IV SA/Po 506/22

IV SA/Po 506/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-10-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Tomasz Grossmann /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a,
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 06 października 2022 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] marca 2022 r. znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej R. R. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 23 maja 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania R. R., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. nr [...] z [...] marca 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Przywołaną wyżej decyzją z [...] grudnia 2021 r. Prezydent Miasta O. (dalej jako "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") odmówił przyznania R. R. (zwanej też dalej "wnioskodawczynią" lub "skarżącą") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką, J. R., posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ I instancji zaznaczył m.in., że wnioskodawczyni pobiera rentę z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu częściowej niezdolności do pracy, a poinformowana o prawie wyboru jednego ze świadczeń (tj. świadczenia pielęgnacyjnego lub renty chorobowej) oświadczyła, że z renty nie zamierza zrezygnować. Ponadto organ I instancji wskazał, że przyczyną odmowy jest fakt, iż niepełnosprawność u matki wnioskodawczyni powstała po 18. roku życia i zakończeniu nauki w szkole, a więc nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (dalej w skrócie "u.ś.r.").
Od tej decyzji Prezydenta Miasta odwołanie złożyła wnioskodawczyni, reprezentowana przez ad G., który zarzucił, że decyzja ta jest nieprawidłowa, z uwagi na zastosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku TK z 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej.
Utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta z [...] marca 2022 r. – przywołaną na wstępie decyzją z 23 maja 2022 r. – SKO w uzasadnieniu stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżąca spełnia przesłanki do skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Skarżąca oczekuje przy tym dokonania innej niż językowa wykładni przepisów art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., podnosząc, że ich językowa wykładnia prowadzi do naruszenia wskazanych w skardze zasad Konstytucji RP, co rodzi potrzebę odwołania się do ich prokonstytucyjnej wykładni celowościowej. W ocenie SKO oba ww. przepisy są jasne na tyle, że nie wymagają żadnej wykładni, zgodnie z obowiązującą w systemie prawa zasadą clara non sunt interpretanda. Analizowany przepis jest sformułowany w sposób niebudzący wątpliwości, i co istotne – jako norma bezwzględnie obowiązująca nie pozostawia organom administracji orzekającym w tego rodzaju sprawach żadnego luzu decyzyjnego.
Dalej SKO wyjaśniło, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie ulega wątpliwości, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką. Jest jednak również bezsporne, że strona ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Zdaniem SKO ta okoliczność faktyczna stanowi negatywną przesłankę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Pomimo tego, że strona może mieć uzasadnione poczucie krzywdy i niesprawiedliwości, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest możliwe, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczenia wymienionego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
Niezależnie od tego organ II instancji podkreślił, że nawet trudna sytuacja życiowa skarżącej związana z opieką nad niepełnosprawną matką nie może przemawiać za przyznaniem jej świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na wyraźny zapis ustawy. Ponadto organ zwrócił uwagę, że "samo zróżnicowanie pobieranej emerytury (niezależnie od jej charakteru) i świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na jego wysokość nie oznacza naruszenia zasady równości. Nie można bowiem pominąć, że świadczenia emerytalne, oparte na zasadzie wzajemności są stabilne i silniej chronione niż świadczenia pielęgnacyjne. Co więcej, świadczenie emerytalne, choć niższe niż świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem pewnym i stabilnym, odmiennie niż świadczenie pielęgnacyjne, stanowiące element systemu zabezpieczeń społecznych." W ocenie SKO, skoro przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jest sformułowany w sposób niebudzący wątpliwości i wystarcza jego wykładnia językowa, to sięganie do wykładni funkcjonalnej byłoby działaniem contra legem. Tym samym z uwagi na fakt, iż do dnia dzisiejszego stanowiący podstawę odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. nie został uchylony ani zmieniony, brak jest podstaw do przyznania przedmiotowego świadczenia.
