IV SA/Po 526/22

IV SA/Po 526/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-12-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-08-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Grossmann
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 1288/23 - Wyrok NSA z 2024-12-19
Skarżony organ
Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 2 ust. 1, art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 4 lit a tiret pierwsze, art. 16 ust. 1 i 2, art. 13 ust. 1, art. 5 ust. 1 i 2 ,
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1064
art. 24b ust. 3, art. 2 ust. 2 pkt 5 i 6
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 07 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia 23 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 23 czerwca 2022 r. nr [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji nr [...] Dyrektora Zakładu Karnego w G. z dnia 10 maja 2022 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej w postaci przesłania kopii zanonimizowanych orzeczeń wydanych przez Dyrektora Zakładu Karnego w G. w latach 2020 - 2021 na skutek zakończenia postępowań dyscyplinarnych przeciwko funkcjonariuszom pełniącym obowiązki w podległej jednostce.
Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia 18 kwietnia M. S. wniósł o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
1. kopii zanomizowanych orzeczeń wydanych przez Dyrektora Zakładu Karnego w G. w latach 2020-2021 na skutek zakończenia postępowań dyscyplinarnych przeciwko funkcjonariuszom pełniącym obowiązku w podległej jednostce;
2. kopii zanonimizowanych sprawozdań lub notatek służbowych sporządzonych w 2021r. na skutek zakończenia czynności wyjaśniających spowodowanych wystąpieniem zdarzenia nadzwyczajnego w jednostce, które to sporządza się w myśl par. 9 Zarządzenie nr [...] Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 3 stycznia 2018r. w sprawie służby dyżurnej w jednostkach organizacyjnych Służby Więziennej, zdarzeń mogących wystąpić w Służbie więziennej oraz sposobu ich wyjaśniania i dokumentowania.
Dyrektor Zakładu Karnego w G. uznał, że informacja żądana w zakresie kopii zanonimizowanych sprawozdań lub notatek służbowych nie stanowi informacji publicznej, o czym poinformował wnioskodawcę pismem z dnia 10 maja 2022r.
Natomiast w zakresie pozostałego żądania Dyrektor Zakładu Karnego w G. w dniu 10 maja 2022r. wydał na podstawie art. 16 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej: u.i.d.p.) decyzję nr [...] odmawiającą udostępnienia informacji publicznej.
Jako zasadniczy powód odmowy organ podał, że krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania wnioskowanych dokumentów określa ustawa o Służbie Więziennej i są nimi obwiniony i jego obrońca, a do kręgu tego nie należy wnioskodawca. Orzeczenia dyscyplinarne są zdaniem organu również składową akt postępowania dyscyplinarnego. Organ wskazał, że przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się, jeżeli nie są one do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. W związku z powyższym odmówiono udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. S. zaskarżając ją w całości.
Zarzucił jej naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 u.i.d.p, art. 5 ust. 3 u.i.d.p., a także przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 16 ust. 2 pkt 2 u.i.d.p.
W uzasadnieniu wskazał, że decyzja jest niezgodna z prawem, albowiem prowadzenie postępowań dyscyplinarnych i karanie funkcjonariuszy za stwierdzone przewinienia stanowi element wykonywania władzy publicznej, nie ulega bowiem wątpliwości, że funkcjonariusze Służby Więziennej są funkcjonariuszami publicznymi. Zatem zdaniem Skarżącego informacje o prowadzonych postępowaniach dyscyplinarnych stanowią informację publiczną. Zdaniem M. S. w sprawie nie ma zastosowania art. 251 ustawy o Służbie Więziennej.
Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej decyzją nr [...] z dnia 23 czerwca 2022 r. na podstawie art. 16 ustawy o dostępnie do informacji publicznej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Dyrektora ZK w G. w decyzji nr [...] z dnia 10 maja 2022 r. Nadto organ zauważył, iż przeszkodą do udostępnienia informacji w zakresie określonym we wniosku stanowi przepis zawarty w art. 24b ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej. W myśl bowiem tego przepisu informacji dotyczących danych osobowych funkcjonariuszy nie udziela się na wniosek osób pozbawionych wolności. Treść orzeczenia dyscyplinarnego wydanego wobec funkcjonariusza Służby Więziennej zawiera informacje dotyczące danych osobowych. Zatem kopia tych dokumentów mogłaby zostać wydana wyłącznie po zanonimizowaniu wszystkich informacji dotyczących danych osobowych, co w rzeczywistości spowodowałoby konieczność "wykreślenia" znacznej części orzeczenia i nie miałoby ono wówczas jakiejkolwiek wartości poznawczej.
