IV SA/Po 529/24

IV SA/Po 529/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-09-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2024 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 5 marca 2024 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz I. W. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 6 maja 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy), w wyniku rozpatrzenia odwołania I. W. (dalej również: wnioskodawczyni; skarżąca; strona) – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. [aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 572]) - dalej: k.p.a. – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. (dalej również: Prezydent Miasta; organ I instancji) z dnia 5 marca 2024 r. nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzje te zostały wydane w następujących okolicznościach sprawy.
W dniu 28 lutego 2024 r. I. W. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem K. W..
Prezydent Miasta P. decyzją z dnia 5 marca 2024 r. odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem.
W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że K. W. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane w dniu 29 stycznia 2024 r. znak [...] K. W. ma obecnie [...] lat.
Prezydent Miasta wyjaśnił, że świadczenie pielęgnacyjne na nowych zasadach obowiązujących od 1 stycznia 2024 r. mogą otrzymać osoby, które sprawują opiekę nad osobami z niepełnosprawnościami w wieku do ukończenia 18. roku życia. W tym zakresie organ przywołał treść art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U z 2023 r., poz. 390 [aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 323]) - dalej: u.ś.r. i art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U z 2023 r., poz. 1429) - dalej: u.ś.w.
Zdaniem organu I instancji, wykładnia literalna art. 63 ust. 1 u.ś.w. pozwala na wyrażenie stanowiska, że przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji należy stosować jedynie do spraw, w których do dnia 31 grudnia 2023 r. powstało prawo do świadczenia. "Stara ustawa" ma zastosowanie tam, gdzie w drodze decyzji organ przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przed końcem roku 2023. W konsekwencji, negatywne rozstrzygnięcia, tj. odmawiające przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, podlegają uregulowaniom obowiązującym od 1 stycznia 2024 r.
Organ I instancji stwierdził, że nie może uznać, iż I. W. do dnia 31 grudnia 2023 r. nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ nie została wydana w tym czasie decyzja administracyjna, która kształtuje prawo do przyznania przedmiotowego świadczenia, tj. świadczenia pielęgnacyjnego. Dodatkowo podkreślił, że osoba niepełnosprawna wymagająca opieki jest osobą pełnoletnią, co obecnie stanowi przesłankę negatywną dla uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.
W ocenie organu, od 1 stycznia 2024 r., zgodnie z istniejącym stanem prawnym, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje do 18. roku życia zatem brak możliwości rozpatrzenia wniosku na starych zasadach, mimo wydania 29 stycznia 2024 r. nowego orzeczenia na wniosek złożony w dniu 10 października 2023 r. Prezydent Miasta stwierdził, że ewentualna możliwość rozpatrzenia wniosku na starych zasadach mogłaby być zastosowana, gdyby wniosek został złożony do 31 grudnia 2023 r., mimo braku wydania nowego orzeczenia.
Końcowo organ I instancji stwierdził, że skoro K. W. ma ukończony 18. rok życia, to świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Dodał, ze dla osób, które ukończyły 18. rok życia, wprowadzono ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. świadczenie wspierające.
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie zgodnie z wnioskiem, alternatywnie zaś o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 17 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r., poprzez jego niezastosowanie, jak również naruszenie art. 24 ust. 2a u.ś.r. i art. 63 ust. 1 u.ś.w. poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie i odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy wniosek złożony został w terminie 3 miesięcy od daty wydania decyzji o ustaleniu stopnia niepełnosprawności z datą obowiązywania wskazaną na 2023 r.
Skarżąca stwierdziła, że nie może ponosić negatywnych konsekwencji opieszałości organu orzekającego o niepełnosprawności jej ojca. Dodała, że od 2020 r. musiała całkowicie zrezygnować z aktywności zawodowej, by zająć się rodzicami, bowiem jej matka R. W. od 20 października 2020 r. jest osobą posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak skarżącej odmówiono prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, gdyż podopieczna ma męża K. W., który powinien wykonywać opiekę nad swoją żoną. Wskazała na to, że w dniu 10 października 2023 r. ponownie złożyła wniosek o zmianę stopnia niepełnosprawności K. W., a komisję lekarską dla ojca wyznaczono dopiero na 29 stycznia 2024 r. i ostatecznie przyznano ojcu znaczny stopień niepełnosprawności i jest on w decyzji wyraźnie datowany na od 10 października 2023 r.
