IV SA/Po 504/22

IV SA/Po 504/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski /sprawozdawca/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący/
Tomasz Grossmann
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2022 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Wojewody z dnia 30 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] [...]); 2. zasądza od Wojewody na rzecz R. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 30 maja 2022 r. r., nr [...] Wojewoda po rozpoznaniu odwołania R. S. od decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2022 r. nr [...] zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej zlokalizowanego w D. przy ul. [...], gm. D., na dz. o nr. ewid. [...]:
1. uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej nazwę inwestycji, tj. "rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej" i w to miejsce przywołał "rozbudowa, nadbudowa i przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej",
2. w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Dnia 10 grudnia 2020 r. do Starostwa Powiatowego w P. wpłynął wniosek M. S. (inwestor) o wydanie pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej zlokalizowanego w D. przy ul. [...], gm. D..
Postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. Starosta P., działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) - dalej: Prawo budowlane, nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych w dokumentacji projektowej nieprawidłowości. Odpowiedź na ww. postanowienie wpłynęła do organu 12 lutego 2021 r.
Decyzją nr [...] z [...] marca 2021 r. organ I instancji zatwierdził projekt zagospodarowania terenu działki oraz projekt architektoniczno- budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej w D. przy ul. [...], gmina D..
W związku z odwołaniem złożonym przez, R. S., decyzją z [...] kwietnia 2021 r. (Nr [...]) uchylono zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta P. postanowieniem z [...] maja 2021 r. zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości, które zostały wskazane w decyzji kasatoryjnej Wojewody.
Decyzją nr [...] z [...] lipca 2021 r. Starosta P. odmówił wydania decyzji pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w D. , gm. D., na dz. nr [...]. Podstawą ww. decyzji było ustalenie przez Starostę Poznańskiego, że zamiarem inwestora jest rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego o trzeci lokal mieszkalny, co prowadzi do niezgodności planowej inwestycji z ustawową definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartą w art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego oraz do niezgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na tym terenie, zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] września 2020 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r., poz. [...]), zgodnie z którymi teren oznaczony w planie symbolem 8 MN/U jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.
Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie wniósł inwestor.
Decyzją z [...] września 2021 r. (znak: [...]) Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Postanowieniem z [...] września 2021 r. Starosta P. zawiesił z urzędu toczące się postępowanie z uwagi na śmierć jednej ze stron i konieczność ustalenia spadkobierców.
Postanowieniem z [...] października 2021 r. organ I instancji zobowiązał inwestora do usunięcia stwierdzonych w dokumentacji nieprawidłowości.
Postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. Starosta P. podjął zawieszone postępowanie.
Decyzją nr [...] z [...] stycznia 2022 r. Starosta P. zatwierdził projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji.
Wojewoda w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:
1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego z:
a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,
b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi;
1) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:
a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,
b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b,
c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,
d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;
2) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.
Zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Jak wynika z akt sprawy, Starosta P. wystosował, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, postanowienie z [...] października 2021 r. zobowiązujące inwestora do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Uzupełnień i wyjaśnień dokonano przy piśmie z [...] grudnia 2021 r. (data wpływu: [...] grudnia 2021 r.).
Przechodząc do analizy merytorycznej dokumentacji sprawy Wojewoda wskazał, że przedmiotowe zamierzenie budowlane obejmuje rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. Jak wynika z projektu budowlanego rozbudowa zlokalizowana zostanie w tylnej części działki, wzdłuż granicy z działką sąsiednią o nr. ewid. [...].
Na terenie objętym inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty na mocy uchwały nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] września 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] w miejscowości D. - etap [...] - część [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r. poz. [...]) - dalej: plan miejscowy.
