IV SA/Po 523/22

IV SA/Po 523/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-10-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski /sprawozdawca/
Maciej Busz /przewodniczący/
Monika Świerczak
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Józef Maleszewski (spr.) WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 października 2022 r. sprawy ze skargi O. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nieterminowe przekazanie sprawozdania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Związku Międzygminnego "G. " w likwidacji z dnia [...] marca 2022 r. nr [...], sygnatura sprawy: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz O. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w C. kwotę 1.017 (jeden tysiąc siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako Kolegium, organ II instancji) decyzją z 6 czerwca 2022 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania spółki O. sp. z o.o. sp. k. (dalej również jako Skarżąca), działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 9x ust. 1 pkt. 5, art. 9n ust. 1 i 2 oraz art. 9zb ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. 2021, poz. 888 – dalej u.c.p.g.), utrzymało w mocy decyzję Związku Międzygminnego "G. " (dalej również jako organ I instancji) z [...] marca 2022r. nr [...] o nałożeniu na O. sp. z o.o. sp. k. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł za przekazanie po terminie sprawozdania sporządzonego przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za pierwsze półrocze 2018 r., dla gmin: M. , C. oraz S..
Wskazana na wstępie decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Związek Międzygminny "G. " ustalił, że spółka O. sp. z o.o. sp. k. która winna złożyć wymagane sprawozdanie w terminie do 31 lipca 2018 r. w odniesieniu do 3 gmin: M. , C. oraz S., uczyniła to dopiero w dniu 6 sierpnia 2018 r. pozostając w 6-dniowej zwłoce w stosunku do terminu ustawowego określonego w art. 9n ust. 2 u.c.p.g. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n (tj. 31 lipca 2018 r.), podlega karze pieniężnej - wysokości [...] zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. W związku z powyższym organ I instancji działając w oparciu o w/w przepis nałożył karę w wysokości [...] zł.
O. sp. z o.o. sp. k. w odwołaniu od powyższej decyzji przyznała, że przedmiotowe sprawozdania zostały złożone po terminie określonym w przepisach jednak nie ponosi odpowiedzialności za opóźnienie. Skarżąca podniosła, że w terminie przewidzianym na złożenie przedmiotowego sprawozdania brak było jednolitego wzoru sprawozdania albowiem żadne rozporządzenie nie wprowadziło takowego. Powyższe uniemożliwiło stronie wykonanie obowiązku. Wzór sprawozdania wprowadzony został dopiero z dniem 8 września 2018 r. kiedy to weszło w życie Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2018 r. w sprawie wzorów sprawozdań o odebranych i zebranych odpadach komunalnych, odebranych nieczystościach ciekłych oraz realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi. Zdaniem Skarżącej, spółka pozostawała w uzasadnionej niepewności co do sposobu wykonania swojego obowiązku, zatem nie może być obarczona sankcją za jego niewykonanie. W odwołaniu podniesiono również znikomość wagi naruszenia, którego dopuściła się Skarżąca co jej zdaniem uzasadnia zastosowanie instytucji odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej, przewidzianego w art. 189f § 1 k.p.a.
Po rozpatrzeniu tego odwołania, Kolegium przywołaną na wstępie decyzją z 6 czerwca 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 9n ust. 1 i 2 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania i przekazywania rocznych sprawozdań w terminie do dnia 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy. Z kolei przepis art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. stanowi natomiast, że Przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni.
Odwołująca podniosła, że w sprawie doszło do opóźnienia w złożeniu sprawozdań, jednak nie z winy odwołującej. Kolegium wskazało jednak, że sytuacja prawna pomiędzy 31 lipca 2018 r. (ostateczny termin na złożenie sprawozdania), a 6 sierpnia 2018 r. kiedy złożono sprawozdania, nie uległ zmianie. Spółka miała możliwość złożyć sprawozdania w przewidzianym w ustawie terminie, skoro uczyniła to 6 dni później. Chybiony jest zatem zarzut Skarżącej, jakoby nie wykonała terminowo obowiązku sprawozdawczego z uwagi na niepewność co do sposobu jego wykonania. Stan rzekomej niepewności trwał bowiem także w dniu, w którym wykonano obowiązek. Z powyższego bezspornie wynika, że brak jednolitych wzorów sprawozdań nie był przeszkodą do wykonania obowiązku przewidzianego w art. 9n u.c.p.g.