Wyjaśniła, że decyzję odebrała 7 lutego 2024 r., co uniemożliwiło jej – ze względu na opieszałość organu – złożenie stosownego wniosku o świadczenie pielęgnacyjne jeszcze w 2023 r., a w dniu 28 lutego 2024 r. złożyła wniosek o wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad K. W..
Podniosła, że sprawa dotyczy 2023 r., a niemożność złożenia wniosku o świadczenie przed 31 grudnia 2023 r. wynika wyłącznie z opieszałości Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności (dalej: PZdsOSN), za którą odpowiedzialności nie ponosi. Dlatego też trudno zrozumieć stanowisko organu, który twierdzi, że mogła się starać o świadczenie pielęgnacyjne, nie mając w rękach orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności ojca, a co wynika wyłącznie z nieudolności i opieszałości PZdsOSN.
Ponadto skarżąca zwróciła uwagę na wyjaśnienia Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej dotyczące stosowania art. 24 ust. 2a u.ś.r., jak i art. 17 ust. 1 u.ś.r. w poprzednim brzmieniu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, motywując swoje rozstrzygnięcie, w uzasadnieniu decyzji z dnia 6 maja 2024 r. wskazało na to, że skarżąca złożyła w dniu 28 lutego 2024 r. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem i zgodnie z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia 29 stycznia 2024 r. K. W. posiada znaczny stopień niepełnosprawności, ustalony na stałe.
Kolegium stwierdziło, że z dniem 1 stycznia 2024 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2003 r. o świadczeniu wspierającym o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r., poz. 1429), która zmieniła brzmienie przepisu art. 17 u.ś.r. Organ II instancji dodał, ze art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uchylony przez art. 43 pkt 4 lit b u.ś.w. Organ wyjaśnił, że świadczenie pielęgnacyjne na nowych zasadach nie przysługuje na osoby z niepełnosprawnościami, będące w wieku powyżej 18 roku życia.
Następnie Kolegium przywołało treść art. 63 ust. 1 u.ś.w. i stwierdziło, że negatywną przesłanką, która nie pozwala na ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt, że wnioskodawczyni nie spełnia warunków do przyznania świadczenia, wynikających z art. 17 ust. 1 u.ś.r. obowiązującego od dnia 1 stycznia 2024 r., gdyż skarżąca nie sprawowała opieki nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia.
W skardze na decyzję odwoławczą I. W. podniosła te same zarzuty, które wcześniej przedstawiła w odwołaniu, tj. naruszenie przez organ przepisów art. 17 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r., art. 24 ust. 2a u.ś.r. i art. 63 ust. 1 u.ś.w. poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie i odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy wniosek złożony został w terminie 3 miesięcy od daty wydania decyzji o ustaleniu stopnia niepełnosprawności z datą obowiązywania wskazaną na 2023 r., a także naruszenie terminu orzeczenia o stopniu niepełnosprawności mojego ojca, który powinien wynosić miesiąc.
Wniosła dodatkowo o przeprowadzenie dowodów z dokumentów dotyczących orzeczenia o niepełnosprawności ojca - w celu wykazania opieszałości organu wydającego decyzję, która winna być wydana w 2023 r., jak i dokumentacji medycznej dotyczącej stanu zdrowia ojca.
W związku z takimi zarzutami, umotywowanymi w uzasadnieniu skargi, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie zgodnie z jej wnioskiem, alternatywnie zaś o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Kolegium w odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o oddalenie skargi.
Na rozprawie w dniu 5 września 2024 r. pełnomocnik skarżącej (rada prawny) podtrzymał wnioski i argumentację skargi, a ponadto powołał się na stanowisko Ministerstwa [Rodziny,] Pracy i Polityki Społecznej w zakresie akcentowania, by obywatele nie ponosili negatywnych skutków opieszałości organów w sprawach przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych. Podkreślił, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony w terminie 3 miesięcy od daty uzyskania zaświadczenia o niepełnosprawności osoby podopiecznej. Wniosek o orzeczenie stopnia niepełnosprawności był rozpoznawany przez właściwy organ opieszale. Skarżąca nie powinna ponosić negatywnych skutków tej opieszałości. Fakt niepełnosprawności [ojca wnioskodawczyni] został uznany przez organy w tej sprawie.