Na zakończenie – deklarując odniesienie się do zarzutów wskazanych w odwołaniu – SKO wyjaśniło, że prawdą jest, iż osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera rentę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty, co skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty tego świadczenia. A skoro zawieszenie prawa (renty) skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to przyjąć należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – co jednak nie miało miejsca w omawianej sprawie, gdyż skarżąca jednoznacznie oświadczyła, iż nie zamierza rezygnować z wypłaty renty, a tym samym ww. przesłanka negatywna nie została wyeliminowana.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO, R. R., reprezentowana przez dotychczasowego pełnomocnika – zarzuciwszy naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej oraz niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy pozbawia skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bez uwzględnienia wyroku TK z 26 czerwca 2019 r. o sygn. SK 2/17, oraz przyjęcie, że na podstawie ww. przepisu istnieją podstawy do warunkowania przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od uprzedniego zawieszenia renty przyznanej z tytułu częściowej niezdolności do pracy – wniosła o:
1) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym;
2) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta;
3) zasądzenie od organu zwrotu kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi – bazującym na rozważaniach prawnych zawartych w wyroku WSA z 04 listopada 2021 r. o sygn. akt II SA/Po 402/21 – jej autor zauważył na wstępie, że w aktualnie obowiązujących przepisach (mowa o ich literalnym brzmieniu) brak jest regulacji – odnoszącej się do osób spełniających przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, a pobierających rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy – uzależniającej przyznanie im pierwszego świadczenia od skutecznej rezygnacji z renty. Brak jest również regulacji przewidującej zasadę przyznawania wnioskodawcy świadczenia o najwyższej kwotowo wysokości (świadczenia pielęgnacyjnego) z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia (renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy), czy też wstrzymaniem wypłaty niższego kwotowo świadczenia. Wprawdzie istnieje obecnie znaczący dorobek judykatury dotyczący możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdy opiekun posiada ustalone prawo do emerytury, jednak to orzecznictwo nie przystaje do okoliczności niniejszej sprawy, gdyż skarżąca nie legitymuje się prawem do emerytury, o którego ewentualnym przyszłym zawieszeniu można byłoby dyskutować w kontekście spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
Niniejsza sprawa – jak dalej wyjaśnił autor skargi – w odróżnieniu od innych dotyczących kolizji pomiędzy prawem do świadczenia pielęgnacyjnego i prawem do emerytury, wpisuje się wprost w kontekst prawny objęty skutkami wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., SK 2/17 (Dz. U. poz. 1257; OTK z 2019 r., seria A, poz. 36). W wyroku tym stwierdzono w punkcie I, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zaś w punkcie II, że przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że norma prawna wyrażona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi być odczytywana w ten sposób, iż zawarte w niej wyłączenie przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego osobom posiadającym ustalone prawo do wskazanych w tym przepisie świadczeń, nie obejmuje sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Zestawienie treści przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i sentencji ww. wyroku TK nie pozostawia w tym zakresie najmniejszych wątpliwości.
W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.").
Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie – niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 23 maja 2022 r. ([...]) oraz – na mocy art. 135 p.p.s.a. – poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta O. z [...] marca 2022 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W ocenie Sądu obie te decyzje nie mogą się ostać w obrocie prawnym, gdyż orzeczona nimi odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, choć w każdej z tych decyzji na innej podstawie prawnej, to w obu przypadkach z powołaniem się na przepisy prawa, które w rozpoznawanej sprawie nie mogły stanowić uzasadnionej podstawy odmowy wnioskowanego świadczenia.
