użytku) – skoro taki zakaz niewątpliwie w najwyższym stopniu zapewniałby eliminację jakichkolwiek zagrożeń i uciążliwości dla ludzi oraz zanieczyszczeń pochodzących od zwierząt. Taki wniosek byłby jednak w sposób oczywisty nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym (argumentum ad absurdum), co potwierdza też wcześniejsze orzecznictwo tut. Sądu (zob. wyroki WSA: z 28.08.2013 r., IV SA/Po 548/13; z 09.10.2013 r., IV SA/Po 725/13; z 21.07.2020 r.; dostępne w CBOSA).
Dlatego, w ocenie Sądu w niniejszym składzie, w odniesieniu do gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej właściwej drogi do ustanawiania tego rodzaju zakazów wstępu należy upatrywać właśnie w aktach wydawanych na mocy art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. (por. wyrok WSA z 09.10.2013 r., IV SA/Po 725/13, CBOSA).
W świetle powyższych uwag, zarzut podniesiony w pkt 2 petitum skargi wypadało ocenić jako niezasadny.
IV. Ad § 2 ust. 2 pkt 3 ab initio Regulaminu – zakaz wnoszenia oraz spożywania napojów alkoholowych.
Autor skargi wytknął, że art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487, z późn. zm.; w skrócie "u.w.t.p.a.") przewiduje odrębny tryb wprowadzenia przez radę gminy czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych.
W związku z tym wypada zauważyć, że ww. przepis – ograniczający się do stwierdzenia, że: "W innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych" – wbrew zarzutom skargi, nie przewiduje żadnego "odrębnego trybu" wprowadzenia przez radę gminy czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych, a jedynie wysłowia upoważnienie (odrębną podstawę prawną – por. wyrok WSA z 19.05.2016 r., III SA/Gd 280/16, CBOSA) dla rady gminy do wydania aktu (uchwały) w tym przedmiocie.
Nie ulega zaś wątpliwości, że kontrolowany Regulamin został wprowadzony uchwałą Rady Miejskiej i że w podstawie prawnej tej uchwały został wymieniony expressis verbis art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a.
W konsekwencji wadliwość § 2 ust. 2 pkt 3 ab initio Regulaminu może być rozpatrywana jedynie w kategoriach uchybienia, wynikającej z § 119 ust. 1 w zw. z § 143 ZTP, regule legislacyjnej: "jedno upoważnienie – jeden akt prawa miejscowego" (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 667). Tego rodzaju zaś uchybienie, choć może być kwalifikowane jako naruszenie prawa, to jednak nie o charakterze istotnym, lecz wyłącznie jako nieistotne naruszenie prawa.
W konsekwencji zarzut podniesiony w pkt 3 petitum skargi nie mógł odnieść zamierzonego skutku w postaci stwierdzenia nieważności inkryminowanego zakazu.
V. Ad § 2 ust. 2 pkt 3 in fine Regulaminu – zakaz wnoszenia i używania środków odurzających.
Sąd podziela ocenę Prokuratora w kwestii istotnej wadliwości tej regulacji zakazowej. Zbędnie powtarza ona bowiem – bez żadnej "nowości normatywnej" i w sposób niedosłowny – powszechnie obowiązujący zakaz posiadania środków odurzających, statuowany w przepisach art. 62 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (ówcześnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 783, z późn. zm.; w skrócie "u.p.n."). Jak bowiem zostało to objaśnione w uchwale składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 27 stycznia 2011 r. o sygn. akt I KZP 24/10 (OSNKW 2011, nr 1, poz. 2), "posiadaniem" środka odurzającego lub substancji psychotropowej w rozumieniu art. 62 u.p.n. jest każde władanie takim środkiem lub substancją, a więc także związane z jego użyciem lub zamiarem użycia.
Z tych względów § 2 ust. 2 pkt 3 Uchwały w zakresie wyrażenia "i używanie środków odurzających" nie mógł się ostać w obrocie prawnym.
