IV SA/Po 51/23

IV SA/Po 51/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-03-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Maciej Busz /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Świerczak
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Czystość i porządek
Sygn. powiązane
III OSK 1234/23 - Wyrok NSA z 2024-12-04
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1439
art. 3 ust. 2 pkt 5 i pkt 6, art. 4 ust. 1, 2 i 2a
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz – Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 marca 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Obra" z dnia 7 grudnia 2020 r. nr XII/54/2020 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gmin - uczestników Związku Międzygminnego "Obra" 1. odrzuca skargę w części obejmującej § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w pozostałej części; 3. zasądza od Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Obra" na rzecz skarżącego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewoda Wielkopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr XII/54/2020 Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Obra" z dnia 7 grudnia 2020 r. w sprawie: uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gmin - uczestników Związku Międzygminnego "Obra", zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości - ze względu na istotne naruszenie prawa, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że na posiedzeniu w dniu 7 grudnia 2020 r. Zgromadzenie Związku Międzygminnego "Obra" podjęło uchwałę nr XII/54/2020 w sprawie: uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gmin - uczestników Związku Międzygminnego "Obra", zwaną dalej "Uchwałą" lub "Regulaminem". Uchwała wpłynęła do Wojewody Wielkopolskiego 8 grudnia 2020 r. za pośrednictwem aplikacji eNadzór.
Jako podstawę prawną Uchwały powołano: "art. 4 ust. 1, 2 i 2a ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439, dalej jako u.c.p.g.), art. 18 ust. 2 pkt. 15 i art. 40 ust. 1 w związku z art. 69 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej jako u.s.g.), § 7 ust. 7 statutu Związku Międzygminnego "Obra" (Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego z 2019 r. poz. 5959) Zgromadzenie Związku Międzygminnego "Obra".
Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego 11 grudnia 2020 r, pod poz. 9612 i zgodnie z § 29 weszła w życie z dniem 26 grudnia 2020 r.
Dokonując oceny legalności przedłożonej do oceny Uchwały, skarżący stwierdził, że podstawą prawną podjęcia Uchwały jest przepis art. 4 ust. 1 u.c.p.g., który upoważnia radę gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W myśl art. 3 ust. 2a u.c.p.g. w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w ust. 2, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku.
Wojewoda wskazał, że katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy (zgromadzenie związku międzygminnego) do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku, jest zamknięty. Ustawodawca wyliczając komponenty uchwały ustanowił, że wyliczenie zamieszczone w art. 4 u.c.p.g. ma charakter wyczerpujący, zatem nie wolno zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść tego przepisu, oraz że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy.
Brak w regulaminie któregoś z wyszczególnionych ustawowo obowiązkowych elementów (w przypadku związku międzygminnego - z uwzględnieniem zakresu zadań realizowanych przez ten związek), podobnie jak i zamieszczenie postanowień wykraczających poza treść przepisu upoważniającego, stanowi istotne naruszenie prawa, przy czym niewyczerpanie zakresu przedmiotowego określonego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały.
W ocenie Wojewody zaskarżony Regulamin nie normuje jednak w sposób prawidłowy wszystkich wymaganych przez ustawodawcę zagadnień.
Zastrzeżenia skarżącego budzi realizacja przez Zgromadzenie obowiązku uchwałodawczego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i lit. b oraz pkt 3 u.c.p.g., tj. obowiązku określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie związku międzygminnego dotyczących: wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady, selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, jak również sposobu pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości w zakresie odnoszącym się do bioodpadów oraz szkła.
W ocenie organu nadzoru unormowania Regulaminu w zakresie odnoszącym się do selektywnie zbieranego szkła i bioodpadów nie stanowią prawidłowej realizacji normy kompetencyjnej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i lit. b oraz pkt 3 u.c.p.g., naruszając te przepisy w sposób istotny.
Wyjaśniono, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 5 i pkt 6 u.c.p.g., gminy (a na podstawie art. 3 ust. 2a u.c.p.g. - związki międzygminne) zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności: zapewniają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady (pkt 5) oraz tworzą punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w pkt 5, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży (pkt 6).