Dodatkowo, w odniesieniu do zaskarżonej decyzji SKO, w świetle wywodów zawartych w jej uzasadnieniu można mieć poważne wątpliwości, czy skład orzekający tego organu rzetelnie rozpoznał istotę przedłożonej mu sprawy, a w szczególności, czy w sposób dostatecznie uważny i wnikliwy zapoznał się z jej aktami. Dość powiedzieć – tytułem przykładu – że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji:
- SKO w sposób oczywiście nieprawidłowy stwierdziło, że organ I instancji, uzasadniając swe rozstrzygnięcie, wskazał, że przyczyną orzeczonej przezeń odmowy był fakt, iż skarżąca pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Wręcz przeciwnie, Prezydent Miasta w motywach decyzji z [...] marca 2022 r. (s. 3) expressis verbis zastrzegł, iż: "Podkreślić należy, że podstawą odmowy świadczenia nie jest fakt pobierania przez Panią renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy". Przyczynę odmowy objaśnił zaś jednoznacznie w kolejnym akapicie, stwierdzając że: "Ponieważ Pani matka legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w którym orzeczono, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad matką Pani nie przysługuje" – ewidentnie nawiązując w ten sposób do wcześniej przeanalizowanego przez ten organ przepisu art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615; w skrócie "u.ś.r.");
- deklarując, iż odnosi się do zarzutów zawartych w odwołaniu, SKO przedstawiło analizę możliwości i warunków dokonania przez uprawnionego wyboru w przypadku zbiegu świadczenia pielęgnacyjnego oraz renty chorobowej. Tymczasem odwołanie były w całości poświęcono zarzutowi naruszenia art. 17 ust. 1b u.ś.r. – który to przepis, jak to już wyżej wskazano, stanowił wyłączną podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia przez organ I instancji;
- z niezrozumiałych powodów i całkowicie nieadekwatnie, SKO istotną część swych wywodów poświęciło kwestiom związanym z pobieraniem przez osobę ubiegającą się o świadczenie pielęgnacyjne świadczenia emerytalnego, podczas gdy skarżąca ma ustalone – co bezsporne – prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, a nie do emerytury;
- SKO błędnie przypisało organowi I instancji twierdzenie, że "do dnia dzisiejszego stanowiący podstawę odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie został uchylony ani zmieniony" – w sytuacji gdy tego rodzaju uwaga organu I instancji (o braku zmiany lub uchylenia przepisu) w rzeczywistości dotyczyła art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Pozostając przy decyzji organu I instancji, należy stwierdzić, że organ ten niezasadnie przyjął, iż na przeszkodzie przyznaniu wnioskowanego świadczenia stoi art. 17 ust. 1b u.ś.r. – w brzmieniu: "Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jedynie wtedy, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia" – oraz fakt, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w którym orzeczono, iż nie da się ustalić, od kiedy niepełnosprawność istnieje.
Zdaniem Sądu takie stanowisko organu I instancji jest wynikiem błędnej oceny skutków prawnych przywołanego przez ten organ wyroku Trybunał Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. K 38/13 (OTK-A 2014, nr 9, poz. 104). W wyroku tym Trybunał orzekł m.in., że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W świetle tego orzeczenia organy administracji publicznej nie powinny brać pod uwagę tego, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki została stwierdzona dopiero w dorosłym życiu (po upływie okresów wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r.). Sąd w niniejszym składzie akceptuje, obecnie praktycznie jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych, pojmujących konsekwencje prawne zakresowej niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. jako niemożność upatrywania w treści tego przepisu przeszkody dla przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi dorosłej osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność stwierdzona została po ukończeniu 18. czy 25. roku życia. Zróżnicowanie wiekowe wprowadzone w art. 17 ust. 1b u.ś.r. godziło w normatywnie określoną zasadę równości obywateli wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Honorowanie przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z modelem i funkcją ochrony praw jednostki, realizowaną przez sądy administracyjne, którym przyznaje się kompetencje do bezpośredniego stosowania Konstytucji RP w przypadku usunięcia z porządku prawnego fragmentu przepisu. Zasygnalizowanie w uzasadnieniu wyroku trybunalskiego potrzeby działań legislacyjnych ma charakter postulatywny, a nie normatywny (wiąże sentencja wyroku TK). Jeśli sądy administracyjne, kierując się sugestią Trybunału Konstytucyjnego zawartą w pkt 8 uzasadnienia ww. wyroku, stosowałyby przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dotychczasowym brzmieniu, a ustawodawca nadal nie wykonywałby zaleceń trybunalskich – co notabene ma miejsce po dziś dzień – jednostki, których prawa zostały naruszone treścią przepisu, zostałyby pozbawione efektywnej ochrony (por. np. wyrok WSA z 05.02.2020 r., II SA/Gl 1373/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ze strony internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").