Ponadto, pełnomocnik wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w tej sprawie.
Po zamknięciu rozprawy Sąd postanowił odroczyć termin ogłoszenia orzeczenia i wyznaczyć na dzień 12 września 2024 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
W wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd z miejsca zastrzega jednakże, że nie było żadnych podstaw do uwzględnienia wniosku dowodowego zawartego w skardze. Co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, ponieważ kontrola legalności oparta jest na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżony akt (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Wyjątek stanowi sytuacja uregulowana w art. 106 § 3 p.p.s.a., który uprawnia sąd administracyjny do przeprowadzenia dowodu uzupełniającego, ale jedynie z dokumentów i jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużania postępowania w sprawie. Z kolei niezbędne jest przeprowadzenie dowodu z dokumentu, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości, a więc w przypadku, gdy taki dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła, a postępowanie sądowe nie służy ponownemu przeprowadzeniu postępowania dowodowego czy też jego uzupełnianiu, a jedynie, na zasadzie wyjątku wynikającego z art. 106 § 3 p.p.s.a., dopuszczalne jest dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania kontroli działania administracji (por. wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 262/17 i II OSK 660/17 oraz 22 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1474/17 - dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto należy zauważyć, że sąd administracyjny, jako sąd prawa, co do zasady nie zastępuje organów w rozstrzyganiu spraw administracyjnych.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, jak i przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego obydwu decyzji wydanych w tej sprawie.
Materialnoprawną podstawę decyzji odmownej organu I instancji stanowił przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2024 r.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. w poprzednim brzmieniu (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy tym według art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Z kolei od 1 stycznia 2024 r. (patrz: art. 43 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. - Dz.U. z 2023 r., poz. 1429, zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 stycznia 2024 r.), tj. w czasie rozstrzygania sprawy przez organy obydwu instancji, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. (Dz.U. z 2024 r., poz. 323 ze zm.) stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r., poz. 1359 oraz z 2022 r., poz. 2140) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka, 4) rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego – jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, od 1 stycznia 2024 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (z wyjątkiem przepisów wyraźnie wskazanych w art. 71 tej ustawy). Organy trafnie wskazały również na brzmienie przepisu art. 63 ust. 1 u.ś.w., niemniej jednak błędnie uznały, że skoro w niniejszej sprawie wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem został złożony przez skarżącą w dniu 28 lutego 2024 r., to należy zastosować przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2024 r.
Organy obydwu instancji, ustalając, jakie przepisy należy zastosować do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, pominęły okoliczności dotyczące kontekstu czasowego i prawnego, w jakim został złożony przez skarżącą wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Zgodnie z art. 63 ust. 1 u.ś.w., w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmieniającej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 roku, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Trzeba podkreślić, że na możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego także "od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r.", a zatem – przyjmując, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego według dotychczasowego brzmienia art. 17 u.ś.r., powstało czy też mogło powstać przed 1 stycznia 2024 r. – na konieczność rozstrzygania sprawy na podstawie dotychczasowych przepisów, wprost wskazuje treść przepisu art. 63 ust. 2 u.ś.w., stanowiąc, że osoby, którym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, albo od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, zachowują, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego nie dłużej jednak niż do końca okresu, na który prawo zostało przyznane, z uwzględnieniem ust. 3 i 4.
Zdaniem Sądu, wobec tak sformułowanych przez ustawodawcę przepisów przejściowych, uznać należało, że o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przesądza w danej sprawie spełnienie przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 u.ś.r. na dzień złożenia wniosku, przy czym, jeżeli wniosek został złożony od 1 stycznia 2024 r., zasadniczo chodzi tu najpóźniej o dzień 31 grudnia 2023 r. W konsekwencji przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego będzie w takiej sytuacji możliwe na podstawie przepisów dotychczasowych, stosowanych na podstawie art. 63 ust. 1 u.ś.w.