Na gminie (związku międzygminnym) ciąży ustawowy obowiązek zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6c ust. 1 ustawy). W oparciu o przepis art. 6c ust. 2 u.c.p.g., gmina (związek międzygminny) może przejąć ten obowiązek także w odniesieniu do właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a na których powstają odpady komunalne (w niniejszej sprawie: uchwała nr XIII/65/2021 Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Obra" z dnia 19 lutego 2021 r. w sprawie: przejęcia obowiązku odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne). Z tak określonymi obowiązkami gminy (związku międzygminnego) sprzężony jest obowiązek ponoszenia przez właścicieli nieruchomości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6h u.c.p.g.). Zgodnie z art. 6r ust. 2d u.c.p.g., w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina (związek międzygminny) zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób. Co istotne, ustawodawca nie upoważnił rady gminy (zgromadzenia związku międzygminnego) do dokonania swobodnego wyboru jednej z form pozbywania się odpadów, w szczególności do rezygnacji z odbierania określonych rodzajów odpadów komunalnych z terenu nieruchomościami i ustanowienia względem nich wyłącznie innych niż odbieranie sposobów pozbywania się (np. przyjmowanie przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych). Minimalny katalog rodzajów odpadów komunalnych, które podlegają obligatoryjnemu odebraniu z terenu nieruchomości został określony na poziomie ustawowym. Katalog ten obejmuje niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne, a w odniesieniu do odpadów komunalnych zbieranych selektywnie, co najmniej odpady, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 5 i art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a u.c.p.g., czyli: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady. Wymienione tu rodzaje odpadów komunalnych zbieranych selektywnie winny być ponadto obligatoryjnie przyjmowane przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych (art. 3 ust. 2 pkt 6, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g.), co jednak nie oznacza, że gmina (związek międzygminny) może zrezygnować z zapewnienia ich odbierania "u źródła". Jak słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 10 sierpnia 2022 r. (II SA/GI 861/22; CBOSA): "Podstawowym sposobem, zgodnym z celem wprowadzonego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi pozbywania się odpadów, jest odbieranie przez gminę odpadów różnych rodzajów, określonych w art. 3 ust. pkt 5 u.c.p.g. (czyli także bioodpadów). Dodatkowym uprawnieniem właścicieli nieruchomości, a jednocześnie obowiązkiem gminy jest zapewnienia takiej możliwości, jest dostarczanie odpadów, bezpośrednio do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych, bądź zapewnienie przyjmowania odpadów w inny, ustalony przez gminę, sposób. Odmienne interpretowanie art. 6c ust. 1, art. 6r ust. 2d i art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g. prowadziłoby do konstatacji o całkowitym braku obowiązku ze strony gminy do odbioru określonych rodzajów odpadów "u źródła" ich powstania lub o wybiórczym prawie gminy w zakresie odbioru odpadów, co jest niezgodne z ustanowionym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi". Teza ta, zdaniem skarżącego, jest również aktualna w stanie prawnym obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonego Regulaminu. Warto przy tym podkreślić, że ustawodawca konsekwentnie posługuje się właściwymi pojęciami w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, a mianowicie rozróżnia "zbieranie i odbieranie" od "zbierania i przyjmowania", co jest wyraźnie widoczne w przepisach upoważniających (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i lit. b), ale i na gruncie całej ustawy.
Wskazano na ustawowo określone wyjątki od wyżej wymienionych sposobów pozbywania się odpadów komunalnych, a dotyczące bioodpadów. Zgodnie z art. 3 ust. 2c u.c.p.g. gmina (związek międzygminny) może nie zapewniać przyjmowania bioodpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, jeżeli w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w całości zapewnia odbieranie tych odpadów z miejsc ich wytwarzania.
Odnosząc powyższe do zaskarżonego Regulaminu, stwierdzono, że nie odpowiada on prawu.
Z analizy treści wskazanych przepisów Regulaminu wynika, że zarówno szkło, w tym szkło bezbarwne oraz szkło kolorowe, jak i bioodpady są tymi rodzajami odpadów komunalnych, które podlegają obowiązkowi selektywnego zbierania przez właścicieli nieruchomości (§ 3 ust. 2 odpowiednio pkt 3 i pkt 5).
Podstawowym sposobem pozbywania się bioodpadów, określonym w Regulaminie, jest ich przekazywanie "do najbliższego PSZOK-u" i to tylko w sytuacji "o ile na nieruchomości nie jest prowadzone kompostowanie" (§ 3 ust. 4 Regulaminu). W Regulaminie nie przewidziano wprost odbierania bioodpadów bezpośrednio z terenu nieruchomości, na których zostały wytworzone (tj. "u źródła").
Z treści § 3 ust. 3 Regulaminu wynika, że jedynie odpady, o których mowa w ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 4 (tj. papier, tworzywa sztuczne, metale, szkło, w tym szkło bezbarwne oraz szkło kolorowe, odpady opakowaniowe wielomateriałowe) właściciele nieruchomości zobowiązani są przekazać podmiotowi uprawnionemu do ich odbioru. Z kolei przepis § 6 Regulaminu, przewidujący możliwość "gromadzenia odpadów z selektywnej zbiórki w gniazdach ich selektywnego zbierania", nie precyzuje, czy chodzi o gniazda usytuowane na terenie nieruchomości, na której powstają dane odpady komunalne, czy też gniazda ogólnodostępne, zlokalizowane na terenie działania Związku. Ponadto zauważono, że przepis ten dotyczy jedynie "budownictwa wielolokalowego oraz nieruchomości mieszanych i niezamieszkałych", nie ma natomiast zastosowania do nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Przyjąć zatem należy, że przynajmniej właścicielom nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi nie zapewniono w Regulaminie odbierania bioodpadów bezpośrednio z terenu nieruchomości, co stoi w istotnej sprzeczności z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i pkt 3 w związku z art. 6c ust. 1 i art. 6r ust. 2d ustawy. W przepisach tych ustawodawca wyraźnie zalicza bioodpady do tych rodzajów odpadów komunalnych, które winny być zbierane selektywnie i odbierane bezpośrednio z terenu nieruchomości, co prawodawca miejscowy winien uwzględnić przy uszczegóławianiu zasad w tym zakresie określanych w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (związku międzygminnego) w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a pkt 3 ustawy.
