IV SA/PO 502/24

IV SA/Po 502/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski
Maciej Busz /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Grossmann
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Województwa W. – W. Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P. z dnia 6 maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. z dnia 25 marca 2024 r. nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P. na rzecz Województwa W. – W. Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
IV SA/Po 502/24
Uzasadnienie
Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie - Dyrektor Zarządu Zlewni w P. postanowieniem z 25 marca 2024 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4) oraz art. 101 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej jako k.p.a.), działając z urzędu zawiesił postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną, obejmującą odprowadzanie za pomocą istniejących wylotów kanalizacji deszczowej W1, znajdującego się na działce ewid. [...] i W2 znajdującego się na działkach ewid. nr [...], obręb J., gmina W. , powiat s. , do rowu melioracyjnego - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, pochodzących z części drogi wojewódzkiej [...] w km. 5+100 -r 5+820 w m. J., gmina W. .
W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że dnia 02 lutego 2024 r. do Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. wpłynął wniosek złożony przez Zarząd Województwa W. w imieniu którego działa W. Zarząd Dróg Wojewódzkich w P., z dnia 30 stycznia 2024 r., o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego w zakresie wskazanym j.w. Organ, na podstawie przedłożonej dokumentacji, ustalił, że przedmiotowe przedsięwzięcie znajduje się na obszarach specjalnej ochrony środowiska przyrodniczego [...].
Zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm., dalej jako u.i.o.ś.), organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru [...] lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar [...]. Przy czym, jeżeli uzna, że ww. przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar [...], wydaje postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska odpowiednich dokumentów, zgodnie z art. 96 ust. 3 u.i.o.ś.
Postanowieniem z dnia 22 marca 2023 r. (winno być z 25 marca 2024 r. – przyp. Sądu), znak: [...], Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. nałożył na wnioskodawcę obowiązek przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w P. stosownych dokumentów, zgodnie z art. 96 ust. 3 u.i.o.ś.
Zaznaczono, iż na podstawie art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Powołano się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. akt: VII SA/Wa 441/17 stwierdzający, że w sytuacji, gdy ze wstępnej oceny będzie wynikało, iż istnieje możliwość potencjalnego znaczącego oddziaływania na obszar [...], to stosownie do art. 96 ust. 3 u.i.o.ś., organ właściwy do wydania decyzji kończącej postępowanie, wyda postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska dokumentów wymienionych w tym przepisie. Wydanie takiego orzeczenia, uzasadnia zaś zawieszenie postępowania głównego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a., a zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu niewątpliwie będzie orzeczenie o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w zakresie oddziaływania na obszar [...].
Mając na uwadze powyższe, organ wskazał, iż rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji - pozwolenia wodnoprawnego - zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. w kwestii, czy przedsięwzięcie, objęte wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar [...].
Zażalenie na powyższe postanowienie w ustawowym terminie złożył W. Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. (dalej jako skarżący) wnosząc o jego uchylenie w całości i wydanie decyzji wodnoprawnej dla wnioskowanej usługi wodnej.
W uzasadnieniu zażalenia m.in. wskazano, że dnia 28 marca 2024 r. do WZDW wpłynęły postanowienie ZZ w P. znak [...] oraz znak [...]] z dnia 25 marca 2024 r., nakładające obowiązek przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska dokumentów związanych z oceną oddziaływania na środowisko oraz zawieszające przedmiotowe postępowanie.
W nawiązaniu do postanowienia znak [...] skarżący zaznaczył, że zgodnie z §2 i §3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do rowu melioracyjnego nie mieści się w definicji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
WZDW wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ust.1 pkt.13) u.i.o.ś. "Ilekroć w ustawie jest mowa o przedsięwzięciu - rozumie się przez to zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty".
Przedmiotowe postępowanie dotyczy usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych do rowu melioracyjnego istniejącymi wylotami kanalizacji deszczowej. Przedmiotowe zamierzenie nie jest związane z zamierzeniem budowlanym i nie ingeruje w środowisko poprzez przekształcenie lub zmianę sposobu wykorzystania terenu.
Wobec powyższego art. 96 ust.1 u.i.o.ś. w przedmiotowym postępowaniu nie ma zastosowania.
Ponadto skarżący wskazał, że postanowienie z dnia 22 marca 2023 r. znak [...], którym Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w P. stosownych dokumentów zgodnie z art. 96 ust.3 u.i.o.ś., nie wpłynęło do WZDW. Zakładając za oczywistą omyłkę pisarską podany rok wydania postanowienia oraz sygnatury pisma (zamiast 2024 wpisano 2023), pismem z dnia 22 marca 2024 r. o sygnaturze [...] wpłynęło ponowne zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego. Zatem wskazany zapis postanowienia jest nieprawdziwy.
Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie - Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w P. postanowieniem z 06 maja 2024 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. O zależności tej, obligującej organ do zawieszenia postępowania przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Zależność ta musi być bezpośrednia, wyłonić się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i jednocześnie do jej rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, a rozstrzygnięcie to jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt SA/Gd 490/19).
Przenosząc powyższe do niniejszej sprawy zauważono, że przesłanką do zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie było postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. z dnia 25.03.2024 r., znak: [...] - zobowiązujące skarżącego do przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska dokumentów wymaganych przepisami art. 96 ust. 1 i 3 u.i.o.ś.
Zgodnie z art. 96 ust. 1 u.i.o.ś. organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a, oraz do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru [...] lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji oraz przed przyjęciem tego zgłoszenia, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar [...].