Poza tym wniosek taki płynie również z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym, w którym wskazano na to, że nowe warunki w przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego zaczną obowiązywać od dnia 1 stycznia 2024 r. i dotyczyć będą wszystkich osób składających wnioski po raz pierwszy po tej dacie. Natomiast osoby, które nabyły lub nabędą prawo do świadczeń opiekuńczych za okres przed wejściem w życie ustawy będą mogły zachować do nich prawo na zasadzie ochrony praw nabytych na podstawie przepisów przejściowych, o ile osoba z niepełnosprawnościami, nad którą jest sprawowana opieka, nie wybierze własnego świadczenia wspierającego (patrz: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 marca 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 105/24, dostępny jw.).
W orzecznictwie, odwołującym się do tych przepisów i uzasadnienia projektu ustawy, przyjmuje się, że ze względu konsekwencje zmiany prawa, z uwagi na użyte w art. 63 ust. 1 u.ś.w. sformułowanie "powstania prawa", a nie "ustalenia prawa", dotychczasowe przepisy należy zatem stosować w odniesieniu do wnioskodawców, którzy złożyli wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przed dniem 31 grudnia 2023 r. oraz spełniają określone w ustawie przesłanki jego przyznania (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 912/23, dostępny jw.).
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, powyższy wniosek należy rozciągnąć również na sytuacje, w których wprawdzie wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został złożony po 31 grudnia 2023 r., jednakże wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności został złożony do 31 grudnia 2023 r., a następnie wydane orzeczenie o niepełnosprawności potwierdzało powstanie przed 1 stycznia 2024 r. znacznego stopnia niepełnosprawności, względnie niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stanowisko takie jest uzasadnione z następujących powodów.
Zasadą jest, że ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują na wniosek (art. 23 ust. 1 u.ś.r.). Według art. 24 ust. 1 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14, art. 15, art. 15a, art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c. Z kolei art. 24 u.ś.r. w ust. 2 stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zgodnie jednak z art. 24 ust. 2a u.ś.r., jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Zarazem w art. 24 ust. 4 u.s.r. przewidziano, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia.
Wskazać tu należy na prawnie ukształtowany dwuetapowy mechanizm przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1863/16 (dostępnym jw.), analiza przepisów ustawy prowadzi do wniosku, że mechanizm przyznawania świadczeń rodzinnych, w tym zasiłku pielęgnacyjnego, obejmuje dwa etapy: urzędowe potwierdzenie istnienia stanu faktycznego uzasadniającego uprawnienie do zasiłku (stadium pierwsze) i przyznanie zasiłku (stadium drugie). Zasiłek (decyzja wydana w stadium drugim) jest związany z istnieniem określonego stopnia niepełnosprawności i jest przeznaczony na zniwelowanie skutków tego upośledzenia. W stadium pierwszym następuje wskazanie daty wystąpienia niepełnosprawności, która jest bez znaczenia dla daty początkowej uzyskania zasiłku.
Z kolei w wyroku z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 1080/22 (dostępnym jw.), stwierdzono, że przepis art. 24 ust. 2a u.ś.r. stanowi normę prawa materialnego. W ujęciu czasowym wyznacza on bowiem zakres materialnego prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności. Jest to jednak także norma procesowa regulująca zależności pomiędzy postępowaniem w sprawie ustalenia niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności a postępowaniem w sprawie przyznania świadczenia rodzinnego. W procesowym kontekście należy odczytywać zawarte w tym przepisie sformułowanie odnoszące się do wniosku o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, od którego złożenia ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Przepis ten odwołuje się bowiem także do przesłanki "dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności", a zatem do daty ostatecznego (prawomocnego) rozstrzygnięcia kwestii niepełnosprawności. Ten element normy prawnej nie może być pomijany w procesie wykładni art. 24 ust. 2a u.ś.r. Nie chodzi zatem w powyższym przepisie wyłącznie o datę najwcześniej złożonego wniosku o wydanie orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności, ale także o taki wynik postępowania wywołanego takim wnioskiem, który umożliwia przyznanie świadczenia rodzinnego zależnego od niepełnosprawności.