W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że sam fakt złożenia sprawozdania z opóźnieniem podobnie jak wielkość opóźnienia są niesporne. Kolegium podkreśliło, że art. 9x ust. 1 pkt. 5 u.c.p.g. określający dyrektywy ustalania wysokości kar pieniężnych, nie pozostawił organom administracji żadnej możliwości miarkowania wielkości kary za zbyt późne złożenie sprawozdania - wprowadzając sztywne dyrektywy jej obliczenia (100 zł za każdy dzień opóźnienia). Co więcej - nie wprowadzono przesłanki winy przedsiębiorcy. Z treści cytowanej regulacji jasno wynika, że jedyną przesłanką nałożenia kary jest złożenie sprawozdania po terminie (niezależnie od powodów), przy czym wielkość opóźnienia decyduje o wysokości kary. Kolegium podkreśliło również, że przy ustalaniu wysokości kary nie uwzględnia się indywidualnych okoliczności związanych z naruszeniem obowiązku prawidłowego i skutecznego złożenia sprawozdania albowiem wysokość kary wprost wynika z art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. Oznacza to, że ustawodawca w tym względzie nie pozostawił organowi swobody oceny, a decyzja o nałożeniu kary ma charakter związany (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1774/18).
Ryzyko bycia podmiotem ukaranym karą pieniężną na podstawie art. 9x u.c.p.g., jak i ryzyko związane z wysokością tej kary obciążają przedsiębiorcę w sposób czytelny. Ustawa nie uzależnia bowiem nałożenia kary od jakichkolwiek działań organu wydającego decyzję w tym przedmiocie. Bezwarunkowo i bezwzględnie została ukształtowana również wysokość kary. Kolegium podkreśliło, że prowadzenie działalności gospodarczej odbywa się na własne ryzyko i koszt. Po stronie przedsiębiorcy leży obowiązek działania zgodnie z przepisami prawa, ich znajomość i realizacja obowiązków które na niego nakładają.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nie zastosowania przez organ I instancji art. 189f k.p.a. Kolegium wskazało, że przepisy jednoznacznie wskazują, że stwierdzenie deliktu obliguje organ do nałożenia kary pieniężnej. Odstąpienie od kary możliwe jest wyłącznie w przypadkach określonych w art. 9x ust. 1 pkt 2-4, art. 9xa pkt 2, art. 9xaa pkt 1, art. 9xb pkt 1, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 1 pkt 2 i ust. 4, w których organ może wziąć pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasowa działalność podmiotu. W katalogu tym nie ma kary wymienionej w art. 9x ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy. Jednakże, nawet jeśliby przyjąć stanowisko spółki, że art. 189f k.p.a., ma zastosowanie w niniejszej sprawie, to Kolegium stanęło na stanowisku, że waga naruszenia przepisów u.c.p.g. jest znaczna, a sposób zachowania Strony, należy ocenić negatywnie. Dzieje się tak, ponieważ jak wyżej już zauważono, Skarżąca jest podmiotem profesjonalnie trudniącym się wywozem odpadów, stopnia naruszenia prawa nie można uznać za znikomy. Organ dokonał tej oceny na uwadze świadomość podmiotu wynikającą z jego wiedzy i doświadczenia w prowadzeniu działalności.
Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła O. sp. z o.o. sp. k. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. W skardze Skarżąca zarzuciła:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
. art. 9n ust. 1 i 2 "u.c.p.g. w zw, z art. 9t u.c.p.g. i 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., poprzez naliczenie administracyjnej kary pieniężnej za brak złożenia sprawozdania półrocznego podmiotu odbierającego odpady komunalne w terminie, mimo braku wydania przez Ministra Środowiska stosownego rozporządzenia określającego wzór takiego sprawozdania;
2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy
. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nieodstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu Strony, mimo że waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa, a zatem spełnione zostały przesłanki obligatoryjne do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej;
. art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez brak zweryfikowania istnienia stanu niepewności prawnej w postaci braku wzoru sprawozdania, które spółka winna złożyć;
. art. 8 i 107 § 3 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, tj. brak odniesienia się do stanu niepewności prawnej w postaci braku wzoru sprawozdania, które spółka winna złożyć;
. art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w szczególności brak uwzględnienia stanu niepewności prawnej związanej z brakiem wzoru sprawozdania, które spółka winna złożyć;
. art. 189d k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, a tym samym nieuwzględnienie dyrektyw wymiaru kary administracyjnej;
. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy organ II instancji winien był uchylić zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy.
Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazał, że składając sprawozdania w dniu 6 sierpnia 2018 r. faktycznie uchybiła terminowi do ich złożenia za I półrocze 2018 r., który upływał 31 lipca 2018 r. Skarżąca wskazała jednak, że Minister właściwy do spraw środowiska z dniem 1 lutego 2015 r. miał określić, w drodze rozporządzenia, wzory sprawozdań, o których mowa w art. 9n ust. 1, art. 9na ust. 1, art. 9o ust. 1, art. 9q ust. 1 i art. 9s ust. 1 u.c.p.g., kierując się potrzebą ujednolicenia sprawozdań oraz koniecznością zapewnienia skutecznej kontroli w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach. Na podstawie tego przepisu wydane zostało Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 17 czerwca 2016 r. w sprawie wzorów sprawozdań o odebranych i zebranych odpadach komunalnych, odebranych nieczystościach ciekłych oraz realizacji zadań z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi (Dz. U. poz. 934). Zgodnie z § 1 pkt 1 tego rozporządzenia, określało ono wzór półrocznego sprawozdania sporządzanego przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości (wzór stanowił załącznik nr 1 do tego rozporządzenia). Powyższe rozporządzenie zostało uznane za uchylone z dniem 1 stycznia 2018 r., na skutek kolejnej nowelizacji art. 9t u.c.p.g., dokonanej ustawą z dnia 12 października 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2056 ze zm.), która znowelizowała art. 9t u.c.p.g., upoważniając Ministra Środowiska do wydania nowych wzorów sprawozdań (w tym nowododanego w art. 9nb ust. 1 u.c.p.g. dot. rocznego sprawozdania podmiotu zbierającego odpady komunalne, stanowiące frakcje odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła). Na podstawie tak znowelizowanego - z dniem 1 stycznia 2018 r. - art. 9t u.c.p.g., zostało wydane nowe Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2018 r. w sprawie wzorów sprawozdań o odebranych i zebranych odpadach komunalnych, odebranych nieczystościach ciekłych oraz realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi (Dz. U. poz. 1627). To rozporządzenie - które wpływało na obowiązki podmiotów gospodarujących odpadami - weszło w życie dopiero 8 września 2018 r. Powyższe wskazuje, że w okresie, za który organ administracji wszczął postępowanie w sprawie nałożenia administracyjnej kary nie było wzorów sprawozdań półrocznych, ponieważ ustawodawca nie wywiązał się ze spoczywającego na nim obowiązku. W związku z tym, Strona nie może zostać pociągnięta do odpowiedzialności za naruszenie, które zostało wywołane zaniechaniem legislacyjnym.
Skarżąca zarzuciła, że Kolegium nie dokonało weryfikacji istnienia stanu niepewności prawnej, a ograniczyło się tylko do lakonicznego stwierdzenia, że skoro spółka złożyła sprawozdanie po terminie, w którym nadal nie obowiązywał wzór sprawozdania, to mogła również złożyć je w terminie. Omawiana sytuacja w ocenie Skarżącej ewidentnie jest przykładem kiedy to O. sp. z o.o. sp. k. ponosi negatywne konsekwencje błędów popełnionych przez ustawodawcę. I to konsekwencje ponadmiarowe, ponieważ może to rzutować na możliwość ubiegania się przez spółkę o udzielanie zamówień publicznych. Zgodnie z art. 109 ust. 1 pkt 2 lit. c) Prawa zamówień publicznych, z postępowania o udzielenie zamówienia zamawiający może wykluczyć wykonawcę, wobec którego wydano ostateczną decyzję administracyjną o naruszeniu obowiązków wynikających z prawa ochrony środowiska, prawa pracy lub przepisów o zabezpieczeniu społecznym, jeżeli wymierzono tą decyzją karę pieniężną. Tak daleko idąca sankcja jest niewspółmiernie dotkliwa.