Objęta inwestycją działka o nr. ewid. [...] położona jest na obszarze oznaczonym w planie symbolem 8MN/U - tj. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usługowej. Zgodnie z ogólnymi zasadami ochrony i kształtowania ładu przestrzennego obowiązującymi na całym obszarze objętym zapisami planu miejscowego, w myśl § 4 pkt. 3-5, ustala się dla istniejącej zabudowy: dopuszczenie rozbiórki, remontu, przebudowy, rozbudowy, nadbudowy z zachowaniem ustaleń planu; dla istniejących budynków lub ich części, zlokalizowanych poza wyznaczonymi liniami zabudowy, dopuszcza się rozbudowę i nadbudowy z zachowaniem tej samej odległości od drogi lub od linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania i z zachowaniem pozostałych ustaleń planu; dopuszcza się zachowanie geometrii dachów, wysokości budynków, liczby kondygnacji, kolorystyki i użytych materiałów elewacji i dachów, w przypadku remontu, przebudowy i rozbudowy. Nie ulega zatem wątpliwości, że plan miejscowy dopuszcza realizację planowanego zakresu prac w istniejącym budynku.
W ramach szczegółowych ustaleń planu dla terenów oznaczonych symbolem MN/U, w tym analizowanego terenu 8MN/U, ustalono następujące zasady kształtowania zabudowy mające zastosowanie w sprawie:
- lokalizacja budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących z dopuszczeniem lokalizacji wyłącznie jednego budynku mieszkalnego na działce budowlanej (z uwagi na fakt, że przedmiotowy budynek istniał w niezmienionej formie przed wejściem w życie planu miejscowego nie jest możliwe spełnienie pierwszego z wymogów, jednak zabudowa spełnia drugi z warunków - na działce istnieje jeden budynek mieszkalny);
- wskaźnik intensywności zabudowy w zakresie od 0,05 do 0,6 liczony jako stosunek powierzchni całkowitej zabudowy do powierzchni działki budowlanej (w przedmiotowym przypadku wynosi 0,3);
- maksymalna powierzchnia zabudowy 30% powierzchni działki (z danych zawartych w projekcie wynika, że powierzchnia zabudowy wynosi 30%);
- minimalny udział powierzchni terenu biologicznie czynnego w stosunku do powierzchni działki budowlanej - 40% (zaprojektowano 46%);
- maksymalna wysokość budynków - 9,0 m (wysokość maksymalna części istniejącej 8,6 m, a projektowanej 7,43 m);
- liczba kondygnacji budynków - maksymalnie dwie nadziemne (w części istniejącej budynku - dwie kondygnacje, w części rozbudowywanej - dwie kondygnacje);
- geometria dachów dla terenu 8MN/U - dowolna (zaprojektowano kombinację dachu stromego i płaskiego);
- nakaz zapewnienia, co najmniej dwóch stanowisk postojowych na jeden lokal mieszkalny, wliczając w to stanowiska w garażach oraz budynkach garażowo-gospodarczych (zaprojektowano dwa miejsca postojowe w głębi działki).
Analizując przedłożony przez inwestora projekt budowlany, Wojewoda stwierdził, że zastosowane rozwiązania nie naruszają zapisów planu miejscowego.
Poza zgodnością z planem miejscowym, kwestią wymagającą wyjaśnienia, która podlega badaniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zgodność projektu z przepisami techniczno-budowlanymi, w szczególności dotyczącymi usytuowania budynku na działce.
Sytuowanie budynków i obiektów budowlanych reguluje § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) - dalej: warunki techniczne. Ogólna zasada wynikająca z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:
1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;
2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.
Od przytoczonej zasady ogólnej ustawodawca przewidział kilka wyjątków dotyczących zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej. Zgodnie z § 12 ust. 4 pkt 1 warunków technicznych, w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej. Działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym o nr [...] ma szerokość od 10,31 m (front działki) do 9,99 m (tył działki), zatem podlega regulacji ww. przepisu i jest możliwa lokalizacja na niej zabudowy w granicy nieruchomości. Ponadto w myśl § 12 ust. 4 pkt 2 warunków technicznych dopuszcza się nadbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy tej działki budowlanej, o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być okien i drzwi. Tym samym, poza zlokalizowaniem na działce nowej, rozbudowywanej części budynku, możliwa jest również nadbudowa jego istniejącej, parterowej części z zachowaniem dotychczasowej lokalizacji, czyli w granicy nieruchomości.