Powyższy obowiązek dotyczy zatem wszystkich decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ww. ustawy; jak również zgody wodnoprawnej innej niż pozwolenie wodnoprawne wymienione w art. 72 ust. 1 pkt 6 - wydawanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (art. 96 ust. 2 pkt 3 u.i.o.ś.); w tym m.in. zgody wodnoprawnej stanowiącej pozwolenie na usługę wodnoprawną polegającą na odprowadzaniu do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej ( art. 388 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 389 pkt 1 w zw. z art. 35 ust.3 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne) - objętej przedmiotem wniosku w niniejszej sprawie.
Sens wyżej powołanych przepisów jest taki, że w sprawie, w której co do zasady nie przeprowadza się oceny oddziaływania na środowisko, może jednak dojść do przeprowadzenia takiej oceny, jeżeli organ właściwy do wydania decyzji, rozważając wpływ tej inwestycji na obszar [...], dojdzie do wniosku, że taki wpływ jest. Wówczas organ administracji nakłada na inwestora takie obowiązki, które powodują, że o inwestycji jest powiadamiany miejscowo właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 96 ust. 3 u.i.o.ś.), który może nałożyć obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar [...] (art. 97 ust. 1 u.i.o.ś.)
Zatem w sytuacji, gdy ze wstępnej oceny wynika, że istnieje możliwość potencjalnego znaczącego oddziaływania na obszar [...], to w myśl art. 96 ust. 3 u.i.o.ś. organ właściwy do wydania decyzji kończącej postępowanie, wydaje postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska dokumentów o których mowa w art. 96 ust. 3 pkt 1 - 4 u.i.o.ś. Wydanie takiego postanowienia przerywa bieg terminów postępowania (art. 96 ust. 4 u.i.o.ś.). Przerwanie biegu terminu może dotyczyć wyłącznie postępowania które zostało wszczęte (co miało miejsce w dniu 22.03.2024r. - zawiadomieniem Dyrektora ZZ WP w P. znak: znak: [...]).
Z powyższego wynika, że zarzut związany z naruszeniem art. 96 ust. 1 u.i.o.ś. nie jest trafny, gdyż obowiązek wynikający z ww. przepisu ciążył na Dyrektorze ZZ WP w P..
Dlatego też, wydanie postanowienia przez Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. z dnia z dnia 25.03.2024 r., znak: [...] w trybie art. 96 ust. 3 u.i.o.ś. uzasadniało zawieszenie głównego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a zagadnieniem wstępnym w niniejszym przypadku jest orzeczenie o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w zakresie oddziaływania na obszar [...] (por. wyrok WSA z Warszawie z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 441/17).
Organ II instancji ma wyłącznie kompetencje do dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia w sprawie zawieszenia, a zatem czy w świetle przepisów były podstawy prawne do zawieszenia postępowania. Nie jest natomiast właściwy do wkroczenia w rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, w której zawieszono postępowanie. Z tych też względów Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P. badał jedynie prawidłowość rozstrzygnięcia w granicach wyznaczonych przepisem stanowiącym podstawę normatywną zawieszenia postępowania.
Skoro ocena organu odwoławczego co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy jest zbieżna ze stanowiskiem organu I instancji znalazł zastosowanie art. 144 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Skargę na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Województwo W. - W. Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. zarzucając :
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, tj.:
a) art. 3 ust.1 pkt.13), art. 72 ust. 1a oraz art. 96 ust. 1 u.i.o.ś., poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie, skutkujące uznaniem, że usługa wodna jest przedsięwzięciem, podczas gdy skarżący wykazał, że wnioskowane zamierzenie to nie zamierzenie budowlane lub inne zamierzenie ingerujące w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, z uwagi że postępowanie dotyczy trwającej usługi wodnej, co za tym idzie przedłużenia formalnoprawnych zgód związanych z jego istnieniem oraz pomimo, że usługa wodna nie wymaga zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych oraz zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane,
b) §2 i §3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie, skutkujące uznaniem, że usługa wodna jest przedsięwzięciem, podczas gdy przedmiotowa usługa wodna polegająca na odprowadzaniu wód opadowych do rowu drogowego zgodnie z ww. rozporządzeniem, nie mieści się w definicji przedsięwzięć mogących zawsze znaczącą lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;
ewentualnie, na wypadek uznania przez Sąd, za prawidłową wykładnię przepisów prawa materialnego, których naruszenie zarzuca skarżący, z powołaniem się na zarzuty:
2. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, tj.:
a. art. 7,77 § 1 i 4, 80 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania i zaniechanie dokonania merytorycznego i prawnego zbadania i rozpoznania sprawy na nowo jako organ odwoławczy, w zakresie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska:
1) kopii wniosku o wydanie decyzji lub kopii zgłoszenia, o których mowa w ust. 1;
2) karty informacyjnej przedsięwzięcia;
3) poświadczonej przez właściwy organ kopii mapy ewidencyjnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz przewidywany obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie;
4) w przypadku przedsięwzięć realizowanych na terenie o powierzchni powyżej 10 ha, zamiast kopii mapy, o której mowa w pkt 3 - mapy przedstawiającej dane sytuacyjne i wysokościowe sporządzonej,
Skarżący wniósł o:
- o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, bo z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. oraz art. 15 k.p.a.;
- ewentualnie na wypadek uznania przez Sąd, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku z pkt 1 powyżej, wniesiono o:
uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz o uchylenie postanowienia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 134 i 135 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi opisano dotychczasowy przebieg postępowania. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 3 ust.1 pkt.1b) u.i.o.ś. ilekroć w ustawie jest mowa o przedsięwzięciu - rozumie się przez to zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty".
Przedmiotowe postępowanie dotyczy usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych do rowu melioracyjnego istniejącymi wylotami kanalizacji deszczowej. Przedmiotowe zamierzenie nie jest związane z zamierzeniem budowlanym i nie ingeruje w środowisko poprzez przekształcenie lub zmianę sposobu wykorzystania terenu.
