IV SA/Po 53/23

IV SA/Po 53/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-04-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Busz
Sebastian Michalski
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 36 ust. 3 i 4, art. 37 ust. 1,3, 4, 12,  art. 61 ust. 1- 7
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 153 ust. 1, art. 157 ust. 1 i 3, art. 156 ust. 1, 3, 4 i 5, art. 4 pkt 16, art. 154 ust. 1 - 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
§ 4 ust. 1 i 4, § 55 ust. 2,  § 56 pkt 1, § 38
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi E. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 09 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących E. S. i M. S. solidarnie kwotę 4.962 zł (słownie: cztery tysiące dziewięćset sześćdziesiąt dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 9 listopada 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K. z 25 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie naliczenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości składającej się z działki oznaczonej nr ewid.: [...], stanowiącej przed podziałem część działki nr ewid. [...], obręb geodezyjny K. , gm. K., o powierzchni 0,8585 ha, dla której Sąd Rejonowy w Ś. prowadzi księgę wieczystą o nr [...], na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz sprzedaży ww. nieruchomości.
Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Burmistrz Miasta i Gminy K. wszczął postępowanie w niniejszej sprawie dnia 19 kwietnia 2021 r. w związku z ustaleniem, że E. S. i M. S. dokonali zbycia nieruchomości poprzez umowę sprzedaży w formie aktu notarialnego z [...] lutego 2021r., Rep. [...]. Przedmiot postępowania określono jako ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, składającej się z działki oznaczonej nr ewid. [...], stanowiącej przed podziałem część działki nr ewid. [...], obręb geodezyjny K. , o powierzchni 0,8585 ha, dla której Sąd Rejonowy w Ś. prowadzi księgę wieczystą o nr [...]
Decyzją z dnia 25 kwietnia 2022 r. Burmistrz Miasta i Gminy K. na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503) oraz § 25 Uchwały Rady Miasta i Gminy K. Nr [...] z dnia 30 września 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w K. , w rejonie ulic: [...] - do granicy z lasem, gmina K. (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia 7 października 2020 r., poz. [...]), ustalił E. S. i M. S. opłatę planistyczną w wysokości: [...] zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości składającej się z działki oznaczonej nr ewid.: [...], stanowiącej przed podziałem część działki nr ewid. [...], obręb geodezyjny K. , gm. K., o powierzchni 0,8585 ha, dla której Sąd Rejonowy w Ś. prowadzi księgę wieczystą o nr [...], na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz sprzedaży ww. nieruchomości.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przywołał treść przepisów art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, ust. 4 w związku z art. 37 ust. 3, ust. 6 i ust. 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503, dalej "u.p.z.p.").
Dalej organ ustalił, że działka oznaczona nr ewid.: [...], stanowiąca przed podziałem część działki nr ewid. [...], obręb geodezyjny K. , gm. K., będąca własnością E. S. i M. S. do dnia jej sprzedaży tj. [...] lutego 2021 r., objęta była postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w K. , w rejonie ulic: [...] - do granicy z lasem, gmina K., na podstawie Uchwały Rady Miasta i Gminy K. Nr [...] z dnia 30 września 2020 r. Plan z 2020 r. wszedł w życie dnia 22 października 2020 r. i zawierał postanowienia określające wysokość stawki procentowej opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jego uchwaleniem na poziomie 10% (§ 25 ww. Uchwały). Organ ustalił także, iż przedmiotowa nieruchomość w planie miejscowym z 2020 r. przeznaczona została częściowo pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol 12MN), częściowo pod tereny dróg publicznych dojazdowych (symbol 4KDD, 5KDD) oraz częściowo pod tereny zieleni urządzonej (symbol 1ZP).
Dalej organ argumentował, że dla analizowanej nieruchomości przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2020 r., nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast od 1993 r. obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego dla Miasta i Gminy K., który utracił ważność po dniu 31 grudnia 2003 r. na mocy art. 87 ust. 3 u.p.z.p. Po wygaśnięciu wspomnianego planu ogólnego nastąpiła "luka planistyczna", a więc sytuacja, w której dla danego terenu przez pewien okres nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ stwierdził, że w takim przypadku zastosowanie znajduje art. 87 ust. 4a u.p.z.p.
Zdaniem organu przedmiotowa nieruchomość w planie ogólnym z 1993 r. przeznaczona była w całości pod grunty rolne. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2020 r. spowodowało zmianę przeznaczenia, w następstwie czego nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Organ przeanalizował także zakres zmian geodezyjnych nieruchomości i ustalił, że nieruchomość pierwotnie oznaczona była nr ewid. [...], o powierzchni łącznie 1,8678 ha. Po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka oznaczona nr ewid. [...] na wniosek właściciela, dnia 5 listopada 2020 r. została podzielona trybem rolnym przez geodetę i przyjęta przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P.. Następnie E. S. i M. S. zbyli działkę oznaczoną nr ewid. [...] o powierzchni 0,8585 ha. Organ po dokonaniu identyfikacji nieruchomości ustalił, że wycenę należało przygotować na działkę oznaczoną nr ewid. [...] w części, która została zbyta, gdyż taka działka istniała na dzień przed i na dzień wejścia w życie planu miejscowego z 2020 r.
Organ w toku postępowania zlecił wykonanie operatu szacunkowego. W oparciu o treść operatu Burmistrz przyjął, że działka o nr ewid. [...], obręb geodezyjny K. w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy K. przeznaczona była pod grunty orne, a faktyczny sposób wykorzystania to tereny rolnicze. Przy czym zdaniem organu przez faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowana. Zdaniem organu I instancji w analizowanym przypadku w skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej, dróg publicznych dojazdowych, dróg wewnętrznych, zieleni urządzonej i zieleni, wzrosła wartość nieruchomości, co stanowi jedną z przesłanek do ustalenia opłaty planistycznej.
Dalej organ I instancji opisywał, że rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy kształtowania się cen transakcyjnych gruntów o funkcjach podobnych dla nieruchomości wycenianej tj. dla działki nr ewid. [...] i zastosował podejście porównawcze. Organ zaznaczył, że zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami to rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia, metody i techniki wyceny, przy uwzględnieniu w szczególności celu wyceny, rodzaju i położenia nieruchomości, przeznaczenia w planie miejscowym, stanu nieruchomości oraz dostępnych danych o cenach transakcyjnych, dochodach i przy uwzględnieniu cech nieruchomości podobnych. Organ wskazał, że przy zastosowaniu metody porównywania parami do porównań wybrano trzy nieruchomości o zbliżonych cechach i cenach.
W ocenie Burmistrza Miasta i Gminy K., operat szacunkowy z dnia 25 maja 2021 r. został sporządzony po przeanalizowaniu dostępnych danych o dokonanych transakcjach na rynku lokalnym, związanych ze zbyciem działek gruntu o przeznaczeniu zgodnym z przeznaczeniem terenu, na którym położona jest wyceniana nieruchomość, odpowiednio przed i po uchwaleniu Planu oraz według cen na datę zbycia nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat prawidłowo zdaniem organu odwzorował rynek nieruchomości przez dobór nieruchomości podobnych oraz dobór i wagę cech rynkowych wpływających na zróżnicowanie cen rynkowych.
Odwołanie od powyższej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z 25 kwietnia 2022r. złożyli E. S. i M. S. zaskarżając ją w całości. W uzasadnieniu odwołania wskazali, że operat szacunkowy wykonany na zlecenie Burmistrza Miasta i Gminy K. jest nierzetelny i jako taki nie może stanowić podstawy do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
Zdaniem Odwołujących się wskazane określenie przedmiotu oraz zasad wyceny przez rzeczoznawcę jest niewłaściwe, jako że w operacie szacunkowym rzeczoznawca odniósł się do nieruchomości nieporównywalnych do wycenianej. Z ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że nieruchomością podobną jest nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Tymczasem zdaniem Skarżących w tabeli na str. 24 operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy wymienił poszczególne nieruchomości, bez wskazania powyższych cech szczególnych nieruchomości przyjętych do porównania. W tej sytuacji Odwołujący się nie są w stanie stwierdzić, które z nieruchomości przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego do porównania wykazują choćby w minimalnym stopniu podobieństwa do nieruchomości, której dotyczy niniejsze odwołanie.