Tymczasem na gruncie zaskarżonego Regulaminu właściciele nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi mają możliwość jedynie kompostowania tego rodzaju odpadów komunalnych, albo ich przekazywania "do najbliższego PSZOK-u". Podkreślono rozłączność tej alternatywy - z treści § 3 ust. 4 Regulaminu wynika bowiem wyraźnie, że przekazanie bioodpadów do PSZOK-u jest możliwe wyłącznie w sytuacji "o ile na nieruchomości nie jest prowadzone kompostowanie". Takie rozwiązanie stoi również w istotnej sprzeczności z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b w związku z art. 3 ust. 2 pkt 6 i ust. 2c u.c.p.g., w których to przepisach ustawodawca wskazuje na obligatoryjność przyjmowania bioodpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, a odstąpienie od tej zasady, i to na zasadzie fakultatywnej, możliwe jest jedynie w sytuacji, jeżeli gmina (związek międzygminny) "w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w całości zapewnia odbieranie tych odpadów z miejsc ich wytwarzania" (art. 3 ust. 2c ustawy). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi przynajmniej w odniesieniu do bioodpadów wytwarzanych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, zatem nie było podstaw do zastosowania zwolnienia w oparciu o przepis art. 3 ust. 2c u.c.p.g. Zgromadzenie nie było też upoważnione do ograniczenia możliwości przyjmowania bioodpadów do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych z uwagi na wystąpienie nie przewidzianej ustawowo przesłanki, tj. kompostowania tego rodzaju odpadów na terenie nieruchomości (§ 3 ust. 4 Regulaminu).
Nadmieniono, że na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi możliwe jest kompostowanie bioodpadów. Decydując się na takie rozwiązanie, rada gminy (zgromadzenie związku międzygminnego) zobowiązana jest określić w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (związku międzygminnego) wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie takich nieruchomości oraz zwolnić właścicieli tych nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady (art. 4 ust. 2a pkt 4 u.c.p.g.). Wiąże się to również z obowiązkiem podjęcia przez radę gminy (zgromadzenie związku międzygminnego) stosownej uchwały zwalniającej w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych (art. 6k ust. 4a u.c.p.g.). Ustawodawca nie przewidział jednak, aby skorzystanie z powyższych upoważnień przez prawodawcę miejscowego i unormowanie wskazanych kwestii związanych z kompostowaniem bioodpadów w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, zwolnieniem z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady oraz zwolnieniem z części opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, dawało podstawę do zwolnienia z obowiązku zapewnienia przyjmowania bioodpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli takich nieruchomości.
Na marginesie skarżący zauważył, że w podjętym przez zgromadzenie Związku Międzygminnego "Obra" Regulaminie co prawda unormowano kwestie wskazane w art. 4 ust. 2a u.c.p.g. (por. § 25), jednak organ stanowiący tego Związku do tej pory nie podjął uchwały, o której mowa w art. 6k ust. 4a u.c.p.g.
W kontekście powyższych rozważań, skarżący zwrócił uwagę, że dopiero z dniem 23 września 2021 r. do ustawy dodany został przepis art. 3 ust. 2d (ustawa zmieniająca z dnia 11 sierpnia 2021 r.; Dz. U. z 2021 poz. 1648), zgodnie z którym: "Gmina może nie zapewniać odbierania bioodpadów stanowiących odpady komunalne, jeżeli właściciel nieruchomości zabudowanej jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym podał w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi informacje, o których mowa w art. 6m ust. 1b pkt 7, oraz korzysta ze zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o którym mowa w art. 6k ust. 4a, a regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy przewiduje zwolnienie w całości z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady".
Przepis ten nie może być wzięty pod uwagę przy ocenie legalności Uchwały dokonywanej według stanu prawnego obowiązującego na dzień jej podjęcia. Skarżący zwrócił jednak na niego uwagę ponieważ dopiero w tym przepisie ustawodawca zezwolił - po spełnieniu ściśle określonych przesłanek - na odstąpienie od obowiązku zapewnienia odbierania bioodpadów stanowiących odpady komunalne z terenu nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, na których bioodpady są kompostowane. Natomiast na dzień podjęcia zaskarżonej Uchwały brak było podstaw prawnych do rezygnacji z odbierania bioodpadów stanowiących odpady komunalne z terenu takich nieruchomości.
W tym stanie rzeczy uznano, że przepisy § 3 ust. 3 (poprzez pominięcie odpadów, o których mowa w pkt 5, tj. bioodpadów) oraz § 3 ust. 4 (w zakresie zwrotu: "o ile na nieruchomości nie jest prowadzone kompostowanie bioodpadów") Regulaminu zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i lit b oraz pkt 3 ustawy, przy czym pominięcie normotwórcze w zakresie określenia zasad odbierania zbieranych selektywnie bioodpadów z terenu nieruchomości jako podstawowego i obligatoryjnego sposobu pozbywania się tego rodzaju odpadów komunalnych przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności Uchwały w całości.