Postępowanie dotyczy trwającej usługi wodnej, a co za tym idzie przedłużenia formalnoprawnych zgód związanych z jego istnieniem. Usługa wodna nie wymaga zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych oraz zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Wobec powyższego art. 96 ust.1 u.i.o.ś. w przedmiotowym postępowaniu nie ma zastosowania.
Uzasadniając zarzuty dotyczące prawa materialnego wskazano, że zgodnie z treścią przepisu z art. 96 ust. 1 u.i.o.ś. organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a, oraz do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru [...] lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji oraz przed przyjęciem tego zgłoszenia, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar [...]. Jak wynika z treści przepisu z art. 3 ust. 1 pkt 13) u.i.o.ś. ilekroć w ustawie jest mowa o przedsięwzięciu - rozumie się przez to zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty.
Skarżący w załączeniu do wniosku przedstawił operat wodnoprawny dla usługi wodnej chcąc zadość uczynić obowiązkom formalnoprawnym polegającym na przedłużeniu istniejącej zgody wodnoprawnej wydanej przez Starostę S. [...] r. z dnia 10 lutego 2014 r. dla odbywanej usługi wodnej (starego szczególnego korzystania z wód).
Podkreślono, że skarżący przed wykonaniem wylotów wód opadowych uzyskał wszystkie niezbędne zgody wymagane obowiązującymi na rok budowy przepisami prawa, w tym decyzję nr [...] z dnia 29 stycznia 2014 r. Starosty S. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę kanalizacji deszczowej przy drodze wojewódzkiej nr [...] w m. J..
Według organu należałoby przyjąć, iż dla każdego postępowania wodnoprawnego dotyczącego tylko usługi wodnej znajdującej się w obszarze [...] należy przeprowadzić postępowanie o ocenie oddziaływania na obszar [...]. W żadnym wcześniejszym postępowania dla usługi wodnej znajdującej się w obszarze [...] ZZ w P. nie nakładało takiego obowiązku.
Jeżeli właściwe organy uznają, że w danym stanie faktycznym, konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na obszar [...], powinny one przedstawić w tym zakresie argumentację wspartą przede wszystkim przepisami prawa, odnoszącymi się do konkretnych elementów stanu faktycznego, uzasadniających zastosowanie normy prawa.
Wyinterpretowanie przez organ odwoławczy, w ślad za organem I instancji, iż z w/w przepisów prawa materialnego wynika konieczność nałożenia na stronę postępowania obowiązku wymienionego w zaskarżonych postanowieniach, stanowi naruszenie przez organ przepisów prawa i przekroczenie uprawnień organów na etapie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.
Dalej zarzucono, że organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a., gdyż w treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego brak jest ustosunkowania się do zarzutów skarżącego. RZGW w P. przenosząc do prowadzonego postępowania wskazany przez siebie wyrok podnosi, że "Powyższy obowiązek dotyczy zatem wszystkich decyzji o których mowa wart. 72 ust. 1 ww. ustawy; jak również zgody wodnoprawnej innej niż pozwolenie wodnoprawne wymienione w art. 72 ust. 1pkt 6 - wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (art.96 ust.2 pkt 3 u.i.o.ś.); w tym m.in. zgody wodnoprawnej stanowiącej pozwolenie na usługę wodną polegającą na odprowadzaniu do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej". Zarzucono, że zapisy dotyczące usługi wodnej, pozostając w sferze przypuszczeń i domysłów, są nadinterpretacją organu, nie wynikają z żadnych przepisów prawa, a wręcz są z nimi w sprzeczności, ponieważ usługa wodna nie spełnia definicji przedsięwzięcia zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13) u.i.o.ś.
Organ odwoławczy jest tak samo jak organ I instancji (stosownie do treści art. 140 k.p.a.) związany z art. 7,75a, 77, 80, 81a i 107 § 3 k.p.a. i ma obowiązek rozpoznać sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Powinien więc rozstrzygnąć wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy (w prowadzonym zarówno przez organ I instancji, jak i organ II instancji postępowaniu administracyjnym).
Z zasady dwuinstancyjności odwołania wynikają wymagania co do treści uzasadnienia decyzji wydanej na skutek odwołania. W wyroku WSA w Warszawie z dnia 01.12.2005 r. (sygn. V SA/Wa 997/05) przyjęto, że: "brak w motywach decyzji jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów odwołania, brak odniesienia się i oceny podnoszonych w sprawie okoliczności i dowodów, pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z wyartykułowanej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności".
Przedmiotowe postępowanie zmierzało de facto do przedłużenia uzyskanego przez skarżącego w roku 2014 pozwolenia wodnoprawnego (od 2018 r. - na usługę wodną). Okoliczności stanu faktycznego nie zmieniły się na przestrzeni lat.
Jeżeli w postępowaniu orzeka się o nałożeniu na stronę obowiązku, a w sprawie istnieją nie dające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, w myśl art. 81a § 1 k.p.a., wątpliwości te należy rozstrzygnąć na korzyść strony, rozumianą jako odstąpienie od nałożenia takiego obowiązku Jeżeli zatem organ odwoławczy miał wątpliwości co do nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar [...], należało rozstrzygnąć tę wątpliwość na korzyść strony.
Zdaniem skarżącego naruszenie to miało charakter rażącego naruszenia przepisów prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., gdyż jest ono oczywiste, a rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie można pogodzić z zasadami praworządności. Pogwałcenie zasady dwuinstancyjności oraz podstawowych reguł postępowania wyrażonych w art. 7,75a, 77,80,81a, 107 § 3 k.p.a., zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, stanowi podstawę do uznania, iż zaskarżone postanowienie została wydane z rażącym naruszeniem prawa.