Ponadto Odwołujący się zarzucają, że sporządzony operat szacunkowy nie uwzględnia, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało brak dostępu do drogi publicznej, a także brakuje w nim analizy wpływu posadowionych linii wysokiego napięcia na wartość nieruchomości.
W dalszej kolejności Odwołujący się wskazywali na bardzo niską wycenę przez rzeczoznawcę majątkowego ziemi rolnej (20 zł/m˛), która przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego posiadała ogromny potencjał pod zabudowę mieszkaniową (w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego grunty be były przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową).
Końcowo Odwołujący się podali, że zastrzegają sobie również możliwość przedłożenia kontr-operatu, jako dokumentu potwierdzającego wadliwość wykonania operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie Burmistrza Miasta i Gminy K..
Pismem z 26 maja 2022r. biegły rzeczoznawca majątkowy potwierdził aktualność operatu szacunkowego z 25 maja 2021r., przedkładając stosowaną klauzulę aktualności.
Rzeczoznawca majątkowy w odpowiedzi na pismo z dnia 27 maja 2022 r. Państwa E. i M. S. stanowiące odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z 25 kwietnia 2022r. wyjaśnił, ze operat szacunkowy z dnia 25 maja 2021 r. został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności w zgodzie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Szczegółowe wytyczne wynikające z ww. ustaw i rozporządzenia zostały w operacie szacunkowym przedstawione i uzasadnione. Tym samym zarzut strony odwołującej nie został właściwie przedstawiony i jako bezzasadny należy go odrzucić.
W odwołaniu z dnia 27 maja 2022 r. strona skarżąca wskazuje na niewłaściwe określenie przedmiotu wyceny oraz niewłaściwe przyjęcie próbki nieruchomości porównywalnych do wyceny, wskazując na definicję ustawową nieruchomości podobnej. Przedmiot wyceny został prawidłowo określony jako część nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w K. . Z uwagi na różnorodne przeznaczenie tak określonej części nieruchomości w przyjętym przez Radę Miasta i Gminy K. Uchwale z dnia 30 września 2020 r. celowym było określenie wartości cząstkowych dla poszczególnych przeznaczeń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dla każdej próbki transakcji w zdefiniowanych stanach planistycznych wskazałem jakie nieruchomości były przedmiotem kupna-sprzedaży, kiedy transakcja została zawarta oraz jakie parametry charakteryzują zebrane dane, jak np. położenie, powierzchnia, przeznaczenie w dokumentach planistycznych.
Biegły podkreślił, że w operacie szacunkowym z dnia 25 maja 2021 r. przedstawił wszystkie okoliczności mające wpływ na przedmiot wyceny. Niezrozumiałe jest twierdzenie, aby wejście w życie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało brak dostępu do drogi publicznej. Trudno odnieść się do tego argumentu bez szczegółowego wskazania zamysłu strony odwołującej.
Nie sposób zgodzić się także z argumentacją strony odwołującej w zakresie, ich zdaniem, niskiej wyceny wartości nieruchomości przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tu istotne są zapisy planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. z 1993 roku, a nie ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
W postępowaniu dotyczącym określenia wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mowa jest o różnicy między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu.
Nadmienił, że zgodnie z art. 157 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1.
Mając na względzie powyższe wyjaśnienia, podtrzymał przedstawione tezy i określone wartości w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 9 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia 25 kwietnia 2022 r.
W motywach rozstrzygnięcia SKO wskazało, że poza sporem pozostaje fakt sprzedaży, przed upływem pięciu lat od daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części przedmiotowej nieruchomości. Niesporne jest także to, że Uchwałą Rady Miasta i Gminy K. uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z terenów rolnych na przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i częściowo na tereny zielone. Powyższa zmiana przeznaczenia gruntu wpływa zdaniem organu na korzystniejsze możliwości zagospodarowania, co z kolei ma wpływ na wzrost wartości nieruchomości.
Zdaniem organu odwoławczego w sprawie zaistniały przesłanki do naliczenia opłaty, gdyż organ I instancji prawidłowo ustalił, że doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Okoliczność tę można zdaniem SKO bez trudu wykazać zarówno treścią operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie, jak i zasadami doświadczenia życiowego. Stąd należy uznać, że okoliczność powyższa została wykazana w sposób wiarygodny i prawidłowy.
Dalej organ argumentował, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji.
Według SKO obowiązkiem organu jest ocena operatu w świetle obowiązujących przepisów prawa i w tym zakresie zbadanie, czy zawiera on wszystkie wymagane prawem elementy treści oraz czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę. W dalszej kolejności organ odwoławczy opisywał procedurę sporządzania operatu szacunkowego i towarzyszące jej zasady.
Dalej organ wskazał, że aby zakwestionować wycenę biegłego na etapie postępowania administracyjnego odwołujący się miał możliwość złożenia, tzw. "kontrwyceny" sporządzonej na własne zlecenie. Jeżeli sporządzone wyceny wskazywałyby na istotne różnice w określonej wartości nieruchomości organ miałby obowiązek wskazać, którą wycenę uważa za wiarygodną i na jej podstawie określić odszkodowanie bądź zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu. Kwestionowanie operatu szacunkowego przez stronę, niepoparte żadnym przeciwdowodem jest niewystarczające do podważenia wiarygodności wyceny. Dopiero bowiem w przypadku gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. SKO wskazało, że Odwołujący się takiego przeciwdowodu w sprawie nie przedstawili.
Zdaniem organu II instancji, z samej definicji podobieństwa wynika, iż nieruchomości podobne są porównywalne, a więc posiadają tylko część cech wspólnych, a w zakresie pozostałych atrybutów różnią się między sobą. Jednocześnie oczywistym jest, że różnice te nie powinny stanowić przeciwieństw lub w zbyt dużym stopniu od siebie odbiegać. Różnice w procedurze wyceny mogą już występować na etapie doboru nieruchomości porównawczych. Natomiast pozostałe różnice nieruchomości pojawiające się na etapie dalszej analizy odzwierciedlone zostają w postaci kolejnych cech rynkowych nieuwzględnionych w fazie doboru nieruchomości porównawczych. Różnicowanie cech nieruchomości stanowi istotę czynności szacunkowych. Porównanie nieruchomości na przyjętym rynku lokalnym i dostrzeżenie różnic pomiędzy nimi to uregulowana prawnie norma postępowania w procedurze wyceny. Potwierdzają to treść ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zapisy standardów zawodowych.
Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że nieruchomości podobne to nieruchomości porównywalne, a nie takie same, czyli posiadające te same cechy, co przedmiot wyceny. Podobieństwo nieruchomości jest rzeczą względną. Ocena czy nieruchomości są podobne, czy też nie, zależy od rodzaju i położenia nieruchomości oraz od liczby transakcji na rynku, stanu popytu i podaży, a więc od wielu czynników warunkujących wycenę. Ocena ta (podobnie jak wybór metody wyceny) należy do rzeczoznawcy majątkowego. Kolegium nie dopatrzyło się braku rzetelności i należytej staranności w działaniach rzeczoznawcy.