Zaskarżony Regulamin nie normuje również w sposób zgodny z prawem szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Związku Międzygminnego "Obra" dotyczących wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmujących szkło oraz sposobów pozbywania się tego rodzaju odpadów komunalnych z terenu nieruchomości.
Przede wszystkim wskazano na niejasność przepisów w tym zakresie. Regulamin nie zawiera przepisu, który przewidywałby wprost odbieranie z terenu nieruchomości zebranego selektywnie szkła jako podstawowego i zarazem obligatoryjnego sposobu pozbywania się tego rodzaju odpadów komunalnych (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a w związku z art. 6c ust. 1 u.c.p.g.). Określonym w Regulaminie sposobem pozbywania się selektywnie zbieranego szkła, w tym szkła bezbarwnego oraz szkła kolorowego, jest przekazanie przez właściciela nieruchomości "podmiotowi uprawnionemu do ich odbioru w terminach wyznaczonych harmonogramem odbioru" (§ 3 ust. 3), a w sytuacji, gdy przekazanie w terminie wyznaczonym harmonogramem nie jest możliwe, właściciel nieruchomości zobowiązany jest je przekazać do najbliższego PSZOK-u (§ 3 ust. 5).
Z treści § 3 ust. 3 Regulaminu nie sposób jednak przyjąć jednoznacznie, że odbiór selektywnie zebranego szkła nastąpi bezpośrednio z terenu nieruchomości, na którym odpady te zostały wytworzone. Przepis § 6 Regulaminu, przewidujący możliwość "gromadzenia odpadów z selektywnej zbiórki w gniazdach ich selektywnego zbierania" dotyczy wyłącznie "budownictwa wielolokalowego oraz nieruchomości mieszanych i niezamieszkałych"; nie ma zatem zastosowania do budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Sytuację dodatkowo komplikuje przepis §7 Regulaminu, stanowiący, że: "Szkło bezbarwne i kolorowe zbierane jest do ogólnodostępnych pojemników, zlokalizowanych w gniazdach recyklingowych na obszarze działania Związku". Wzajemna relacja wskazanych przepisów Regulaminu (tj. § 3 ust. 3, § 6 i § 7) nie jest jasna. Trudno w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy np. przepis § 7 wyłącza zastosowanie § 6 i § 3 ust. 3 Regulaminu, czy też je uzupełnia, wyznaczając dodatkowy ("inny" w rozumieniu art. 6r ust. 2d u.c.p.g.) sposób pozbywania się zbieranego selektywnie szkła.
Analiza treści uchwały nr XII/55/2020 Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Obra" z dnia 7 grudnia 2020 r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczaną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego poz. 9613), składającej się - m.in. wraz z Regulaminem - na jeden system prawny normujący gospodarowanie odpadów komunalnych na terenie Związku Międzygminnego "Obra" - wskazuje jednak, że szkło nie zostało wymienione w katalogu rodzaju odpadów komunalnych, odbieranych bezpośrednio z terenu nieruchomości (§ 3).
W ocenie skarżącego, z uwagi na powyższe wątpliwości interpretacyjne w zakresie prawidłowego odczytania norm zawartych w przepisach § 3 ust. 3, § 6 i § 7 Regulaminu, należy tym przepisom postawić co najmniej zarzut ich istotnej sprzeczności z zasadami prawidłowej legislacji.
Przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego powinna być zredagowana w taki sposób, by dla przeciętnego adresata była zrozumiała, tzn. by adresat jej przepisów wiedział, w jaki sposób ma się zachować i nie miał żadnych wątpliwości co do tego, jaką regułę postępowania wyznacza dany przepis, a organ stosujący ten przepis wiedział, w jaki sposób go zinterpretować. Przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego, tak by wynikało z niego, kto, w jakich okolicznościach i jak się powinien zachować, żeby osiągnąć skutek wynikający z tego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 1995 r., SA/Gd 2949/94; CBOSA). Omawiane reguły redagowania uchwał będących aktami prawa miejscowego wynikają z § 6 i § 25 w związku z § 143 "Zasad techniki prawodawczej", stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), zwanych dalej "ZTP", ale również z ogólnej zasady określoności przepisów prawnych, ukształtowanej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, a wyprowadzonej przez ten Trybunał m. in. z klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Wspomniana zasada wymaga, aby przepisy prawa były jasne, to znaczy precyzyjne i komunikatywne.
Wymogu tego z pewnością nie spełniają omawiane przepisy § 3 ust. 3, § 6 i § 7 Regulaminu. Z przepisów tych nie sposób jednoznacznie odczytać, czy ustalone w nich zasady zapewniają odbieranie selektywnie zbieranego szkła bezpośrednio z terenu nieruchomości (w szczególności z budynków mieszkalnych jednorodzinnych), tak jak wymaga tego ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i pkt 3 u.c.p.g. Są to uchybienia na tyle istotne, że zasadnym jest, zdaniem Skarżącego, stwierdzenie ich nieważności jako sprzecznych nie tylko z § 6 i § 25 w związku z § 143 ZTP, ale również z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W podsumowaniu skargi Wojewoda wskazał, że Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem wskazanych powyżej przepisów ustawy, jak również z istotnym naruszeniem zasad prawidłowej legislacji, przy czym liczba i charakter stwierdzonych naruszeń przemawia za stwierdzeniem nieważności Uchwały w całości. Ze względu jednak na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały, stąd też - w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g. – zaskarżył Uchwałę do Sądu.