Zdaniem organu II instancji, zabudowa w granicy, w oparciu o ww. przepisy warunków technicznych jest możliwa po stwierdzeniu zgodności z pozostałymi wskazanymi przepisami, tj. § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273.
Zgodnie z § 13 ust. 1 warunków technicznych odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli zachowano wymogi wskazane w punktach 1 i 2: między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m; oraz zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60. W myśl § 13 ust. 2 i 3 warunków technicznych wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części. Dopuszcza się sytuowanie obiektu przesłaniającego w odległości nie mniejszej niż 10 m od okna pomieszczenia przesłanianego, takiego jak maszt, komin, wieża lub inny obiekt budowlany, bez ograniczenia jego wysokości, lecz o szerokości przesłaniającej nie większej niż 3 m, mierząc ją równolegle do płaszczyzny okna. Jak wynika z rysunków zawartych w projekcie budowlanym potencjalna wysokość przesłaniania części rozbudowywanej i nadbudowywanej wynosić będzie 6,67 m (wysokość w najwyższym punkcie). Z uwagi na brak okien z pomieszczeniami na pobyt ludzi w budynkach na działkach sąsiednich skierowanych na projektowaną zabudowę i jednocześnie pozostających w zasięgu ewentualnego przesłaniania, należy stwierdzić, że spełniono wymóg stawiany w ww. przepisie.
W myśl § 60 ust. 1 i 2 warunków technicznych, pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, przedszkolu i szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w godzinach 8:00-16:00, natomiast pokoje mieszkalne - w godzinach 7:00-17:00. W mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie opisanego wyżej wymogu co najmniej do jednego pokoju, przy czym w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia. Podobnie jak w przypadku przesłaniania, w przedmiotowym przypadku nie będzie dochodziło do ograniczenia nasłonecznienia pomieszczeń w budynkach sąsiednich ze względu na zachowanie wymaganych przepisami odległości, jak i położenie budynków względem stron świata.
W dalszej kolejności wskazać trzeba, że w myśl § 207 ust. 1 warunków technicznych budynek i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w sposób zapewniający w razie pożaru nośność konstrukcji przez czas określony czas, ograniczenie rozprzestrzeniania się ognia i dymu w budynku, ograniczenie rozprzestrzeniania się pożaru na sąsiednie budynki, możliwość ewakuacji ludzi, a także uwzględniający bezpieczeństwo ekip ratowniczych. Koniecznym jest zatem spełnienie wymagań przeciwpożarowych poprzez zastosowanie rozwiązań zapewniających bezpieczeństwo użytkowania budynków i materiałów o odpowiedniej klasie odporności ogniowej. W związku z tym należy spełnić wymogi zawarte w § 271-273 warunków technicznych, tzw. wymagania przeciwpożarowe. Zgodnie z § 271 między budynkami należy zachować odległość minimum 8 m. Możliwe jest zlokalizowanie budynku w granicy nieruchomości jednakże pod warunkiem zastosowania materiałów o podwyższonej klasie odporności ogniowej oraz umieszczenia w granicy działki ściany oddzielenia przeciwpożarowego wysuniętej co najmniej 0,3 m ponad pokrycie dachu lub zastosowania wzdłuż ściany pasa z materiału niepalnego zgodnie z § 235 warunków technicznych.
W przedmiotowym przypadku w projekcie określono, że w granicy nieruchomości zaprojektowano ścianę oddzielenia pożarowego z materiałów nierozprzestrzeniających ognia o klasie odporności REI60, izolowaną wełną mineralną. Dodatkowo wskazaną ścianę wyniesiono ponad połać dachu o 0,3 m. Wobec powyższego spełniono wymogi zawarte w § 271-273 warunków technicznych.