VI. Ad § 2 ust. 2 pkt 4 Regulaminu – zakaz wyrzucania śmieci poza wyznaczonymi miejscami.
Z analogicznych względów Sąd uznał za wadliwą w stopniu istotnym także tę regulację zakazową. Również ona powtarza bowiem generalny i powszechnie obowiązujący zakaz "śmiecenia", przez co należy rozumieć właśnie zakaz wyrzucania (pozostawiania) śmieci poza miejscami do tego wyznaczonymi (np. pojemnikami na śmieci). Przywołany w skardze przepis art. 145 k.w. – który w dacie uchwalania Regulaminu stanowił, że: "Kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec, podlega karze grzywny do 1 000 złotych albo karze nagany" – ów zakaz jedynie sankcjonuje w odniesieniu do "miejsc dostępnych dla ludności" (jakimi są niewątpliwie także cmentarze). Wszakże na generalny i powszechny charakter omawianego zakazu wskazują dalsze jeszcze regulacje ustawowe – ów zakaz współstatuujące, a także stwarzające warunki do jego możliwie pełnego urzeczywistnienia oraz usankcjonowania – jak w szczególności: ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (ówcześnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 519, z późn. zm.; w skrócie "p.o.ś."), ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (ówcześnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 1987, z późn. zm.; w skrócie "u.o.") i ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (ówcześnie: z 2017 r. poz. 1289; w skrócie "u.u.c.p.g.") – vide m.in.: art. 6 ust. 1 p.o.ś., art. 26 ust. 1 u.o., art. 5 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g.
Niezależnie od powyższego, analizowana regulacja § 2 ust. 2 pkt 4 Regulaminu jest zbędna, a przez to wadliwa (jako regulaminowe tzw. superfluum) także z tego powodu, że w istocie dubluje niezaskarżone przez Prokuratora unormowanie § 8 Regulaminu, zgodnie z którym: "Odpady należy składować wyłącznie w pojemnikach ustawionych przy głównych alejach Cmentarza".
Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał, że § 2 ust. 2 pkt 4 Uchwały nie może się ostać w obrocie prawnym.
VII. Ad § 2 ust. 2 pkt 5 ab initio Regulaminu – zakaz prowadzenia akwizycji, handlu.
Kwestionując prawidłowość tego postanowienia, Prokurator stwierdził, że jego materia została już uregulowana w art. 603 § 1 k.w., który stanowi, że: "Kto prowadzi sprzedaż na terenie należącym do gminy lub będącym w jej zarządzie poza miejscem do tego wyznaczonym przez właściwe organy gminy, podlega karze grzywny".
W ocenie Sądu takie stanowisko nie jest trafne. Pomijając nawet w tym miejscu wcześniejsze uwagi dotyczące odmiennego charakteru zakazów zamieszczonych w regulaminie cmentarza w porównaniu z unormowaniami Kodeksu wykroczeń, należy stwierdzić, że regulacja § 2 ust. 2 ab initio pkt 5 Uchwały nie może być postrzegana jako powielająca zakaz określony w art. 603 § 1 k.w. także z tego względu, że jej zakres jest szerszy, a funkcja odmienna (podobnie: wyrok WSA z 17.05.2022 r., II SA/Ke 196/22, CBOSA).
Po pierwsze, ww. przepis kodeksowy odnosi się wyłącznie do "prowadzenia sprzedaży", podczas gdy w analizowanym zakazie regulaminowym mowa jest szerzej o "handlu", a ponadto także o "akwizycji".
Po drugie, art. 603 § 1 k.w. posługuje się blankietowym określeniem "terenu należącego do gminy lub będącego w jej zarządzie poza miejscem wyznaczonym do prowadzenia sprzedaży", natomiast funkcją § 2 ust. 2 ab initio pkt 5 Regulaminu jest m.in. jednoznaczne przesądzenie, że takiego miejsca nie stanowi teren Cmentarza.
Z tych względów Sąd uznał, że zarzut z pkt 6 petitum skargi nie zasługuje na uwzględnienie.
