I OSK 442/06

I OSK 442/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-03-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Skrzycka - Pilch
Małgorzata Borowiec /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Rausz
Symbol z opisem
6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne
Służba więzienna
Sygn. powiązane
IV SA/Po 53/04 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2005-12-13
Skarżony organ
Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art.184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie NSA Zbigniew Rausz Barbara Skrzycka - Pilch Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Po 53/04 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Po 53/04 oddalił skargę M. G. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.
Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] decyzją z dnia [...] nr [...] potwierdził spełnianie przez M. G. warunków do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak mieszkania i określił, że od dnia 19 listopada 2003 r. stosownie do § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz.U. Nr 187, poz. 1831) będzie on wynosił 8 zł dziennie. W odwołaniu od tej decyzji M. G. zarzucił, iż pozostaje ona w rażącej sprzeczności z art. 89 ustawy z dnia 26 kwietnia o Służbie Więziennej (tekst jednolity Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) i zażądał przyznania równoważnika w kwocie 30 zł dziennie. W ocenie odwołującego otrzymywanie równoważnika w takiej wysokości umożliwi mu wynajęcie lokalu mieszkalnego odpowiadającego normie określonej w art. 85 ust. 2 cyt. ustawy.
Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Poznaniu decyzją z dnia [...] nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż w jego ocenie przyznanie równoważnika pieniężnego w tytułu braku mieszkania w wysokości określonej w powołanym wyżej rozporządzeniu wydanym w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 89 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej było prawidłowe.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący zarzucił, iż zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2003 r. było bezpodstawne, gdyż jest ono sprzeczne z celem ustawy o Służbie Więziennej i z tego powodu należy stwierdzić jego niezgodność. Zdaniem skarżącego, rozporządzenie to rażąco narusza art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i art. 32 Konstytucji RP i winno być uchylone w części dotyczącej równoważnika. Wysokość równoważnika pieniężnego powinna być określona w takiej wysokości, która faktycznie umożliwiałaby wynajem mieszkania na wolnym rynku, przy uwzględnieniu ograniczeń określonych w art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 107 k.p.a.
Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, iż skarga jest nieuzasadniona.
Zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (tekst jednolity Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) funkcjonariuszowi w służbie (więziennej) stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a także, jeżeli nie przydzielono funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej. W § 3 tego artykułu ustawodawca upoważnił Ministra Sprawiedliwości w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, do określenia w drodze rozporządzenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty tego równoważnika pieniężnego oraz zasady zwrotu nienależnie pobranego równoważnika. W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Sprawiedliwości w dniu 20 października 2003 r. wydał rozporządzenie w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz.U. Nr 187, poz. 1831), które weszło w życie z dniem 19 listopada 2003 r.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro w decyzji potwierdzono uprawnienie skarżącego do otrzymywania równoważnika pieniężnego przyznanego za brak lokalu mieszkalnego, a jego wysokość określono na podstawie wskazanego rozporządzenia to prawa nie naruszono.
W ocenie sądu pierwszej instancji przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej nie naruszają przepisów art. 32 Konstytucji RP, art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm. wynikającymi z protokołów), art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej.
Uprzywilejowanie funkcjonariuszy więziennych w służbie stałej poprzez określenie w ustawie, że przysługuje im prawo do lokalu mieszkalnego bądź równoważnika pieniężnego za jego brak, nie jest przejawem dyskryminacji. Uregulowania art. 32 Konstytucji RP i art. 14 Konwencji należy odnosić do wszystkich obywateli Polski. Dyskryminacja oznacza prześladowanie ludzi ze względu na ich pochodzenie, przynależność klasową, narodową, rasową, wyznaniową itp. Przyjmując sposób pojmowania dyskryminacji eksponowany w skardze obywatele RP zatrudnieni poza służbami mundurowymi, którym nie przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego bądź równoważnika mogliby twierdzić, że są przez Państwo dyskryminowani.
Natomiast art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej dotyczy powierzchni mieszkalnej przynależnej funkcjonariuszowi, a nie wysokości równoważnika.
Z tych względów uznając skargę za nieuzasadnioną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M. G. reprezentowany przez adwokata zaskarżając i wyrok w całości wniósł o:
1. zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi z dnia 28 stycznia 2004 r. w przedmiocie ustalenia rzeczywistego równoważnika z tytułu braku mieszkania w wysokości odpowiadającej realnym stawkom rynkowym ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu,
2. przysądzenie skarżącemu od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu zwrotu kosztów za obie instancje według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I. Rażące naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przyjął za własną nieprawidłową ocenę:
1) art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej z dnia 26 kwietnia 1996 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761) przez jego błędną interpretację,
2) § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2003 r. (Dz.U. Nr 187, poz. 1831) przez jego niewłaściwe zastosowanie,
3) art. 32 Konstytucji RP oraz art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności wobec zróżnicowania pomiędzy § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2003 r. (Dz.U. Nr 187, poz. 1831), a § 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 czerwca 2002 r. (Dz.U. Nr 99, poz. 897) przez jego niewłaściwe niezastosowanie przez organ administracji, pomimo, że nie było ku temu żadnych podstaw.