Kolegium uznało, iż organ I instancji dokonał prawidłowej oceny sporządzonego na potrzeby przedmiotowej sprawy operatu szacunkowego. Świadczy o tym to, że operat szacunkowy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, zawiera wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, zawiera przedmiot i zakres wyceny; zakres wyceny obejmuje określenie wartości prawa własności ww. nieruchomości gruntowej według stanu przed i po zmianie planu, wycenie podlega sam grunt bez części składowych nieruchomości, wskazuje cel wyceny-określenie wartości rynkowej nieruchomości gruntowej według stanu przed podziałem oraz po podziale geodezyjnym dla potrzeb naliczenia opłaty, operat szacunkowy zawiera podstawę formalną wyceny - postanowienie o powołaniu rzeczoznawcy majątkowego. Dodatkowo w operacie szacunkowym wskazane są źródła informacji z których rzeczoznawca korzystał przy wycenie nieruchomości, a operat szacunkowy zawiera określenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, a mianowicie: datę sporządzenia operatu szacunkowego, datę na którą określono wartości, datę na którą określono stan nieruchomości. Dalej argumentowano, że ww. operacie szacunkowym zawarty jest opis i stan wycenianej nieruchomości oraz jej przeznaczenie, operat przedstawia i uzasadnia wybór podejścia, metody i techniki wyceny oraz wskazanie rodzaju określanej wartości, a rzeczoznawca do wyceny przyjął wartość rynkową nieruchomości przed i po uchwaleniu planu z zastosowaniem podejścia porównawczego przy wykorzystaniu metody porównywania parami. Dodatkowo operat przedstawia obliczenia wartości nieruchomości oraz wynik wyceny wraz z uzasadnieniem, zawiera on analizę i charakterystykę rynku nieruchomości: rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową wycenianej nieruchomości gruntowej według stanu przed zmianą jak i po zmianie planu na podstawie zbioru nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne i cechy tych nieruchomości, dla potrzeb opinii biegły przeanalizował transakcje sprzedaży prawa własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod wykorzystanie mieszkaniowe z terenów stanowiących rynek lokalny i rynki lokalne podobne pod względem rodzaju i obszaru, przeprowadzona analiza wskazała, że na wartość nieruchomości największy wpływ wywierają takie cechy jak: lokalizacja ogólna, lokalizacja szczegółowa, parametry działki, dostęp do infrastruktury, uwarunkowania urbanistyczne i prawne oraz wielkość powierzchni działki.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli E. S. i M. S. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jej:
I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wartość nieruchomości według faktycznego sposobu jej użytkowania w okresie tzw. "luki planistycznej" jest równa wartości tej nieruchomości według przeznaczenia przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które to naruszenie wynika z pominięcia w sprawie okoliczności, że:
1) przedmiotowa nieruchomość w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego stanowiła grunt z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową, co umożliwiało uzyskanie dla nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,
2) przedmiotowa nieruchomość przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowiła wyłącznie terenu użytkowanego rolniczo - przeznaczona była również pod drogę, które to okoliczności wskazują na znaczne zaniżenie przez organy wartości nieruchomości według faktycznego sposobu jej użytkowania w okresie tzw. "luki planistycznej" i pominięcie rzeczywistego potencjału tej nieruchomości, a w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia, że na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wartość nieruchomości wzrosła aż o [...] zł (z kwoty [...]zł do kwoty [...]zł),
2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wartość nieruchomości według przeznaczenia po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosiła aż [...] zł, podczas gdy wartość ta została obliczona wadliwie, przy wybiórczym uwzględnieniu okoliczności faktycznych, albowiem:
1) w sprawie nie wzięto pod uwagę, że uchwalenie miejscowego planu 0 zagospodarowania przestrzennego spowodowało brak dostępu do drogi publicznej,
2) w sprawie nie wzięto pod uwagę położenia nieruchomości w bliskiej odległości od linii wysokiego napięcia, co oznacza, że organy wydające decyzje w sprawie pominęły okoliczności przemawiające za oszacowaniem wartości nieruchomości według przeznaczenia po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na kwotę znacznie niższą niż [...] zł.
II. naruszenie prawa materialnego, tj.
1. art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości" należy rozumieć wyłącznie jako stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do zaniżenia wartości nieruchomości w okresie tzw. "luki planistycznej",
2. art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: "u.g.n") w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie do porównania cen transakcyjnych nieruchomości o rażąco dużej rozbieżności (różnica ceny maksymalnej do ceny minimalnej wynosi aż sześciokrotność), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do wypaczenia wyniku wyceny przeprowadzonej przez rzeczoznawcę majątkowego, a w konsekwencji do ustalenia przez organy opłaty planistycznej w znacznie zawyżonej kwocie,
3. art. 156 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i wydanie rozstrzygnięcia przez organ II instancji w oparciu o operat szacunkowy sporządzony na ponad 12 miesięcy przed wydaniem zaskarżonej decyzji.
Wobec powyższego Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uchylenie w całości decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję, tj. decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia 25 kwietnia 2022 r., sygn. akt [...] w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że w sprawie nie podjęto wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ II instancji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji w zasadzie nie odniósł się zdaniem Skarżących do zarzutów odwołania dotyczących kwestii pominięcia przy wycenie nieruchomości następujących okoliczności podnoszonych przez Skarżących:
1) przedmiotowa nieruchomość w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego stanowiła grunt z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową, co umożliwiało uzyskanie dla nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,
2) przedmiotowa nieruchomość przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowiła wyłącznie terenu użytkowanego rolniczo - przeznaczona była również pod drogę,
3) uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało brak dostępu do drogi publicznej,
4) nieruchomość znajduje się w bliskiej odległości od linii wysokiego napięcia.
5) dla nieruchomości zostały sporządzone decyzje środowiskowe w celu przeznaczenia gruntu pod zabudowę mieszkaniową
6) dla nieruchomości złożono wniosek o wydanie warunków zabudowy, który to wniosek zostałby pozytywnie rozpatrzony, z uwagi na wydanie dla sąsiednich działek warunków zabudowy dla celów mieszkaniowych, gdyby nie decyzja o uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego
7) sąsiednie nieruchomości o takim samym statusie i stanie prawnym, również należące do skarżących tj. działka nr [...],[...],[...],[...] uzyskały decyzje o warunkach zabudowy przed wejściem planu wżycie
Według E. i M. S. brak prawidłowego rozpatrzenia powyższych okoliczności skutkował zaniżeniem przez organy (w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego) wartości nieruchomości według faktycznego sposobu jej użytkowania w okresie tzw. "luki planistycznej" oraz zawyżenie wartości nieruchomości według przeznaczenia po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zdaniem Skarżących, nie zmienił się status przedmiotowej nieruchomości. Faktyczne użytkowanie gruntu w okresie luki planistycznej wiązało się nie tylko z możliwością, ale z faktycznymi staraniami Skarżących zmierzającymi do zabudowania tych gruntów budynkami mieszkalnymi, zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego. Uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego nie zmieniło możliwości wykorzystywania gruntu. Wobec tego faktu, zdaniem skarżących nie występuje wzrost wartości nieruchomości alternatywnie organ wydający decyzję w tym zakresie winien wykazać prawidłowo sporządzonym operatem szacunkowym z czego wynika wzrost wartości nieruchomości przy uwzględnieniu, faktycznego użytkowania gruntu w okresie istnienia luki planistycznej, czego zaniechał i przyjął, że grunt był faktycznie użytkowany w sposób, który określał wygasły poprzedni plan zagospodarowania przestrzennego. A tym samym, biorąc pod uwagę faktyczny potencjał i starania skarżących do zabudowy gruntu w okresie luki planistycznej, opłata planistyczna powinna zostać ustalona na znacznie niższym poziomie niż wynika to z zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Dalej Skarżący argumentowali, że organ II instancji błędnie przyjął, że faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości w rozumieniu art. 37 ust. 1 u.p.z.p. należy rozumieć wyłącznie jako stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu w oparciu o wskazania wygasłego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie potencjalne możliwości i starania skarżących w stosunku do jej zagospodarowania. Zdaniem Skarżących, taka interpretacja ww. przepisu godzi w ich słuszne interesy.
