IV SA/Po 531/24

IV SA/Po 531/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-08-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Józef Maleszewski /przewodniczący/
Tomasz Grossmann
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy K. z dnia 15 lutego 2024 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz E. S. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 13 maja 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy), w wyniku rozpatrzenia odwołania E. S. (dalej również: wnioskodawczyni; skarżąca; strona) – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: k.p.a. – utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy K. (dalej również: Burmistrz; organ I instancji) z dnia 15 lutego 2024 r. nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzje te zostały wydane w następujących okolicznościach sprawy.
W dniu 28 sierpnia 2023 r. do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wpłynął wniosek E. S. z dnia 24 sierpnia 2023 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką C. D.. Do wniosku dołączono m.in. kopię wypisu z treści orzeczenia Komisji Lekarskiej do spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z dnia 14 września 1989 r. o zaliczeniu C. D. do I grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia.
Burmistrz Gminy K. ustalił m.in., że: matka wnioskodawczyni choruje na chorobę psychiczną, głównie na schizofrenię; w nocy matką opiekuje się syn, a w dzień córka E. S., która zamieszkuje w oddzielnym, sąsiednim budynku; matka wnioskodawczyni nie poznaje osób bliskich, nie ma zaufania do obcych. Ponadto E. S. ma ustalone prawo do emerytury.
Burmistrz decyzją z dnia 19 września 2023 r. nr [...] odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką C. D.], wskazując na to, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury oraz na wiek powstania niepełnosprawności u osoby podopiecznej. Powodem odmowy przyznania świadczenia było niespełnienie warunków z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390) - dalej: u.s.r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 grudnia 2023 r. nr [...] uchyliło tę decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, m.in. wskazując na to, że organ I instancji powinien według zasady z art. 8 i art. 9 k.p.a. pouczyć stronę, że z powodu przyznanego prawa do emerytury prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., a w celu wyeliminowania tej przeszkody wnioskodawczyni powinna przedstawić decyzję o zawieszeniu prawa do emerytury. W ocenie Kolegium należy ponownie ocenić, czy obowiązki córki wypełniają przesłanki stałej lub długotrwałej opieki nad matką. Organ I instancji winien ponownie dokonać rozpatrzenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, przede wszystkim ustalić jakie dokładnie czynności pielęgnacyjne związane ściśle z osobą matki wykonuje córka w związku z opieką - i z jaką częstotliwością, jak i czy seniorka jest w stanie samodzielnie funkcjonować; jakie czynności wykonuje sama i w związku z samoobsługą, bez pomocy osób trzecich. Organ II instancji zaznaczył przy tym, że opieka w rozumieniu przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. "musi być stała lub długoterminowa, a zatem nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a zatem jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie". Ponadto Kolegium zauważyło również, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie stoi na przeszkodzie przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego.
W dniu 29 stycznia 2024 r. wnioskodawczyni złożyła oświadczenie o warunkach wykonywania opieki nad matką, w którym wskazała na to, że stan zdrowia matki się pogarsza; ze względu na schizofrenię matka nie wykonuje samodzielnie żadnych czynności.
Burmistrz Gminy K. decyzją z dnia 15 lutego 2024 r. ponownie odmówił E. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką C. D. – z uwagi na ustalone prawo do emerytury wnioskodawczyni oraz wiek powstania niepełnosprawności u osoby podopiecznej, tj. niespełnienie przesłanek z art. 17 ust. 1, 1b i 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
Burmistrz ustalił m.in., że wnioskodawczyni jest córką osoby wymagającej opieki, gdyż C. D. zgodnie z wypisem z treści orzeczenia Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia Nr [...] w G. z dnia 14 września 1989 r. (nr [...]) została zaliczona do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia; uznano, że inwalidztwo istnieje od 1968 r. i jest trwałe. Z kopii decyzji ZUS z dnia 6 kwietnia 2022 r. znak [...] wynika, że E. S. ma ustalone prawo do emerytury.