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.
Dodatkowo podkreślił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.o.ś. - jako przedsięwzięcie definiuje się zarówno zamierzenie budowlane, jak również inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; a także przedsięwzięcia powiązane technologicznie, kwalifikując je łącznie nawet jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Tym samym, pojęcie przedsięwzięcia ma szeroki zakres znaczeniowy i nie ogranicza się tylko do zamierzenia budowlanego lub innej ingerencji na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2022 r., sygn. ll SA/Gd 570/21).
Dalej podkreślono, że w myśl art. 96 ust. 1 u.i.o.ś. organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a, oraz do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru [...] lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji oraz przed przyjęciem tego zgłoszenia, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar [...].
Powyższy obowiązek dotyczy zatem m.in. zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych oraz zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (art. 72 ust.1a u.i.o.ś. w zw. z art. 96 ust.1 u.i.o.ś.); ale także:
- wszystkich decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 u.i.o.ś.; w tym pozwoleń wodnoprawnych o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 6 u.i.o.ś. (art. 96 ust.2 pkt 1 u.i.o.ś.);
- jak również zgody wodnoprawnej innej niż pozwolenie wodnoprawne wymienione w ww. art. 72 ust. 1 pkt 6 - wydawanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (art. 96 ust. 2 pkt 3 u.i.o.ś.).
W świetle powyższego Dyrektor ZZ WP w P. był zobowiązany do rozważenia, przed wydaniem decyzji objętej przedmiotem wniosku (tj. zgody wodnoprawnej stanowiącej pozwolenie na usługę wodnoprawną polegającą na odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej w rozumieniu art. 388 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 389 pkt 1, w zw. z art. 35 ust.3 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne), czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar [...].
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (tj. art. 7, art. 77 §1 i 4, oraz art. 80 w zw. z art. 15 k.p.a.) - podkreślono, że są to zarzuty bezzasadne. Bowiem w sprawach z zażalenia na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania - organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia ma wyłącznie kompetencje do dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia w sprawie zawieszenia, a zatem czy w świetle przepisów były podstawy prawne do zawieszenia lub podstawy do odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Nie jest natomiast właściwy do wkroczenia w rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, w której zawieszono postępowanie lub odmówiono podjęcia zawieszonego postępowania. Rozpoznając zażalenie, organ nie może przejąć właściwości organu do rozpoznania sprawy (...). Przedmiotem zaskarżenia jest tylko kwestia wpadkowa - kwestia zasadności zawieszenia lub odmowy podjęcia zawieszonego postępowania (komentarz do art. 101 ; w: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wyd. 19 CH Beck, 2024; Legalis). Z tych też względów Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P. badał jedynie prawidłowość rozstrzygnięcia w granicach wyznaczonych przepisem stanowiącym podstawę normatywną zawieszenia postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art.119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako p.p.s.a.)
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Kontrola sądowa sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości postanowienia Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z 06 maja 2024 r. nr [...] utrzymującego w mocy postanowienie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – Dyrektora Zarządu Zlewni w P. z 25 marca 2024 r. nr [...] zawieszającego postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną, obejmującą odprowadzanie za pomocą istniejących wylotów kanalizacji deszczowej W1, znajdującego się na działce ewid. [...] i W2 znajdującego się na działkach ewid. nr [...], obręb J., gmina W. , powiat s. , do rowu melioracyjnego - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, pochodzących z części drogi wojewódzkiej [...] w km. 5+100 -r 5+820 w m. J., gmina W. .
W pierwszej kolejności należało się odnieść do zarzutu skargi, że przepisy art.96 u.i.o.ś. w ogóle nie znajdowały zastosowania w kontrolowanej sprawie.
Jak trafnie wskazał organ odwoławczy zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.o.ś. - jako przedsięwzięcie definiuje się zarówno zamierzenie budowlane, jak również inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; a także przedsięwzięcia powiązane technologicznie, kwalifikując je łącznie nawet jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Tym samym, zdaniem organu, pojęcie przedsięwzięcia ma szeroki zakres znaczeniowy i nie ogranicza się tylko do zamierzenia budowlanego lub innej ingerencji na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2022 r., sygn. ll SA/Gd 570/21).
W myśl art. 96 ust. 1 u.i.o.ś. organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a, oraz do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru [...] lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji oraz przed przyjęciem tego zgłoszenia, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar [...].
Jak wskazał organ II instancji, powyższy obowiązek dotyczy zatem m.in. zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych oraz zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (art. 72 ust.1a u.i.o.ś. w zw. z art. 96 ust.1 u.i.o.ś.); ale także zgodnie z art. 96 ust.2 pkt 1 u.i.o.ś. wszystkich decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 u.i.o.ś.; w tym pozwoleń wodnoprawnych o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 6 u.i.o.ś. - jak również zgody wodnoprawnej innej niż pozwolenie wodnoprawne wymienione w ww. art. 72 ust. 1 pkt 6 - wydawanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (art. 96 ust. 2 pkt 3 u.i.o.ś.).
Uwadze organu odwoławczego umknął jednak pogląd, że definicja zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.o.ś. oznacza, że ustawodawca wąsko definiuje pojęcie prawne przedsięwzięcia, ponieważ ogranicza je do terenów, które w wyniku lokalizacji na nich przedsięwzięcia ulegną przekształceniu lub nastąpi zmiana sposobu wykorzystania terenu (tak NSA w wyroku z 21.11.2017 r. o sygn. II OSK 183/17, publ. CBOSA).