Skarżący poinformowali, że w orzecznictwie przyjmuje się, że powinno się uwzględniać faktyczne wykorzystywanie nieruchomości, lecz również potencjalne możliwości w tym zakresie. Należy więc badać nie tylko to, jak była, ale także to, jak nieruchomość mogła być zagospodarowana. Powyższe uchybienie miało ich zdaniem wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do zaniżenia wartości nieruchomości w okresie tzw. "luki planistycznej". Organy nie uwzględniły bowiem, że nieruchomość Skarżących już przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miała duży potencjał inwestycyjny - jak już wcześniej wskazano, przedmiotowa nieruchomość w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego stanowiła grunt z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową, co umożliwiało uzyskanie dla nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dla nieruchomości już 24 września 2019 r. zostały składane wnioski o wydanie decyzji środowiskowych pod budowę osiedla mieszkalnego. Stosowne decyzje zostały wydane 23 marca 2020 r. sygn. spraw: [...] i [...]
Następnie Skarżący wskazali, że operat szacunkowy winien spełniać, zarówno wymogi formalne, określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. Nr 207, poz. 2109), jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu czynników korygujących. Operat szacunkowy winien zawierać też dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy. Tymczasem na potrzeby ustalenia wartości nieruchomości według przeznaczenia przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rzeczoznawca majątkowy przyjął jako cenę minimalną wartość [...] zł/m˛, natomiast jako cenę maksymalną wartość [...] zł/m˛. Ceny te różnią się zatem między sobą niemal sześciokrotnie, co fałszuje wynik szacowania.
Ponadto sam rzeczoznawca majątkowy w swojej opinii wskazał, że rynek nieruchomości gruntowych o przeznaczeniu rolniczym jest mocno ograniczony, a w okresie 2018 r. - 2020 r. zanotowano jedynie kilka transakcji tego typu. W ocenie Skarżących, rzeczoznawca majątkowy nie dysponował więc wystarczająco miarodajnymi informacjami, które pozwalałyby na rzetelne dokonanie wyceny w podejściu porównawczym. Nieruchomości przyjętych do porównania nie sposób uznać za "nieruchomości podobne" w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., a tylko takie mogą być brane pod uwagę przy określaniu wartości nieruchomości podejściem porównawczym.
Organ II instancji naruszył również zdaniem Skarżących art. 156 ust. 3 u.g.n., opierając decyzję na nieaktualnym operacie szacunkowym. Zgodnie z powołanym przepisem, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2023r. żadna ze strona, ani pełnomocnik skarżących nie stawili się.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023r. poz. 259 dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, i obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).
W ramach sprawowanej kontroli Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Z mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do uznania, że akt ten nie odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503, dalej: "u.p.z.p.") "Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości."
W świetle cytowanych przepisów możliwość pobrania przez organ wykonawczy gminy opłaty planistycznej w okolicznościach przedmiotowej sprawy została uzależniona od łącznego ziszczenia się następujących przesłanek:
i) uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie: "m.p.z.p.") obejmującego swymi granicami teren danej nieruchomości;
ii) wzrostu jej wartości wywołanego owym uchwaleniem lub zmianą m.p.z.p.,
iii) zawarcia w uchwalonym lub zmienionym m.p.z.p. ustalenia w kwestii opłaty planistycznej.
Ponadto, w świetle art. 36 ust. 3 w zw. z ust. 4 u.p.z.p., jest jeszcze konieczne, aby:
iv) do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej doszło nie później niż w terminie 5 lat od dnia, w którym m.p.z.p. albo jego zmiana stały się obowiązujące (por. wyrok NSA z 04.02.2011 r., II OSK 207/10, ONSAiWSA z 2012 r. nr 3, poz. 45; por. też wyroki NSA: z 06.12.2012 r., II OSK 1394/11; z 27.09.2016 r., II OSK 3161/14; z 11.05.2018 r., II OSK 2577/17 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").
W kontrolowanej sprawie istotne są następujące okoliczności, o których mowa w punktach (i) i (iii)–(iv):
– ad pkt (i) - w dniu 30 września 2020 r. Rada Miasta i Gminy K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w K. , w rejonie ulic: [...] – do granicy z lasem (Dziennik Urzędowy Województwa W. z dnia 7 października 2020 r., poz. [...], dalej "Plan miejscowy z 2020 r."), obejmującego m.in. przedmiotową działkę o nr ewid. [...]. Zgodnie z ustaleniami Planu miejscowego z 2020 r. działka o numerze ewid. [...] przeznaczona została pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczone symbolem 5MN, 12MN, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej (MN/U), pod tereny dróg publicznych dojazdowych, oznaczonych symbolem 4KDD, 5KDD, dróg wewnętrznych (8KDW, 18KDW) oraz tereny zieleni (3Z) i zieleni urządzonej (1ZP);
– w dniu [...] lutego 2021 r. E. S. i M. S. sprzedali działkę nr [...] (przed podziałem część działki nr [...] - Akt Notarialny Repetytorium A numer [...]);
– ad pkt (iii) – w myśl § 25 Planu miejscowego z 2020 r. ustalono wysokość stawki procentowej opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jego uchwaleniem na poziomie 10%,
– ad pkt (iv) – Plan miejscowy z 2020 r. wszedł w życie z dniem 22 października 2020 r., zaś kontrolowane postępowanie zostało wszczęte 19 kwietnia 2021 r., zatem w okresie 5 lat od dnia, w którym m.p.z.p. stał się obowiązujący.
W efekcie sporną pomiędzy stronami pozostawała jedynie kwestia ziszczenia się w kontrolowanej sprawie przesłanki określonej w pkt (ii) powyżej, dotyczącej wzrostu wartości nieruchomości wywołanej uchwaleniem Planu miejscowego z 2020 r., a dokładniej – prawidłowości oszacowania wielkości tego wzrostu w sporządzonym na zlecenie organu I instancji operacie szacunkowym z 25 maja 2021 r. (k. 328 akt adm. I inst.).
Zgodnie z art. 37 ust. 12 u.p.z.p.: "W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej".
W myśl art. 156 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, dalej w skrócie "u.g.n.") rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. On też dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (zob. art. 154 ust. 1 u.g.n.). Wobec powyższego istotnym dowodem w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego jest operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego.
Zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021., poz. 555, dalej: "rozporządzenie") operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego.
W operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: określenie przedmiotu i zakresu wyceny; określenie celu wyceny; podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; opis stanu nieruchomości; wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem (§ 56 pkt 1 rozporządzenia).
Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Prowadzi to do wniosku, że organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Przepis art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n. umożliwia dokonanie weryfikacji opinii w zakresie spełniania przez rzeczoznawcę standardów zawodowych, a także zasad i norm dokonanej przez niego w operacie wyceny, pozwalając na rozstrzygnięcie uzasadnionych wątpliwości w zakresie prawidłowości sporządzenia operatu, w tym związanych z zarzutami zgłoszonymi przez strony postępowania. Z drugiej jednak strony, konieczne jest uwzględnienie okoliczności, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. Jak jednak wielokrotnie wyjaśniano w orzecznictwie, ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ocena operatu szacunkowego winna być jednak dokonana pod względem normatywnym, o czym jeszcze poniżej oraz formalnym, to jest należy zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.
W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (wyroki NSA z: 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 411/18; z 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 428/19 oraz z 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1408/19, z 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2458/18).
Jeśli zatem strona ma zastrzeżenia do rzetelności i prawidłowości wykonania operatu, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 u.g.n. Skorzystanie z tej możliwości zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu jako podstawy wydania decyzji, chyba że istotne wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego operatu wpływające na ustaloną wartość szacowanej nieruchomości dostrzeże organ. Tymczasem w niniejszej sprawie Skarżący dopiero w odwołaniu zgłosili zastrzeżenia do operatu, zapewniając sobie jednocześnie jedynie prawo do złożenia kontroperatu, którego ostatecznie do sprawy nie przedłożyli.
Zgodnie z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego.
Odnosząc się do zarzutu Skarżących utraty ważności operatu szacunkowego w niniejszej sprawie wskazać należy na ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, które Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela, że przepisy art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. nie mają zastosowania przy ustalaniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek zbycia nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż ważność operatu szacunkowego jest inaczej rozumiana z uwagi na ustalanie wysokości opłaty na dzień sprzedaży nieruchomości według kryteriów określonych w art. 37 ust. 1 u.p.z.p.