Na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 4 września 2023 r. ustalono, że E. S. (lat [...]) mieszka wspólnie mężem Z. S. (lat [...]); wnioskodawczyni od 2001 r. sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką C. D. (lat [...]), która choruje na chorobę psychiczną, głównie na schizofrenię; występują też problemy z nerkami; od około roku choroba pogłębia się, dołączyły się problemy z pamięcią; C. D. mieszka wspólnie z synem G. D. (lat [...]), który pracuje zawodowo, jest jednak zawsze w nocy i w razie potrzeby może zawsze zadzwonić po wnioskodawczynię, która mieszka w następnym budynku. E. S. opiekę nad mamą zaczyna od godzin porannych, konieczna jest pomoc przy myciu, ubieraniu, podawaniu leków. Następnie przygotowuje śniadanie, które wspólnie spożywają; ostatnio dołączył się problem ze spożywaniem posiłków, ponieważ podopieczna nie chce jeść; wnioskodawczyni przygotowuje również obiad, robi pranie, chodzi z mamą na spacer. Opieka nad matką wymaga od E. S. dużo cierpliwości i wytrwałości ponieważ matka nie poznaje osób bliskich.
W dniu 29 stycznia 2023 r. wnioskodawczyni złożyła oświadczenie, w którym przedstawiła dalsze uwarunkowania opieki wykonywanej nad matką, wskazując na pogarszający się stan zdrowia matki ("z miesiąca na miesiąc choroba schizofrenii bardzo postępuje") i konieczność przebywania z matką prawie 24 godziny na dobę, gdyż nie jest ona w stanie samodzielnie funkcjonować, nie wykonuje sama żadnych czynności związanych z samoobsługą.
Organ I instancji wyjaśnił, że sam fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 października 2014 r. w sprawie sygn. akt K 38/13 nie umożliwia organowi wydania w niniejszej sprawie decyzji pozytywnej, gdyż aktualnie nie dokonano żadnych zabiegów legislacyjnych prowadzących do zmiany stanu prawnego i organ związany jest obowiązującymi przepisami prawa w tym zakresie; organ zobowiązany jest "kierować się aktualnym stanowiskiem legislacyjnym, gdyż środki pochodzące na wypłatę świadczeń pochodzą z budżetu państwa".
Burmistrz wyjaśnił również, że nie wezwał wnioskodawczyni do dostarczenia decyzji o zawieszeniu prawa do emerytury, ponieważ ustalił, że E. S. nie spełnia wszystkich kryteriów do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Burmistrza, oprócz powyższej przesłanki [z art. 17 ust. 1b u.ś.r.] nie zostały spełnione pozostałe warunki uprawniające do świadczenia, tj. moment powstania niepełnosprawności oraz brak związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką.
W odwołaniu od tej ostatniej decyzji E. S. wskazała na naruszenie przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. oraz art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i bezpośrednie przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, motywując swoje rozstrzygnięcie, w uzasadnieniu decyzji z dnia 13 maja 2024 r. przywołało art. 17 ust. 1a i 1b u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku (28 sierpnia 2023 r.), a także art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2024 r.
W tym zakresie Kolegium wyjaśniło, że od 1 stycznia 2024 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r., poz. 1429) - dalej: u.ś.w., która zmieniła przepis art. 17 u.ś.r. Organ II instancji dodał, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uchylony przez art. 43 pkt 4 lit. b u.ś.w. Organ wyjaśnił, że świadczenie pielęgnacyjne na nowych zasadach nie przysługuje na osoby z niepełnosprawnościami, będące w wieku powyżej 18 roku życia.
Organ II instancji przywołał treść art. 63 ust. 1 u.ś.w. i stwierdził, że wobec tak sformułowanych przez ustawodawcę przepisów przejściowych uznać należało, że o możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przesądzi spełnienie przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1b u.ś.r. na dzień złożenia wniosku stosownie do art. 24 ust. 2 z uwzględnieniem ust. 2a u.ś.r., ponieważ wniosek został złożony do dnia 31 grudnia 2023 r. Stwierdziło, że jeżeli rozpatrujący sprawę organ I instancji dojdzie do przekonania, że skarżąca spełniła przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na dzień złożenia wniosku będzie to oznaczało, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało do dnia 31 grudnia 2023 r. W konsekwencji przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego będzie możliwe na podstawie przepisów dotychczasowych na podstawie art. 63 ust. 1 u.ś.w.