W odniesieniu do zarzutu dotyczącego niezastosowania przez organ I instancji przepisu określonego w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ wskazał, że przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej.
Skargę na powyższą decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z 23 czerwca 2022r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył M. S.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.
- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,
- art. 1 ust. 1 u.i.d.p poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej,
- art. 5 ust. 3 u.i.d.p. poprzez niezastosowanie go.
Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu tj. art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy.
Wobec powyższego Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podał podobnie jak w odwołaniu, że funkcjonariusze Służby Więziennej są funkcjonariuszami publicznymi i informacje o dotyczących ich postępowaniach dyscyplinarnych powinny podlegać udostępnieniu.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w treści swojej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.
Skarga okazała się niezasadna.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a.
Uwzględnienie skargi następuje natomiast w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), natomiast jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.
Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – dalej: "u.d.i.p.").
Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacją o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, przyjąć należy, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, iż należą do nich władze publiczne, w tym organy władzy publicznej, oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Zakładu Karnego w G. wobec brzmienia art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).
Wniosek M. S. w części będącej przedmiotem niniejszego postępowania dotyczył udostępnienia kopii zanonimizowanych orzeczeń wydanych przez Dyrektora Zakładu Karnego w G. w latach 2020-2021 na skutek zakończenia postępowań dyscyplinarnych przeciwko funkcjonariuszom pełniącym obowiązki w podległej jednostce. Postępowania te prowadzone są na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1064, dalej: "u.s.w."). Zdaniem Sądu, mając na uwadze literalne brzmienie przepisów, orzeczenia wydawane w postępowaniu dyscyplinarnym uregulowanym w ustawie o Służbie Więziennej, są danymi publicznymi w postaci aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, w rozumieniu art. 6 ust. 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p., stanowią zatem informację publiczną. Funkcjonariuszy Służby Więziennej należy bowiem uznać za funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 7 Kodeksu karnego, bowiem są oni wskazani wprost w tym przepisie.
Jak już wskazano, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.i.d.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Jednakże zgodnie z ust. 2 tego przepisu przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.
W tym miejscu należy wskazać na art. 24b ust. 3 u.s.w., zgodnie z którym informacji dotyczących danych osobowych funkcjonariuszy oraz pracowników nie udziela się na wniosek osób pozbawionych wolności lub innych podmiotów. Jest to właśnie przepis szczególny, który ma pierwszeństwo przed ogólnymi zasadami udostępniania informacji publicznej zawartymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 24b ust. 3 u.s.w. stanowi specjalną regulację w zakresie udostępniania danych osobowych osób pełniących funkcje publiczne, ale nie wyłącza stosowania całej ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r. I OPS 8/13 (ONSAiWSA 2014, Nr 3, poz. 38) wskazano, że istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie u.d.i.p., jednak tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. NSA podkreślił w uchwale za doktryną, że art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w u.d.i.p., a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić - pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Natomiast tam, gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo albo w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z dnia 10 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 330121, dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl dalej "CBOSA").
Z uwagi na powyższe uznać należy, że przepis art. 24b ust. 3 u.s.w. wskazuje jednoznacznie, że nie jest możliwe udostępnienie danych osobowych funkcjonariuszy osobom pozbawionym wolności lub innym podmiotom.
W niniejszej sprawie Skarżący odbywa karę pozbawienia wolności. M. S. co prawda domaga się udostępnienia mu zanonimizowanych kopii orzeczeń dyscyplinarnych wydanych wobec funkcjonariuszy, jednakże zdaniem Sądu udostępnienie treści orzeczenia dyscyplinarnego, nawet zanonimizowanego w zakresie danych osobowych funkcjonariusza, jest niewystarczające w świetle brzmienia zakazu wynikającego z art. 24b ust. 3 u.s.w. Według Sądu bowiem mimo przeprowadzenia anonimizacji możliwe będzie zidentyfikowanie danych osobowych funkcjonariusza, którego dotyczy sprawa, poprzez wskazanie w orzeczeniu dyscyplinarnym okoliczności dotyczących zdarzenia czy zdarzeń opisanych w danym postępowaniu dyscyplinarnym.
Trafne było więc powołanie się przez Dyrektora Okręgowe Służby Więziennej przy odmowie udostępnienia informacji publicznej na przepis art. 24b ust. 3 u.s.w. Wbrew zarzutom skargi, prawo do powołania się na ten przepis wynikało z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, w którym odwołano się do ochrony porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa oraz do określonych w ustawach ochrony wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych. Błędnie więc Skarżący zakłada, że przepis ten w niniejszej sprawie naruszono.