Wcześniej analogiczny pogląd wyrażono w wyroku NSA z 08.08.2014 r. o sygn. II OSK 439/13, publ. Lex nr 1582/22, wydanym na kanwie podobnego stanu faktycznego jak w niniejszej sprawie, gdzie wskazano, iż "Kluczowe dla wykładni tego przepisu pojęcie "przedsięwzięcie" zostało zdefiniowane przez samego ustawodawcę w art. 3 ust.1 pkt 13 u.u.i.ś. jako zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegające na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu. Zapis powyższy expressis verbis wskazuje na walor kreacji otoczenia (przekształcenie i zmiana) jako dominantę pojęcia "przedsięwzięcie", nie zaś kontynuację (przedłużenie, odnowienie) sytuacji zastałej. Zdaniem Sądu przeprowadzona wykładnia pozwala na przyjęcie twierdzenia, iż obowiązkowi rozważenia możliwości potencjalnego znaczącego oddziaływania na obszar [...] nie podlegają postępowania o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, o które wnioskodawca ubiega się w związku z upływem okresu, na które było wydane poprzednie pozwolenie, z tym jednakże zastrzeżeniem, iż ustalony cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki nie mogą odbiegać od dotychczasowych. Oznacza to innym słowem, iż dalsze szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru z ujęcia "[...]", o niezmienionych parametrach w porównaniu z pozwoleniem wodnoprawnym z dnia 7 czerwca 2001 r., nie jest przedsięwzięciem w rozumieniu zapisów art. 96 ust. 1-3 u.u.i.ś., a tym samym nie ma do niego zastosowania przewidziana w tych przepisach zasada przezorności nakazująca rozważenie czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar [...]".
Dalej NSA wyjaśnił w przywołanym wyroku, że o tym, że kontynuacja przedsięwzięcia nie jest traktowana jako przedsięwzięcie, wypowiedział się także Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 19 kwietnia 2012 r. C-121/11, w którym rozważano pojęcia "zezwolenie na inwestycję" i "przedsięwzięcie". W punkcie 27 TS stwierdził, że "Pojęcie zezwolenia na inwestycję jest zdefiniowane w art. 1 ust. 2 dyrektywy 85/337 jako "decyzja właściwej władzy lub władz, na podstawie której wykonawca otrzymuje prawo do wykonania przedsięwzięcia". Dlatego też o "zezwoleniu na inwestycję" w rozumieniu tej dyrektywy można mówić tylko w przypadku, gdy "przedsięwzięcie" musi zostać wykonane". Natomiast w punkcie 32 wyraził stanowisko, że "Zwykłe odnowienie obowiązującego zezwolenia na działanie składowiska odpadów końcowych, przy braku robót lub interwencji zmieniających stan fizyczny miejsca, nie może być zakwalifikowane jako "przedsięwzięcie" w rozumieniu art. 1 ust. 2 dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, zmienionej dyrektywą Rady 97/11/WE i dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/35/WE, zwanej dalej "dyrektywą 85/337/EWG". Na gruncie rozpoznawanej sprawy (przez NSA) wyrok ten oznacza, że wobec braku zmiany warunków poboru wód /w sprawie pobór został nawet ograniczony/, odnowienie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru wód powierzchniowych i podziemnych, nie może być uznane za "przedsięwzięcie".
W świetle powyższej argumentacji Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił zarzut skargi, że art.96 ust.1 i 3 u.i.o.ś. nie znajduje zastosowania w kontrolowanej sprawie.
Nawet jednak w przypadku przyjęcia, że art.96 ust.1 i 3 u.i.o.ś. powinien być stosowany w kontrolowanej sprawie postanowienia organów administracji należało uchylić.
W myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Wyjaśnić przy tym należy, że na konstrukcję "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w ww. przepisie, składają się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; (3) rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym, jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Innymi słowy, zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej.
Zgodnie z art. 96 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru [...] lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar [...]. Stosownie do treści art. 96 ust. 3 u.i.o.ś., jeśli organ, o którym wyżej mowa uzna, że przedsięwzięcie, inne niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru [...] lub nie wynika z tej ochrony, może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar [...], wydaje postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska dokumentów wymienionych w punktach 1-5 tego przepisu. W myśl art. 97 ust. 1-2 u.i.o.ś., regionalny dyrektor ochrony środowiska po otrzymaniu dokumentów, o których mowa w art. 96 ust. 3 u.i.o.ś., w przypadku stwierdzenia, że przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar [...], postanowieniem nakłada obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar [...]. Stosownie do treści art. 97 ust. 5 u.i.o.ś. ocena, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na obszar [...] skutkuje wydaniem przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska postanowienia stwierdzającego, że brak jest potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar [...]. Według art. 98 ust. 1 u.i.o.ś., po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar [...] regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar [...].
Niespornym jest, że postanowieniem z dnia 25 marca 2024 r., znak: [...], Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. nałożył na wnioskodawcę obowiązek przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w P. wskazanych dokumentów, zgodnie z art. 96 ust. 3 u.i.o.ś.
Mianowicie zobligowano skarżącego w/w postanowieniem do złożenia :
1. wniosku o wydanie decyzji – pozwolenia wodnoprawnego na rzecz skarżącego na przedmiotową usługę wodną,
2. karty informacyjnej przedsięwzięcia,
3. poświadczonej przez właściwy organ kopii mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obejmującej obszar na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie.
Jak trafnie wyjaśnił WSA w Kielcach w wyroku z 15.05.2024 r. o sygn. II SA/Ke 181/24 (publ. CBOSA) postanowienie takie jest niezaskarżalne, jednak z uwagi na jego bezpośrednie powiązanie z objętym skargą postanowieniem o zawieszeniu postępowania i wydanie w granicach rozpatrywanej sprawy, podlega ono kontroli sądowej na podstawie art. 135 p.p.s.a.