Skarżąca zarzuciła Kolegium bezkrytyczne przyjęcie stanowiska organu I instancji, błędne zakwalifikowanie uchybienia przepisom jako znacznego oraz podkreśliła dalszy brak powtarzalności uchybienia. Dalej Skarżąca stwierdziła, że nie ulega wątpliwości, że do rodzaju kary zastosowanej wobec O. sp. z o.o. sp. k., ujętej w rozdziale 4d u.c.p.g., ma zastosowanie przepis art. 189 f k.p.a., a organ miał wręcz obowiązek go zastosować. Uzasadniając powyższe Skarżąca powołała się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 czerwca 2022 r., podjętą w składzie siedmiu sędziów o sygn. akt III OPS 1/21, odnoszącą się do możliwości zastosowania przepisu art. 189f k.p.a. w odniesieniu do przepisów u.c.p.g.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Pełnomocnik Skarżącej w piśmie procesowym z 11 października 2022r. w nawiązaniu do odpowiedzi na skargę podtrzymał złożoną skargę w całości i wniósł o jej uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia w tym przedmiocie.
Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2022r. poz. 329 - dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonych decyzji Sąd uznał, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Materialnoprawną podstawę orzekania w przedmiotowej sprawie stanowił przepis art. 9n ust. 1 i 2 u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym w okresie składania sprawozdania sporządzonego przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za pierwsze półrocze 2018 r. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu obowiązującym w niniejszej sprawie podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania półrocznych sprawozdań. Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego dotyczy. Uwzględniając fakt, iż przedmiotowe sprawozdanie dotyczy pierwszego półrocza 2018 r., stwierdzić należy, że termin do złożenia upływał 31 lipca 2018 r. Mając zatem na uwadze fakt, iż Skarżąca nie kwestionuje złożenia sprawozdań za pierwsze półrocze 2018 r., dla gmin: M. , C. oraz S. w dniu 6 sierpnia 2018 r. stwierdzić należy, że w sprawie bezspornym jest uchybienie tego terminu.
W tym miejscu zaznaczyć należy, że w/w przepisy uległy zmianie na mocy przepisów ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2019r. poz. 1403), która weszła w życie 13 sierpnia 2019 r. Oczywistym błędem organu odwoławczego było zatem przywołanie w uzasadnieniu wydanej decyzji treści art. 9n ust. 1 i 2 u.c.p.g. w brzmieniu nadanym w/w ustawą zmieniającą. Powyższe uchybienie nie miało jednak decydującego znaczenia dla sprawy, gdyż w dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazywał, że właściwym terminem do złożenia sprawozdania był 31 lipca 2018 r.
Przywołując przepisy znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie wskazać należy również na art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. stanowi natomiast, że Przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni.
Skarżący wywodzi jednak, że w okolicznościach niniejszej sprawy możliwe i zasadne było rozważenie odstąpienia od jej nałożenia na podstawie art. 189f § 1 k.p.a., ze względu na znikomą wagę naruszenia prawa i zaprzestanie naruszenia, bowiem skarżący z własnej inicjatywy złożył zaległe sprawozdanie a uchybienie nie nastąpiło z jego winy. Skarżąca wskazała bowiem, że Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 17 czerwca 2016 r. w sprawie wzorów sprawozdań o odebranych i zebranych odpadach komunalnych, odebranych nieczystościach ciekłych oraz realizacji zadań z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi (Dz. U. poz. 934) zostało uchylone z dniem 1 stycznia 2018 r., na skutek nowelizacji art. 9t u.c.p.g., dokonanej ustawą z dnia 12 października 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2056 ze zm.), która znowelizowała art. 9t u.c.p.g., delegując Ministra Środowiska do wydania nowych wzorów sprawozdań (w tym nowododanego w art. 9nb ust. 1 u.c.p.g. dot. rocznego sprawozdania podmiotu zbierającego odpady komunalne, stanowiące frakcje odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła). Na podstawie tak znowelizowanego - z dniem 1 stycznia 2018 r. - art. 9t u.c.p.g., zostało wydane nowe Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2018 r. w sprawie wzorów sprawozdań o odebranych i zebranych odpadach komunalnych, odebranych nieczystościach ciekłych oraz realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi (Dz. U. poz. 1627). To rozporządzenie - które wpływało na obowiązki podmiotów gospodarujących odpadami - weszło w życie dopiero 8 września 2018 r.