Organ odwoławczy wskazał na brzmienie art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 1b u.ś.r. [tj. na przepisy ustawy w brzmieniu dotychczasowym]. Wyjaśnił, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 moment powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie ma znaczenia dla możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Okoliczność, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w momencie późniejszym niż wymienione w art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie może stanowić przyczyny odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia tylko z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Organ II instancji stwierdził, że E. S. jest osobą zobowiązaną wobec matki do alimentacji i zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. należy do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Poza tym Kolegium stwierdziło, że mając na uwadze treść orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, nie kwestionuje opieki nad matką, niemniej jednak przedmiotowe świadczenie przysługuje za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania i dopuszczalne jest wywodzenie braku związku przyczynowego, gdyż zakres faktycznie sprawowanej opieki, wynikający z innych przyczyn niż potrzeby takiej osoby w zakresie opieki, może wskazywać na to, czy rezygnacja z zatrudnienia lub jego niepodjęcie przez wnioskodawcę pozostają ze sobą w związku.
Następnie Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji, odmawiając skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, stwierdził, że wnioskodawczyni nie spełnia warunku określonego w art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., ponieważ pobiera emeryturę.
Odwołując się do stanowiska orzecznictwa co do wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., organ II instancji stwierdził, że ani ustalone prawo do emerytury, ani wiek powstania niepełnosprawności nie stanowią przeszkody do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zarazem podniósł, że w realiach niniejszej sprawy (według kopii pisma ZUS z dnia 1 marca 2023 r. znak [...]) emerytura E. S. wynosiła do wypłaty [...] zł, zaś wysokość świadczenia pielęgnacyjnego wynosi [...] zł w 2023 r. i [...] zł w 2024 r. Organ odwoławczy stwierdził, że wnioskodawczyni będąca na emeryturze, nie podejmując (dodatkowego) zatrudnienia w związku ze sprawowaną opieką, zarazem rezygnuje z zatrudnienia w celu sprawowania tej opieki. Zarazem podniósł, że tak, jak nie można równocześnie pobierać wynagrodzenia za pracę i świadczenia pielęgnacyjnego, tak również nie można pobierać jednocześnie emerytury oraz świadczenia pielęgnacyjnego.
Przy takich ustaleniach, Kolegium (odwołując się do stanowiska orzecznictwa) stwierdziło, że E. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie zawiesiła jednak emerytury, a jedynie wyraża taką możliwość. Organ odwoławczy dodał, że emerytura jest prawem niezbywalnym, jednak uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. (tj. posiadania prawa do emerytury), która w tym wypadku wiązana być musi nie z samym tylko prawem do emerytury, lecz z realizacją tego prawa w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W skardze na decyzję odwoławczą E. S., reprezentowana przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), zaskarżyła w całości tę decyzję, zarzucając jej:
1. naruszenie prawa materialnego: art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania przez skarżącą emerytury pozbawia ją prawa do doświadczenia pielęgnacyjnego;
2. ewentualnie, naruszenie przepisów postępowania: art. art. 9 w zw. z art. 79a k.p.a. oraz art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania skarżącej o uznaniu okoliczności pobierania przez skarżącą emerytury za negatywną przesłankę ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązania skarżącej do usunięcia takiej przesłanki poprzez przedłożenie w toku postępowania dokumentów potwierdzających zawieszenie prawa do emerytury – a tym samym niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez osobę pobierającą emeryturę skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych i umotywowanych w uzasadnieniu skargi, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zobowiązanie organów I i II instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, a także rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Kolegium w odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: p.p.s.a. Wystąpiła o to strona skarżąca (wniosek pełnomocnika zawarty w skardze), a organ jako strona przeciwna nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
W wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad swoją matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia wyeliminowanie obydwu tych decyzji z obrotu prawnego.