Odnosząc się w tym miejscu do stanowiska Prezydenta Miasta – który pomimo zapadnięcia przywołanego wyroku TK o sygn. K 38/13 uznał konieczność dalszego stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r., z powołaniem się na fakt, że przepis ten nie został do dzisiaj uchylony ani zmieniony – należy stwierdzić, że takie rozumienie skutków ww. wyroku TK, abstrahujące od odmiennej i obecnie praktycznie jednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, jawi się w kontekście zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP / art. 6 k.p.a.) jako nadmierne i nieuprawnione uproszczenie. Jak bowiem trafnie objaśniono to w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2008 r. o sygn. P 57/07 (OTK-A 2008, nr 10, poz. 178): "Jednym z rudymentów zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa jest to, że obywatel może zakładać, że treści obowiązującego prawa są dokładnie takie, jak to zostało ustalone w orzecznictwie przez sądy" (tak też uchwała NSA z 15.06.2011 r., I OPS 1/11, ONSAiWSA 2011, nr 5, poz. 95).
Z tych względów stanowisko organu I instancji upatrujące podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie zasługiwało na uwzględnienie – co niezasadnie SKO pominęło milczeniem w motywach zaskarżonej decyzji.
W decyzji tej SKO uznało natomiast, że na przeszkodzie przyznaniu wnioskowanego świadczenia stoi art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. – w brzmieniu: "Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym" – oraz fakt, że skarżąca pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, której dotychczas nie zawiesiła i zawiesić nie zamierza, co wyraźnie w toku postępowania przed organem I instancji oświadczyła.
W ocenie Sądu również stanowisko SKO jest błędne, i również jego wadliwość wynika z nieuwzględnienia przez organ administracji skutków orzeczenia trybunalskiego – w tym przypadku jednak wyroku TK z 26 czerwca 2019 r. o sygn. SK 2/17 (OTK-A 2019, poz. 36, Dz. U. z 2019 r., poz. 1257).
W tej mierze Sąd w niniejszym składzie podziela w pełni stanowisko wyrażone w dość już licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, w tym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 sierpnia 2022 r. o sygn. akt I OSK 2052/21 (CBOSA).
W ślad za tym wyrokiem należy wskazać, że w obowiązujących w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przepisach (mowa o ich literalnym brzmieniu), jak i aktualnie, brak jest regulacji, która odnosi się do osób spełniających przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, a pobierających rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, uzależniającej przyznanie im tego świadczenia od skutecznej rezygnacji z renty. Nie ma również regulacji przewidującej zasadę przyznawania wnioskodawcy świadczenia o najwyższej kwotowo wysokości (świadczenia pielęgnacyjnego) z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia (renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy), czy też wstrzymaniem wypłaty niższego kwotowo świadczenia. Natomiast w orzecznictwie NSA – jak słusznie zauważył autor skargi – ugruntowany jest obecnie pogląd, zgodnie z którym zawieszenie prawa do emerytury eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w postaci posiadania prawa do emerytury, wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Należy jednak zwrócić uwagę, że stanowisko to nie odnosi się do okoliczności niniejszej sprawy. Skarżąca ma bowiem ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
Biorąc pod uwagę powyższe, należy stwierdzić, że niniejsza sprawa – co najwyraźniej uszło uwagi SKO – wpisuje się w kontekst prawny objęty skutkami przywołanego wyżej wyroku TK o sygn. SK 2/17. Trybunał w wyroku tym stwierdził w punkcie I, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zaś w punkcie II – że przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższy wyrok TK opublikowany został w Dzienniku Ustaw z 08 lipca 2019 r. pod poz. 1257, w związku z czym od 09 stycznia 2020 r. norma prawna wyrażona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi być odczytywana w ten sposób, że zawarte w niej wyłączenie przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego osobom posiadającym ustalone prawo do wskazanych w tym przepisie świadczeń nie obejmuje sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Zestawienie treści przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i sentencji wyroku TK o sygn. SK 2/17 nie pozostawia w tym zakresie żadnych wątpliwości.
Przypomnienia w tym miejscu wymaga, iż zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, a skutkiem prawnym stwierdzenia niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją RP jest utrata mocy obowiązującej tego aktu. Z powszechnego charakteru wyroków Trybunału Konstytucyjnego, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, i utraty mocy obowiązującej zaskarżonego przepisu (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP) wynika, że możliwość rozstrzygnięcia sprawy z pominięciem derogowanego przepisu odnosi się zasadniczo do wszystkich spraw, w których niekonstytucyjny przepis był podstawą orzeczenia o prawach osób uprawnionych, bez względu na to, kto i w jakim trybie zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z odpowiednim żądaniem. Na gruncie stanu faktycznego niniejszej sprawy nie jest przy tym konieczne czynienie rozważań dotyczących kwestii obowiązywania spornej regulacji w okresie pomiędzy ogłoszeniem wyroku TK, a upływem wskazanego w nim terminu odroczenia utraty mocy obowiązującej sprzecznej z Konstytucją regulacji.
