IV SA/Po 525/25

IV SA/Po 525/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Monika Świerczak /przewodniczący/
Sebastian Michalski
Wojciech Rowiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Telekomunikacja
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 418
art. 35 ust. 5 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Dz.U. 2023 poz 733
art. 46 ust. 1-2
Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi z "P. sp. z o.o." z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia 24 marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 3 stycznia 2025 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej "P. sp. z o.o." z siedzibą w W. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z 24 marca 2025 r. znak: [...] (dalej "decyzja z 24 marca 2025 r.") Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "skarżący") utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej "Starosta") nr [...] z 3 stycznia 2025 r. (znak: [...], dalej "decyzja z 3 stycznia 2025 r.") odmawiającej P. Sp. z o.o. z siedzibą w w. (dalej "skarżący") zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą (wewnętrzną linią zasilającą i kanalizacją dla światłowodu) na dz. o nr. ewid. [...], obr.[...], jedn. ewid. [...] - obszar wiejski (dalej " stacja bazowa telefonii komórkowej").
Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 15 listopada 2024 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek skarżącego o pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.
Decyzją Starosty z 3 stycznia 2025 r. odmówiono skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest niezgodna z § 3 pkt 26 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. (publ. Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...], poz. [...] z 22 czerwca 2005 r. - dalej: "m.z.p.m."), która obszar inwestycji przeznaczyła pod teren upraw polowych bez prawa zabudowy. Stwierdzono nadto, że w sprawie nie będzie mieć zastosowania art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2025 r. poz. 311 - dalej: megaustawa telekomunikacyjna).
Po rozpoznaniu odwołania skarżącego decyzją z 24 marca 2025 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z 3 stycznia 2025 r. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem sprawy jest budowa bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej i jak wynika z projektu budowlanego teren inwestycyjny zajmować będzie kwadrat o wymiarach 12,0 m x 12,0 m. Na środku znajdować się będzie wieża o łącznej wysokości 56,95 m n.p.t. (wysokość liczona z odgromnikami ), która składać się będzie ze stalowego trzonu kratownicowego (o podstawie trójkąta równobocznego) typu [...] o wysokości 54,0 m i sylwecie niezbieżnej na całej wysokości, wzniesionego na kwadratowej, żelbetowej płycie fundamentowej o wymiarach 8,2 m x 8,2 m i grubości 0,6 m (posadowienie płyty 0,6 m p.p.t.). Poziom posadowienia, tj. rzędną zero ustalono na wysokości 84,50 m n.p.m., przy czym wieża zostanie posadowiona na nasypie o wysokości 1,0 m - rzędna 85,50 m n.p.m. Wieża będzie pełniła rolę antenowej konstrukcji wsporczej, na której zamieszczone zostaną instalacje radiokomunikacyjne służące do zapewnienia prawidłowej łączności telekomunikacyjnej.
Organ odwoławczy wskazał, że inwestycja jest planowana na terenie upraw polowych oznaczonym symbolem “R". W m.p.z.p. zawarte zostały szczególne warunki zagospodarowania terenów oznaczonych symbolem R. W § 3 planu miejscowego w części drugiej zatytułowanej "ustalenia szczegółowe", w ust. 26 podkreślono, że na tych terenach występuje zakaz zabudowy ( "wyznacza się tereny upraw polowych, oznaczone symbolem R, oraz łąk - oznaczone symbolem RZ, bez prawa zabudowy"). Zaś zgodnie z § 3 planu miejscowego w części pierwszej zatytułowanej "ustalenia ogólne" w ust. 6 opisującym zasady ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego w pkt 3 ustalono cyt. "na obszarach użytkowanych rolniczo przestrzeganie wymogów postawionych w Kodeksie Dobrej Praktyki Rolniczej (zbiór zasad, zaleceń i porad), uznawanym jako obowiązujące normy etycznego postępowania względem środowiska".