W sprawach dotyczących ustalenia opłaty w trybie art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. podkreśla się, że wysokość opłaty determinowana jest wyceną wartości nieruchomości dokonywaną na podstawie danych z okresu wcześniejszego, które nie mogą już ulec zmianie. Operat szacunkowy sporządzony w celu ustalenia opłaty planistycznej winien odnosić się do zdarzenia przeszłego, to jest do cen nieruchomości w dacie sprzedaży, co oznacza że kwestia aktualności operatu dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje bez znaczenia (por. wyroki NSA z: 13 listopada 2012 r., II OSK 1225/11; 10 czerwca 2014 r., II OSK 69/13; 27 grudnia 2016 r., II OSK 801/15; 1 lutego 2019 r., II FSK 314/17; z 17 marca 2022r., II OSK 390/22).
Przytoczony powyżej przepis art. 156 ust. 3 u.g.n. ustala zasadę, która doznaje jednak odstępstwa w myśl art. 156 ust. 5 u.g.n., który stanowi, że przepisy ust. 3 i 4 nie naruszają uregulowań wynikających z przepisów odrębnych. Do takich szczególnych przepisów należeć będą przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące wymierzenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie wysokości opłaty planistycznej dokonywane jest przy uwzględnieniu wartości nieruchomości na dzień jej sprzedaży. Dlatego przyjmuje się, że art. 37 ust. 1 u.p.z.p. jako lex specialis w stosunku do przepisów art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., wyłącza ich stosowanie na mocy art. 156 ust. 5 u.g.n.
Przechodząc dalej, wskazać należy, że dla nieruchomości przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2020 r., nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz dla przedmiotowej nieruchomości nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Natomiast od 1993 r. obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego dla Miasta i Gminy K., który utracił ważność po dniu 31 grudnia 2003 r. na mocy art. 87 ust. 3 u.p.z.p.
Jak trafnie wskazywały organy, po wygaśnięciu wspomnianego planu ogólnego nastąpiła tzw. "luka planistyczna", a więc sytuacja, w której dla danego terenu przez pewien okres nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie natomiast z art. 87 ust. 3a u.p.z.p., jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w szczegółowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w szczegółowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.
W przypadku więc, gdy przed wejściem w życie obowiązującego obecnie planu miejscowego uchwalonego po 31 grudnia 2003 r. obowiązywał plan miejscowy uchwalony przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc obowiązującą z upływem 2003 r., co powoduje, iż pomiędzy obowiązywaniem obu planów zaistniała luka czasowa, dopuszczalność pobrania renty planistycznej wymaga określenia wartości nieruchomości:
- po pierwsze, według jej przeznaczenia w nowym planie miejscowym,
- po drugie, według przeznaczenia w starym planie miejscowym oraz
- po trzecie według faktycznego sposobu jej wykorzystywania w okresie luki czasowej pomiędzy obowiązywaniem obu planów (M. Wolanin, Zasadnicze problemy dopuszczalności ustalenia i pobrania opłaty planistycznej oraz jej zwrotu, cz. II, Nieruchomości 2011, nr 10, s. 8-9).
Dopiero ustalenie tych wartości będzie pozwalało na prawidłowe zastosowanie do obliczania wzrostu wartości nieruchomości powstałej na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo zasady określonej w art. 37 ust. 1 albo w art. 87 ust. 3a u.p.z.p. Zasadnie przyjął zatem biegły rzeczoznawca w operacie, a za nim organy obu instancji, że do końca 2003r. zgodnie z nieobowiązującym na dzień dzisiejszy planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy K. wyceniana nieruchomość była przeznaczona pod grunty rolne i oznaczona symbolem R. W okresie tzw. "luki planistycznej" faktyczne była wykorzystywana jako grunt rolny, a nadto z ustaleń organów obu instancji wynika, że dla terenu nieruchomości oznaczonego numerem ewidencyjnym [...] w części, nie była wydana decyzja o warunkach zabudowy. Jak to wskazano powyżej, po uchwaleniu Planu z 2020r, wyceniana nieruchomość została przeznaczona pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej, tereny dróg publicznych dojazdowych i dróg wewnętrznych oraz tereny zieleni i zieleni urządzonej (str. 16 operatu).
Z zebranych akt sprawy wynika, że przeznaczenie nieruchomości wynikające z planu ogólnego było tożsame z faktycznym sposobem wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem Planu miejscowego z 2020r. Słusznie przyjęły zatem organy obu instancji, że przed uchwaleniem Planu z 2020r. należało wyznaczyć wartość nieruchomości o przeznaczeniu rolniczym, a po uchwaleniu Planu z 2020r. dla nieruchomości w części o przeczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinna, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami i drogami wewnętrznymi, w części pod drogi publiczne dojazdowe oraz w części pod tereny zieleni i zieleni urządzonej.
Przy czym, podkreślić jeszcze należy, że przedmiotowa nieruchomość pierwotnie oznaczona była nr ewid. [...], o łącznej powierzchni 1,8678 ha. Po wejściu w życie Planu miejscowego z 2020r. działka oznaczona nr ewid. [...] na wniosek właściciela, dnia 5 listopada 2020 r. została podzielona trybem rolnym przez geodetę i przyjęta przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P.. Następnie, E. S. i M. S. [...] lutego 2021r. zbyli wydzieloną część działki [...] - działkę oznaczoną nr ewid. [...] o powierzchni 0,8585 ha. Organy słusznie ustaliły, że wycenę należało przygotować dla nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną oznaczoną nr [...] w części, która została zbyta, gdyż taka działka istniała na dzień przed i na dzień wejścia w życie Planu miejscowego z 2020r.
Przechodząc dalej, Sąd wskazuje, że zasadne okazały się tylko niektóre z zarzutów Skarżących, a ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd dokonał z urzędu oceny niniejszej sprawy we wszystkich jej aspektach, będąc zobowiązanym do rozstrzygania w granicach sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Jak już wcześniej wskazywano, podstawowym i zarazem jedynym dowodem, który umożliwia ustalenie wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest operat szacunkowy, który sporządzany jest przez powołanego przez organ biegłego rzeczoznawcę majątkowego. Dokonując oceny przedłożonego operatu z 21 maja 2021r. pod względem formalnym, czyli takim jakiego mogą dokonać organy administracji publicznej oraz sąd administracyjny w toku rozpatrywania sprawy administracyjnej w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej, wskazać należy, że został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek i błędów rachunkowych. Jednak w ocenie Sądu operat wymaga dodatkowych wyjaśnień rzeczoznawcy w świetle zarzutów zgłoszonych w odwołaniu, a następnie w skardze, co do których nie odniósł się organ II instancji, a które to zastrzeżenia mogą mieć wpływ na wynik sprawy, o czym poniżej.
Po pierwsze, odnieść należy się do zastrzeżenia Skarżących zastosowania w operacie jednego podejścia i dwóch metod szacowania wartości nieruchomości. W sporządzonym w niniejszej sprawie operacie z dnia 25 maja 2021 r. do szacowania wartości nieruchomości przed uchwaleniem Planu miejscowego z 2020r. i po jego uchwaleniu rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, wykorzystując dwie metody: metodę porównywania parami oraz metodę korygowania ceny średniej. Do wyceny nieruchomości przez uchwaleniem Planu miejscowego z 2020r. (rolne) biegły zastosował podejście porównawcze metodę porównywania parami (str. 20 operatu). Do wyceny nieruchomości po uchwaleniu Planu dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, oznaczonych symbolem MN i MN/U i KDW, rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze i posłużył się metodą korygowania ceny średniej (str. 24 operatu). Odnośnie wyceny nieruchomości po uchwaleniu Planu przeznaczonych pod dogi publiczne dojazdowe oraz tereny zieleni urządzonej niemożliwe okazało się zdaniem biegłego dokonanie wyceny metodą korygowania ceny średniej, dlatego do wyceny nieruchomości o tym przeznaczeniu przyjął podeście porównawcze, metodę porównywania parami (str. 25, 27 operatu).