Zdaniem Sądu, z uwagi na brak jakiegokolwiek innego przepisu szczególnego regulującego sytuację prawną osób sprawujących opiekę, które mają ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, w zakresie przysługiwania im uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, jak też przepisów uzależniających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od sytuacji majątkowej osoby uprawnionej, względnie braku osiągania przez nią dochodów ze źródeł innych niż zatrudnienie lub inna praca zarobkowa bądź źródła wskazane w art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., uznać należy, iż osoby mające ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy mogą uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach ogólnych, to jest po spełnieniu wymogów wynikających z art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Ponadto zauważenia wymaga, że Trybunał w ww. wyroku o sygn. SK 2/17 odroczył utratę mocy obowiązującej uznanego za niekonstytucyjny przepisu o sześć miesięcy, uznając, że wydanie orzeczenia stwierdzającego niezgodność zaskarżonego przepisu z Konstytucją RP będzie skutkowało koniecznością poczynienia przez Skarb Państwa znacznych nakładów, które nie zostały ujęte w obowiązującej ustawie budżetowej. W ocenie bowiem Trybunału Konstytucyjnego w związku z utratą mocy obowiązującej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. potencjalnie nieodzowna stać się miała wypłata świadczenia pielęgnacyjnego osobom znajdującym się w tożsamej sytuacji, jak skarżąca. Jednak pomimo upływu wskazanego wyżej terminu utraty mocy obowiązującej części aktu normatywnego, prawodawca nie wprowadził w ustawie o świadczeniach rodzinnych jakichkolwiek regulacji ograniczających wysokość świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę, a mających ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Nadmienić również wypada, że nie dodał także świadczenia pielęgnacyjnego do katalogu świadczeń, które powodują automatyczne zmniejszenie (zawieszenie) emerytur i rent – vide art. 104 (zwłaszcza jego ust. 6) ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504).
Jak to już wyżej podkreślono, wskazany wyrok TK o sygn. SK 2/17 jest w swej sentencji jednoznaczny. Wyraźnie wskazuje, że utraciła moc regulacja czyniąca prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy (opiekuna) negatywną przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Innymi słowy, uprawniony do takiej renty ma po prostu prawo do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Za taki stan rzeczy ponosi odpowiedzialność prawodawca. Po wydaniu ww. wyroku nie wprowadzono bowiem ustawowych rozwiązań regulujących specyficzny status opiekunów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego posiadających jednocześnie rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Należy więc przyjąć, że obecnie uprawnienia takich osób wynikają wprost z zestawienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. z sentencją ww. wyroku TK (zob. wyrok NSA z 11.08.2022 r., I OSK 2052/21, CBOSA).
W tym kontekście Sąd zwraca również uwagę, iż nie podziela, z przyczyn podanych powyżej, argumentacji przedstawionej w zaskarżonej decyzji SKO, w zakresie, w którym organ II instancji podnosi, że świadczenie pielęgnacyjne na gruncie niniejszej sprawy pozostawało zależne od przedstawienia przez skarżącą decyzji o zawieszeniu renty i wstrzymaniu jej wypłaty. Rozważania organu w zakresie ewentualnego zawieszenia prawa do świadczenia emerytalno-rentowego nie znajdują bowiem zastosowania w sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – wnioskodawczyni pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W ocenie Sądu, SKO w sposób całkowicie nieuprawniony zastosowało rozważania czynione w dorobku orzeczniczym na gruncie wskazanej regulacji prawnej w zakresie emerytury, błędnie utożsamiając to świadczenie z rentą z tytułu częściowej niezdolności do pracy (por. wyrok WSA z 19.08.2022 r., II SA/Gl 603/22, CBOSA).