Wojewoda podkreślił, że istotą sporu pomiędzy organem I instancji a skarżącym jest zgodność inwestycji z planem miejscowym i przepisami megaustawy telekomunikacyjnej. Rolą organu administracji architektoniczno-budowlanej w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy przepisy planu miejscowego na terenie wsi K., w istocie nie prowadzą do uniemożliwienia rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, przy czym dokonując tych ustaleń konieczne jest wzięcie pod uwagę rozmieszczenia i wielkości terenów wyznaczonych pod lokalizację inwestycji związanych z budową stacji telefonii komórkowej. Wojewoda zauważył, że na terenie objętym planem miejscowym wsi K. nie wyznaczono miejsc pod lokalizację infrastruktury telekomunikacyjnej, a w razie braku umieszczenia w miejscowym planie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej możliwe jest lokalizowanie takiej inwestycji po spełnieniu dwóch warunków: 1. braku naruszenia ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń, 2. braku sprzeczności z określonym w planie przeznaczeniem terenu. Zdaniem Wojewody tereny upraw polowych, oznaczone symbolem R, są niewątpliwie terenami, z którymi co do zasady nie kolidują inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej, co było przedmiotem oceny w ugruntowanym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i wynika to wprost z treści art. 46 ust. 2 zd. 2 megaustawy telekomunikacyjnej. Niemniej taka okoliczność nie stanowi wystarczającej podstawy do uznania aby w każdej sprawie o wydanie pozwolenia na budowę możliwe było zrealizowanie tego rodzaju inwestycji na terenach rolniczych. Poza treścią art. 46 ust. 1 i 2 megaustawy telekomunikacyjnej należy uwzględnić treść planu miejscowego i łącznie o te przepisy dokonać ustalenia, czy rzeczywiście w konkretnej sprawie plan miejscowy nie stanowi przeszkody (bariery) do zapewnienia ludności dostępu do usług telekomunikacyjnych. Wojewoda podkreślił, że aby lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na wymienionych terenach nie była dopuszczalna, to plan miejscowy musiałby zawierać konkretne uregulowania ograniczające lub wręcz zakazujące realizacji takich inwestycji, ale na całym terenie. Gmina jednak w ramach władztwa planistycznego może wskazać tereny, na których może być realizowana inwestycja celu publicznego polegająca na budowie stacji telefonii komórkowej, a na jakim terenie wprowadza się ograniczenie. W niniejszej sprawie objęte szczególną ochroną zostały tereny upraw polowych i łąk, na których zakazano wznoszenia zabudowy. Lektura całego planu miejscowego dowodzi, że co do zasady lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej jest możliwa na pozostałych terenach objętych uchwałą, chociażby na terenach działalności gospodarczej, czy też na terenie zabudowy mieszkaniowej z działalnością gospodarczą, a nawet na terenach przyległych do obszaru inwestycyjnego, na których obowiązuje m.z.p.m. Powyższe dowodzi, że przyjęte w obowiązującym na terenie inwestycyjnym planie miejscowym rozwiązania planistyczne nie uniemożliwiają lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu art. 46 ust. 1 megaustawy telekomunikacyjnej. Skoro w świetle § 3 ust. 26 ustaleń szczegółowych planu miejscowego, uchwałodawca wprowadził na terenie upraw polowych zakaz zabudowy, celem ochrony tych gruntów, co dodatkowo zaakcentował w § 3 ust. 6 pkt 3 ustaleń ogólnych planu miejscowego, to nie sposób uznać w ocenie Wojewody, by w sprawie wystąpiła przesłanka wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z wykorzystaniem przepisów § 46 ust. 2 megaustawy telekomunikacyjnej. Należy mieć na względzie, że gdyby nie zapisy zakazujące zabudowę trenów upraw polowych, to lokalizacja przedmiotowej inwestycji na tym obszarze mogłaby zostać zaakceptowana przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, przy wykorzystaniu wskazanego wcześniej § 46 ust. 2 megaustawy telekomunikacyjnej. Z powyższych względów w ocenie Wojewody odwołanie uznać należy za bezzasadne.
Na marginesie organ odwoławczy zaznaczył, że interpretacji zapisów planu miejscowego dotycząca lokalizacji stacji bazowej na tej samej nieruchomości była przedmiotem oceny Wojewody w postępowaniu odwoławczym, który decyzją z 29 września 2022 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy odmowę udzielenia pozwolenia na budowę. Z możliwości zaskarżenia decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący nie skorzystał, przyjmując stanowisko tutejszego organu. Okoliczność wprowadzenia nowego planu miejscowego na terenach przyległych do inwestycji, nie wpływa jednak na zmianę interpretacyjną aktu prawa miejscowego.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca spółka, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia 3 stycznia 2025 roku i zarzucając naruszenie:
1) naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572,m, dalej "k.p.a.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 3 stycznia 2025 roku, nr znaku [...], w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą (wewnętrzna linia zasilająca, kanalizacja dla światłowodu), przewidzianej do realizacji na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w obrębie K., jednostka ewidencyjna [...], gdy zaskarżona decyzja Starosty [...] została wydana z naruszeniem prawa i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego;
2) naruszenie przepisu art. 46 ust. 1 i 1 a megaustawy telekomunikacyjnej poprzez ich bezpodstawne pominięcie przy dokonywaniu wykładni przepisów m.z.p.m i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie, że inwestycja skarżącego pozostaje w sprzeczności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W odpowiedzi na skargi Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc przy tym o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga była zasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody z 24 marca 2025 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 3 stycznia 2025 r. odmawiającej skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci wraz z infrastrukturą towarzyszącą.