Z przepisu art. 154 u.g.n. wynika, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy.
Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2 tego przepisu).
Sąd rozpoznający sprawę niniejszą stoi na stanowisku, że dopuszczalne jest łączenie w ramach jednej wyceny w podejściu porównawczym metody porównywania parami i metody korygowania ceny średniej. Operat szacunkowym sporządzany w celu ustalenia wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiera dwie wyceny nieruchomości – wycenę uwzględniającą pierwotne przeznaczenie nieruchomości w planie ogólnym i w czasie "luki planistycznej" oraz wycenę uwzględniającą przeznaczenie po uchwaleniu Planu. Rzeczoznawca majątkowy, zatem przy ustalaniu wartości nieruchomości może zastosować różne metody wyceny dla ustalenia każdej z tych wartości, przy mieszanym przeznaczeniu wycenianej nieruchomości, co przykładowo wynikać może ze specyfiki rynku nieruchomości i braku znacznej liczby transakcji nieruchomości podobnych o określonym przeznaczeniu, czy istotnych różnic cen przyjętych próbek. Tego rodzaju zabieg nie został wprawdzie przewidziany w przepisach prawa u.g.n. i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, ale w sposób wyraźny nie został także wykluczony. Wydaje się natomiast, że metodyka wyceny winna być przez rzeczoznawcę dobrana tak, by najpełniej realizowała cel wyceny (por. E.Klat – Górska, L.Klat – Wertelecka Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Lex 2015). Rzeczoznawca majątkowy cieszy się przy tym szeroką swobodą z woli ustawodawcy. Nie może być ona ograniczana bez uzasadnienia, a środki podważania opinii zostały uregulowane wprost w art. 157 u.g.n. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2014r., sygn. akt I OSK 2948/12). Przy czym, nie powinno budzić wątpliwości, że rzeczoznawca winien również uzasadnić przyjęty przez siebie wybór metody szacowania nieruchomości, w a szczególności wyjaśnić podstawę przyjęcia cen transakcyjnych nieruchomości podobnych. W rozpoznawanej sprawie przyjęta metodologia wyceny w tym zakresie została w sposób należyty uzasadniona. W przypadku wyceny nieruchomości przed uchwaleniem Planu biegły wskazał na duże zróżnicowanie zbioru transakcji od ceny minimalnej w wysokości [...] zł/m˛ aż po cenę maksymalną w wysokości [...] zł/m˛. Zdaniem biegłego odzwierciedla to poziom odchylenia standartowego oraz współczynnika zmienności, zatem niemożliwe było dokonanie wyceny metodą korygowania ceny średniej, dlatego do wyceny nieruchomości przeznaczonej pod grunty rolne zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami, a do porównań biegły wybrał trzy nieruchomości o zbliżonych cenach ([...] za 1m˛) i cechach (str. 20 i 34 operatu).
W tym miejscu, mając na uwadze powyższe wyjaśnienia zawarte w operacie, wskazać należy, że niezasadne były zarzuty Skarżących co do przyjęcia przy wycenie nieruchomości przed uchwaleniem Planu do porównania cen transakcyjnych nieruchomości o rażąco dużej rozbieżności (cena minimalna [...] zł/m˛, cena maksymalna [...] zł/m˛). Jak wskazano powyżej, biegły z powodu właśnie tej dużej rozpiętości zbioru cen odrzucił metodę korygowania ceny średniej i zastosował metodę porównywania parami, gdzie do porównania przyjął nieruchomości o podobnych cenach i cechach, odrzucając ceny najniższe.
Dalej, przy transakcjach nieruchomości o funkcji MN i MN/U i KWD biegły wyjaśnił, że w świetle zebranych danych o cenach nieruchomości podobnych zasadne było dokonanie wyceny w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Poziom średniej ceny transakcyjnej w zbiorze odzwierciedlał umiarkowany dobór transakcji w próbie, co potwierdzał poziom odchylenia standardowego (21,8) i współczynnika zmienności (ok. 24%), str. 24 operatu.
Następnie, zastosowanie w podejściu porównawczym metody porównywania parami do wyceny nieruchomości przeznaczonej pod drogi publiczne i zieleń oraz zieleń urządzoną uwarunkowane było dużym zróżnicowaniem zbioru (str. 25, 27 operatu).
Zaznaczyć przy tym należy, że biegły do wyceny nieruchomości przed i po uchwaleniu Planu zastosował jedno podejście porównawcze, a tylko dwie różne metody wyceny, co w wystarczający sposób uzasadnił okolicznościami wynikającymi z analizy rynku i cen transakcyjnych nieruchomości podobnych. Zagadnienie - czy i o ile zastosowanie dwóch metod szacowania w podejściu porównawczym mogło wpłynąć na określenie wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu Planu - nie mogło być przedmiotem rozważań ani organów administracji, ani Sądu, bowiem wymaga to wiadomości specjalistycznych, a zatem poddania operatu ocenie stowarzyszenia rzeczoznawców majątkowych, o co w sprawie nie wnoszono (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/GL 719/15; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 853/16).
Podkreślić przy tym należy, że operat szacunkowy może być oceniany w dwóch płaszczyznach: wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego (warsztatu zawodowego rzeczoznawcy) i w jego warstwie normatywnej (wynikającej z ustawy i rozporządzenia wykonawczego z 2004 r.). Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić wartość dowodową operatu na podstawie art. 80 k.p.a. W razie jakichkolwiek wątpliwości, co do jego prawidłowości, organy powinny podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości, np. poprzez dodatkowe wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego lub w ostateczności w trybie art. 157 § 1 u.g.n. W żaden sposób organy i Sąd administracyjny nie mogą się natomiast uchylić od oceny zgodności operatu szacunkowego z obowiązującymi przepisami. O ile więc dla przykładu dobór nieruchomości porównawczych (wynikający poniekąd z analizy rynku nieruchomości), ustalenie współczynników korygujących przy metodzie korygowania ceny średniej, poprawność analizy rynkowej, wybór podejścia i metody wyceny – należą do warsztatu zawodowego rzeczoznawcy majątkowego i ostatecznie w razie wątpliwości mogą być oceniane w trybie art. 157 § 1 u.g.n., o tyle również dla przykładu spełnienie normatywnie określonych cech nieruchomości podobnych (art. 4 pkt 16 u.g.n.), czy możliwości stosowania różnych metod wyceny tej samej nieruchomości (lub jej części – jak w niniejszej sprawie), należy postrzegać w kategoriach ocen prawnych, od których organy i Sąd nie mogą się uchylić.