VIII. Ad § 2 ust. 2 pkt 5 in fine Regulaminu – zakaz umieszczania reklam.
Zdaniem Skarżącego materia tego postanowienia została już uregulowana w przepisach art. 63a § 1 k.w. [w brzmieniu: "Kto umieszcza w miejscu publicznym do tego nieprzeznaczonym ogłoszenie, plakat, afisz, apel, ulotkę, napis lub rysunek albo wystawia je na widok publiczny w innym miejscu bez zgody zarządzającego tym miejscem, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny"] i art. 63b § 1 k.w. [w brzmieniu: "Kto umieszcza reklamę, o której mowa w art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645, 760, 1193 i 1688) z naruszeniem warunków jej sytuowania określonych w art. 42a tej ustawy, o gabarytach większych niż dopuszczalne lub wykonane z wyrobów innych niż dopuszczalne"].
W ocenie Sądu także ten zarzut – sformułowany w pkt 7 petitum skargi – nie jest zasadny, z przyczyn analogicznych do omówionych w poprzednim punkcie (VII), tj. z uwagi na odmienny charakter oraz funkcję zakazów zamieszczanych w regulaminie cmentarza, z jednej strony, a przewidzianych w przepisach Kodeksu wykroczeń, z drugiej (por. też wyrok WSA z 17.05.2022 r., II SA/Ke 196/22, CBOSA).
IX. Ad § 2 ust. 2 pkt 6 Regulaminu – zakaz sadzenia oraz wycinania drzew i krzewów, łamania gałęzi i zrywania kwiatów.
Powyższy zakaz został ustanowiony "z zastrzeżeniem § 7 Regulaminu" (niezaskarżonego przez Prokuratora), w myśl którego: "Wykonywanie nagrobków, kopanie grobów, ustawianie ławek, sadzenie oraz wycinanie drzew, krzewów i kwiatów może nastąpić jedynie po uzgodnieniu z zarządcą Cmentarza".
W pkt 8 petitum skargi zarzucono, że materia § 2 ust. 2 pkt 6 Regulaminu została już uregulowana w art. 144 § 1 k.w., w myśl którego: "Kto na terenach przeznaczonych do użytku publicznego niszczy lub uszkadza roślinność lub też dopuszcza do niszczenia roślinności przez zwierzęta znajdujące się pod jego nadzorem albo na terenach przeznaczonych do użytku publicznego depcze trawnik lub zieleniec w miejscach innych niż wyznaczone dla celów rekreacji przez właściwego zarządcę terenu, podlega karze grzywny do 1000 złotych albo karze nagany".
Również ten zarzut nie jest zasadny, z analogicznych powodów, jak podane w dwóch poprzednich punktach (VII i VIII), w tym także z uwagi na nietożsamość zakresów obu porównywanych regulacji. Uszło bowiem uwagi autora skargi, że w art. 144 k.w. nie została w ogóle ujęta kwestia sadzenia drzew i krzewów. Tymczasem zakaz w tym przedmiocie jawi się jako ze wszech miar wskazane i uzasadnione unormowanie regulaminowe, które też niewątpliwie mieści się w ramach delegacji z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. (por. wyrok WSA z 17.05.2022 r., II SA/Ke 196/22, CBOSA).
X. Ad § 2 ust. 2 pkt 7 Regulaminu – zakaz niszczenia lub samowolnego przemieszczania urządzeń cmentarnych, nagrobków, krzewów z grobów i kwater grzebalnych.