Należy podkreślić, że obowiązkiem organu I instancji w niniejszej sprawie było rozważenie, czy wnioskowane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar [...]. Do aktualizacji tego obowiązku, wynikającego wprost z art. 96 ust. 1 u.i.o.ś., dochodzi wówczas, gdy wnioskiem o wydanie decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1, objęte jest przedsięwzięcie, które nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2. Na podstawie tego przepisu przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w trybie art. 61 i nast. u.i.o.ś. Jeżeli tego rodzaju przedsięwzięcie może oddziaływać także na obszar [...], oddziaływanie to jest przedmiotem badania w ramach wymaganej oceny oddziaływania na środowisko.
W ustawie środowiskowej ochronę obszarów [...] ustawodawca potraktował w sposób szczególny. W rozdziale 5 zatytułowanym "Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na obszar [...]" (art. 96 i nast.) znalazły się bowiem przepisy dotyczące przedsięwzięć, w stosunku do których nie jest wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, o jakiej mowa w art. 59 ust. 1 (a więc takich, które nie są zaliczone do mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko), jednak mogą one potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar [...]. Przez ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na obszar [...], o jakiej mowa w przepisach rozdziału 5 ustawy środowiskowej, należy rozumieć ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ograniczoną do badania oddziaływania przedsięwzięcia na obszar [...] (art. 3 pkt 7 u.i.o.ś.).
Przewidziany w art. 96 ust. 1 u.i.o.ś. obowiązek rozważenia, czy konkretne przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar [...] nie dotyczy każdego przedsięwzięcia, które nie zostało zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 59 ust. 1, lecz takiego, co do którego istnieje uzasadniona obawa wystąpienia potencjalnego znaczącego oddziaływania na obszar [...]. Obowiązek ten aktualizuje się z pewnością w stosunku do przedsięwzięć, które mają być realizowane na terenach objętych obszarem [...] lub znajdujących się w bezpośredniej bliskości takiego obszaru. Zgodnie z art. 62 ust. 2 u.i.o.ś., w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar [...] określa się, analizuje oraz ocenia oddziaływanie przedsięwzięcia na obszary [...], biorąc pod uwagę także skumulowane oddziaływanie przedsięwzięcia z innymi realizowanymi, zrealizowanymi lub planowanymi przedsięwzięciami.
Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, w okolicznościach sprawy nie wiadomo, czy organ I instancji miał podstawy do przyjęcia, że wnioskowane przedsięwzięcie - niezaliczone do przedsięwzięć, o jakich mowa w art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 u.i.o.ś. i bezpośrednio niezwiązane z ochroną obszaru [...], a ponadto o małej skali i wcześniej istniejące - może potencjalnie znacząco oddziaływać na ten obszar.
Sąd przypomina, że przedmiotowe postępowanie dotyczy usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych do rowu melioracyjnego istniejącymi wylotami kanalizacji deszczowej. Przedmiotowe zamierzenie nie jest związane z zamierzeniem budowlanym i nie ingeruje w środowisko poprzez przekształcenie lub zmianę sposobu wykorzystania terenu.
Postępowanie dotyczy już trwającej usługi wodnej, a co za tym idzie przedłużenia formalnoprawnych zgód związanych z jej istnieniem. Usługa wodna nie wymaga zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych oraz zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Tym samym kontrolowane postępowanie dotyczy relatywnie niewielkiej instalacji oraz już istniejącej i funkcjonującej.
Jak już wspomniano, Sąd w składzie niniejszym podziela pogląd, że obowiązkowi potencjalnego oddziaływania na obszar [...] nie podlegają postępowania o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, o które wnioskodawca – jak w niniejszej sprawie – ubiega się w związku z upływem okresu, na który wydane było poprzednie pozwolenie - z tym zastrzeżeniem, że ustalony cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki nie mogą odbiegać od dotychczasowych (tak trafnie NSA w wyroku z 08.08.2014 r., sygn. II OSK 439/13, publ. CBOSA).
Nie budzi wątpliwości, że co do zasady wydanie postanowienia w trybie art. 96 ust. 3 u.i.o.ś. nakładającego obowiązek przedłożenia regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska wskazanych dokumentów, uzasadnia zawieszenie postępowania głównego na podstawie art.97 § 1 pkt 4 k.p.a., a zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu niewątpliwie będzie orzeczenie o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar [...] (tak choćby w wyroku WSA w Warszawie z 01.12.2017 r. o sygn. VII SA/Wa 441/17, publ. CBOSA)). Jednak, jak trafnie wskazał NSA w wyroku z 03.03.2020 r. o sygn. II OSK 1083/18, publ. CBOSA, uchylającym zresztą wyrok WSA w Warszawie z 01.12.2017 r. o sygn. VII SA/Wa 441/17, ustawodawca w przepisie art.96 ust.3 u.i.o.ś. posługuje się zwrotem "jeżeli organ uzna". Zatem przepis ten nakłada na organ obowiązek przeprowadzenia odpowiedniego postępowania, które umożliwi mu wypracowanie stanowiska w tej kwestii. Organ nie może zatem uchylić się od samodzielnej analizy tego czy planowane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar [...].
Tymczasem w uzasadnieniu nakładającego obowiązek w/w postanowienia z dnia 25 marca 2024 r., znak: [...],wskazano jedynie, że 02 lutego 2024 r. wpłynął do Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. przedmiotowy wniosek na usługę wodną oraz przytoczono treść przepisów art.96 ust.1 i 3 u.i.o.ś. W żaden sposób nie wyjaśniono konieczności złożenia żądanych dokumentów.