Jak stanowi art. 35 ust. 5 pkt 1 pkt 1 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3. Na mocy ust. 3 ww. przepisu organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 - tj. określającym warunki, które musi wypełnić inwestor, aby uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Jednym z nich jest zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit.a. P.b.).
Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2024, poz. 1145) przez pojęcie łączności publicznej należy rozumieć sieci telekomunikacyjne oraz powiązane zasoby służące zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu art. 2 pkt 80 ustawy z dnia 12 lipca 2024 r. - Prawo komunikacji elektronicznej (Dz. U. poz. 1221; dalej: "P.k.e."), który to przepis definiuje usługę telekomunikacyjną jako usługę komunikacji elektronicznej, o której mowa w pkt 76 lit.a. lub c. lub pkt 78 lit.a. P.k.e. W sprawie nie jest sporne, że projektowana stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą stanowi inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej, o której mowa w art. 46 ust. 1, 1a i 2 megaustawy telekomunikacyjnej.
Wedle zaś art. 46 ust. 1 megaustawy telekomunikacyjnej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 46 ust. 1a megaustawy telekomunikacyjnej nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jeżeli natomiast lokalizacja przedmiotowej inwestycji nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu, ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Co do zasady przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, także przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu - o czym stanowi art. 46 ust. 2 megaustawy telekomunikacyjnej. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z przepisem przejściowym art. 75 ust. 1 megaustawy telekomunikacyjnej, przepis art. 46 stosuje się także do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie tej ustawy (tj. w dniu 17 lipca 2010 r.). Przytoczone wyżej regulacje mają zatem zastosowanie do m.z.p.m uchwalonego w 2005 r.
Powołane wyżej regulacje formułują z jednej strony zakaz ustanawiania w planach miejscowych takich przepisów, które uniemożliwiają lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (o ile są one zgodne z przepisami odrębnymi), z drugiej zaś zakaz stosowania takich przepisów już istniejących w planach miejscowych. Innymi słowy, z art. 46 ust. 1 megaustawy telekomunikacyjnej wynika zasada ogólna dopuszczalności inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach objętych postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, natomiast art. 46 ust. 2 megaustawy telekomunikacyjnej wprowadza wymóg przyjęcia proinwestycyjnej wykładni postanowień planu miejscowego, w przypadku gdy lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym. Celem tego przepisu jest rozstrzygnięcie o kwestii zgodności z planem miejscowym inwestycji z zakresu łączności publicznej w sytuacji, gdy plan miejscowy nie przewiduje terenów przeznaczonych na taki właśnie cel (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 399/20).