W ocenie Prokuratora materia wskazanego postanowienia została uregulowana – w zależności od wartości zniszczonego mienia – w art. 124 § 1 k.w. (w brzmieniu: "Kto cudzą rzecz umyślnie niszczy, uszkadza lub czyni niezdatną do użytku, jeżeli szkoda nie przekracza 1/4 minimalnego wynagrodzenia, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny") albo art. 288 § 1 k.k. (w brzmieniu: "Kto cudzą rzecz niszczy, uszkadza lub czyni niezdatną do użytku, podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5")
Także ten zarzut – sformułowany w pkt 9 petitum skargi – jawi się jako niezasadny, z przyczyn analogicznych do już przedstawionych w trzech poprzednich punktach (VII-IX), w tym także z uwagi na nietożsamość zakresów porównywanych regulacji (regulaminowej oraz prawnokarnej). Uszło bowiem uwagi autora skargi, że zakres przywołanych unormowań prawnokarnych w ogóle nie obejmuje (a tym samym: nie zakazuje) "samowolnego przemieszczania" wymienionych urządzeń, obiektów i roślin – który to zakaz jawi się jako w praktyce potrzebny, a jego wprowadzenie do regulaminu cmentarza jako w pełni uzasadnione i mieszczące się w ramach upoważnienia z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.
XI. Ad § 2 ust. 2 pkt 8 Regulaminu – zakaz jazdy i poruszania się po drogach Cmentarza wszelkimi pojazdami mechanicznymi i rowerami.
Od powyższego zakazu przewidziane zostały w tym postanowieniu Uchwały wyjątki, dotyczące: "a) wózków dziecięcych i inwalidzkich; b) pojazdów dowożących zwłoki przez firmy pogrzebowe do domu przedpogrzebowego drogą wskazaną przez zarządcę Cmentarza, c) pojazdów zarządcy Cmentarza, wyłącznie w celach związanych z utrzymaniem Cmentarza; d) pojazdów posiadających jednorazowe przepustki uzyskane od zarządcy Cmentarza; e) pojazdów osób niepełnosprawnych, za okazaniem karty upoważniającej do parkowania w miejscach publicznych, którym umożliwia się dojazd w wyznaczonym co najmniej jednym dniu tygodnia w godzinach od 1000 do 1400 do wyznaczonych miejsc postojowych na zapleczu domu przedpogrzebowego".
Kwestionując prawidłowość § 2 ust. 2 pkt 8 Regulaminu, Prokurator ograniczył się do ogólnikowego stwierdzenia, że zasady poruszania się pojazdami mechanicznymi i rowerami zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (ówcześnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1260, z późn. zm.; w skrócie "p.r.d."), nie precyzując, które konkretnie przepisy tej ustawy zostały naruszone (powielone lub zmodyfikowane) inkryminowanym postanowieniem Regulaminu.
Poza tym najwyraźniej uszło uwagi autora skargi, że ustawa - Prawo o ruchu drogowym reguluje zasady ruchu "na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu" (art. 1 ust. 1 pkt 1 p.r.d.). Jest jasne, że teren Cmentarza nie stanowi "drogi publicznej" i nie jest "strefą zamieszkania" w rozumieniu, odpowiednio, art. 2 pkt 1a oraz pkt 16 p.r.d. Zarazem ani treść zaskarżonej Uchwały, ani wywody skargi nie dają jakichkolwiek podstaw od uznania, że teren Cmentarza należy kwalifikować jako "strefę ruchu", zdefiniowaną w art. 2 pkt 16a p.r.d.
Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zarzut podniesiony w pkt 10 petitum skargi nie mógł odnieść zamierzonego przez Prokuratora skutku.
XII. Ad § 3, § 4 i § 5 Regulaminu.
W myśl tych postanowień:
- § 3 – "Cmentarz otwarty jest codziennie, od 25 października do 31 marca w godz. od 800 do 1900, w pozostałe dni od godz. 800 do zmroku. Przebywanie na terenie Cmentarza dozwolone jest w godzinach otwarcia."
- § 4 – "Przyjmowanie zwłok do domu przedpogrzebowego w celu ich pochówku na Cmentarzu odbywa się w dniach roboczych w godzinach od 800 do 1300 po uprzednim telefonicznym lub osobistym zgłoszeniu w Biurze Obsługi Cmentarza."
- § 5 – "Zgłoszenia pogrzebów dokonuje się u zarządcy Cmentarza w godzinach pracy."