Mając powyższe na uwadze i odnosząc się do zarzutu Skarżących co do rzetelności operatu w zakresie wyceny nieruchomości przed wejściem w życie Planu z 2020r., że nieruchomość wyceniana nie stanowiła wyłącznie terenu użytkowanego rolniczo, a była także wykorzystywana pod drogę, co wynika także z materiałów zgromadzonych przez biegłego oraz jego ustaleń zawartych w operacie na str. 11, 12, 13, 15, w ocenie Sądu precyzyjnego wyjaśnienia przez biegłego rzeczoznawcę wymaga, czy okoliczność ta była uwzględniania przez niego przy wycenie nieruchomości przeznaczonej pod grunty rolne przed uchwaleniem Planu - w okresie "luki planistycznej" - i czy miało to znaczenie dla określenia wartości tej nieruchomości podlegającej wycenie przed uchwaleniem Planu z 2020r. W związku z tym, że tylko biegły dysponuje wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego w tym zakresie, której skutecznie nie mogą kwestionować organy administracji i Sąd, do biegłego należy wyczerpujące wyjaśnienie zgłoszonych zastrzeżeń w tym zakresie celem uznania operatu za przydatny do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Brak tego wyjaśnienia, czego w istocie nie dostrzegł organ odwoławczy stanowi uchybienie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Wskazać bowiem należy, że pozyskanie dowodu w postaci opinii rzeczoznawcy majątkowego, w istocie decyduje o wyniku rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia opłaty planistycznej, to na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wzrostu wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności i przydatności sporządzonej opinii (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/06). To z kolei oznacza, że dokonując oceny wartości dowodowej operatu organy mogą również żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/05). Należy podkreślić, że podlegający ocenie w toku prowadzonego postępowania operat szacunkowy winien opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Z tego też względu proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony analizą rynku nieruchomości oraz analizą cech nieruchomości wycenionej i nieruchomości podobnych (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2012/06). Wobec powyższego, po wniesieniu odwołania organ I instancji zwrócił się do rzeczoznawcy o ustosunkowanie się do podniesionych w nim zarzutów i w tym zakresie biegły odwołując się do posiadanych wiadomości specjalnych potwierdził, że przedmiot wyceny został prawidłowo określony jako część nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położonej w K. . Natomiast, z uwagi na różnorodne przeznaczenie tak określonej części nieruchomości w przyjętym Planie miejscowym z 2020r. celowe było określenie wartości cząstkowych dla poszczególnych przeznaczeń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dla każdej próbki transakcji w zdefiniowanych stanach planistycznych wskazał jakie nieruchomości były przedmiotem kupna-sprzedaży, kiedy transakcja została zawarta oraz jakie parametry charakteryzują zebrane dane, jak np. położenie, powierzchnia, przeznaczenie w dokumentach planistycznych. W ocenie Sądu nie sposób czynić biegłemu ani organom zarzutów co do powyższych wyjaśnień do operatu, w tym doboru do porównania nieruchomości podobnych.
Wskazać jednak należy, że Skarżący w odwołaniu zgłaszali także zastrzeżenia w zakresie braku analizy wpływu posadowienia linii wysokiego napięcia na wartość nieruchomości oraz ogromny potencjał pod zabudowę mieszkaniową wynikający z ustaleń obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy nie tylko nie rozpatrzył wszystkich tych zarzutów odwołania, ale ograniczył się jedynie do kontroli postępowania organu I instancji zamiast ponownie rozpoznać sprawę merytorycznie.
Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji w całokształcie sprawy. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (zob. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3400/19, CBOSA). Prawidłowe postępowanie organu odwoławczego powinno prowadzić do wyjaśnienia zgłoszonych wątpliwości, co mogłoby nawet skutkować wydaniem decyzji o innej treści już na etapie postępowania odwoławczego, bez konieczności wnoszenia skargi do sądu administracyjnego.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że w decyzji organu II instancji zabrakło odniesienia się do kwestii analizy wpływu posadowionych linii wysokiego napięcia na wartość wycenianej nieruchomości, zarówno przed jak i po uchwaleniu Planu. Zauważyć należy, że wyraźnego ustosunkowania się do tego zarzutu zabrakło także w odpowiedzi rzeczoznawcy z dnia 8 czerwca 2022 r. (k. 370 akt adm. I inst.). Organ odwoławczy nie podjął w tym zakresie żadnych działań zmierzających do zobligowania rzeczoznawcy do wyjaśnienia tych wątpliwości, które w ocenie Sądu mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy w świetle treści § 38 rozporządzenia w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego. Przepis ten stanowi, że przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnia się obciążenia nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, jeżeli wpływają one na zamianę wartości. Uwzględnienie to przy tym nie jest automatyczne, wymaga rozważenia wpływu danego prawa na wartość. Prawo rzeczowe może nie mieć wpływu na wartość ustalaną dla konkretnego celu, winno to jednak być przez rzeczoznawcę odnotowane, a przez organy ocenione (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1572/13, dostępne CBOSA).
Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości spowodowanej uchwaleniem planu ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości, co w sprawie miało miejsce [...] lutego 2021 r. W akcie notarialnym sprzedaży ujawniono fakt obciążenia nieruchomości służebnością gruntową na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości nr [...], tj. na rzecz P. S.A. z siedzibą w W..
Zauważyć należy, że sam rzeczoznawca zawarł w operacie szacunkowym informację o służebności gruntowej ustanowionej na rzecz P. wyciągniętą z księgi wieczystej działki ewidencyjnej nr [...] (str. 7 operatu). Także w opisie nieruchomości będącej przedmiotem wyceny wskazał, że przez nieruchomość przebiega napowietrzna linia elektroenergetyczna SN-15kV oraz trasa przesyłowa napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu 2x220kV + 2x400 kV wraz z granicami pasa technologicznego (str. 2, 11, 12 operatu). W tym stanie faktycznym określenie wartości szacowanej nieruchomości, zgodnie z § 38 ust. 1 rozporządzenia, wymagało odniesienia się do wpływu tego ograniczonego prawa rzeczowego na wartość szacowanej nieruchomości. Jak wyżej wskazano, regulacja § 38 ust. 1 rozporządzenia nie daje podstaw do twierdzenia, że każdorazowo istniejące ograniczone prawo rzeczowe ma wpływ na ustalaną wartość, niemniej jednak przesłanka negatywna uwzględnienia tego prawa przy wycenie winna być rozważona i wyjaśniona w treści operatu. Tymczasem, w sporządzonym w niniejszej sprawie operacie szacunkowym rozważenia tej kwestii zabrakło. Biegły nie odniósł się do tego wyraźnie sformułowanego w odwołaniu zastrzeżenia w swoim piśmie wyjaśniającym z 08 czerwca 2022r. Wątpliwości tych nie wyjaśnił także organ II instancji poprzestając na ogólnikowym stwierdzeniu, że operat jest opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami i zasadami sztuki.
W ocenie Sądu, nie kwestionując ostatecznych ustaleń i wyników operatu szacunkowego wymagane jest wyraźnie odniesienie się i wyjaśnienie przez biegłego, że rzeczywiście ocenił ewentualny wpływ ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności gruntowej wpisanej do księgi wieczystej, obciążającej wycenianą nieruchomość, na jej wartość przed jak i po uchwaleniu Planu miejscowego z 2020r. Wątpliwości w tym zakresie, że taka ocena została przez biegłego przeprowadzona budzi zwłaszcza to, że w operacie szacunkowym przywołując uwarunkowania prawne poza przepisami u.p.z.p. i u.g.n. biegły nie przywołał § 38 rozporządzenia (str. 28-31 operatu). Nie odniósł się także do tej kwestii przy analizie i charakterystyce rynku nieruchomości, opisie uwarunkowań metodycznych oraz przy określaniu wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu Planu.
Z tych względów za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., albowiem istotne okoliczności zostały w postępowaniu pominięte, a organ odwoławczy nie tylko nie odniósł się do tych zarzutów odwołania, ale także nie dostrzegł uchybień, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, co stanowiło zasadniczą przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji SKO w P. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a., jak Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku.
Odnieść także należy się do podnoszonej przez Skarżących już w odwołaniu kwestii potencjału inwestycyjnego szacowanej nieruchomości przed uchwaleniem Planu wynikającego z postanowień obowiązującego Studium zagospodarowania przestrzennego. Skarżący argumentowali w tym zakresie, że w rzeczonym Studium ich nieruchomość przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową i w związku tym już przed uchwaleniem Planu miała duży potencjał inwestycyjny, co winno wpływać na wycenę nieruchomości przed uchwaleniem Planu z 2020r. Dodatkowo podali, że dla tej nieruchomości już 24 września 2019 r. zostały złożone wnioski o wydanie decyzji środowiskowych dla przedsięwzięcia polegającego na budowie osiedla mieszkalnego, a pozytywne decyzje w tym zakresie Skarżący uzyskali 23 marca 2020 r. Do tej kwestii również nie odniósł się organ II instancji rozpoznając odwołanie, jednakże nie miała ona wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, o czym poniżej. Zarzut w tym zakresie został powtórzony w skardze, gdzie dodano, że dla nieruchomości złożono wniosek o wydanie warunków zabudowy, który to wniosek zostałby pozytywnie rozpatrzony, z uwagi na wydanie dla sąsiednich działek warunków zabudowy dla celów mieszkaniowych, oraz że sąsiednie nieruchomości o takim samym statusie i stanie prawnym należące do Skarżących uzyskały decyzje o warunkach zabudowy przed wejściem w życie Planu. Na poparcie powyższego Skarżący przedłożyli do skargi kopie decyzji o warunkach zabudowy dla sąsiednich nieruchomości.