W orzecznictwie przyjmuje się przy tym jednolicie, że analizowane przepisy megaustawy telekomunikacyjnej należy odczytywać łącznie z uwagi na ich powiązanie z celem tej ustawy. Istotą zaś wprowadzenia regulacji z art. 46 ust. 1 i 2 megaustawy telekomunikacyjnej było stworzenie takiej zasady prawnej, która finalnie ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 1632/16). Jak wynika przy tym z uzasadnienia rządowego projektu przedmiotowej ustawy: "Celem wprowadzenia ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych było zapewnienie rozwoju dostępu do telekomunikacji, ze szczególnym uwzględnieniem działań nakierowanych na dostęp szerokopasmowy oraz likwidację wykluczenia cyfrowego geograficznego i socjalnego. W tym celu za istotne uznano opracowanie prawno-ekonomicznych warunków budowy sieci nowej generacji uwzględniających wymagania dyrektyw Komisji Europejskiej oraz zaangażowanie środków i instytucji publicznych, z przyjęciem atrybutu zadania strategicznego dla rozwoju kraju. Jednym z priorytetów uczyniono w związku z tym otwarcie na potrzeby inwestycji obszarów, na których obowiązują nieproporcjonalne i nieadekwatne ograniczenia i zakazy ustanowione planami miejscowymi, jak również ustanowienie granic swobody planistycznej w odniesieniu do infrastruktury telekomunikacyjnej. Za istotny w tym kontekście problem uznano zawarcie w już obowiązujących planach miejscowych licznych zakazów i ograniczeń, często nieuzasadnionych merytorycznie (...), a które tworzą obszary niedostępne dla rozwoju sieci bezprzewodowych. (...) jako zasadę zaproponowano regułę, że żaden plan miejscowy nie może na jakimkolwiek obszarze zakazywać ani uniemożliwiać świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, w szczególności poprzez zakazy lub ograniczenia w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej, jeżeli nie jest to konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, przyrody, zdrowia, zabytków albo ze względu na inny ważny interes publiczny." (uzasadnienie rządowego projektu ustawy, rozdział 5 przepisów szczegółowych, Lex).
Wyjaśnić przy tym należy, że dodany w dniu 25 października 2019 r. art. 46 ust. 1a megaustawy telekomunikacyjnej, zgodnie z którym nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, których realizacja uniemożliwia lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi - miała zapewnić, że " (...) ewentualnie istniejące jeszcze w niektórych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zakazy czy ograniczenia w zakresie lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (co przecież nie powinno mieć miejsca, jako wprost niezgodne z obowiązującym od 2010 r. art. 46 ust. 1) z mocy prawa nie mają zastosowania." W ocenie ustawodawcy rozwiązanie to domyka całość regulacji związanych z zakazem ustanawiania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zakazów i ograniczeń w zakresie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (uzasadnienie rządowego projektu ustawy, Lex).
W orzecznictwie przyjmuje się, że regulacja art. 46 ust. 1 w zw. z art. 75 ust. 1 megaustawy telekomunikacyjnej stanowi dyrektywę interpretacyjną dla uchwalonych już planów. Jako zasadę interpretacyjną zaproponowaną regułę, że żaden plan miejscowy nie może zakazywać ani uniemożliwiać świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, w szczególności poprzez zakazy lub ograniczenia w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej, o ile nie jest to konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, przyrody, zdrowia, zabytków albo ze względu na inny ważny interes publiczny. Zgodnie z ratio legis megaustawy telekomunikacyjnej ustalenia obowiązującego planu miejscowego muszą być zatem wykładane tak, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2091/18). Zasada prawna wynikająca z art. 46 megaustawy telekomunikacyjnej ma bowiem na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Pozwala ona na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie zakazów i ograniczeń, co jednocześnie wymaga wykazania, że w przeciwnym razie obowiązująca treść planu będzie prowadziła do powstania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych - a więc sprzecznych z celami ustawy (por. wyrok NSA z 28 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 19/17, CBOSA). Sąd orzekający w pełni przychyla się do tego poglądu.
W konsekwencji uznać należy, że art. 46 megaustawy telekomunikacyjnej zawiera reguły interpretacyjne, które należy uwzględnić podczas odkodowywania norm zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas sprawdzania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami tego planu (por. wyroki NSA z dnia: 13 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3353/14; z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1691/14). Sprawdzając zatem, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 lit.a. P.b., zgodność projektu budowlanego zakładającego budowę stacji bazowej telefonii komórkowej (będącej inwestycją z zakresu łączności publicznej) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, właściwy organ dokonuje interpretacji postanowień planu, z zachowaniem zarówno wskazówek interpretacyjnych, o których mowa w art. 46 megaustawy telekomunikacyjnej, jak i ogólnych reguł wykładni aktów prawnych w oparciu o uznane dyrektywy interpretacyjne.