II. Z powodu naruszenia przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności przez:
1) rażącą obrazę normy art. 106 § 3 polegającą na nieprzeprowadzeniu dowodu uzupełniającego z dokumentu w sytuacji, gdy było to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości, chodzi o to, że Sąd zrezygnował z badania § 1 oraz § 3 rozporządzenia z dnia 21 czerwca 2002 r. (Dz.U. z dnia 4 lipca 2002 r. Nr 99, poz. 897) "w sprawie wysokości czynszu najmu lokali mieszkalnych Służby Więziennej, opłat dodatkowych oraz zasad zwrotu różnicy w opłatach czynszowych",
2) rażącą obrazę przepisu art. 1 oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegającą na zaniechaniu obowiązku dokładnego badania, czy zaskarżona decyzja posiadała podstawy prawne i na czym by miały one w istocie polegać,
3) dowolną ocenę dowodów, sprzeczną z zasadami logicznego rozumowania i regułami doświadczenia życiowego, polegającą na przyjęciu, że brak jest dyskryminacji w przypadku niejednakowego traktowania tych samych adresatów ustawy o Służbie Więziennej, gdyż art. 32 Konstytucji RP oraz art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka... nie ma w sprawie zastosowania, ponieważ norma ta może odnosić się do wszystkich obywateli Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że przedmiotem skargi nie był przepis § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2003 r., lecz decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w [...], w której powołano niedopuszczalną podstawę prawną. Zdaniem skarżącego obowiązkiem Sądu było ustalenie, czy powołane w decyzji podstawy były zgodne z ustawą o Służbie Więziennej. Nie zbadano treści przepisu z upoważnieniem ustawowym i zasadami określanymi tą ustawą. W ocenie skarżącego ustalenie przez Ministra Sprawiedliwości faktycznej kwoty w wysokości niecałych 200 zł netto miesięcznie jako równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, wykracza poza delegację ustawową i jest sprzeczne z celem ustawy o Służbie Więziennej, gdyż jest ona rażąco niska. Kwota ta stanowi jedynie ułamek kosztów, jakie ponosić musi funkcjonariusz Służby Więziennej, który nie otrzymał przysługującego mu lokalu względem funkcjonariusza, który taki lokal otrzymał. Minister Sprawiedliwości nie stosując się do obowiązków i celu ustawy przekroczył upoważnienie ustawowe, a to implikuje nieważność rozporządzenia z mocy samego prawa. Zatem skoro w decyzji powołano jako podstawę prawną rozporządzenie sprzeczne z ustawą, to oczywistym jest, że została ona wydana bez podstawy prawnej.
Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy skarżący podniósł, iż Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził dowodu z dokumentu, który pozwoliłby wykazać wymierną różnicę, jaka występuje pomiędzy kosztami utrzymania lokalu służbowego, a kosztami utrzymania na wolnym rynku. Nie rozpoznał związków przyczynowo-skutkowych wynikających pomiędzy powierzchnią mieszkania służbowego, a wielkością czynszu tegoż mieszkania liczoną w wysokości 2,10 zł za m2 (art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej). Brak analizy tych wskaźników uniemożliwił ocenę i wyliczenie rzeczywistej kwoty równoważnika.
Celem ustawodawcy jest wyrównanie szans w ponoszeniu kosztów mieszkaniowych pomiędzy funkcjonariuszem, który otrzymał lokal służbowy oraz tym, który jego nie otrzymał. Ta zasada również w zaskarżonej decyzji została niewątpliwie naruszona.
Istotny wpływ na wydanie wadliwego wyroku miało także stanowisko Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że normy zawarte w ustawie o Służbie Więziennej nie mogą być oceniane w kontekście art. 32 Konstytucji RP, gdyż ten przepis dotyczy wszystkich obywateli. Adresatami normy prawnej ustawy o Służbie Więziennej nie są wszyscy obywatele RP, a jedynie ci, którzy uzyskali status funkcjonariusza Służby Więziennej. Skarżący uważa, iż wykazał, że brak jest uzasadnienia do zróżnicowanego traktowania funkcjonariuszy Służby Więziennej.