Reguły ustalone w art. 63 u.ś.w. są wyrazem konstytucyjnej ochrony praw nabytych. Przy ocenie, czy wsteczne działanie przepisu nie czyni go sprzecznym z Konstytucją, należy brać pod uwagę, w zależności od rodzaju sprawy, takie zasady jak zaufanie obywateli do państwa, bezpieczeństwo i pewność obrotu, stabilność stosunków przez prawo regulowanych, ochronę praw nabytych itd. Odstępstwo od zasady nieretroakcji może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy przemawiają za tym ważne powody i gdy wynika ono wyraźnie z brzmienia ustawy. Natomiast cel ustawy w żadnym razie nie uzasadnia przyjęcia wstecznego jej działania. Skoro z woli ustawodawcy zachowana zostaje możliwość przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach dotychczasowych, to przeciągające się postępowanie administracyjne nie może pozbawiać wnioskodawcy możliwości uzyskania tego świadczenia na zasadach dotychczasowych (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 8 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Po 168/24, dostępnym jw.). Przy czym, z uwagi na art. 17 ust. 1 i art. 24 ust. 2a u.ś.r., chodzi tu również o postępowanie w sprawie wydania orzeczenia o niepełnosprawności jako prejudykatu w sprawie o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Dlatego też na gruncie art. 63 ust. 1 u.ś.w. przyjmować należy, że o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przesądza, stosownie do art. 24 ust. 2, 2a i 4 u.ś.r., nie tylko spełnienie przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 u.ś.r. na dzień złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, gdy wniosek został złożony do dnia 31 grudnia 2023 r. (tak np. WSA w Poznaniu w wyrokach z dnia 6 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Po 209/24 i 26 czerwca 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 366/24, WSA w Łodzi w wyroku z dnia 18 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 94/24 - orzeczenia dostępne jw.), ale również spełnienie tych przesłanek do 31 grudnia 2023 r., jeżeli wniosek o ustalenie prawa do świadczenia został złożony po 31 grudnia 2023 r., jednakże z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 24 ust. 2a u.ś.r., w sytuacji gdy wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności został złożony do 31 grudnia 2023 r., a ustalony stopień niepełnosprawności również datowany jest na dzień przypadający do 31 grudnia 2023 r.
W konsekwencji, aby ocenić, jakie przepisy miały zastosowanie w sprawie, należało ustalić, kiedy w sytuacji wnioskodawczyni powstało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i czy możliwe było zastosowanie przepisów w brzmieniu sprzed nowelizacji. Co do zasady bowiem, jeżeli wniosek o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną zostanie złożony z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 24 ust. 2a u.ś.r., to wnioskodawca nabywa prawo do tego świadczenia od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Istotne jest jednak, że może to nastąpić dopiero po spełnieniu wszystkich warunków do przyznania świadczenia, w tym warunku wynikającego z art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (patrz: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Bk 376/24, dostępny jw.).
Skarżąca, mimo że z wnioskiem o przyznanie świadczenia wystąpiła 24 lutego 2024 r., to uczyniła to w terminie, o którym mowa w art. 24 ust. 2a u.ś.r., gdyż orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane w dniu 29 stycznia 2024 r. (doręczone stronie 7 lutego 2024 r.), przy czym wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności złożono jeszcze 10 października 2023 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datowany jest również od 10 października 2023 r.
W ocenie Sądu, wszystko to w kontekście łącznego, systemowego odczytania przepisów art. 63 ust. 1 i 2 u.ś.w. oraz art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 2, 2a i 4 u.ś.r. z uwzględnieniem zasad wyrażonych w art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji, oznacza, że kontrolowana sprawa administracyjna powinna być rozpoznana przez organy na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r. Na płaszczyźnie art. 63 ust. 1 i 2 u.ś.w. możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, z uwzględnieniem art. 24 ust. 2 i 2a u.ś.r., będzie wyjściowo uzależniona od ustalenia, czy spełnione byłyby przesłanki wynikające z art. 17 ust. 1 u.ś.r. najpóźniej na dzień 31 grudnia 2023 r., przy czym legitymowanie się przez osobę niepełnosprawną orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności należy z uwagi na brzmienie art. 24 ust. 2a u.ś.r. uznać za wstecznie spełnione na dzień złożenia wniosku o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności (10 października 2023 r.).