Wypełniono również pozostałe warunki wymienione w § 12 ust. 4 pkt 1 warunków technicznych, włącznie z wymogami dotyczącymi odległości projektowanych miejsc postojowych od granic nieruchomości i od okien pomieszczeń na stały pobyt ludzi w budynkach mieszkalnych (zgodnie z § 19 warunków technicznych).
Wojewoda zwrócił uwagę, że kwestią budzącą wątpliwości w sprawie, podnoszoną przez odwołującą była poprawna kwalifikacja budynku. R. S. wskazuje, że przedmiotowy budynek mieszkalny zrealizowany został w [...] r. jako budynek wolnostojący. W latach 70. budynek ten wraz z terenem został podzielony na dwie nieruchomości, dla których wydano akty własności ziemi. Budynek został podzielony na dwie części ścianą działową o grubości 12 cm poprowadzoną przez środek domu, przez dwie kondygnacje aż po połać dachową. Ściana ta nie została posadowiona na fundamencie, a z uwagi na jej grubość nie może być traktowana jako ściana nośna, bowiem celem jej powstania było wydzielenie części mieszkalnych dla dwóch rodzin.
Wojewoda zgodził się z odwołującą, że istniejący budynek mieszkalny nie spełnia obecnie przyjmowanej w orzecznictwie definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej.
Zgodnie z treścią art. 3 pkt 2a Prawa budowanego przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.
Przyjmuje się, że kluczowym dla stwierdzenia, czy budynek jest budynkiem bliźniaczym, czy dwulokalowym jest ustalenie konstrukcyjnej samodzielności poszczególnych części budynku. By bezsprzecznie stwierdzić powyższe, projektuje się pomiędzy budynkami bliźniaczymi podwójne ściany nośne z dylatacją, osadzone na niezależnym fundamencie, które dzielą budynki po dach przy jednoczesnym zastosowaniu wysuniętej ponad połać dachową ścianki oddzielenia pożarowego. Zdaniem organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że istniejący budynek nie spełnia wskazanych warunków. Jednocześnie jednak nie można jednoznacznie stwierdzić, że nie może być uznawany za budynek bliźniaczy. Istotnym w sprawie jest fakt zrealizowania oraz późniejszego podziału budynku przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Z tego względu pojęcie konstrukcyjnej samodzielności jako determinujące istnienie odrębnych obiektów budowlanych powinno być rozpatrywane indywidualnie i dokonywane nie tylko według kryterium samodzielności konstrukcyjnej, ale też samodzielności funkcjonalnej (sposobu wykorzystywania).
Oceniając czy mamy do czynienia z budynkiem jednorodzinnym wolnostojącym o dwóch mieszkaniach, czy też z odrębnymi budynkami jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej stanowiącymi "konstrukcyjnie samodzielną całość", istotne znaczenie ma to, czy obie części obiektu mogą funkcjonować w sposób samodzielny i niezależny od siebie, przy równoczesnym spełnianiu przez każdą z nich cech budynku z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Ocena danego projektu budynku jednorodzinnego pod kątem jego kwalifikacji jako domu wolnostojącego albo w zabudowie bliźniaczej powinna być indywidualna i dokonywana nie tylko według kryterium samodzielności konstrukcyjnej, ale też samodzielności funkcjonalnej (sposobu wykorzystywania). Idąc dalej wskazać trzeba, że wspólny fundament, ściana czy część dachu nie wyklucza możliwości samodzielnego funkcjonowania budynków i zakwalifikowania ich jako samodzielnych pod względem konstrukcyjnym. Warunek samodzielności konstrukcyjnej budynków w zabudowie szeregowej bądź bliźniaczej będą spełniały również takie budynki, które posiadają wspólną (jedną) ścianę. Także w tym przypadku każdy z budynków będzie stanowił zamkniętą przestrzeń, wydzieloną przegrodami budowlanymi i dachem oraz będzie przeznaczony i przystosowany do stałego pobytu ludzi. Pogląd zbieżny z powyższymi rozważaniami wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lutego 2020 r. (sygn. akt II OSK 2952/18).
