IV SA/Po 502/22

IV SA/Po 502/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-10-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Donata Starosta /przewodniczący sprawozdawca/
Izabela Bąk-Marciniak
Monika Świerczak
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie: WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Poznaniu na uchwałę Rady Miejskiej w Lwówku z 31 marca 2022 r., Nr XLVI/248/2022 w przedmiocie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Lwówek w 2022 roku stwierdza nieważność załącznika Nr 2 zaskarżonej uchwały
Uzasadnienie
Pismem z dnia 04 lipca 2022 r. na podstawie art. 3 § 2 pkt 5. art. 50 § 1 i art. 53 § 2a i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2022.329) Prokurator Regionalny w Poznaniu wniósł skargę na uchwałę Nr XLVI/248/2022 Rady Miejskiej w Lwówku z 31 marca 2022 r., w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Lwówek w 2022 r. (Dz. Urz. Województwa Wielkopolskiego z 25 kwietnia 2022 r., poz. 3270) – dalej również jako zaskarżona uchwała.
Prokurator zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 11 a ust. 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz.572), polegające na braku określenia w treści załącznika Nr 2 Programu stanowiącego załącznik Nr 1 do uchwały sposobu wydatkowania środków poprzez przeznaczenie łącznej kwoty 51.500,00 zł na realizację wszystkich celów programu, bez ich konkretyzacji z rozbiciem na poszczególne cele i tym samym pozostawieniu organowi wykonawczemu gminy całkowitej swobody w zakresie sposobu wydatkowania środków zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem, co stanowi o przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartej w niej granicy swobody regulacyjnej.
Prokurator, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2022.329) wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej załącznik Nr 2 zaskarżonej uchwały oraz o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 P.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że Rada Miejska w Lwówku, uchwałą Nr XLVI/248/2022 z 31 marca 2022 r. przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Lwówek w 2022 r.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 572 - dalej określanej jako "u.o.z."), a w szczególności art. 11 a u.o.z. Zgodnie z art. 11 a ust. 1 u.o.z., rada gminy, wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 (czyli realizację zadania własnego gminy, jakim jest zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie), określa w drodze uchwały, corocznie, do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.
Prokurator wskazał, że Rada Miejska w Lwówku przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w brzmieniu określonym w Załączniku Nr 1 do uchwały (§ 1 ust. 1). Podmioty realizujące zadania określone w Programie oraz środki finansowe przeznaczone na jego realizację, zostały wskazane w załączniku Nr 2- do uchwały (§ 1 ust. 2).
Prokurator podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się w ostatnich latach, dominujący aktualnie pogląd, o zaliczaniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego.
Ponadto, w uzasadnieniu skargi wskazano, że ocena należytego wykonania nałożonego na Radę obowiązku ustawowego w zakresie wskazania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt "sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na jego realizację" była niejednokrotnie dokonywana przez sądy administracyjne, a w dotychczasowych orzeczeniach sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, konsekwentnie wyrażany jest pogląd wskazujący na konieczność precyzyjnego określenia w uchwale sposobu wydatkowania środków na realizację "programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt". W orzeczeniach tych podkreślano, że upoważnienie ustawowe wynikające z art. 1 la ust. 5 u.o.z. nakłada obowiązek wskazania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, zarówno wysokości środków finansowych na jego realizację, jak i odrębnego uregulowania sposobu ich wydatkowania. W przepisie art. 11 a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył bowiem sformułowania "program zawiera", co jednoznacznie wskazuje na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy, programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, ze skutkiem ex tunc. Lokalny prawodawca zobowiązany został bowiem przepisem art. 11a ust. 5 u.o.z. nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyty przez ustawodawcę zwrot: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków, sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy zatem rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Narusza zatem art. 11 a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, oględnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej, tj. w zawieranych umowach.
Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami.
Należy też zwrócić uwagę, że ustawa przewidując roczny termin obowiązywania programu, wymusza uchwalenie regulacji konkretnych.