W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co powoduje, że przy wykładni zapisów planu miejscowego należy stosować takie same reguły wykładni jakie znajdują zastosowanie względem innych źródeł prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2016 r. sygn. II OSK 1739/14). W kwestii powyższej niejednokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne, podkreślając odrębność treściową przepisów prawa miejscowego i konieczność dokonywania wykładni konkretnych ustaleń planistycznych z zachowaniem reguły interpretacyjnej, jaką jest możliwość zabudowy infrastrukturą telekomunikacyjną, zaś wyjątkiem od niej są ograniczenia lub zakazy ustanowione w tym planie, zawierające konkretne uregulowania w sposób oczywisty ograniczające lub wręcz zakazujące realizacji takich inwestycji (por. cytowany uprzednio wyrok NSA z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 399/20, CBOSA). Poza treścią art. 46 ust. 1 i 2 megaustawy telekomunikacyjnej należy zatem uwzględnić treść planu miejscowego i łącznie o te przepisy dokonać ustalenia, czy rzeczywiście w konkretnej sprawie plan miejscowy nie prowadzi do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych, a tym samym nie stanowi przeszkody (bariery) do zapewnienia ludności dostępu do usług telekomunikacyjnych. Dopiero wtedy można skutecznie powoływać się na ogólną zasadę interpretacyjną wynikającą z art. 46 ust. 1 megaustawy telekomunikacyjnej.
W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy dokonał analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i doszedł do wniosku, że przyjęte w obowiązującym na terenie inwestycyjnym planie miejscowym rozwiązania planistyczne nie uniemożliwiają lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu art. 46 ust. 1 megaustawy telekomunikacyjnej. Wojewoda wskazał, że "lektura całego planu miejscowego dowodzi, że co do zasady lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej jest możliwa na pozostałych terenach objętych uchwałą, chociażby na terenach działalności gospodarczej, czy też na terenie zabudowy mieszkaniowej z działalnością gospodarczą, a nawet na terenach przyległych do obszaru inwestycyjnego na których obowiązuje uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 28 marca 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego we wsi K. - etap I (publ. Dz. Urz. Woj. [...]. poz. [...] z 16 kwietnia 2024 r.)" Powyższe w ocenie organu odwoławczego dowodzi, że przyjęte w obowiązującym na terenie inwestycyjnym planie miejscowym rozwiązania planistyczne nie uniemożliwiają lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu art. 46 ust. 1 megaustawy telekomunikacyjnej.
Stanowisko to nie jest trafne. Organ odwoławczy nie przeanalizował, czy na wskazanych przez siebie terenach (terenach działalności gospodarczej czy też zabudowy mieszkaniowej) biorąc pod uwagę zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rzeczywiście dopuszczalne jest wybudowanie planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej. O ile na terenach oznaczone symbolem "R" obowiązuje całkowity zakaz zabudowy, to na terenach działalności gospodarczej czy zabudowy mieszkaniowej zabudowa jest dopuszczalna, ale o określonych parametrach. Wojewoda nie przeanalizował (ani tym bardziej organ I instancji, który w ogóle zaniechał jakikolwiek analizy) czy dopuszczalne jest wybudowanie planowej stacji bazowej biorąc pod uwagę przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na innych, wskazanych przez siebie terenach (należy w tym miejscu od razu zastrzec, że nie jest spełnieniem tego wymogu wskazanie terenów sąsiadującego z analizowanym miejscowy planem zagospodarowania przestrzennego). W szczególności organ nie wskazał, z którego przepisu § 3 "Ustalenia szczegółowo" wynika, że na terenie objętym planem dopuszczane jest pobudowanie obiektu o wysokości wskazanej we wniosku o pozwolenie na budowę w przedmiotowej sprawie. Lokalny prawodawca w ogóle nie podaje maksymalnej wysokości budynków, a jedynie wskazuje na ilość kondygnacji naziemnych. Biorąc jednak pod uwagę dopuszczalną maksymalną wysokość jednej kondygnacji określoną w § 2 ust 9 pkt 3 mz.p..m. , należy uznać, że w planie nie przewiduje się budowy obiektów o nawet zbliżonej wysokości. Przykładowo na terenach MN/1 zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 wysokość budynków nie może przekroczyć 2 kondygnacji naziemnych , a przy dachach stromych 3 kondygnacji naziemnych, a zatem budynki te mogą mieć maksymalnie 9 m. Natomiast z projektu budowlanego wynika, że na środku bazy telefonii komórkowej znajdować się ma wieża o łącznej wysokości 56,95 m n.p.t. Organy architektoniczno – budowlane nie przeprowadziły pełnej analizy zapisów m.p.z.p. biorąc pod uwagę charakter planowanej inwestycji, czym naruszyły art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 46 ust. 1, 1 a i 2 megaustawy telekomunikacyjnej. Organ administracji muszą bowiem ustalić jednoznacznie, czy zapisy m.p.z.p. nie wprowadzają w istocie całkowitego zakazu budowy planowanej inwestycji na całym obszarze objętym planem, a w konsekwencji cel publiczny (tj. rozwój usług i sieci telekomunikacyjnych) nie został w sposób nadmierny ograniczony, uniemożliwiając w praktyce lokalizowanie niezbędnych urządzeń technicznych z zakresu łączności publicznej.