Rozstrzygając kwestię zasadności zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. uwzględnić należy, że uchwałą z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów stwierdził, że do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d u.c.p.g., stosuje się art. 189f k.p.a. Nadto przepisy działu IVa k.p.a. stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa k.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 189a § 1 k.p.a., w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy tego działu. Z kolei § 2 powołanego artykułu stanowi: "W przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:
1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,
2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,
3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,
4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,
5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,
6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się."
Powołany artykuł został dodany do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie z tą zmianą, do przepisów k.p.a. wprowadzono przepisy działu IVa - Administracyjne kary pieniężne, w tym wspomniany przepis art. 189a, a także art. 189f. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej k.p.a. wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa k.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). Miały one stanowić uzupełnienie zidentyfikowanych niedostatków, a zatem także braków (luk) w ustawach prawa administracyjnego materialnego. W doktrynie przyjmuje się, że podstawowe znaczenie na etapie określania zakresu obowiązywania kodeksowych zasad nakładania, wymierzania i udzielania ulg w wykonaniu administracyjnych kar pieniężnych przypisać należy treści powołanego wyżej przepisu art. 189a § 2 k.p.a. Rozstrzygające znaczenie na etapie oceny, czy dany przepis odrębny wyłącza zastosowanie regulacji kodeksowej, należy przypisać istocie instytucji nim normowanej. Ustalenia zatem wymaga, czy pozakodeksowa instytucja jest tożsama z tą określoną w wyliczeniu z art. 189a § 2 k.p.a. Zauważa się, że na gruncie art. 189a § 2 k.p.a. rzecz dotyczy tego, czy dany aspekt odpowiedzialności administracyjnej został w ogóle przez ustawodawcę w przepisach pozakodeksowych uregulowany (por. A. Wróbel (w:) A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1196).
Z treści art. 189a § 2 k.p.a., obok zasadniczej jego funkcji, jaką jest oznaczenie pierwszeństwa stosowania przepisów odrębnych, można wywieść wniosek o normatywnej petryfikacji zastanego na dzień wejścia w życie noweli z dnia 7 kwietnia 2017 r. stanu prawnego w przedmiocie zasad nakładania i wymierzania administracyjnych kar pieniężnych oraz udzielania ulg w ich wykonaniu. Kodeksowa reguła kolizyjna swym zakresem obejmuje każdy przepis odrębny normujący jedną z kodeksowych instytucji, o których mowa w art. 189d, 189f-189k, w tym także te przepisy, które obowiązywały w dniu wejścia w życie noweli z dnia 7 kwietnia 2017 r. Innymi słowy, przepisy działu IVa k.p.a. nie modyfikują dotychczas obowiązujących rozwiązań materialnoprawnych, lecz je uzupełniają (por. P. Majczak, Uwagi na tle kodeksowej regulacji kar administracyjnych, AuWr, Wrocław 2017, s. 73). Przepisy działu IVa k.p.a. stanowią zatem dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa k.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a.
Analogiczny pogląd o relacji przepisów działu IVa k.p.a. w stosunku do konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych unormowanych w innych regulacjach jest wyrażany w orzecznictwie NSA. W wyroku z 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 142/20 NSA stwierdził: "Dla ustalenia czy dział ten (IVa k.p.a.) ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej konieczne jest zatem stwierdzenie, czy konkretne rozwiązanie prawne wymienione enumeratywnie i rozłącznie w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych" (por. również wyroki NSA z: 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 141/20; 3 grudnia 2020 r., sygn. akt: II GSK 774/20 i II GSK 775/20, CBOSA).
Należy też podkreślić argument natury systemowej - przepisy działu IVa k.p.a. są unormowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, a więc w ustawie podstawowej dla prawa administracyjnego. Przepisy kodeksowe ze swojej istoty mają charakter ogólny i porządkujący instytucje poszczególnych gałęzi prawa. Jak wynika z przytoczonego uzasadnienia projektu ww. ustawy, taki też cel przyświecał ustawodawcy wprowadzającemu dział IVa do k.p.a.
Przepis art. 189f k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:
1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub
2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. (§ 1); W przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:
1) usunięcie naruszenia prawa lub
2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. (§ 2); Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia. (§ 3).
Powołany przepis przewiduje cztery odrębne podstawy odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a mianowicie:
- gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa;
- gdy za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna;
- gdy strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna;
- w przypadkach innych niż wymienione powyżej, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej może wyznaczyć termin do przedstawienia dowodów, o których mowa w art. 189f § 2 pkt 1-2, a strona - we właściwym trybie - przedstawi dowody potwierdzające usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia (A. Cebera, J.K. Firlus, w: Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019).