Materialnoprawną podstawę decyzji organów obydwu instancji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obwiązującym do 31 grudnia 2023 r. Organ odwoławczy wskazał w tym zakresie na przepis art. 63 u.ś.w. Przy czym, organ I instancji oparł odmowę przyznania świadczenia na niespełnieniu przesłanek z art. 17 ust. 1, ust.1b i ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zaś organ odwoławczy na negatywnej przesłance z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2024 r. (aktualnym na dzień złożenia wniosku i rozstrzygania sprawy przez organ I instancji), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy tym według art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Z kolei przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przewidywał, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury lub renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, lub świadczenia pieniężnego przyznanego na zasadach określonych w ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym członkom rodziny funkcjonariuszy lub żołnierzy zawodowych, których śmierć nastąpiła w związku ze służbą albo podjęciem poza służbą czynności ratowania życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia.
Natomiast od 1 stycznia 2024 r. (patrz: art. 43 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. - Dz.U. z 2023 r., poz. 1429, zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 stycznia 2024 r.) przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. (Dz.U. z 2024 r., poz. 323) stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2023 r., poz. 2809) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka, 4) rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego – jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został zaś z dniem 1 stycznia 2024 r. uchylony (patrz: art. 43 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 2023 r.).
W niniejszej sprawie niewątpliwie skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia jeszcze w 2023 r. (28 sierpnia 2023 r.), a organ I instancji rozstrzygnął merytorycznie sprawę po raz pierwszy w dniu 19 września 2023 r. W takiej sytuacji niewątpliwie zastosowanie znajdował przepis przejściowy art. 63 ust. 1 u.ś.w., zgodnie z którym w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmieniającej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 roku, stosuje się przepisy dotychczasowe.
W ocenie Sądu przepis art. 63 ust. 1 u.ś.w. należy interpretować w ten sposób, że jeżeli na skutek przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ ustali, że zakres opieki sprawowanej przez wnioskodawcę spełniał przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z koniecznością stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną, jak również do 31 grudnia 2023 r. spełnione zostały inne przesłanki warunkujące powstanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego według przepisów obowiązujących do tej daty, to przyjąć należy, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało do dnia 31 grudnia 2023 r. Ponadto, na możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego także "od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r.", a zatem – przyjmując, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego według dotychczasowego brzmienia art. 17 u.ś.r., powstało przed 1 stycznia 2024 r. – na konieczność rozstrzygania sprawy na podstawie dotychczasowych przepisów, wprost wskazuje treść przepisu art. 63 ust. 2 u.ś.w. Ten ostatni przepis stanowi bowiem, że osoby, którym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, albo od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, zachowują, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego nie dłużej jednak niż do końca okresu, na który prawo zostało przyznane, z uwzględnieniem ust. 3 i 4.
W następnej kolejności należy podkreślić, że co do zasady każdej decyzji organu administracji należy stawiać wszystkie wymagania wynikające z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i szczegółowych reguł prowadzenia postępowania wyjaśniającego (dowodowego). W stosunku do decyzji administracyjnej wskazuje się ustawowo na konieczność respektowania zasady prawdy obiektywnej (art. 7), zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8), zasad należytego informowania stron i przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 9 i art. 11), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego, rozstrzygnięcia i motywowania stanowiska organu (m.in. art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, obejmujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.
Odniesienie się przez organ administracji do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy jest istotne z punktu widzenia wyżej przywołanych, podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Uzasadnienie decyzji winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne, co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia (patrz np. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 4906/21, dostępny jw.).
Poza tym, ze względu na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest co do zasady takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (patrz np. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17, dostępny jw. - i powołane tam orzecznictwo).
Organ I instancji, pomimo powołania okoliczności dotyczących wykonywania przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym rodzicem, legitymującym się orzeczeniem równoznacznym z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – patrz: art. 3 pkt 21 lit. d u.ś.r. i art. 62 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 44 ze zm.) – nieprawidłowo zastosował w sprawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. i uczynił kryterium wieku osoby niepełnosprawnej okolicznością rozstrzygająca o zasadności odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Co więcej, uczynił to wbrew wiążącym ten organ wytycznym organu odwoławczego (art. 138 § 2a k.p.a.) co braku możliwości oparcia odmowy przyznania świadczenia na treści przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r.