Na gruncie niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że obie wydzielone w przeszłości części budynku spełniają warunek funkcjonalnej samodzielności. Zostały one bowiem prawnie i fizycznie podzielone wraz z gruntem na dwie odrębne nieruchomości, prowadzone są dla nich odrębne księgi wieczyste, kartoteki budynków, nie posiadają części wspólnych (poza dzielącą je ścianą i połacią dachu), nadano im odrębne numery porządkowe i co również istotne, przez lata funkcjonowały jako niezależne. Tym samym uzasadnione jest przyjęcie przez organ, że w tym indywidualnym przypadku mamy do czynienia z zabudową mieszkalną jednorodzinną w zabudowie bliźniaczej.
W odniesieniu do kolejnego z zarzutów odwołującej dotyczącego konieczności przedłożenia ekspertyzy technicznej istniejącego budynku Wojewoda stwierdził, że projektant zawarł w projekcie budowlanym stosowne informacje dotyczące stanu przedmiotowego budynku. Wskazał, że stan techniczny budynku, jak i poszczególnych jego elementów ocenia jako dobry umożliwiający przeprowadzenie prac w zakresie objętym projektem, ściany i strop nie wykazują pęknięć, a pomieszczenia nie są zawilgocone. Ponadto wyjaśnił, że zrealizowanie nadbudowy oraz rozbudowa budynku o nową część nie spowodują zagrożenia bezpieczeństwa użytkowania, a zaproponowane rozwiązania techniczne nie ingerują w konstrukcję istniejącej zabudowy. Jedyna zmiana dotycząca starej zabudowy polegać będzie na skonstruowaniu wspornika nad istniejącym dachem w celu odprowadzenia wód opadowych.
Odnosząc się do zarzutu pominięcia przez organ I instancji przebudowy planowanej w części istniejącej budynku polegającej na zamurowaniu istniejącego okna od strony północnej i wykuciu nowego od strony wschodniej w ścianie szczytowej budynku, Wojewoda wskazał, że pełnomocnik inwestora doprecyzował zakres inwestycji poprzez uzupełnienie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę (uzupełniono nazwę zamierzenia) oraz nazwy zamierzenia w projekcie budowlanym dodając do nadbudowy i rozbudowy również przebudowę budynku, z uwagi na co zmianie uległa treść orzeczenia organu, tj. nazwa inwestycji.
Skargę na powyższą decyzję wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. S., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie na Jej rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: tj. art. 3 pkt 2a Ustawy Prawa budowlanego oraz przepisów prawa proceduralnego tj. art. 7a, 8, 77, 80, 107 § 3 k.p.a.
W ocenie skarżącej decyzja wydana przez Wojewodę jest wewnętrznie sprzeczna. Kwestia sporna dotycząca zabudowy nie została dostatecznie wyjaśniona, poza tym sam Organ stwierdza, że nie może jednoznacznie uznać opisywanego budynku za budynek bliźniaczy. Wojewoda jednocześnie stwierdził, że budynek może zostać nazwany budynkiem bliźniaczym i nie wymagana jest ekspertyza techniczna przy przebudowie, nadbudowie i rozbudowie, która odbywa się w ostrej granicy, ingeruje w część wspólną jaką jest dach na styku dwóch nieruchomości. Tymczasem zdaniem skarżącej nie jest możliwe przeprowadzenie projektowanej przebudowy bez ingerencji w część wspólna tj. ścianę dzielącą i dach, na co nigdy nie wyrażała zgody.
Skarżąca załączyła opinię techniczną sporządzoną przez projektantów A. K. i A. R. K. z 06.2022 r., która jednoznacznie przedstawia, że obiekt jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym posiadającym dwa lokale mieszkalne, w żadnym wypadku nie kwalifikującym się jako dwa budynki w zabudowie bliźniaczej. Budynek nie spełnia przepisów wynikających z Prawa budowlanego, które klasyfikowałby go do takiej kategorii. Wykonanie robót budowlanych wg projektu rozbudowy i nadbudowy budynku stałoby w sprzeczności ze sztuką budowlaną i w konsekwencji mogłoby doprowadzić do katastrofy budowlanej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując przy tym argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Uprawnienie wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej p.p.s.a.) sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej zlokalizowanego w D. przy ul. [...], gm. D., na dz. o nr. ewid. [...].