Poza tym Sąd podkreśla, że wydając niniejszy wyrok brał pod uwagę, iż skarżąca, zyskując możliwość pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy i równocześnie świadczenia pielęgnacyjnego, może znaleźć się de facto w "uprzywilejowanej" sytuacji w stosunku do innych opiekunów osób niepełnosprawnych. Skład orzekający doszedł jednak do przekonania, że ocena taka nie powoduje, że koniecznie należy poszukiwać (w drodze wykładni, czy sposobu stosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.) metod, które zapobiegną tego rodzaju "uprzywilejowaniu". Przede wszystkim przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie znajdującej się w sytuacji takiej, jak skarżąca, trudno uznać za działanie, które prowadzi do stanu wtórnej niekonstytucyjności. Osoba posiadająca rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy uzyskująca świadczenie pielęgnacyjne znajdzie się rzecz jasna w korzystnej świadczeniowo sytuacji. Temu nie sposób zaprzeczyć. Nie jest to jednak stan rażący i przez to nieakceptowalny. Ponadto nie prowadzi on do automatycznej dyskryminacji innych opiekunów osób niepełnosprawnych (zob. przywołany w skardze wyrok WSA z 04.11.2021 r., II SA/Po 402/21; por. też wyroki WSA: z 28.04.2021 r., II SA/Po 758/20; z 01.04.2022 r., IV SA/Po 159/22; z 21.07.2022 r., II SA/Po 257/22; z 07.09.2022 r., II SA/Po 477/22; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).
Zresztą sytuacja faktycznego "uprzywilejowania" pewnych grup podmiotów nie jest niczym nowym na gruncie regulacji dotyczącej przyznawania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wszak prawo do tego świadczenia w pełnej wysokości, w przypadku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, względnie niepodejmowania zatrudnienia, mogą nabyć osoby uzyskujące nawet znaczne dochody ze źródeł innych, niż wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., w tym dochody z kapitału, z papierów wartościowych, z najmu nieruchomości, majątkowych praw autorskich itd. (por. wyrok WSA z 07.09.2022 r., II SA/Po 477/22, CBOSA).
Powyższe skłania do uznania za nieuprawniony pogląd wyrażony – przykładowo – w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 17 sierpnia 2022 r. o sygn. akt II SA/Ol 333/22 (CBOSA), w którym wskazano, iż prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym w następstwie wyroku TK o sygn. SK 2/17, nie powinna ograniczać się do jego literalnego brzmienia, lecz wymaga oparcia się na efektach zastosowania prokonstytucyjnej wykładni celowościowej i systemowej, pozwalającej na realizację m.in. zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) – co doprowadziło tenże WSA do zaaprobowania odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie pobierającej rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W ocenie Sądu w niniejszym składzie należy w pełni podzielić stanowisko, zgodnie z którym prokonstytucyjna i celowościowa wykładnia przepisów prawa nie może prowadzić do pozbawienia strony uprawnień wprost jej w tychże przepisach przyznanych (zob. wyrok WSA z 07.09.2022 r., II SA/Po 477/22, CBOSA) – i to także wówczas, jeśli, tak jak w kontrolowanej sprawie, owo przyznanie jest wynikiem "korekty" przepisów dokonanej orzeczeniem trybunalskim.
Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. uchylił decyzje organów obu instancji.
O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej ustalone według stawek minimalnych, zgodnie z § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800, z późn. zm.), w wysokości 480 zł.
Ponownie rozpoznając sprawę po ewentualnym uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, organ administracji uwzględni przyjętą wyżej przez Sąd wykładnię przepisów art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w świetle której niemożność ustalenia konkretnej daty powstania niepełnosprawności matki skarżącej (a nawet ewentualne powstanie tej niepełnosprawności już po upływie okresów wymienionych w art. 17 ust. 1b u.ś.r.) ani fakt pobierania przez skarżącą renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie stoją na przeszkodzie przyznaniu wnioskowanego świadczenia. W rezultacie, w ramach ponownie prowadzonego postępowania, organ administracji zweryfikuje występowanie, bądź nie, w niniejszej sprawie pozostałych ustawowych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – tak pozytywnych, jak i negatywnych – a zwłaszcza wymaganego w świetle art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r. związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki nad matką przez skarżącą, a rezygnacją z, lub niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Stosownie do wyniku poczynionych ustaleń, organ podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a.