W ocenie Sądu nie można automatycznie przyjąć, że już sama okoliczność, że inwestycja położona jest na obszarze [...] uzasadnia wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 96 ust. 3 u.i.o.ś. Skarżący załączył do wniosku operat wodnoprawny dla usługi wodnej chcąc zadośćuczynić obowiązkom formalnoprawnym polegającym na przedłużeniu istniejącej zgody wodnoprawnej wydanej przez Starostę S. [...] r. z dnia 10 lutego 2014 r. dla odbywanej usługi wodnej (starego szczególnego korzystania z wód).
Skarżący podkreślał, że przed wykonaniem wylotów wód opadowych uzyskał wszystkie niezbędne zgody wymagane obowiązującymi na rok budowy przepisami prawa, w tym decyzję nr [...] z dnia 29 stycznia 2014 r. Starosty S. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę kanalizacji deszczowej przy drodze wojewódzkiej nr [...] w m. J.. Skarżący podniósł, że w żadnym wcześniejszym postępowania dla usługi wodnej znajdującej się w obszarze [...] Zarząd Zlewni w P. nie nakładał takiego obowiązku.
W ocenie Sądu trafny jest zarzut skarżącego, że jeżeli właściwe organy uznają, że w danym stanie faktycznym, konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na obszar [...], powinny one przedstawić w tym zakresie argumentację wspartą przede wszystkim przepisami prawa, odnoszącymi się do konkretnych elementów stanu faktycznego, uzasadniających zastosowanie normy prawa.
Organy obu instancji uchyliły się od tego obowiązku. Jak już wspomniano w postanowieniu z dnia 25 marca 2024 r. nakładającym na skarżącego obowiązek złożenia dokumentów, wskazano jedynie, że 02 lutego 2024 r. wpłynął do Dyrektora Zarządu Zlewni Wód [...] w P. przedmiotowy wniosek na usługę wodną oraz przytoczono treść przepisów art.96 ust.1 i 3 u.i.o.ś. W żaden sposób nie wyjaśniono jednak konieczności złożenia w/w dokumentów.
Pomimo, że zaskarżone postanowienie o zawieszeniu postępowania wydano w tym samym dniu - i można domniemywać, że przez tego samego pracownika organu I instancji - nie wyjaśniono w jego uzasadnieniu z jakich przyczyn został nałożony wspomniany obowiązek. Tym samym ani skarżący, ani Sąd, nie znają przesłanek i argumentów przemawiających za nałożeniem wspomnianego obowiązku. Organ odwoławczy powołał się na pogląd, że organ II instancji ma wyłącznie kompetencje do dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia w sprawie zawieszenia, a zatem czy w świetle przepisów były podstawy prawne do zawieszenia postępowania. Nie jest natomiast właściwy do wkroczenia w rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, w której zawieszono postępowanie (tak B. Adamiak w komentarzu/el do art.101 w :"Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 2024, wyd.19, publ. Legalis).
Nie kwestionując istoty tego poglądu Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że jest to pogląd o charakterze ogólnym, nie uwzględniający specyfiki kontrolowanego postępowania.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko i argumentację zaprezentowaną przez K. Gruszeckiego [w:] Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wyd. IV, LEX/el. 2023, art. 96, gdzie wyjaśniono, że ponieważ konieczność przeprowadzenia oceny wpływu przedsięwzięcia na obszar [...] musi mieć charakter jak najbardziej zobiektywizowany w art. 96 ust. 2 u.i.o.ś. wskazano, że obowiązek taki może wystąpić, w sytuacji, gdy realizacja przedsięwzięcia wymaga uzyskania jednej z decyzji wskazanych w tym przepisie. Ustawodawca posłużył się tu zwrotem "w szczególności", z którego wynika, że katalog orzeczeń wskazanych w tym przepisie ma charakter otwarty i może obejmować również inne niewymienione w nim decyzje administracyjne. Należy też pamiętać, że konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar [...] stanowi ograniczenie konstytucyjnie chronionego prawa własności, w związku z czym możliwość nałożenia tego obowiązku trzeba będzie ustalać bardzo ostrożnie, bez stosowania rozszerzającej interpretacji obowiązujących przepisów prawa. Mówiąc o katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać należy pamiętać zatem o tym, że mimo otwartości katalogu decyzji zamieszczonego w art. 96 ust. 2 ustawy obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar [...] nie będzie występował, jeśli realizacja przedsięwzięcia nie będzie wymagała uzyskania jakiejkolwiek decyzji administracyjne lub nie będzie wymagał dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a ustawy (K. Gruszecki, Ograniczenia prawne..., s. 52).
Z postanowień art. 96 ust. 2 u.i.o.ś. nie wynika, że w każdym przypadku realizacji przedsięwzięcia mogącego oddziaływać na obszar [...], dla którego wymagana jest jedna z decyzji wymienionych w tym przepisie, trzeba będzie przeprowadzić ocenę oddziaływania na środowisko. Dlatego też art. 96 ust. 3 u.i.o.ś. przewiduje, że oceny w tym zakresie dokonywać będzie organ właściwy do wydania decyzji stanowiącej podstawę realizacji przedsięwzięcia bądź właściwy do przyjęcia zgłoszenia. W przepisie tym nie wskazano wprost kryteriów, jakimi powinien się on przy tym kierować, nie oznacza to jednak, że nie można ich wypracować w drodze interpretacji obowiązujących rozwiązań prawnych. Organ, o którym mowa, powinien uwzględnić tu dwa podstawowe kryteria. Po pierwsze – wynikającą z art. 6 prawa ochrony środowiska zasadę przezorności, obligującą do przewidzenia wszelkich następstw ingerencji w środowisko oraz podjęcia działań, które będą im zapobiegały lub je ograniczały do minimalnego stanu, akceptowalnego z punktu widzenia ochrony środowiska (M. Talik, Zasada przezorności a model podejmowania decyzji w obszarze ochrony środowiska, Prawo i Środowisko 2005, nr 3, s. 136). Po drugie – powinien wziąć pod uwagę elementy środowiska przyrodniczego, których występowanie było przyczyną wyznaczenia obszaru [...] (siedliska lub gatunki priorytetowe objęte ochroną). Organ właściwy do wydania decyzji nie może działać schematycznie, gdyż w zależności od sytuacji oddziaływania na środowisko mogą ulegać zmianie.