Zarzucając istotną wadliwość tych postanowień, Prokurator uznał, że mają one charakter informacji, a nie normy prawnej, i jako takie nie powinny się znaleźć w akcie prawa miejscowego.
W ocenie Sądu stanowisko to jest błędne.
Po pierwsze, na normatywny charakter inkryminowanych regulacji wskazuje wprost już choćby postanowienie § 3 zdanie drugie Regulaminu, w którym wyraźnie powiązano ze wskazanymi w zdaniu pierwszym godzinami otwarcia cmentarza dopuszczalność przebywania na jego terenie – co oznacza, konsekwentnie, zakaz korzystania z cmentarza poza tymi godzinami.
Po drugie, postanowienia te mają w istocie nie tyle charakter informacyjny, co przede wszystkim gwarancyjny – gwarantują mianowicie osobom zainteresowanym, że w godzinach i na zasadach określonych w § 3-§ 5 Regulaminu będą mogły skorzystać z cmentarza oraz załatwić związane z tym sprawy, jak zwłaszcza te dotyczące pogrzebu lub pochówku.
Po trzecie, odnosząc się do zarzutu z pkt 11 petitum skargi, że określenie w inkryminowanych przepisach godzin otwarcia cmentarza oraz godzin i miejsca załatwiania spraw formalno-organizacyjnych niezasadnie nadało im status prawa miejscowego, wypada stwierdzić – w ślad za rozważaniami zamieszczonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2018 r. o sygn. akt II OSK 2263/16 (CBOSA) – że niektóre unormowania, nawet z zakresu szeroko rozumianego zarządzania cmentarzem, jeśli dotyczą publicznego dostępu do cmentarza oraz realizacji indywidualnego prawa do grobu, powinny zostać ustanowione w formie powszechnie obowiązujących norm prawa miejscowego. Ustalenia w omawianym zakresie – jak te zawarte w § 3, § 4 i § 5 Uchwały – zapewniają jednolite reguły dostępności do cmentarza komunalnego prowadzonego przez gminę (Miasto Międzychód) i stanowią gwarancje jednolitego rozstrzygania bieżących spraw z zakresu kompetencji wykonawczych Burmistrza, które to rozstrzyganie mieści się w pojęciu zarządzania cmentarzem. Działający w miejscu i czasie określonym przez Uchwałę, Burmistrz oraz wskazany przezeń zarządca Cmentarza są natomiast uprawnieni do podejmowania czynności o charakterze wykonawczym, w stosunku do Uchwały oraz o charakterze zarządzającym, w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.c.c.z. Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 02 marca 2020 r. o sygn. akt II SA/Ke 1134/19 (CBOSA) trafnie zauważył, że określenie, w jakich godzinach cmentarz jest otwarty dla odwiedzających oraz w jakich godzinach czynne jest biuro obsługi cmentarza, mieści się w zakresie zasad i trybu korzystania z obiektu, gdyż określa godziny, w jakich z tego obiektu mogą korzystać adresaci Regulaminu. Zamknięcie biura po określonych godzinach uniemożliwia korzystanie z niego, a przez to z cmentarza w zakresie załatwiania spraw pochówku, wykonywania nagrobków, nabywania miejsc pochówku itp. Określa więc prawa i obowiązki korzystających z tych obiektów. A te mogą być regulowane tylko w akcie prawa miejscowego, czyli w regulaminie uchwalonym przez radę miasta. Prezydent miasta (tu odpowiednio: Burmistrz) w ramach bieżącego zarządzania cmentarzem, o jakim mowa w art. 2 ust. 1 u.c.c.z. ma zapewnić, by takie biuro funkcjonowało, było czynne w godzinach wyznaczonych w regulaminie, realizowało zadania w nim określone i załatwiało sprawy obywateli związane z tymi zadaniami.