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym sformułowano trafny pogląd, że przepisy art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych należy odczytywać łącznie z uwagi na ich powiązanie z celem ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, którym jest zapewnienie rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (por. wyrok NSA z 30.01.2024 r., II OSK 1083/21, LEX nr 3691388). Podkreśla się, że ustalenia obowiązującego planu miejscowego muszą być zatem wykładane tak, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, które nie mają umocowania w przepisach powszechnie obowiązujących. W przypadku, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie został zaktualizowany w trybie art. 33 u.p.z.p., w wyniku czego powstał stan sprzeczności przepisów planu miejscowego z przepisami ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, które weszły w życie w okresie późniejszym niż data uchwalenia planu, instrumentem służącym do eliminacji tych niezgodności jest stosowanie nowych regulacji ustawowych, jako regulacji prawnych wyższego rzędu. Przepisy art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wprowadzone zostały do porządku prawnego celem usunięcia barier prawnych, które m.in. przez liczne zakazy i ograniczenia w planach miejscowych, często nieuzasadnione merytorycznie, prowadziły do tworzenia obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych. Dlatego jako zasadę zaproponowano regułę, że żaden plan miejscowy nie może na jakimkolwiek obszarze zakazywać ani uniemożliwiać świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, w szczególności poprzez zakazy lub ograniczenia w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej, o ile nie jest to konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, przyrody, zdrowia, zabytków albo ze względu na inny ważny interes publiczny. Inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej musi być bowiem zgodna z przepisami odrębnymi. Omawiane przepisy obejmują zatem swoją treścią także inne wartości, które w obowiązującym systemie prawa są chronione, a więc wymagają uwzględnienia. To wyraz uwzględnienia zasady proporcjonalności - wyważania różnych, często sprzecznych grup interesów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że niejako z założenia omawiane przepisy stanowią punkt oparcia dla weryfikacji tego, czy ograniczenia i zakazy w planach miejscowych mają merytoryczne uzasadnienie i są konieczne w demokratycznym państwie prawa. W tym kontekście oraz biorąc pod uwagę całość zapisów m.p.z.p. organy administracji winny ocenić zakaz zabudowy na terenach upraw polowych "R", w szczególności czy wartości, które podlegają ochronie dadzą się pogodzić z rozbudową infrastruktury telekomunikacyjnej, zwłaszcza w świetle brzmienia art. 46 ust. 2 megaustawy telekomunikacyjnej. Dalej, organ administracji architektoniczno – budowlanej winien ocenić, czy w świetle zapisów m.z.pm. biorąc pod uwagę art. 46 ust. 1, 1 a i 2 megaustawy telekomunikacyjnej były podstawy do zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 P.b. i do zobowiązania skarżącej spółki do przedłożenia dokumentacji, z której wynikałoby spełnienie warunków przewidzianych w planie miejscowym (por. wyrok NSA z 30.01.2024 r., II OSK 1083/21, LEX nr 3691388).
Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji powinny dokonać analizy zgodności tej inwestycji z przepisami planu miejscowego z uwzględnieniem dokonanej wyżej wykładni art. 46 ust. 1, 1a i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Dokonując wykładni zapisów m.p.z.p. organy powinny mieć na uwadze, że przepisy planu miejscowego nie mogą stanowić przeszkody dla realizacji inwestycji, jeżeli jest ona zgodna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zakazów i przeszkód w lokalizowaniu tego rodzaju inwestycji nie można wyprowadzać z ogólnych ustaleń planu miejscowego. Zasadą jest bowiem możliwość zabudowy infrastrukturą telekomunikacyjną, natomiast wyjątkiem ograniczenia lub zakazy ustanowione w planie, które muszą mieć uzasadnienie w przepisach.
Z uwagi na powyższe, w punkcie 1 wyroku sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta, orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c. p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. W pkt 2 wyroku sąd zasądził od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 201 § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się: uiszczony przez skarżącą wpis sądowy w kwocie 500 zł, kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, wynikająca z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2023, poz. 1935 z późn. zm.) oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.