Wskazać bowiem należy, że z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jednoznacznie wynika, że zdarzeniem skutkującym potencjalną zmianą wartości nieruchomości jest uchwalenie dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie uchwalenie studium. Dalej z aktualnej treści art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Powołane przepisy nie przewidują zatem możliwości ustalania wartości, jaką nieruchomość posiadała przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego z uwzględnieniem jej przeznaczenia ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Należy również zauważyć, że zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium - jako akt polityki przestrzennej gminy - nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.) i nie tworzy żadnych uprawnień ani ograniczeń dla właścicieli nieruchomości. Jego ustalenia są jedynie wiążące dla gminy przy sporządzaniu m.p.z.p. (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.).
Skoro zaś przepis art. 9 ust. 5 u.p.z.p. zawiera zastrzeżenie, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, to taki akt nie może prowadzić do zmiany przeznaczenia gruntów. Trzeba bowiem zauważyć, że mimo uchwalenia studium może w ogóle nie dojść do uchwalenia planu na danym terenie i nie jest w praktyce możliwe wyegzekwowanie jego postanowień. W tym w szczególności nie jest co do zasady możliwe zmuszenie gminy do uchwalenia planu miejscowego dla danego terenu, zaś w braku tego planu ewentualna zmiana sposobu zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowa, może nastąpić wyłącznie na zasadach ogólnych, tj. w oparciu o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i przy spełnieniu przewidzianych przez prawo wymogów, od których uzależnione będzie wydanie takiej decyzji, do których przeważnie zaliczać się będzie spełnienie wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa względem zabudowy istniejącej i bez uwzględnienia postanowień studium, nie będącego przecież powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 16 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po 363/21, dostępne CBOSA). Określając wartość nieruchomości według faktycznego sposobu korzystania względnie "starego planu", zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p., niedopuszczalne jest odwoływanie się do ustaleń wynikających z studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które nie daje stronie prawa do zagospodarowania nieruchomości, a jest jedynie wewnętrznym aktem gminy określającym przyszłe kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy (por wyr. NSA z 3 lipca 2017r., sygn. akt II OSK 2181/17).
Z powyższego wyraźnie wynika, że to jedynie plan miejscowy, a nie studium, bezpośrednio wpływa na możliwość zagospodarowania danego terenu przez inwestora i co za tym idzie - to uchwalenie planu miejscowego, a nie przyjęcie studium może wpływać na zmianę wartości nieruchomości w następstwie zmiany dopuszczalnych prawnie sposobów jej zagospodarowania. Błędnie podnoszą, zatem Skarżący, że treść postanowień studium wpływa na wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla danej inwestycji, gdyż jak wskazano powyżej studium określając kierunki i uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego na danym terenie adresowane jest do gmin uchwalających m.p.z.p., które to plany nie mogą być sprzeczne z postanowieniami studium, zaś treść pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla danej inwestycji wynika ze spełnienia przesłanek kontynuacji funkcji, cech i parametrów zagospodarowania terenu zastanych na obszarze objętym analizą urbanistyczną (art. 61 ust. 1-7 u.p.z.p.).
Dodatkowo w orzecznictwie wskazuje się, że brak jest podstaw prawnych do nałożenia na organ ustalający opłatę planistyczną obowiązku badania, czy dla danej nieruchomości potencjalne było wydanie decyzji o warunkach zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1496/11, dostępny CBOSA). Jakkolwiek, przyjmuje się, że to ostateczne decyzje o warunkach zabudowy dla danej inwestycji na danym terenie określają przeznaczenie planistyczne danego terenu, to okoliczność ta nie ma jednak znaczenia dla niniejszej sprawy, skoro dla wycenianej nieruchomości nie zostały wydane żadne warunki zabudowy, co wynika z kopii decyzji przedłożonych do skargi. Przyznali to także Skarżący wskazując, że decyzje takie zostały wydane dla nieruchomości sąsiednich, a dla przedmiotowej nieruchomości zostały złożone tylko wnioski o wydanie takiej decyzji. W niniejszej sprawie Skarżący wskazali, że dla nieruchomości wydane zostały jedynie decyzje środowiskowe, co czyni ich argumentację w tym zakresie irrelewantną dla rozstrzygnięcia sprawy. Decyzje środowiskowe ze swej istoty określają bowiem uwarunkowania środowiskowe dla danego przedsięwzięcia, a nie przeznaczenie planistyczne terenu, na którym takie przedsięwzięcie będzie realizowane.
Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko zgodnie, z którym przez faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości w warunkach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania (zob. wyroki NSA z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2930/18 oraz z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1146/14, dostępne CBOSA).
Końcowo odnosząc się również do argumentacji Skarżących odnośnie niewłaściwego doboru przez rzeczoznawcę nieruchomości podobnych podzielić należy ich stanowisko, że operat szacunkowy winien odnosić się do właściwego ich doboru oraz właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwego ustalenia współczynników korygujących. Zarzuty Skarżących co do tej kwestii, jak wskazano powyżej, są jednak niezasadne i zgodzić się należy ze stanowiskiem rzeczoznawcy majątkowego, wyrażonym w piśmie z dnia 8 czerwca 2022 r., że wyjaśnił w wystarczający sposób dobór nieruchomości podobnych oraz że przez nieruchomość podobną nie należy rozumieć nieruchomości identycznej z nieruchomością będącą przedmiotem wyceny. Z treści art. 4 pkt 16 u.g.n. wynika, że nieruchomością podobną jest nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Jest przy tym oczywistym, że w niektórych sytuacjach, ze względu na specyfikę wycenianej nieruchomości, nie wszystkie te cechy muszą być uwzględniane. Ważne jest jednak aby zachowane było "podobieństwo" nieruchomości, a występujące różnice powinny być poddane korekcie w trakcie wywodu biegłego.
Biegły w rzeczonym piśmie odniósł się również do zarzutu braku dostępu do drogi publicznej dla działki po uchwaleniu Planu miejscowego z 2020 r., wskazując, że zarzut ten nie znajduje żadnego uzasadnienia, co Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela. Podnoszony przez Skarżących stan w żaden sposób nie znajduje potwierdzenia w treści Planu, nie można zatem w tym zakresie skutecznie zakwestionować sposobu wyceny nieruchomości po uchwaleniu Planu z 2020r.
Mając to wszystko na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, jak orzekł w punkcie 1 wyroku.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ II instancji winien zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o wyczerpujące wyjaśnienie i ustosunkowanie się do kwestii służebności gruntowej ustanowionej na wycenianej nieruchomości i jej ewentualnego wpływu na wycenę tej nieruchomości przed i po uchwaleniu Planu. Dodatkowo powinien on wyczerpująco wyjaśnić, czy faktyczne zagospodarowanie terenu przed uchwaleniem Planu to jedynie tereny rolnicze, czy również przeznaczone pod komunikację, a następnie rozważyć wpływ tej okoliczności na wycenę nieruchomości. Następnie – w zależności od wyniku poczynionych ustaleń – organ odwoławczy podejmie właściwe rozstrzygnięcie, które należycie uzasadni, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a.
Przy czym, Sąd zastrzega, że nie przesądza w tym miejscu, że kwestie te wpłyną na odmienny wynik końcowy niniejszej sprawy, jednakże bez wątpienia muszą one zostać wyjaśnione i ponownie rozważone przez organ.
O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: należny wpis od skargi na podstawie § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) w wysokości 1.345 zł, wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącej ustalone dla jednego pełnomocnika według stawek minimalnych zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit a) w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) w wysokości 3.600 zł, oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 4.962 zł.