Zgromadzenie Związku Międzygminnego "Obra" z siedzibą w Berzynie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.
Organ uznał, że brak jest obiektywnych przesłanek normatywnych wskazujących na konieczność zmiany przywołanej uchwały albo stwierdzenia jej nieważności w całości. Wskazano, że uchwała całościowo realizuje w dużo szerszym spektrum delegacje ustawową, niż zostało to zaskarżone i tym samym nie sposób przyjmować, że istnieją przesłanki do stwierdzenia całkowitej nieważności uchwały nawet przyjmując w jakimś stopniu jej zasadność. W jego ocenie trudno przyjmować, aby istniały racjonalne podstawy do stwierdzania nieważności wielu przepisów, które są niepodważalnie poprawne i realizowały i realizują prawidłowo delegację ustawową. Trudno też zgodzić się z argumentem, że całość uchwały jest sporządzona w sposób godzący w zasady techniki prawodawczej i są całościowo niejasna. Podkreślono, że ustawa nie nakłada obowiązku odbierania odpadów bezpośrednio z nieruchomości. Nakłada jedynie obowiązek odbioru odpadów nie narzucając sposobu ich odbierania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga częściowo zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1842 ze zm.).
Przedmiotem kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie Uchwała nr XII/54/2020 Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Obra" w sprawie: szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczaną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Zaskarżona Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 11.12.2020 r., pod pozycją 9612.
Sąd w tym miejscu wskazuje, że legalność § 3 ust. 4 uchwały była już oceniana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 3.02.2023 r., sygn. akt IV SA/Po 827/22, w którym stwierdzono nieważność uchwały w części dotyczącej § 3 ust. 4. Tym samym w niniejszym postępowaniu Sąd na podstawie art.58 §1 pkt 4 odrzucił skargę (pkt 1 sentencji wyroku) w zakresie dotyczącym § 3 ust. 4 uchwały z uwagi na fakt, iż ta jednostka redakcyjna uchwały została nieprawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego (poprzez stwierdzenie nieważności) i przedmiot zaskarżenia w tym zakresie aktualnie nie istnieje. Sprawa jest więc w toku ewentualnie w razie uprawomocnienia w/w wyroku zostanie prawomocnie osądzona.
Zgodnie z art. 99 ust. 1a u.s.g. przepisy o nadzorze nad gminami stosuje się odpowiednio do związków i porozumień międzygminnych.
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego umocowany był do zaskarżenia uchwały w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.
Należy również zaznaczyć, że w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym również z rozporządzeniem – a więc także z Rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej."
Zaskarżona Uchwała wydana została na podstawie art. 4 ust. 1, 2 i 2a u.c.p.g. art. 18 ust. 2 pkt. 15 i art. 40 ust. 1 w związku z art. 69 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713), § 7 ust. 7 statutu Związku Międzygminnego "Obra" (Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego z 2019 r. poz. 5959)
Zgodnie z art. 3 ust. 2a u.c.p.g. w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w ust. 2 (gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania), określone w ustawie prawa i obowiązku organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku.
Wobec powyższego związek międzygminny, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gmin - uczestników związku, zwany dalej "Regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego (ust. 1).
Zgodnie z ust. 2 pkt 1 tego przepisu Regulamin określa m.in. szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie związku dotyczące wymagań w zakresie:
a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,
b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,
Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. postanowienia Regulaminu dotyczą także częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego.
Zgodnie z ust. 2a tego przepisu Związek może w regulaminie:
1) wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów;
2) postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne;
3) określić dodatkowe warunki dotyczące ułatwienia prowadzenia selektywnego zbierania odpadów przez osoby niepełnosprawne, w szczególności niedowidzące;
4) określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady;
5) określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a i b, są zbierane w sposób selektywny.
Zgodnie z art. 6c ust. 1 u.c.p.g. - gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Jak należy rozumieć pojęcie "odpady komunalne" precyzuje ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r., poz. 797). Według art. 3 pkt 7 (w brzmieniu na dzień podjęcia Uchwały) przez odpady komunalne rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych.
Przy czym dodatkowo w art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g. wskazano, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności zapewniają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady. Bez wątpienia więc bioodpady zaliczyć należy do odpadów komunalnych.
Stosownie do art. 6r ust. 2d u.c.p.g. każda gmina w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma obowiązek zapewnić właścicielom wszystkich nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych. Pod pojęciem pozbywania się odpadów komunalnych ustawodawca rozumie odbieranie odpadów z terenu nieruchomości wskazanych w art. 6c ust. 1 i 2, a także przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych i zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób.
Zgodnie natomiast z art. 6r ust. 3 u.c.p.g. rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności ilość odpadów komunalnych odbieranych od właściciela nieruchomości, częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych.