Według utrwalonego już orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego zasada równości wobec prawa nakazuje identyczne traktowanie wszystkich adresatów określonej normy prawnej, charakteryzujących się w równym stopniu daną cechą istotną. Trybunał Konstytucyjny przyjmuje, że z konstytucyjnej zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii); (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 16 lutego 1999 r. sygn. akt SK 4/98, OTK nr 2, poz. 24; z 17 stycznia 2001 r. sygn. akt K 5/00, OTK 2001, nr 1, poz. 1; z 27 stycznia 2003 r. sygn. akt SK 27/02, OTK-A 2003, nr 1, poz. 2). Pracodawca nie może określać kręgu osób uprawnionych w sposób dowolny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny poza przesłankami nieważności postępowania określonymi w § 2 art. 183 ustawy, które w tej sprawie nie występują rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że bada sprawę tylko z punktu widzenia podstaw kasacyjnych, które muszą być prawidłowo skonkretyzowane i należycie uzasadnione (art. 176 P.p.s.a.). Nie jest natomiast właściwy do powtórnego badania zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie, ani też do jakiegokolwiek korygowania ani też uzupełniania podstaw kasacyjnych. Nie może zatem z własnej inicjatywy oceniać zaskarżonego wyroku pod kątem ewentualnego naruszenia innych przepisów niż te, które zostały podniesione w skardze kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 P.p.s.a., a to oznacza, że w pierwszej kolejności oceny wymaga zarzut odnoszący się do naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem badania wówczas, gdy skargi kasacyjnej nie oparto na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. lub wtedy, gdy podstawa ta w rozumieniu art. 184 P.p.s.a. okaże się nieusprawiedliwiona.
Autor skargi kasacyjnej, wskazując na naruszenie przepisów postępowania podał, iż Sąd pierwszej instancji rażąco naruszył art. 106 § 3. Chodzi niewątpliwie o ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż nie zbadał § 1 i § 3 rozporządzenia z dnia 21 czerwca 2002 r. (Dz.U. Nr 99, poz. 897) w sprawie wysokości czynszu najmu lokali mieszkalnych Służby Więziennej, opłat dodatkowych oraz zasad zwrotu różnicy w opłatach czynszowych, czym rażąco naruszył art. 1 oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż zaniechał zbadania, czy zaskarżona decyzja posiadała podstawy prawne. Ponadto stwierdził, iż dokonana przez Sąd ocena dowodów była dowolna, sprzeczna z zasadami logicznego rozumowania i regułami doświadczenia życiowego. Jednak czyniąc ten zarzut nie wskazał przepisu postępowania, który został w tym przypadku naruszony.
Odnosząc się do wskazanych zarzutów zauważyć należy, że istotą sądowej kontroli administracji publicznej jest badanie legalności zaskarżonych do sądu decyzji według stanu prawnego i faktycznego z daty jej podjęcia. Sąd administracyjny orzeka w zasadzie na podstawie materiału faktycznego i dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym przez właściwy organ. Uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone do dowodu z dokumentu, może być przez sąd przeprowadzone wówczas, gdy powstanie konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a ich wyjaśnienie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania dowodowego z art. 106 § 3 P.p.s.a. nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego lecz ocena, czy stan ten został przez właściwy organ ustalony zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej oraz czy do poczynionych ustaleń prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z urzędu lub na wniosek strony będzie dopuszczalne wówczas, gdy dowód z dokumentu będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonej decyzji.
Przenosząc te rozważania ogólne do oceny zasadności zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 P.p.s.a. zauważyć należy, iż przedmiotem oceny legalności w tej sprawie była decyzja dotycząca przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w określonej wysokości, a nie kwestia wysokości czynszu najmu lokalu mieszkalnego opłaconego przez funkcjonariusza Służby Więziennej.
Zatem niezrozumiałe jest czynienie Sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia tego przepisu z tego powodu, iż nie zajął się kwestią, która nie była związana z przedmiotem sprawy.
Jako nietrafny ocenić należy także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 1 zawiera definicję sprawy sądowoadministracyjnej, zaś art. 3 § 2 pkt 1 określa zakres działania sądów administracyjnych, który obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Ta istotna dla oceny zasadności postawionego zarzutu okoliczność uszła uwadze skarżącego.
Z tych względów tak sformułowany zarzut nie mógł być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozważany.
Nieskuteczny jest także kolejny zarzut skargi kasacyjnej, gdyż stwierdzenie, iż dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena dowodów była dowolna i sprzeczna z zasadami logicznego rozumowania i regułami doświadczenia życiowego bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenie stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 i 176 P.p.s.a.
Stawiając Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia prawa materialnego wskazano, że naruszenie to polegało na błędnej wykładni art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej i niewłaściwym zastosowaniu § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz art. 32 Konstytucji RP i art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.
Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a także, jeżeli nie przydzielono funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej. W sprawie jest niesporne, iż skarżący spełnił przesłanki do uzyskania równoważnika pieniężnego i został mu on przyznany. Nieuprawniony jest zatem zarzut błędnej wykładni tego przepisu.