Przedstawione stanowisko wedle Prokuratora jest ugruntowane w orzecznictwie (wyroki NSA z 22.09.2020 r., sygn. II OSK 1087/20, z 06.07.2020 r" sygn. II OSK 703/20, z 29.07.2020 r., sygn. II OSK 997/20, z 30.07.2019 r, sygn. II OSK 1754/18 oraz wyrok WSA w Warszawie z 07.10.2021 r., sygn. VIII SA/Wa 606/21, wyrok WSA w Białymstoku z 07.10.2021 r., sygn. II SA/Bk 563/21, wyrok WSA w Szczecinie z 21.04.2021 r., sygn. II SA/Sz 69/21, wyrok WSA w Łodzi z 14.05.2021 r" sygn. II SA/Łd 13/21, wyrok WSA w Poznaniu z 23.02.2022 r., sygn. IV SA/Po 51/22 i z 25.02.2022 r., sygn. IV SA/Po 40/22).
W ocenie Prokuratora jak wynika z załącznika Nr 2 do uchwały, środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu zostały przewidziane w budżecie, w kwocie 51.500,00 zł, która to kwota ma służyć do realizacji wszystkich celów programu, jednakże bez wskazania konkretnych kwot, które mogłyby zostać przeznaczone na konkretne cele.
W opinii skarżącego pozostawiono zatem organowi wykonawczemu gminy (Burmistrzowi Miasta i Gminy Lwówek) nadmierną swobodę w zakresie sposobu wydatkowania zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem, środków.
Tak więc, prokurator zarzucił, w skardze, że wbrew przepisom art. 11 a ust. 5 u.o.z., zaskarżona uchwała nie uregulowała w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie.
Według oceny Prokuratora Rada nie wypełniła delegacji ustawowej, bowiem nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków. Kwestionowany przepis pozostaje zatem w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. W ocenione Prokuratora uregulowanie zaskarżonej uchwały nie wyczerpuje określenia "sposobów wydatkowania środków finansowych", przez które rozumie się konkretne formy wykorzystania środków finansowych i sposoby ich rozdysponowania.
Prokurator przedstawił również pogląd, że faktem jest, że precyzyjne określenie w ramach omawianego programu wysokości środków przeznaczonych na poszczególne cele może nie być łatwe, ale szacunkowe przypisanie wartości na realizację konkretnych zadań wynikających z przyjmowanego programu oraz ewentualnej rezerwy, a tym samym dookreślenie sposobu wydatkowania środków, nie powinno nastręczać nadmiernej trudności. W ocenie Prokuratora nie sposób bowiem przyjąć, że przy określeniu całkowitej rocznej wysokości środków finansowych na realizację zadań wynikających z przyjętego programu, Rada nie analizowała poszczególnych danych składowych i określiła pulę przeznaczonych na realizację tego programu środków finansowych na 2022 r. w kwocie 51.500,00 zł bez uwzględnienia dotychczasowego doświadczenia przy realizacji konkretnych zadań i wartości usług lub towarów dla każdego z celów przewidzianych programem (por. wyrok WSA w Szczecinie z 1 kwietnia 2021 r., sygn. II SA/Sz 83/21).
W podsumowaniu uzasadnienia Prokurator wskazał, że w jego ocenie z uwagi na wykonawczy charakter regulacji, który to ze swej istoty wiąże się z powinnością formułowania w akcie wykonawczym norm w sposób jasny, czytelny i dookreślony, przyjąć należy, że załącznik Nr 2 do uchwały jest istotnie sprzeczny z prawem, gdyż godzi w standardy legislacyjne dotyczące więzi materialnej między ustawą, a aktem podustawowym.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Lwówek, pismem z dnia 02 sierpnia 2022 r. wniosła o jej oddalenie stwierdzając, że zarzut, iż w uchwale Rady Miejskiej w Lwówku Nr XLVl/248/2022 z dnia 31 marca 2022 roku w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Lwówek w 2022 r. Rada Miejska w Lwówku przekroczyła delegację ustawową do wydania uchwały określoną w art. 1 la ust.5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 572) oraz zawartą w niej zasadę swobody regulacyjnej polegającą na braku określenia w treści załącznika nr 2 do Programu sposobu wydatkowania środków poprzez przeznaczenie łącznej kwoty 51.500,00 zł na realizacje wszystkich celów programu bez ich konkretyzacji nie jest prawidłowy.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Lwówek wskazała, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub jej poszczególnych paragrafów może być jedynie istotne naruszenie prawa, takie jak np. podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu będącego podstawą uchwały lub naruszenie procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić jedynie, gdy uchwała pozostaje w wyraźniej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co bezpośrednio wynika z treści tego przepisu. W skardze, zdaniem Rady Miejskiej, nie wykazano, że zaskarżona uchwała istotnie narusza prawo.