W tym miejscu dla porządku wskazać należy, że skoro zaskarżona Uchwała m.in. w postanowieniu § 3 określała sposób i zakres usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, a także określała częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości, to była w tym zakresie uchwałą, o której mowa w art. 6r ust. 3 u.c.p.g., mimo braku wskazania tego przepisu w jej podstawie prawnej (por. wyrok WSA z 3.02.2023 r., sygn. akt IV SA/Po 827/22). Dlatego też istotną okolicznością z perspektywy systemowego funkcjonowania przedmiotowej uchwały, jest fakt, że inna uchwała Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Obra" z siedzibą w Berzynie z dnia 7 grudnia 2020 r. nr XII/55/2020 w sprawie: szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczaną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wydana właśnie na podstawie art. 6 r ust. 3 u.c.p.g. była również przedmiotem kontroli Sądu i stwierdzono jej nieważność wyrokiem z 17.02.2023 r., sygn. akt IV SA/Po 49/23.
Powyższe prowadzi do wniosku, że organ w nieprawidłowy sposób uregulował sposób i zakres usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w dwóch różnych uchwałach.
Wskazać należy, że przywołany przepis ustawy upoważnia radę gminy (związek międzygminny) do określenia, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Regulacja ta uprawnia lokalnego prawodawcę do przyjęcia postanowień w zakresie gospodarowania odpadami, co też wynika z ciążącego na gminie (związku międzygminnego) obowiązku utrzymania czystości i porządku. Co jednak istotne, podjęta na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. uchwała - jak każdy akt prawa miejscowego - limitowana jest postanowieniami aktów wyższego rzędu. Stąd jej postanowienia nie tylko nie mogą wkraczać w materię zastrzeżoną dla ustawy, ale również być z nimi sprzeczne. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa, a organy samorządu terytorialnego przyjmując akty prawa miejscowego mogą działać wyłącznie w ramach ustawowej kompetencji.
Analiza przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz aktów wykonawczych do niej – a w szczególności rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 stycznia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (Dz. U. poz. 122) – prowadzi do konkluzji, że terminem "odbieranie" odpadów ustawodawca posługuje się w kontekście przejmowania odpadów od właścicieli nieruchomości "u źródła", tj. z terenu nieruchomości (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 sierpnia 2018 r. w sprawie o sygn. IV SA/Po 517/18, CBOSA). Nie jest też możliwe zawarcie w uchwale zapisu sprowadzającego się w istocie do wyłącznie obowiązku gminy polegającego na odbieraniu odpadów komunalnych z terenu nieruchomości praz zobowiązywania właściciela nieruchomości w zabudowie wielorodzinnej do dostarczania tych odpadów do odpowiednich punktów selektywnej zbiórki (tak wyrok WSA w Gliwicach z 06.06.2018 r., o sygn. II SA/Gl 250/18, publ. CBOSA). Gmina nie może zniweczyć nałożonego na nią obowiązku polegającego na odbieraniu odpadów komunalnych z terenu nieruchomości z uwagi na wysokie koszty zagospodarowania takich odpadów, w skład których wchodzą także odpady zielone. W ramach obowiązującego systemu prawnego brak podstaw do zróżnicowania sytuacji właścicieli nieruchomości, którzy posiadają możliwość kompostowania odpadów lub nie wytwarzają dużej ilości takich odpadów z uwagi na małą powierzchnię działek (tak wyrok WSA w Gliwicach z 06.06.2018 r., o sygn. II SA/Gl 251/18, publ. CBOSA).
Szczegółowa analiza powołanych przez skarżącego zarzutów, nie pozostawia wątpliwości, że Uchwała nie spełnia wymagań określonych w przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Z mocy art. 6c ust. 1 u.c.p.g. gmina jest zatem obowiązana do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. W sytuacjach, w których dochodzi do pozbywania się odpadów przez właściciela nieruchomości poprzez ich oddanie w punkcie selektywnego zbierania odpadów lub przyjmowania przez gminę w inny sposób, ustawodawca posługuje się terminem "przyjmowanie" odpadów (zob. np.: art. 3 ust. 2 pkt 6, art. 3 ust. 9 lit. d tiret pierwsze, art. 6r ust. 2d u.c.p.g.).
Z analizy treści wskazanych przepisów Regulaminu wynika, że zarówno szkło, w tym szkło bezbarwne oraz szkło kolorowe, jak i bioodpady są tymi rodzajami odpadów komunalnych, które podlegają obowiązkowi selektywnego zbierania przez właścicieli nieruchomości (§ 3 ust. 2 odpowiednio pkt 3 i pkt 5).
Podstawowym sposobem pozbywania się bioodpadów, określonym w Regulaminie, było ich przekazywanie "do najbliższego PSZOK-u" i to tylko w sytuacji "o ile na nieruchomości nie jest prowadzone kompostowanie" (regulował to nieważny już na skutek wyroku o sygn. akt. IV SA/Po 827/22 - § 3 ust. 4 Regulaminu). W Regulaminie nie przewidziano wprost odbierania bioodpadów bezpośrednio z terenu nieruchomości, na których zostały wytworzone (tj. "u źródła").