Kończąc rozważania w tym punkcie, wypada zaznaczyć, że Sąd zauważył, że przy określaniu ram czasowych otwarcia Cmentarza uchwałodawca lokalny posłużył się nie do końca precyzyjnym określeniem "do zmroku". Zważywszy jednak, że na gruncie reguł znaczeniowych ogólnego języka polskiego określenie "zmrok" ma raczej stabilne i dostatecznie ostre znaczenie ("pora dnia po zachodzie słońca, a przed zapadnięciem nocy, pora, gdy się ściemnia" – zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003) oraz że określenia, takie jak "zmrok", "o zmroku", "do zmroku", "między zmrokiem a świtem" nierzadko były i są stosowane także w aktach rangi ustawowej, Sąd uznał, że posłużenie się określeniem "do zmroku" w § 3 zdanie pierwsze Regulaminu nie może być ocenione jako istotne naruszenie prawa, które skutkowałoby koniecznością stwierdzenia nieważności tego postanowienia.
Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zarzuty z pkt 11 petitum skargi nie mogą odnieść zamierzonego przez Skarżącego skutku.
XIII. Ad § 9 Regulaminu.
Wskazane postanowienie stanowi, że: "Upoważnia się Burmistrza Międzychodu do ustalania, w drodze zarządzenia, wysokości cen i opłat za usługi komunalne świadczone na terenie Cmentarza".
Na tle tak brzmiącej regulacji, Prokurator zarzucił Radzie Miejskiej – w pkt 12 petitum skargi – "wprowadzenie do uchwały w przepisie § 9 Regulaminu zapisu, że za usługi komunalne świadczone na terenie cmentarza wnosi się opłaty zgodnie z cennikiem ustalonym zarządzeniem Burmistrza Międzychodu", podczas gdy podstawę prawną do powierzenia uprawnień co do określania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej organom wykonawczym jednostek samorządu terytorialnego stanowi art. 4 ust. 2 u.g.k., a nie przepisy u.c.c.z.
Powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie, a to z następujących względów.
Po pierwsze, w sposób oczywiście błędny Skarżący zreferował treść inkryminowanego § 9 Regulaminu. Wbrew twierdzeniom skargi, nie zawiera on bowiem odesłania do "cennika ustalonego zarządzeniem Burmistrza", lecz formułuje w sposób wyraźny upoważnienie dla Burmistrza do ustalania, w drodze zarządzenia, wysokości cen i opłat za usługi komunalne świadczone na terenie Cmentarza.
Po drugie, jest poza sporem (przyznaje to sam Prokurator), że istnieje podstawa prawna dla takiego scedowania przez radę gminy na rzecz organu wykonawczego gminy kompetencji do ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne (tu: cmentarne). Stanowi ją mianowicie przepis art. 4 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (ówcześnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 827; w skrócie "u.g.k."). Oto bowiem w myśl ostatnio przywołanego art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. "Uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek" (art. 4 ust. 2 u.g.k.). Zarazem uszło uwagi Skarżącego, że cytowany przepis art. 4 ust. 2 u.g.k. został wyraźnie wskazany w podstawie prawnej zaskarżonej Uchwały. W konsekwencji zarzucana wadliwość § 9 Regulaminu mogłaby być rozpatrywana co najwyżej w kategoriach uchybienia regule legislacyjnej wynikającej z § 119 ust. 1 w zw. z § 143 ZTP: "jedno upoważnienie – jeden akt prawa miejscowego", które to uchybienie, jak to już wyżej objaśniono, stanowi nieistotne naruszenie prawa.
Po trzecie, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego został wyrażony pogląd prawny – który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – że także w regulaminie cmentarza komunalnego może być zawarte upoważnienie, o którym stanowi art. 4 ust. 2 u.g.k. (zob. wyrok NSA z 05.09.2023 r., III OSK 952/22, CBOSA).
Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 94 ust. 1 in fine u.s.g., stwierdził nieważność § 2 ust. 2 pkt 3 Regulaminu w zakresie wyrażenia "i używanie środków odurzających" oraz § 2 ust. 2 pkt 4 Regulaminu (pkt 1 sentencji wyroku).
W pozostałej części, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).