W rozpoznawanej sprawie stanowisko organu I instancji dotyczące zachodzenia podstawy do odmowy przyznania świadczenia ze względu na niespełnienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. było nieprawidłowe, co trafnie dostrzegł organ odwoławczy. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (OTK-A 2014/9/104; Dz.U. z 2014 r., poz. 1443 i 1459) orzekł o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, a zatem organ przy podejmowaniu rozstrzygnięcia powinien był zastosować wykładnię dokonaną przez Trybunał w wyroku o sygn. akt K 38/13 (zob. np. stanowisko NSA w wyroku z dnia 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 923/16, dostępnym w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Idąc dalej, Sąd stwierdza, że Kolegium powieliło błędy Burmistrza dotyczące przyjęcia niespełnienia warunków z art. 17 ust. 1 [pkt 4] i ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osoby pobierającej świadczenia wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do świadczenia, lecz z realizacją tego prawa w postaci jego wypłaty (patrz np. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 431/22 (dostępny jw.). Zarazem przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może mieć zastosowanie wyłącznie do osób spełniających warunki pozytywne uzyskania prawa do świadczenia. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest świadczeniem wyłącznie z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, lecz przysługuje osobom, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie ma na celu dostarczać środków utrzymania tym opiekunom osób niepełnosprawnych, którzy z powodu sprawowanej opieki nie mogą podjąć pracy (tak np. NSA w wyroku z dnia 14 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 689/22, dostępnym jw.).
Spełnienie tych przesłanek pozytywnych jest zatem warunkiem koniecznym, aby w ogóle rozważać kwestie związane z zastosowaniem przepisów art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w zw. z art. 3 pkt 5 u.ś.r. i ewentualne dokonanie wyboru jednego ze świadczeń, tj. świadczenia pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego.
Z kolei sam fakt rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania powinien zaś być oceniany na moment rozpoznawania wniosku o przyznanie świadczenia, w tym wypadku zaś – z uwagi na przepis art. 63 ust. 1 u.ś.w. – na dzień 31 grudnia 2023 r. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla bowiem żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki, warunkiem jest jednak, by stan ten w odniesieniu do tego samego niepełnosprawnego i jego opiekuna trwał (patrz np. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 2799/20, dostępny jw.). Dlatego istotne jest, czy w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego strona spełnia ustawowe przesłanki do jego przyznania (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1939/21, dostępny jw.).
W niniejszej sprawie strona konsekwentnie utrzymuje, że ze względu na zakres sprawowanej opieki nad niepełnosprawną matką skarżąca jako emeryt jest pozbawiona możliwości podjęcia dodatkowego zatrudnienia. Należy to interpretować jako niedojmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością wykonywania opieki and osobą niepełnosprawną. Z kolei organ I instancji w swojej decyzji wskazał na brak związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. Stanowiska tego jednak w żaden sposób nie uzasadnił - i to w sytuacji, gdy wcześniej przedstawił określone uwarunkowania wykonywania przez skarżącą opieki nad matką, ze względu na które sama skarżąca – jak utrzymuje – nie podejmuje aktywności zarobkowej.
Natomiast prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń konkurencyjnych: pielęgnacyjnego bądź emerytalno-rentowego. Źródła takiego uprawnienia upatrywać zaś należy właśnie w analizowanej normie przepisu tej ustawy, odczytywanej z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej – gdyż regulacja art. 27 ust. 5 ustawy, umożliwiająca pobieranie świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną – dotyczy jedynie zbiegu uprawnień do rożnych świadczeń objętych tą ustawą (ustawą o świadczeniach rodzinnych). Wyboru konkretnej formy pomocy wnioskodawca że dokonać przez złożenie do organu rentowego (właściwego ZUS) wniosku o zawieszenie prawa do świadczenia emerytalno-rentowego.
Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 marca 2024 r. w sprawie I OSK 426/23 (dostępnym jw.), aktualnie w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że prawidłowa wykładnia ww. przepisu przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Źródłem zaś takiego uprawnienia strony jest właśnie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. odczytywany z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej (gdyż zawarta w art. 27 ust. 5 u.ś.r. regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną dotyczy tylko zbiegu uprawnień do rożnych świadczeń rodzinnych). Wyboru świadczenia wnioskodawca może zaś dokonać przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych [Dz.U. z 2023 r. poz. 1251 ze zm.] - dalej: e.r.f.u.s.. Zawieszenie prawa do renty, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 e.r.f.u.s., skutkować będzie natomiast wstrzymaniem jej wypłaty poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 e.r.f.u.s.). Choć bowiem renta jest prawem niezbywalnym, to jednak uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla rencisty, wynikająca z ww. przepisu musi być przy tym interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do renty, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do renty skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to przyjąć należy, że w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki, wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W takich warunkach całkowicie niezrozumiałe jest powołanie się przez Kolegium na to, że E. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie zawiesiła prawa do emerytury, a jedynie wyraża taką możliwość. Organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej z dnia 28 grudnia 2023 r. dał organowi I instancji jednoznaczne wytyczne (art. 138 § 2 i 2a k.p.a.), że powinien według zasady z art. 8 i art. 9 k.p.a. pouczyć stronę, że z powodu przyznanego prawa do emerytury prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., a w celu wyeliminowania tej przeszkody wnioskodawczyni powinna przedstawić decyzję o zawieszeniu prawa do emerytury. Tymczasem Burmistrz całkowicie tego zaniechał, gdyż ponownie błędnie uznał, że skarżąca nie spełnia przesłanek z art. 17 ust. 1 i 1b u.ś.r.
Organ I instancji powinien zaś był najpierw prawidłowo ustalić, czy w sprawie ma miejsce spełnienie przesłanek pozytywnych jako warunku koniecznego dla przyznania świadczenia, a następnie rozważyć kwestie związane z zastosowaniem przepisów art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w zw. z art. 3 pkt 5 u.ś.r. i umożliwić ewentualne dokonanie wyboru jednego ze świadczeń, tj. świadczenia pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W tym celu powinien był zastosować art. 79a k.p.a. Skoro zaś tego nie uczynił, to niewątpliwe dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy. Również organ odwoławczy, powielając błędy organu I instancji, naruszył w ten sam sposób prawo. To z kolei spowodowało brak poczynienia wyczerpujących ustaleń faktycznych oraz dokonania oceny okoliczności sprawy na podstawie przepisów art. 17 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.
Podsumowując, w sprawie miało miejsce po stronie organów obydwu instancji naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zw. z art. 63 ust. 1 u.ś.w. (w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2024 r.), a przez organ I instancji także przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz 2) przepisów postępowania: art. 7 (zasada prawdy obiektywnej) i art. 8 (zasada wzbudzania zaufania do władzy publicznej), jak i szczegółowych przepisów dotyczących ustalania i rozpatrywania materiału dowodowego oraz wymogów stawianych uzasadnieniu decyzji, tj. art. 77 § 1 i art. 80, art. 79a k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 i 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Z powyższych względów, uznając, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przywołanych przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, Sąd uznał za zasadne uchylenie obydwu tych decyzji.
Ponownie rozpatrując sprawę, organy administracji przede wszystkim uwzględnią wyżej wskazaną wykładnię przepisów prawa materialnego. W konsekwencji sprawa powinna jeszcze raz zostać prawidłowo, wszechstronnie rozpatrzona przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych, tj. sprzed nowelizacji, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2024 r. (o ile nie zajdą inne przesłanki wyłączające z art. 63 u.ś.w.). Zarazem, organ I instancji nie będzie mógł oprzeć ewentualnej odmowy przyznania świadczenia w tej sprawie na przesłance z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Niezbędne natomiast będzie odniesienie się do ustalonych okoliczności faktycznych dotyczących zachodzenia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a koniecznością wykonywania opieki nad osobą niepełnosprawną, jak i umożliwienie stronie wyboru świadczenia w powiązaniu z zawieszeniem prawa do emerytury.
Wszystko to jest konieczne dla rozstrzygnięcia, czy w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do przyznania przedmiotowego świadczenia, jak i prawidłowego zastosowania przepisów art. 17, art. 23 i art. 24 u.ś.r.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wniosek strony i wynik sprawy oraz wynagrodzenie należne zawodowemu pełnomocnikowi (480 zł) zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).