Natomiast z treści § 3 ust. 3 Regulaminu wynika, że jedynie odpady, o których mowa w ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 4 (tj. papier, tworzywa sztuczne, metale, szkło, w tym szkło bezbarwne oraz szkło kolorowe, odpady opakowaniowe wielomateriałowe) właściciele nieruchomości zobowiązani są przekazać podmiotowi uprawnionemu do ich odbioru. Z kolei przepis § 6 Regulaminu, przewidujący możliwość "gromadzenia odpadów z selektywnej zbiórki w gniazdach ich selektywnego zbierania", nie precyzuje, czy chodzi o gniazda usytuowane na terenie nieruchomości, na której powstają dane odpady komunalne, czy też gniazda ogólnodostępne, zlokalizowane na terenie działania Związku. Ponadto zauważyć należy, że przepis ten dotyczy jedynie "budownictwa wielolokalowego oraz nieruchomości mieszanych i niezamieszkałych", nie ma natomiast zastosowania do nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi.
W świetle powyższych ustaleń bezsporne w ocenie Sądu jest, że przynajmniej właścicielom nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi nie zapewniono w Regulaminie odbierania bioodpadów bezpośrednio z terenu nieruchomości, co stoi w istotnej sprzeczności z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i pkt 3 w związku z art. 6c ust. 1 i art. 6r ust. 2d u.c.p.g. W przepisach tych ustawodawca wyraźnie zalicza bioodpady do tych rodzajów odpadów komunalnych, które winny być zbierane selektywnie i odbierane bezpośrednio z terenu nieruchomości, co prawodawca miejscowy winien uwzględnić przy uszczegóławianiu zasad w tym zakresie określanych w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (związku międzygminnego) w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a pkt 3 ustawy. Tymczasem na gruncie zaskarżonego Regulaminu właściciele nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi mieli możliwość jedynie albo kompostowania tego rodzaju odpadów komunalnych, albo ich przekazywania "do najbliższego PSZOK-u". Istotne jest podkreślenie przeszłej formy tych możliwości, ponieważ w obecnej formie (po stwierdzeniu nieważności § 3 ust. 4) uchwała w ogóle nie reguluje tych kwestii.
Biorąc pod uwagę powyższe regulacje regulaminu należy wskazać, że norma kompetencyjna wynikająca z art. 6r ust. 3b u.c.p.g. nie daje Radzie podstaw do uchwalenia zwolnienia ze stosowania podstawowej formy pozbywania się bioodpadów przez właścicieli nieruchomości, polegającej na ich odbiorze bezpośrednio z nieruchomości.
Wojewoda słusznie wskazał, że dopiero z dniem 23 września 2021 r. do ustawy dodany został przepis art. 3 ust. 2d (ustawa zmieniająca z dnia 11 sierpnia 2021 r.; Dz. U. z 2021 poz. 1648), zgodnie z którym: "Gmina może nie zapewniać odbierania bioodpadów stanowiących odpady komunalne, jeżeli właściciel nieruchomości zabudowanej jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym podał w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi informacje, o których mowa w art. 6m ust. 1b pkt 7, oraz korzysta ze zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o którym mowa w art. 6k ust. 4a, a regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy przewiduje zwolnienie w całości z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady". Przepis ten nie mógł być wzięty pod uwagę przy ocenie legalności Uchwały dokonywanej według stanu prawnego obowiązującego na dzień jej podjęcia. Faktycznie dopiero w tym przepisie ustawodawca zezwolił - po spełnieniu ściśle określonych przesłanek - na odstąpienie od obowiązku zapewnienia odbierania bioodpadów stanowiących odpady komunalne z terenu nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, na których bioodpady są kompostowane. Natomiast na dzień podjęcia zaskarżonej Uchwały brak było podstaw prawnych do rezygnacji z odbierania bioodpadów stanowiących odpady komunalne z terenu takich nieruchomości.
Słusznie wskazano, że § 3 ust. 3 (poprzez pominięcie odpadów, o których mowa w pkt 5, tj. bioodpadów) Regulaminu został podjęty z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i lit b oraz pkt 3 ustawy, przy czym pominięcie normotwórcze w zakresie określenia zasad odbierania zbieranych selektywnie bioodpadów z terenu nieruchomości jako podstawowego i obligatoryjnego sposobu pozbywania się tego rodzaju odpadów komunalnych przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności Uchwały w całości. Nie da się stwierdzić nieważności takiej uchwały w części, ponieważ naruszenie dotyczy braku zawarcia odpowiednich uregulowań w uchwale.
Oceniając sposób wykorzystania przez Związek przyznanych mu wyżej przytoczonymi przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach kompetencji, Wojewoda Wielkopolski prawidłowo wskazał na szereg nieprawidłowości, których dopuścił się organ uchwałodawczy.
Błędna realizacja i niewypełnienie dyspozycji ustawowej w zakresie określenia szczegółowego sposobu i zakresu odbioru bioodpadów z terenu nieruchomości, na której one powstały skutkuje istotnym naruszeniem prawa.
Zasadne również są zarzuty Wojewody w zakresie dotyczącym odbioru szkła.