W opinii Rady Miejskiej Lwówek rzadko zdarza się, aby każda czynność czy zadanie realizowane na podstawie Programu było zlecane różnym podmiotom i aby w ramach danego zlecenia koszty realizacji każdego zadania były wyodrębnione w poszczególnych pozycjach. Ponadto przyjęte zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych zasady szacowania wartości zamówienia powodują, że znaczna część zadań jest realizowana przez jeden podmiot (np. odławianie bezdomnych zwierząt, umieszczenie i zapewnienie im opieki w schronisku dla zwierząt, obligatoryjna sterylizacja lub kastracja w schronisku). Natomiast wynagrodzenie ustalane jest ryczałtowo, w tym także jako opłata za każdy dzień pobytu zwierząt, czy też jako jednorazowa opłata z tytułu wykonania wszystkich obowiązków objętych umową. Taki sposób finansowania nie jest niedopuszczalny, co wynika również z kontroli Najwyższej Izby Kontroli (informacje o wynikach kontroli dostępnej z dnia 7 czerwca 2013 r. oraz z dnia 1 czerwca 2016 r.) Przy takim sposobie rozliczeń na fakturze lub rachunku wykonawcy nie wyodrębnia się szczegółowo wszystkich czynności realizowanych w celu wypełnienia zadań przewidzianych w Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Zatem sposób wyodrębnienia kwot na poszczególne cele realizowane w ramach Programu zapobiegania bezdomności zwierząt oraz opieki nad zwierzętami bezdomnymi na terenie Gminy Lwówek należy odnieść do przyjętych zasad zlecania wykonywania tych zadań przez zewnętrzne podmioty, co jest ze sobą spójne. Zdaniem zatem organu w zaskarżonej uchwale wyodrębnione zostały środki na zadania realizowane przez gminę w sposób umożliwiający kontrolę ich wydatkowania oraz mając na względzie zasady zlecania realizacji tychże zadań określonych w zaskarżonej uchwale.
Powyższe okoliczności przemawiają zdaniem Rady Miejskiej Lwówek przeciwko uwzględnieniu skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga okazał się zasadna.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137).
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 t.j. ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. z 2021 r. poz. 137 t.j. ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosowanie do art. 120 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Uchwała rady gminy - gminny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt - jest aktem prawa miejscowego (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18. CBOiS).
Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2022.559 t.j. ze zm.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie wskazuje się rodzaje naruszeń przepisów, które należy zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Należy do nich naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA oz. we Wrocławiu z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 821/05; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – dalej: "CBOSA").
Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Nr XLVI/248/2022 Rady Miejskiej w Lwówku z 31 marca 2022 r., w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Lwówek w 2022 r.
Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 25 kwietnia 2022 roku (poz. 3270) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (§ 3 zaskarżonej uchwały).
Uchwała zawiera załącznik nr 1 zatytułowany Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Lwówek w 2022 r., który zawiera treść programu i obejmuje trzynaście paragrafów Uchwała zawiera również Załącznik nr 2 zatytułowany "Zadania realizowane w ramach Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Lwówek w 2022 r. z uwzględnieniem środków finansowych, w którym pod pozycją nr 1 wskazano łączną kwotę 51 500 zł przeznaczoną na następująca zadania: - zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Lwówek, - elektroniczne znakowanie (czipowanie) zwierząt, prowadzenie akcji sterylizacji/kastracji zwierząt, których właściciele zamieszkują na terenie Gminy Lwówek, - zapewnienie opieki zwierzętom gospodarskim, - zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, - podejmowanie interwencji w sprawach kotów wolno żyjących, - finansowanie usług usypiania ślepych miotów zwierząt, których właściciele zamieszkują na terenie Gminy Lwówek, - działania informacyjno- edukacyjne, -sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie, sterylizację/kastrację.
W załączniku nr 2 pod pozycją nr 2 jako środki finansowe wskazano: "Wydatki pokrywane ze środków przekazywanych miesięcznie przez Gminę Lwówek w ramach zlecenia opieki nad bezdomnymi zwierzętami z terenu Miasta i Gminy Lwówek" bez podania jakiejkolwiek kwoty (na zadania: -elektroniczne znakowanie (czipowanie) zwierząt w schronisku, -obligatoryjna sterylizacja, kastracja zwierząt w schronisku, -zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom domowym z terenu Gminy Lwówek,-zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w Schronisku, -usypianie ślepych miotów zwierząt przebywających w Schronisku, -działania informacyjno- edukacyjne, poszukiwanie nowych właścicieli, akcje adopcyjne.").
Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z., corocznie do dnia 31 marca, rada gminy ma obowiązek uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:
1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6) usypianie ślepych miotów;
7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
Program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, jak również plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3 i ust. 3a u.o.z.).
Natomiast zgodnie z treścią art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków.
Przedmiotem oceny Sądu w sprawie podlega zatem ten element załącznika nr 2, w którym dokonano przeznaczenia kwoty 51 500 złotych bez dokładnego wskazania jakie sumy (kwoty) zostaną przeznaczone na realizację poszczególnych punktów Programu wymienionych w tabeli jako "zadania".
Ponadto, ocenie Sądu podlega ten element załącznika (punkt 2), w którym w ogóle nie wskazano w postaci liczbowej kwoty, a jedynie wskazano, że: "Wydatki pokrywane ze środków przekazywanych miesięcznie przez Gminę Lwówek w ramach zlecenia opieki nad bezdomnymi zwierzętami z terenu Miasta i Gminy Lwówek".
Prokurator zajął stanowisko, że przydzielenie konkretnych kwot (w ustalonej wysokości) do konkretnych zadań (powiązanie konkretnej kwoty z konkretnym zadaniem) było obligatoryjne i niedokonanie go stanowi istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały, natomiast organ stoi na stanowisku, że w skardze nie wykazano, że zaskarżona uchwała istotnie narusza prawo. Ponadto, Rada wskazała, że rzadko zdarza się, aby każda czynność czy zadanie realizowane na podstawie Programu było zlecane różnym podmiotom i aby w ramach danego zlecenia koszty realizacji każdego zadania były wyodrębnione w poszczególnych pozycjach. Powołując się na ustawę o zamówieniach publicznych Rada dodała, że znaczna część zadań jest realizowana przez jeden podmiot (np. odławianie bezdomnych zwierząt, umieszczenie i zapewnienie im opieki w schronisku dla zwierząt, obligatoryjna sterylizacja lub kastracja w schronisku). Natomiast wynagrodzenie ustalane jest ryczałtowo, w tym także jako opłata za każdy dzień pobytu zwierząt, czy też jako jednorazowa opłata z tytułu wykonania wszystkich obowiązków objętych umową. Taki sposób finansowania nie jest niedopuszczalny, co wynika również z kontroli Najwyższej Izby Kontroli (informacje o wynikach kontroli dostępnej z dnia 7 czerwca 2013 r. oraz z dnia 1 czerwca 2016 r.) Przy takim sposobie rozliczeń na fakturze lub rachunku wykonawcy nie wyodrębnia się szczegółowo wszystkich czynności realizowanych w celu wypełnienia zadań przewidzianych w Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Zatem sposób wyodrębnienia kwot na poszczególne cele realizowane w ramach Programu zapobiegania bezdomności zwierząt oraz opieki nad zwierzętami bezdomnymi na terenie Gminy Lwówek należy odnieść do przyjętych zasad zlecania wykonywania tych zadań przez zewnętrzne podmioty, co jest ze sobą spójne. Zdaniem zatem organu w zaskarżonej uchwale wyodrębnione zostały środki na zadania realizowane przez gminę w sposób umożliwiający kontrolę ich wydatkowania oraz mając na względzie zasady zlecania realizacji tychże zadań określonych w zaskarżonej uchwale.
Należy wskazać, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (tak m.in.: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 747/19, orzeczenie prawomocne CBOiS, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1139/18, orzeczenie prawomocne CBOiS oraz wcześniejsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79, a także Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02).
W ocenie Sądu Prokurator trafnie zarzucił Załącznikowi nr 2 do zaskarżonej Uchwały istotne naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez pominięcie w jej treści wskazania wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych celów programu, a w konsekwencji brak wskazania, czy i jakie środki na dany cel przeznaczono. Oceny tej Sąd dokonał w oparciu o dotychczasowe orzecznictwo NSA i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, które wykształciło jednolity pogląd, że istnieje konieczność precyzyjnego i wyraźnego sposobu wydatkowania środków finansowych w uchwale o charakterze "programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt".
Użyte przez ustawodawcę określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (tak: Wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20, LEX nr 3064568).