Odstąpienie od ukarania nie jest równoznaczne z umorzeniem postępowania w przedmiocie nałożenia kary, lecz jest wyrazem darowania kary na skutek uprzedniego ustalenia, że doszło do naruszenia prawa i jednocześnie stwierdzenia, że ukaranie sprawcy jest niecelowe (A. Krawczyk, (w) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 2019, art. 189f SIP LEX). Rozdział 4d ustawy określa kategorie naruszeń prawa zagrożonych administracyjnymi karami pieniężnymi oraz normuje materialnoprawne i kompetencyjne podstawy wymierzania i nakładania administracyjnych kar pieniężnych. Rozdział ten składa się z 12 artykułów. W przepisach art. 9x-9za u.c.p.g. określono rodzaje naruszeń prawa zagrożonych administracyjnymi karami pieniężnymi. Z kolei zasady nakładania i wymierzania administracyjnych kar pieniężnych unormowano w: art. 9zb ust. 3, 9zc, 9ze i 9zf.
Poszukując w przepisach rozdziału 4d u.c.p.g. materii zbieżnej treściowo (określającej wypadki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej) z regulacją zawartą w art. 189f k.p.a., wskazać należy, że żaden z przepisów ustawy nie normuje przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Regulacji takowej nie stanowi także art. 9zf u.c.p.g. W świetle tego przepisu do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Biorąc pod uwagę różnice konstrukcyjne pomiędzy administracyjnymi karami pieniężnymi a zobowiązaniami podatkowymi, zakres odesłania do przepisów działu III Ordynacji podatkowej może budzić wątpliwości interpretacyjne. Niewątpliwie jednak w dziale III Ordynacji podatkowej nie ma konstrukcji odpowiadającej odstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Ponadto z literalnego brzmienia przepisu art. 9zf ustawy wynika, że odsyła on do stosowania Ordynacji podatkowej do kary pieniężnej, a więc dolegliwości już nałożonej przez organ administracji publicznej. Zwrócić należy również uwagę, że w art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych (na przykład: kary biegnące, kary miarkowane, kary określone sztywno). Zgodnie z dyrektywą wykładni lege non distinguente nec nostrum est distinguere przyjąć należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych Rozdziału 4d u.c.p.g.
Z tych względów za Naczelnym Sądem Administracyjnym (uchwała z 9 czerwca 2022 r. III OPS 1/21) uznać należało, że przepis art. 189f k.p.a. stanowi uzupełnienie regulacji przepisów Rozdziału 4d u.c.p.g. o przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W tym zakresie też Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego w zaskarżonych decyzjach przez wydające je organy.
Wobec powyższego, wykluczenie co do zasady przez organy obu instancji możliwości zastosowania instytucji odstąpienia (art. 189f k.p.a.) od nałożenia kary administracyjnej z art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., stanowiące wynik błędnej wykładni przepisów u.c.p.g., doprowadziło w konsekwencji do naruszenia prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Organy nie dokonały bowiem ustaleń w zakresie zaistnienia ewentualnych przesłanek do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej. Tym samym, w ocenie Sądu, organy obu instancji nie wypełniły obowiązków wynikających z treści art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i nie rozstrzygnęły o istocie sprawy w aspekcie wskazanych przez Skarżącą okoliczności indywidualizujących jej sytuacją jako podmiotu, który uchybił obowiązkowi terminowego złożenia sprawozdania. Nie dokonały bowiem wszystkich czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy oraz wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Uchybienia te skutkują stwierdzeniem, że rozstrzygnięcie o nałożeniu na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej za nieterminowe wykonanie obowiązku złożenia sprawozdania za I półrocze 2018 r. jest co najmniej przedwczesne. Organ odwoławczy, nie dostrzegając opisanych wyżej uchybień organu I instancji i utrzymując w mocy jego decyzję, orzekł z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten może mieć bowiem zastosowanie jedynie wówczas, gdy decyzja organu I instancji nie narusza prawa.