Drugi z zarzutów dotyczących prawa materialnego odnosi się do niewłaściwego zastosowania § 2 wyżej wymienionego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości. Przepis ten stanowi, iż wysokość równoważnika pieniężnego dla funkcjonariusza wynosi 8 zł dziennie. Wadliwość orzeczenia w tym zakresie autor skargi kasacyjnej upatruje w wysokości równoważnika pieniężnego. W jego ocenie jest on rażąco niski, a więc wykracza poza delegację ustawową i jest sprzeczny z celem ustawy o Służbie Więziennej.
W świetle art. 98 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej Minister Sprawiedliwości w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, uwzględniając właściwość organów w tych sprawach, a także zasady zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego. W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Sprawiedliwości w rozporządzeniu z dnia 20 października 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz.U. Nr 187, poz. 1431) określił wysokość i szczegółowe zasady przyznawania i wypłaty funkcjonariuszowi Służby Więziennej tego równoważnika. Wywiedziony przez skarżącego wniosek jest prawnie niewłaściwy. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej zagadnienie określania przez Ministra Sprawiedliwości wysokości równoważnika pieniężnego nie wykracza poza upoważnienie ustawowe i pozostawia mu w tym zakresie swobodę.
Ocena, czy wskazana wysokość równoważnika pieniężnego jest odpowiednia nie należy do organów administracji publicznej, które zgodnie z wyrażoną w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadą praworządności (legalności) mają obowiązek stosowania przepisów wykonawczych, które zgodnie z Konstytucją RP stanowią źródło prawa. Wprawdzie sąd administracyjny rozpoznający sprawę legalności ostatecznej decyzji administracyjnej jest uprawniony do odmowy zastosowania przepisu aktu rangi podustawowej, jeżeli uzna go za niezgodny z ustawą lub Konstytucją RP, ale jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi.
Uprawnienia funkcjonariuszy Służby Więziennej związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych ustawa z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej reguluje w rozdziale 6. W myśl art. 85 ust. 1 tej ustawy funkcjonariusz w służbie stałej ma prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny określonych w art. 86 oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Na lokale mieszkalne dla funkcjonariuszy przeznacza się lokale będące w dyspozycji jednostek organizacyjnych, uzyskane w wyniku działalności inwestycyjnej albo od terenowych organów administracji rządowej, samorządowej, osób prawnych lub fizycznych, a także zwolnione przez osoby, które decyzje o przydziale uzyskały z jednostek organizacyjnych (art. 87 ust. 1 cyt. ustawy). W świetle art. 93 ust. 1 powołanej ustawy funkcjonariusz, który zajmuje lokal mieszkalny określony w art. 87 ust. 1 ustawy, a niepozostający w administracji jednostki organizacyjnej służby więziennej, uiszcza czynsz regulowany w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 105, poz. 509 ze zm.). Ustawa ta została uchylona i z dniem 1 stycznia 2002r. i tę kwestię reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. Nr 71, poz. 733 ze zm.).
Jeżeli prawo do lokalu mieszkalnego nie może być zrealizowane funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a także jeżeli nie przydzielono funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej (art. 89 ust. 1 ustawy). Ponadto funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej w uzyskaniu lokalu mieszkalnego, stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego (art. 90 ust. 1 ustawy).
Zagadnienie wysokości czynszu najmu lokali mieszkalnych reguluje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości czynszu najmu lokali mieszkalnych Służby Więziennej, opłat dodatkowych oraz zasad zwrotu różnicy w opłatach czynszowych (Dz.U. Nr 99, poz. 897 ze zm.) wydane w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 95 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. Natomiast wysokość równoważnika pieniężnego za brak lokalu określa omówione uprzednio rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej.
Autor skargi kasacyjnej trafnie zauważył, że adresatami normy prawnej zawartej w ustawie o Służbie Więziennej są jej funkcjonariusze, a zatem badając zasadność zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji RP należy go ocenić wyłącznie w odniesieniu do tej grupy osób, a nie w stosunku do ogółu obywateli, jak to uczynił Sąd pierwszej instancji.
Jednakże analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, iż odmienne traktowanie funkcjonariuszy służby więziennej w zakresie zaspokajania ich potrzeb mieszkaniowych nie oznacza, że mamy do czynienia z odstępstwem od wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP zasady równości i określonej w art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności zasadzie dyskryminacji. W tym zakresie istotne znaczenie ma ocena kryterium zróżnicowania. W tym przypadku są to możliwości zaspokojenia tych potrzeb. Wprowadzone zróżnicowanie jest racjonalnie uzasadnione.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.