W orzecznictwie podkreśla się, na co zwrócił uwagę Prokurator w skardze, że czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2020 r., II OSK 1087/20, CBOiS).
Sąd dokonując oceny załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały dostrzegł, że tego typu rozlokowania (konkretnego i precyzyjnego) środków nie zawiera załącznik (nie przypisano konkretnej kwoty do konkretnego zadania, podając jedynie kwotę całościową 51 500,00 zł). Uchybienie w treści załącznika nr 2 polega również na tym, że pod pozycją nr 2 nie określono w ogóle wysokości środków, a jedynie, że wydatki pokrywane będą ze środków przekazywanych miesięcznie przez Gminę Lwówek w ramach zlecenia opieki nad bezdomnymi zwierzętami z terenu Miasta i Gminy Lwówek. Takie ukształtowanie załącznika w zasadzie uniemożliwia kontrolę wydatków, ponieważ nie wiadomo w ogóle jakie kwoty (konkretne) miałby być przeznaczone, przez co plan wydatkowania środków jest niedookreślony.
Zdaniem Sądu nie mogą celowego określenia sposobu wydatkowania środków, który powinien być wskazany w uchwale (jej załącznikach) zastępować wyjaśnienia, że dopiero z dokumentów finansowych (faktur czy rachunków) miałoby wynikać jakie kwoty są przeznaczane na jakie zadania (albo też jak wskazuje Rada, nie wynika w ogóle jakie kwoty są przeznaczone na jakie konkretnie zadań, ponieważ kilka zadań było obejmowanych zbiorczo jedną kwotą, albo ryczałtem przez wykonawcę zadania/zadań), a zatem w takiej sytuacji określanie tych kwot następowałoby niejako wtórnie – w zasadzie przez wykonawcę zadania, a nie przez Uchwałę w postaci Programu, która powinna rozlokowywać środki w ramach poszczególnych zadań. W ocenie Sądu Program służy do tego by zaplanować środki na konkretne zadania (w powiązaniu: wysokość środków-rodzaj zadania) i środki powinny być wydatkowane zgodnie z tym planem, a nie na odwrót.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20 CBOiS, wskazał, że użyty przez ustawodawcę zwrot: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Takich postanowień dotyczących rozdysponowania ("przydzielenia" – przyporządkowania poszczególnych środków w określonych wysokościach, do określonych kategorii zadań) nie zawiera zaskarżony Załacznik nr 2 – podanie kwoty globalnej (całkowitej) jest niewystarczające. Dlatego też zaskarżona uchwała ani jej załącznik nr 2 nie zawierają w swojej treści elementu, który jest obligatoryjny i stanowi to wbrew twierdzeniom organu rażące naruszenie prawa.
Sąd podziela również stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Szczecinie, syg. akt II SA/Sz 83/21, prawomocne – CBOIS, przywołanym przez Prokuratora w skardze, że nie sposób przyjąć, że przy określeniu całkowitej rocznej wysokości środków finansowych na realizację zadań wynikających z przyjętego programu, Rada nie analizowała poszczególnych danych składowych i określiła pulę przeznaczonych na realizację tego programu środków finansowych na 2022 r. w kwocie 51.500,00 zł bez uwzględnienia dotychczasowego doświadczenia przy realizacji konkretnych zadań i wartości usług lub towarów dla każdego z celów przewidzianych programem.
Należy zgodzić się z tym, że z uwagi na to, że program opieki nad zwierzętami jest uchwalany corocznie, Rada powinna mieć pewne doświadczenie w szacowaniu wydatków (kwot) potrzebnych na realizację poszczególnych zadań programu na podstawie doświadczenia lat poprzednich. Możliwe było co najmniej oszacowanie przez Radę konkretnej wysokości środków (kwoty) na realizację konkretnego zadania programu i powiązanie konkretnej kwoty z konkretnym zadaniem programu, a tego w załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały nie uczyniono.
Mając na uwadze powyższe, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, iż w badanym przypadku należy stwierdzić nieważność załącznika nr 2 do zaskarżonej Uchwały, który pozostaje w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. (W wyrokach NSA z dnia 29 lipca 2020 r. II OSK 997/20 oraz z dnia 6 lipca 2020 r. II OSK 703/20 NSA ograniczył się do stwierdzenia nieważności konkretnej jednostki redakcyjnej uchwały, nie zaś całej uchwały).
Tym samym zasadnym jest stwierdzenie nieważności załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji wyroku.