Istota sporu sprowadza się do ustalenia poprawnej kwalifikacji budynku objętego przedmiotową inwestycją oraz do stwierdzenia zgodności inwestycji z obowiązującym na tym terenie planie miejscowym.
Jak wynika z akt sprawy budynek mieszkalny zrealizowany został w 1932 r. jako budynek wolnostojący. W latach 70 - tych budynek ten wraz z terenem został podzielony na dwie nieruchomości, dla których wydano akty własności ziemi. Budynek został podzielony na dwie części ścianą działową o grubości 12 cm poprowadzoną przez środek domu, przez dwie kondygnacje aż po połać dachową. Ściana ta nie została posadowiona na fundamencie, a z uwagi na jej grubość nie może być traktowana jako ściana nośna, bowiem celem jej powstania było wydzielenie części mieszkalnych dla dwóch rodzin. Natomiast dach stanowi część wspólną, nie podzieloną konstrukcyjnie w postaci ogniomurów, ani odrębnymi konstrukcjami więźby dachowej. Granica działek wyznaczona została na połowie budynku, wyodrębniając tym samym dwie działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...]. Skarżąca podaje w wątpliwość prawidłowość zakwalifikowania przedmiotowej inwestycji jako przebudowy w zabudowie bliźniaczej.
Zatem obowiązkiem organów było bezsprzeczne ustalenie czy budynek objęty inwestycją może zostać zakwalifikowany jako budynek w zabudowie bliźniaczej, czy jest on jednak budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym posiadającym dwa lokale mieszkalne.
W ocenie Sądu organy nie sprostały temu obowiązkowi, albowiem z uzasadnienia decyzji obu instancji nie sposób wywieść, że budynek zlokalizowany w D. przy ul. [...], gm. D., na dz. o nr. ewid. [...] jest budynkiem w zabudowie bliźniaczej.
Zgodnie z dyspozycja art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane wg. stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:
1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.
Z kolei przepis art. 35 ust. 3 ww. ustawy przesądza, iż w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Przepis art. 35 ust. 4 przesądza, iż w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Przytoczona wyżej regulacja przesądza, że organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek dokonania sprawdzenia zgodności projektu budowlanego, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o ile dla terenu, na którym inwestycja ma być realizowana plan taki obowiązuje, jeżeli nie - to zgodność projektu budowlanego z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W dalszej kolejności ocenia zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, kompletności projektu budowlanego posiadanie opinii, uzgodnień, sprawdzeń) oraz bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Następnie organ wzywa inwestora do usunięcia ewentualnych nieprawidłowości i po usunięciu tych nieprawidłowości lub jeżeli takiej potrzeby nie było (projekt spełnia warunki określone w art. 35 ustawy) wydaje decyzje o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Stwierdzenie, iż projekt budowalny ustawowych kryteriów nie spełnia, ewentualnie inwestor nie usunął stwierdzonych nieprawidłowości obliguje organ do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. W ocenie sądu organ prawidłowej kontroli, o której mowa wyżej nie przeprowadził.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że dla obszaru w którym ma być realizowana przedmiotowa inwestycja obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] września 2020 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r., poz. [...]) -, zgodnie z którym teren oznaczony w planie symbolem 8 MN/U jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.
W przypadku ustalania charakteru zabudowy należy posiłkować się definicjami legalnymi m.in. z ustawy Prawo budowlane oraz z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.), dalej jako r.w.t. Zgodnie z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Stosownie do § 3 pkt 2 r.w.t. zabudowa jednorodzinna oznacza jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi.