W tym miejscu zaznaczyć należy, że za ocenę zaistnienia ewentualnych przesłanek do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej nie może być uznany wywód organu odwoławczego zawarty w końcowej części uzasadnienia decyzji, w której Kolegium po uprzednim jednoznacznym wyłączeniu możliwości zastosowania art. 189f k.p.a., hipotetycznie dopuszczając możliwość jego zastosowania stwierdził, że waga naruszenia przepisów u.c.p.g. jest znaczna, a sposób zachowania Strony należy ocenić negatywnie. Kolegium argumentowało dalej, że skarżąca jest podmiotem profesjonalnie trudniącym się wywozem odpadów, a stopnia naruszenia prawa nie można uznać za znikomy. Mając to na względzie przypomnieć należy, że przy ocenie warunku odstąpienia od nałożenia od kary, jakim jest "znikoma waga naruszenia prawa", nie można abstrahować od tego, że ową wagę i okoliczności naruszenia prawa analizuje się biorąc pod uwagę "w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia" Ocena, czy waga naruszenia prawa jest znikoma, powinna być bowiem dokonywana z uwzględnieniem art. 189d pkt 1 k.p.a. (por. A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, Komentarz do art. 189f). Z decyzji organu odwoławczego wynika natomiast, że organ odwoławczy, który dokonał ewentualnej oceny odstąpienia od wymierzenia kary miał na uwadze, w ramach analizy możliwości odstąpienia od nałożenia kary, stosunkowo jednostronnie rozumianą potrzebę ochrony ważnego interesu publicznego, za jakie uznał samo naruszenie przepisów u.c.p.g, nie oceniając pozostałych kryteriów, w tym zwłaszcza czasu trwania naruszenia, nie wspominając już o ważnym interesie strony. W tym miejscu wskazać należy, iż Skarżąca w złożonym piśmie procesowym oraz w skardze podnosiła, że kwestia odpowiedzialności finansowej wcale nie jest tą najbardziej dla niej dotkliwą. Rzutuje ona bowiem na możliwość ubiegania się przez Skarżącą o udzielanie zamówień publicznych. Zgodnie z art. 109 ust. 1 pkt 2 lit. c Prawa zamówień publicznych, z postępowania o udzielenie zamówienia zamawiający może wykluczyć wykonawcę, wobec którego wydano ostateczną decyzję administracyjną o naruszeniu obowiązków wynikających z prawa ochrony środowiska, prawa pracy lub przepisów o zabezpieczeniu społecznym, jeżeli wymierzono tą decyzją karę pieniężną. Naliczenie kary może więc pociągać za sobą - jak słusznie podniosła strona – daleko idące skutki. Kwestia ta w ogóle nie była oceniana.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że nie dokonano ważenia wszystkich kryteriów mogących świadczyć o znikomej wadze naruszenia prawa w okolicznościach faktycznych sprawy, do czego obligują przywołane przepisy. Regulacje te nakładają na organ w istocie obowiązek przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, wynikiem którego powinno być uzasadnienie adekwatności kary do stopnia naruszenia prawa, tj. stwierdzenie, że nie było ono znikome. Na to jednak pozwala dopiero należyta identyfikacja (por. art. 189d pkt 1 k.p.a.) i ustalenie hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (szerzej zob. np. T. Gizbert-Studnicki, Konflikt dóbr i kolizja norm, Ruch Prawniczy Ekonomiczny i Społeczny 1989, z. 1). Oceniając przesłanki do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej organ powinien również ocenić stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa (art. 189d pkt 4 k.p.a.) wynikający z faktu uchylenia z dniem 1 stycznia 2018 r. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 17 czerwca 2016 r. w sprawie wzorów sprawozdań o odebranych i zebranych odpadach komunalnych, odebranych nieczystościach ciekłych oraz realizacji zadań z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi (Dz. U. poz. 934) i wydania rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2018 r. w sprawie wzorów sprawozdań o odebranych i zebranych odpadach komunalnych, odebranych nieczystościach ciekłych oraz realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi (Dz. U. poz. 1627), które weszło w życie dopiero 8 września 2018 r.
Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji dokona oceny, czy w przypadku Skarżącej zachodzą podstawy do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., w świetle dyspozycji art. 189f k.p.a., uwzględniając ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania sformułowane w uzasadnieniu niniejszego wyroku, zgodnie z art. 153 p.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając uiszczony wpis sądowy w kwocie 100 zł., wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącej ustalone według stawek minimalnych na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.) w wysokości 900 zł. oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa 17 zł.