IV SA/Po 504/25

IV SA/Po 504/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-07-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący/
Monika Świerczak /sprawozdawca/
Wojciech Rowiński
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Rokietnica z dnia 28 października 2024 r. nr XI/85/2024 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Rostworowo w rej. ul. Rostworowskiej oraz w miejscowości Żydowo w rej. ul. Ogrodowej i ul. Parkowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 3 ust. 1; 2. zasądza od Gminy Rokietnica na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 20 października 2024 r. Rada Gminy Rokietnica (dalej też jako: "Rada Gminy" lub "Rada") podjęła uchwałę nr IX/85/2024 "w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Roztworowo w rej. ul. Rostworowskiej oraz w miejscowości Żydowo w rej. ul. Ogrodowej i ul. Parkowej (zwaną też dalej jako: "Uchwała" lub "Plan").
Pismem z 14 kwietnia 2025 r. Wojewoda Wielkopolski (dalej też jako: "Wojewoda" lub "skarżący") złożył skargę na Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części tj. w zakresie § 3 ust. 1 ze względu na istotne naruszenie prawa – a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że Uchwała została przekazana mu 4 grudnia 2024 r.
Następnie Wojewoda wyjaśnił, że w ocenie skarżącego zaskarżona Uchwała w świetle ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( w brzmieniu obowiązującym 28 października w skrócie "u.p.z.p." ), 2024 r. ) z uwzględnieniem art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U z 2023 r. poz.1688 dalej także jako: " ustawa zmieniająca u.p.z.p." ), została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które dają podstawę do stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonym zakresie.
Wojewoda podniósł, że § 3 ust. 1 Uchwały, dla całego obszaru objętego planem, w tym terenów ornych oraz upraw ( RNR ) a także dla terenu lasu ( L ), w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasad kształtowania krajobrazu oraz wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, dopuszczono wydzielenie działek o dowolnej powierzchni, przeznaczonych pod lokalizację obiektów infrastruktury technicznej.
W odniesieniu do tych postanowień Planu, Wojewoda powołał art. 93 ust. 2a i 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145, ze zm.; dalej w skrócie "u.g.n.") zgodnie z którym "Podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami"." W decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości określa się termin na przeniesienie praw do wydzielonych działek gruntu, który nie może być dłuższy niż 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Warunku dotyczącego wydzielenia działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha nie stosuje się do działek gruntu projektowanych do wydzielenia pod drogi wewnętrzne".
Skoro zatem, w ocenie Wojewody formy działania w zakresie podziału gruntów rolnych zostały uregulowane w aktach rangi ustawowej, to niedopuszczalne jest regulowanie tej materii w sposób wtórny w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wprowadzając wyłączenia nie wynikające z obowiązujących przepisów prawa.
Tym samym Rada wprowadzając do Planu zapisy stanowiące modyfikację art. 93 pkt 2a i 3a u.g.n. wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej.
Ponadto Wojewoda stwierdził, że dopuszczenie realizacji na gruntach rolniczych infrastruktury technicznej na wydzielonych i przeznaczonych pod tą infrastrukturę działkach skutkuje zarazem dopuszczeniem innego niż rolniczy sposób użytkowania gruntów.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Rokietnica wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu Wójt Gminy Rokietnica wskazał, że w momencie sporządzania Planu żaden z gestorów sieci nie poinformował o planach realizacji nowych inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej. Mając jednak na uwadze, że takie zamierzenia stanowią cele publiczne w planie dopuszczono możliwość ich realizacji. Jeżeli zajdzie w przyszłości taka potrzeba. Takie dopuszczenie wprowadzono m.in. na wniosek E. sp. z o.o. oraz uwzględniając zapotrzebowanie zarządcy sieci kanalizacji sanitarnej wyrażanej w innych procedurach planistycznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skargę na przedmiotową uchwałę Rady wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2024 r. poz.1465; w skrócie "u.s.g."). W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy; a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi.
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały nie orzekł o nieważności Uchwały, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2024 r. poz.167 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest Uchwała Rady Gminy Rokietnica z 20 października 2024 r. nr IX/85/2024 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Roztworowo w rej. ul. Rostworowskiej oraz w miejscowości Żydowo w rej. ul. Ogrodowej i ul. Parkowej.
Podstawę prawną podjętej przez Radę Uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 67 ust.3 pkt 4 ustawy o zmianie u.p.z.p.
Nie ulega wątpliwości, że Uchwała – jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( w skrócie "m.p.z.p." ) – jest aktem prawa miejscowego, gdyż zostało to przesądzone expressis verbis przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w przywołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.
Z tych względów Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.
Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którym tylko istotne naruszenie zasad sporządzania oraz istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać przede wszystkim z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA)
W rozpoznawanej skardze Wojewoda podniósł zarzut naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.
Zgodnie § 3 ust. 1 Uchwały dla obszaru objętego planem ( teren gruntów ornych oraz upraw, oznaczonych symbolem RNR; teren lasu, oznaczony symbolem L; teren elektroenergetyki oznaczony symbolem IE) w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasad kształtowania krajobrazu oraz wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, dopuszcza się wydzielenie działek o dowolnej powierzchni, przeznaczonych pod lokalizację obiektów infrastruktury technicznej.
Zgodnie natomiast z art. 93 ust. 2a i 3 a u.g.n. podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. W decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości określa się termin na przeniesienie praw do wydzielonych działek gruntu, który nie może być dłuższy niż 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Warunku dotyczącego wydzielenia działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha nie stosuje się nie stosuje się do działek gruntu projektowanych do wydzielenia pod drogi wewnętrzne.
Z powyższego wynika, że tereny przeznaczone w planie miejscowym na cele rolne można, co do zasady, dzielić na działki gruntu o powierzchni nie mniejszej niż 0,3 ha, a na działki mniejsze wyłącznie w przypadkach, wymienionych w tym przepisie. Jeżeli nie zachodzi żaden z tych przypadków podział jest niedopuszczalny (zob. wyrok NSA z 30.01.2013 r., I OSK 1558/11, CBOSA). Tymczasem w § 3 ust 1 Uchwały odnoszący się w zasadzie do gruntów rolnych i leśnych ustalono wydzielanie działek o dowolnej powierzchni przeznaczonych pod lokalizację obiektów infrastruktury technicznej, co jest sprzeczne z regulacją art. 93 ust. 2a i 3 a u.g.n.
Kwestia parametrów działek powstających w wyniku podziału albo scalenia i podziału nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne nie wymaga unormowania. Omawiane zagadnienie zostało bowiem w niezbędnym zakresie unormowane w ustawach (w tym w ustawie o gospodarce nieruchomościami) - co oznacza, że prawodawca lokalny nie posiada już w tym zakresie kompetencji. W szczególności nie jest on więc upoważniony do regulowania w planach miejscowych parametrów działek o przeznaczeniu rolnym lub leśnym, powstających w wyniku podziałów albo scaleń i podziałów.
Tak opisane naruszenie prawa ma, w ocenie Sądu, charakter istotny, Niedopuszczalne zatem było zawarcie w Planie ustaleń sprzecznych z przepisami rangi ustawowej (w przypadku zaskarżonej uchwały z art. 93 ust. 2a i art. 3a u.g.n.).
Z powyższych względów zarzut skargi dotyczący istotnej wadliwości § 3 ust.1 Uchwały należało uznać za w pełni uzasadniony, co skutkowało stwierdzeniem nieważności tego postanowienia.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 p.p.s.a., stwierdził nieważność Uchwały w części określonej w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego ustalone według stawek minimalnych, zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U. z 2023 r. poz.1935 ), w wysokości 480 zł.