Cechą zabudowy bliźniaczej jest wydzielenie z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych dwóch budynków. Muszą to być obiekty konstrukcyjnie samodzielne, tak aby możliwa była rozbiórka jednego obiektu (wszystkich ścian) bez zagrożenia dla konstrukcji drugiego. Oba budynki muszą mieć zatem samodzielne przegrody budowlane, które jednak do siebie przylegają, gdyż są dobudowane. Zabudowa bliźniacza charakteryzuje się zatem tym, że dwa samodzielne konstrukcyjnie obiekty przylegają do siebie własnymi ścianami (zob. wyrok z 19 listopada 2020 r., sygn. II SA/Gl 570/20, CBOSA). Obiekt w zabudowie bliźniaczej to faktycznie dwa odrębne budynki przylegające do siebie jedną ze ścian. Zabudowę bliźniaczą cechuje między innymi to, że każdy obiekt posiada odrębne ściany zewnętrzne tak, aby każdy z budynków mógł w całości stanowić odrębny przedmiot własności (zob. wyrok WSA w Krakowie z 29 listopada 2017 r., sygn. II SA/Kr 1063/17, CBOSA).
W ocenie Sądu uzasadnienia decyzji organu II instancji jest wewnętrznie sprzeczne. Organ przyznaje bowiem, że nie ulega wątpliwości, że istniejący budynek nie spełnia wskazanych powyżej warunków zabudowy bliźniaczej. Jednocześnie wskazuje, że nie można też jednoznacznie stwierdzić, że nie może być uznawany za budynek bliźniaczy.
Tymczasem ustalenie tej kwestii ma dla sprawy niebagatelne znaczenie także z uwagi na zgodność inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi.
Jak już wskazano powyżej budynek stanowiący jedną bryłę został podzielony na dwie części ścianą działową o grubości 12 cm poprowadzoną przez środek domu, przez dwie kondygnacje aż po połać dachową. Ściana ta nie została posadowiona na fundamencie, a z uwagi na jej grubość nie może być traktowana jako ściana nośna. Natomiast elementami wspólnymi budynku jest drewniana więźba dachowa wraz z wszystkimi elementami dachu oraz drewniane elementy konstrukcyjne lukarny, drewnianego stropu jak również stolarka okienna. Okno na poddaszu wykonane z tworzywa oraz drewniane okno na strychu tworzy jedną całość w jednej ramie okiennej dla obu części budynku. Zatem brak jest ściany oddzielenia przeciwpożarowego.
Zgodnie z § 226 warunków technicznych strefę pożarową stanowi budynek albo jego część oddzielona od innych budynków lub innych części budynku elementami oddzielenia przeciwpożarowego, o których mowa w § 232 ust. 4, bądź też pasami wolnego terenu o szerokości nie mniejszej niż dopuszczalne odległości od innych budynków, określone w § 271 ust. 1-7.
W swoich decyzjach organy nie wykazały w sposób przekonujący, że spełniono wymogi zawarte w § 271-273 warunków technicznych.
Marginalnie zauważyć też należy, że rozważania organu II instancji w materii zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń nie znajdują dostatecznego oparcia w treści projektu budowlanego (gdzie zawarto jedynie stwierdzenie: "Warunek przesłania spełniony", co uniemożliwia weryfikację).
Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że zarówno organ odwoławczy, jak i organ I instancji, poprzez niedokonanie wystarczających i jednoznacznych ustaleń we wskazanym zakresie, naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji związany będzie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku i wyda odpowiednie rozstrzygnięcie, mając na względzie zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami techniczno- budowlanymi. Ponadto organ doprowadzi do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości związanych z kwalifikacją prawną budynku, odnosząc się wyczerpująco również do wszystkich tez opinii technicznej przedłożonej przez skarżącą wraz ze skargą (gdzie dokumentacja fotograficzna wskazuje np., że ściana działowa, nie osiągając połaci dachu, nie rozdziela budynku całkowicie). Swoje rozstrzygnięcie organ uzasadni w sposób odpowiadający art. 107 § 3 k.p.a., odnosząc się do wszystkich twierdzeń skarżącej dotyczących charakteru i cech budynku.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. 2020 r. poz. 1842 ze zm.).