W sytuacji gdy z przeprowadzonej wstępnej oceny będzie wynikało, że istnieje możliwość potencjalnego (a zatem niekoniecznie rzeczywistego) znaczącego oddziaływania na obszar [...], organ właściwy do wydania decyzji kończącej postępowanie bądź przyjęcia zgłoszenia wyda – zgodnie z art. 96 ust. 3 ustawy – postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska dokumentów wymienionych w tym przepisie. Z postanowień art. 96 ust. 3 ustawy wynika więc, że w przypadku możliwości wystąpienia potencjalnego znaczącego oddziaływania na obszar [...] nie mamy do czynienia z klasycznym współdziałaniem pomiędzy organami w trybie art. 106 k.p.a., ale z nałożeniem na wnioskodawcę (gdyż tylko on ma w tym interes prawny) obowiązku wystąpienia do wskazanego organu o określenie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Rozwiązanie to jest szczególne również z tego powodu, że ustawodawca nie przyznaje tu możliwości nałożenia na organ właściwy do wydania decyzji, która stanowi podstawę realizacji przedsięwzięcia, obowiązku wystąpienia do innego organu o zajęcie stanowiska, a jedynie daje podstawę do przedłożenia innemu organowi określonych dokumentów.
Z postanowień art. 96 ust. 3 u.i.o.ś. nie wynika również, by postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska dokumentów wymienionych w tym przepisie było zaskarżalne w administracyjnym toku instancji. W związku z tym zgodnie z regułami wynikającymi z art. 141 § 1 k.p.a. nie będzie przysługiwała możliwość wniesienia od niego zażalenia (postanowienie takie powinno być jednak, w myśl art. 126 k.p.a., uzasadnione). A zatem prawidłowość wydania takich postanowień będzie można zakwestionować dopiero w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie.
Dalej komentator wskazał, że w razie wydania postanowienia nakładającego omawiany obowiązek, racjonalnym rozwiązaniem wydaje się zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Takim zagadnieniem wstępnym niewątpliwie będzie orzeczenie o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w zakresie oddziaływania na obszar [...]. Dodatkową zaletą takiego rozwiązania jest również fakt, że zgodnie z postanowieniami art. 101 § 1 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. W ramach rozpoznawania takiego zażalenia (na postanowienie o zawieszeniu postępowania) organ odwoławczy będzie musiał się odnieść również do tego, czy zasadnie zobowiązano wnioskodawcę do przedłożenia regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska dokumentów wymienionych w art. 96 ust. 3 u.i.o.ś. Kwestia ta nie mogła być przedmiotem wcześniejszej oceny organu wyższej instancji z tego powodu, że wyłączono możliwość wniesienia zażalenia. Próbą rozwiązania powyższych wątpliwości jest wprowadzenie przez ustawodawcę ust. 4, zgodnie z którym wydanie postanowienia przerywa bieg terminów postępowania, w ramach którego stwierdzono komentowany obowiązek. Powyższe nie rozwiązuje jednak ww. problemów.
Sąd podzielając powyższy pogląd stoi na stanowisku, że w celu prawidłowej oceny zasadności zaskarżonego postanowienia o zawieszeniu postępowania, organ odwoławczy (a potem Sąd) winien znać przyczyny i argumenty dla których nałożono na skarżącego złożenia wskazanych dokumentów w przypadku relatywnie małego i już uprzednio funkcjonującego zgodnie z prawem urządzenia wodnego. Bez tej wiedzy zaskarżone postanowienie nie poddaje się kontroli Sądu. Za uchyleniem zaskarżonego postanowienia przemawia więc jego lakoniczne uzasadnienie – naruszające art.107 §3 k.p.a. - w zakresie odnoszącym się do analizy, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W tym zakresie organ nie pokusił się nawet o szczątkowe rozważania.
Z tych wszystkich względów, ponieważ :
1) w kontrolowanej sprawie nie znajdował zastosowania art.96 ust.1 i 3 u.i.oś., a w przypadku przyjęcia poglądu przeciwnego :
2) zaskarżone postanowienie nie poddawało się kontroli Sądu,
skarga zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Jednocześnie Sąd stanął na stanowisku, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia w całości jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, bo z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. oraz art. 15 k.p.a.
W ocenie Sądu zarzut ten jest zbyt daleko idący. Niewątpliwie bowiem wykładnia przepisów prawa istotnych dla sprawy nie jest jednoznaczna, czego przykładem jest choćby pogląd B. Adamiak w przywołanym wyżej Komentarzu.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią przedstawioną wyżej wykładnię prawa. W szczególności organy ocenią, czy sporna usługa wodna ma niezmienione parametry w porównaniu z wcześniej wydanym pozwoleniem wodnoprawnym. Jeżeli parametry te nie uległy zmianie organy nie zastosują art.96 ust.1 i 3 u.i.oś. Natomiast jeżeli parametry te się zmieniły organy zastosują art.96 ust.1 i 3 u.i.oś. uwzględniając przedstawioną wyżej konieczność uzupełnienia postępowania w szczególności w zakresie ustalenia przyczyn nałożenia na skarżącego postanowieniem Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. z dnia 25 marca 2024 r., znak: [...], na wnioskodawcę obowiązku przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w P. wskazanych w nim dokumentów.