W takim stanie rzeczy, mając na uwadze dwuetapowy mechanizm przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego – do którego skarżąca zastosowała się w niniejszej sprawie, działając w zaufaniu do obowiązującego prawa i organów administracji publicznej – należało uznać, że w sprawie mogły mieć zastosowanie przepisy względniejsze dla wnioskodawczyni, czyli art. 17 ust. 1 [pkt 4] u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. Przepis ten nie wprowadzał bowiem wymogu, aby o świadczenie pielęgnacyjne można było ubiegać się jedynie z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną, która nie ukończyła 18. roku życia.
Z kolei to, czy skarżąca spełnia warunki do uzyskania świadczenia należy już do istoty sprawy, która wobec wadliwego zastosowania przepisów w tej sprawie nie została rozstrzygnięta. Nie zostały też ustalone i przede wszystkim rozważone przesłanki nabycia żądanego przez skarżącą prawa. W kontekście zasad przedstawionych na wstępie rozważań niniejszego uzasadnienia rola sądu administracyjnego w takiej sytuacji nie może polegać na zastępowaniu organów w wykonywaniu ich zadań, w szczególności zaś merytorycznym rozstrzyganiu sprawy i prowadzeniu w tym celu własnych ustaleń (por. np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Go 552/13, dostępny jw.).
Wobec tego należy podkreślić, że co do zasady każdej decyzji organu administracji należy stawiać wszystkie wymagania wynikające z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i szczegółowych reguł prowadzenia postępowania wyjaśniającego (dowodowego). W stosunku do decyzji administracyjnej wskazuje się ustawowo na konieczność respektowania zasady prawdy obiektywnej (art. 7), zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8), zasad należytego informowania stron i przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 9 i art. 11), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego, rozstrzygnięcia i motywowania stanowiska organu (m.in. art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, obejmujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.
Odniesienie się przez organ administracji do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy jest istotne z punktu widzenia wyżej przywołanych, podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Uzasadnienie decyzji winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne, co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia (patrz np. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 4906/21, dostępny jw.).
W takiej sytuacji, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisy prawa materialnego. Błędna wykładnia art. 63 u.ś.w. ukierunkowała charakter ostatecznego rozstrzygnięcia, jakie zapadło w sprawie, gdyż spowodowała wadliwe zastosowanie w sprawie przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2024 r. i odmowę przyznania świadczenia z uwagi na niespełnienie przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. To z kolei przełożyło się na brak poczynienia wyczerpujących ustaleń faktycznych oraz dokonania oceny okoliczności sprawy na podstawie przepisów art. 17 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.
Podsumowując, w sprawie miało miejsce po stronie organów obydwu instancji naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 63 ust. 1 i 2 u.ś.w. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a także przepisów postępowania, przede wszystkim art. 7 (zasada prawdy obiektywnej) i art. 8 (zasada wzbudzania zaufania do władzy publicznej), jak i szczegółowych przepisów dotyczących ustalania i rozpatrywania materiału dowodowego oraz wymogów stawianych uzasadnieniu decyzji, tj. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Z powyższych względów Sąd uznał za zasadne uchylenie obydwu tych decyzji.
Ponownie rozpatrując sprawę, organy administracji przede wszystkim uwzględnią wyżej wskazaną wykładnię art. 63 ust. 1 i 2 u.ś.w. W konsekwencji sprawa powinna być rozpatrzona przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych, tj. sprzed nowelizacji, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2024 r., o ile nie zajdą inne przesłanki wyłączające z art. 63 u.ś.w. Niezbędne natomiast będzie odniesienie się do okoliczności faktycznych i kwestii prawnych dotyczących zachodzenia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a koniecznością wykonywania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Wszystko to jest konieczne dla rozstrzygnięcia, czy w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do przyznania przedmiotowego świadczenia, jak i dla prawidłowego zastosowania przepisów art. 17 ust. 1 [w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2024 r.] oraz art. 24 ust. 2a i 4 u.ś.r.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wniosek strony i wynik sprawy oraz wynagrodzenie należne zawodowemu pełnomocnikowi (480 zł) zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).