Na podstawie art. 5 ust. 2 u.i.d.p. to konieczność ochrony danych osobowych może być powodem ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Co prawda, zgodnie ze zdaniem drugim tego przepisu, ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne. Jednakże art. 24b ust. 3 u.s.w., jak wskazano wyżej, stanowi regulacje szczególną w tym zakresie.
Z kolei z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. wynika m.in., że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Służba Więzienna zobowiązana jest do zapewnienia ochrony społeczeństwa przed sprawcami przestępstw lub przestępstw skarbowych osadzonymi w zakładach karnych i aresztach śledczych (art. 2 ust. 2 pkt 5 u.s.w.) i do zapewnienia w zakładach karnych i aresztach śledczych porządku i bezpieczeństwa (art. 2 ust. 2 pkt 6 u.s.w.). Potencjalna wiedza osób pozbawionych wolności o ich danych osobowych w kontekście ich ukarania, może mieć wpływ na bezpieczeństwo zarówno funkcjonariuszy podczas wykonywania obowiązków służbowych, jak i na ład i porządek w jednostce penitencjarnej. Szczególnie w przypadku gdy funkcjonariusze pełnią służbę w bezpośrednim kontakcie z osobami pozbawionymi wolności (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1700/19, dostępny CBOSA).
Dodatkowo nawiązując do stanowiska organu II instancji należy wskazać, że anonimizacja jest czynnością o charakterze technicznym, dokonywaną na dokumencie stanowiącym informację publiczną, polegającą na zasłonięciu części tego dokumentu, zawierającej dane niepodlegające udostępnieniu. Nie dotyczy tylko danych osobowych takich jak imiona i nazwiska, czy adresy. Anonimizacja nie może jednak prowadzić do udostępnienia tylko części wnioskowanych dokumentów. W pewnych sytuacjach stopień anonimizacji dokumentu może bowiem spowodować, że mamy już do czynienia z odmową dostępu, ponieważ dokument poddany anonimizacji staje się nieczytelny, a przez to traci przymiot informacyjny, będący podstawą wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Racjonalne jest przyjęcie, że zasłonięcie określonych danych składających się na treść dokumentu można uznać za uzasadnioną anonimizację, gdy czynność ta nie pozbawi dokumentu waloru informacyjnego, jaki wynika ze złożonego wniosku. Innymi słowy, anonimizacja dokumentu nie może niweczyć rezultatu, do którego dążył wnioskodawca, przedkładając swój wniosek (por. wyrok WSA w Gliwicach z 1 października 2013 r., IV SAB/Gl 86/13, CBOSA). W podobnym tonie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2531/17 (CBOSA), który wskazał, że udzielenie zanonimizowanej informacji publicznej przesądza o braku bezczynności po stronie organu, o ile ten sposób przetworzenia treści udostępnianego dokumentu nie niweczy pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania informacji o konkretnie wskazanych sprawach. Przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 3 marca 2020 r., I OSK 165/19, LEX nr 2842136).
Skoro więc organ uznał, że po dokonaniu anonimizacji w stopniu uniemożliwiającym zidentyfikowanie danych osobowych konkretnego funkcjonariusza, orzeczenia dyscyplinarne nie będą już pełnić funkcji informacyjnej, to zasadnie wydał decyzję odmawiającą udzielenia informacji publicznej, aby uchylić się od zarzutu bezczynności w sprawie. Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.i.d.p.
Odnośnie argumentów podnoszonych przez Skarżącego w treści skargi co do udostępnienia mu zanonimizowanych orzeczeń dyscyplinarnych przez inne jednostki wskazać należy, że powyższa wykładnia przepisów art. 24b ust. 3 u.s.w. w związku z art. 1 ust. 2 u.i.d.p. i art. 5 ust. 1 i 2 u.i.d.p. przemawia za prawidłowością podjętego przez organy rozstrzygnięcia. Nawet jeśli jakiś organ podjął jednostkowo inne rozstrzygnięcie, to w tym zakresie z pewnością nie można tego uznać za utrwaloną praktykę rozstrzygnięcia spraw w takim stanie faktycznym i prawnym.
Z powyższych względów zaskarżona decyzja organu II instancji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, jak i decyzja Dyrektora Zakładu Karnego w G. odpowiadają prawu. W tym stanie sprawy na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić w całości, jak Sąd orzekł w wyroku.
Sprawa została rozpoznana przez Sąd w składzie trzech Sędziów w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a., gdyż Skarżący w skardze złożył wniosek o rozpoznanie sprawy w tym trybie, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.