Regulamin nie zawiera przepisu, który przewidywałby wprost odbieranie z terenu nieruchomości zebranego selektywnie szkła jako podstawowego i zarazem obligatoryjnego sposobu pozbywania się tego rodzaju odpadów komunalnych (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a w związku z art. 6c ust. 1 u.c.p.g.). Określonym w Regulaminie sposobem pozbywania się selektywnie zbieranego szkła, w tym szkła bezbarwnego oraz szkła kolorowego, jest przekazanie przez właściciela nieruchomości "podmiotowi uprawnionemu do ich odbioru w terminach wyznaczonych harmonogramem odbioru" (§ 3 ust. 3), a w sytuacji, gdy przekazanie w terminie wyznaczonym harmonogramem nie jest możliwe, właściciel nieruchomości zobowiązany jest je przekazać do najbliższego PSZOK-u (§ 3 ust. 5).
Z treści § 3 ust. 3 Regulaminu nie sposób jednak przyjąć jednoznacznie, że odbiór selektywnie zebranego szkła nastąpi bezpośrednio z terenu nieruchomości, na którym odpady te zostały wytworzone. Przepis § 6 Regulaminu, przewidujący możliwość "gromadzenia odpadów z selektywnej zbiórki w gniazdach ich selektywnego zbierania" dotyczy wyłącznie "budownictwa wielolokalowego oraz nieruchomości mieszanych i niezamieszkałych"; nie ma zatem zastosowania do budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Sytuację dodatkowo komplikuje przepis § 7 Regulaminu, stanowiący, że: "Szkło bezbarwne i kolorowe zbierane jest do ogólnodostępnych pojemników, zlokalizowanych w gniazdach recyklingowych na obszarze działania Związku". Wzajemna relacja wskazanych przepisów Regulaminu (tj. § 3 ust. 3, § 6 i § 7) nie jest jasna. Trudno w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy np. przepis § 7 wyłącza zastosowanie § 6 i § 3 ust. 3 Regulaminu, czy też je uzupełnia, wyznaczając dodatkowy ("inny" w rozumieniu art. 6r ust. 2d ustawy) sposób pozbywania się zbieranego selektywnie szkła.
Sąd wskazuje również, że stwierdzenie nieważności uchwały nr XII/55/2020 Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Obra" z dnia 7 grudnia 2020 r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczaną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego poz. 9613), składającej się - m.in. wraz z Regulaminem - na jeden system prawny normujący gospodarowanie odpadów komunalnych na terenie Związku Międzygminnego "Obra" – kompletnie zaburza możliwości interpretacyjne w zakresie prawidłowego odczytania norm zawartych w przepisach § 3 ust. 3, § 6 i § 7 Regulaminu i w obecnej sytuacji prawnej (brak uchwały w zakresie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych) należy tym przepisom postawić co najmniej zarzut ich istotnej sprzeczności z zasadami prawidłowej legislacji.
Z przepisów tych nie sposób jednoznacznie odczytać, czy ustalone w nich zasady zapewniają odbieranie selektywnie zbieranego szkła bezpośrednio z terenu nieruchomości (w szczególności z budynków mieszkalnych jednorodzinnych), tak jak wymaga tego ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i pkt 3 u.c.p.g. Są to uchybienia na tyle istotne, że zasadnym jest stwierdzenie ich nieważności jako sprzecznych nie tylko z § 6 i § 25 w związku z § 143 ZTP, ale również z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Należy uznać, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem wskazanych powyżej przepisów ustawy, jak również z istotnym naruszeniem zasad prawidłowej legislacji, przy czym liczba i charakter stwierdzonych naruszeń rozpatrywana łącznie z faktem stwierdzenia nieważności uchwały nr XII/55/2020 Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Obra" z dnia 7 grudnia 2020 r. przemawia za stwierdzeniem nieważności Uchwały w całości.
Wykładnia przepisów aktu prawa miejscowego nie powinna pozostawiać miejsca na dowolność. Warto odwołać się w tym miejscu do dotychczasowego dorobku orzeczniczego, w myśl którego akt prawa miejscowego powinien być zredagowany w taki sposób, aby był zrozumiały dla przeciętnego adresata. Jak wskazuje się w judykaturze, przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny, tak by wynikało z niego, kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować, żeby osiągnąć skutek wynikający z tego przepisu. Adresat aktu nie może być zaskakiwany treścią nieostrych przepisów (por. np. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25.02.2009 r., sygn. akt: I SA/Op 37/09, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19.09.2088, sygn. akt: II SA/Lu 485/08 – CBOSA).
Na marginesie Sąd wskazuje, że argumenty organu dotyczące oszczędności finansowych uzasadniających zastosowanie przyjętych w regulaminie rozwiązań nie mają wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ nie mogą wpływać na wykładnię przepisów. Poza tym argumentacja dotycząca systemów "curbside" i "bring" selektywnej zbiórki odpadów komunalnych stanowi w istocie zbiór uwag de lege ferenda i jako taka nie może mieć znaczenia dla oceny zasadności zarzutów Wojewody.
Wobec powyższych okoliczności Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił skargę w części obejmującej § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały (pkt 1 sentencji wyroku)
Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w pozostałej części (pkt 2 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a., obejmujących zwrot od Związku na rzecz skarżącego wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, równoważne minimalnej stawce za czynności radcy prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), jak w punkcie 3 wyroku.