IV SA/PO 501/24

IV SA/Po 501/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-08-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Józef Maleszewski
Tomasz Grossmann /przewodniczący/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi P. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 26 marca 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy) – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 [aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 572]) - dalej: k.p.a. – utrzymało w mocy zaskarżone przez P. P. (dalej również: wnioskodawca; skarżący; strona) postanowienie Starosty P. (dalej również: Starosta; organ I instancji) z dnia 24 października 2023 r. znak [...] o odmowie wydania zaświadczeń o samodzielności lokali mieszkalnych.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie sprawy.
P. P. wystąpił w dniu 18 października 2023 r. do Starosty P. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, że lokale nr [...], [...],[...], [...],[...] i [...], położone w 6 budynkach mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr [...] i [...] w S. przy ul. [...], gm. K., są samodzielnymi lokalami mieszkalnymi.
Postanowieniem z dnia 24 października 2023 r., wydanym na podstawie art. 219 oraz art. 124 k.p.a., Starosta P. odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych nr [...] zlokalizowanych w 6 budynkach mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej położonych w S. przy ul. [...], działki nr ewid. [...] i [...], obręb ewidencyjny S. , gm. K..
Starosta stwierdził, że wniosek dotyczy budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a nie lokali mieszkalnych w przedmiotowych budynkach.
W uzasadnieniu postanowienia Starosta wyjaśnił, że zgodnie z rejestrami prowadzonymi przez ten Urząd budynki, w których znajdują się lokale mieszkalne objęte wnioskiem, zostały zrealizowane na podstawie wydanej przez Starostę P. decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 17 września 2021 r., przeniesionej następnie decyzją nr [...] z dnia 17 października 2022 r. Decyzja ta dotyczyła budowy 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych jednolokalowych i dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej oraz 18 zbiorników bezodpływowych na ścieki - etap III, zlokalizowanych w S. , gmina K., na działce nr ewid. [...]. Organ I instancji wskazał zarazem na to, że dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych wydano zaświadczenie nr [...] z dnia 24 października 2023 r. o samodzielności tych lokali.
Przedstawiając zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2021 r., poz. 1048) - dalej: u.w.l. definicję samodzielnego lokalu mieszkalnego oraz odwołując się do stanowiska orzecznictwa [uchwały Sądu Najwyższego z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt III CZP 85/10 i wyroków sądów administracyjnych: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 280/19 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 162/23], Starosta stwierdził, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której zrealizowano budowę samodzielnych lokali, które pokrywają się w całości z budynkiem. Starosta wyjaśnił, że skoro wnioskodawca nie zmierza do wydzielenia jakiekolwiek części z budynku mieszkalnego jednorodzinnego, lecz do uznania, że budynek stał się w całości lokalem mieszkalnym, to brak jest podstaw do uznania budynku mieszkalnego jednorodzinnego z jednym lokalem mieszkalnym za samodzielny lokal, a w konsekwencji brak jest podstaw do wydawania zaświadczenia o samodzielności lokalu. Ponadto, wskazując na treść art. 2 ust. 1a u.w.l., organ I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie z treści dołączonego do wniosku zaświadczenia wynikało, iż organ nadzoru budowalnego nie wniósł sprzeciwu do przedstawionej mu realizacji budowy dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych jedno i dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanych w S. , gmina K., na działkach nr [...] i [...], co jest zgodne z wydanym pozwoleniem na budowę. Charakter budynku został określony przez wnioskodawcę w toku realizacji inwestycji, a dalej został odzwierciedlony w stosownych dokumentach dostępnych Urzędowi, co pozwalało na jednoznaczne stwierdzenie, że rozpatrywane wnioski dotyczą budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a nie lokali mieszkalnych w przedmiotowych budynkach. Zarazem organ wyjaśnił, że z obowiązujących przepisów nie wynika, aby rolą organu w postępowaniu mającym za przedmiot wydanie zaświadczenie o samodzielności lokalu mieszkalnego miało być badanie biznesowych planów inwestora czy ocena możliwości lub braku możliwości podziału nieruchomości gruntowej, którego można dokonać niezależnie od ustaleń miejscowego planu lub decyzji o warunkach zabudowy w świetle art. 95 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344) - dalej: u.g.n.
W zażaleniu na to postanowienie (podanie z dnia 15 listopada 2023 r. uzupełnione w piśmie z dnia 19 marca 2024 r.) skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, powołując się na art. 2 ust. 2 i 3 u.w.l. oraz orzecznictwo Sądu Najwyższego, podniósł, że z tych przepisów nie wynika, aby przesłanką wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu było istnienie w budynku jeszcze co najmniej jednego lokalu mającego cechy samodzielności. Wskazał również na możliwość ustanowienia odrębnej własności lokali w poszczególnych budynkach, opartej na samodzielności każdego z budynków w relacji do wszystkich pozostałych posadowionych na wspólnej nieruchomości gruntowej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, motywując swoje rozstrzygnięcie, w uzasadnieniu postanowienia z dnia 26 marca 2024 r. przywołało brzmienie art. 2 ust. 3, art. 2 ust. 1a i art. 2 ust. 2 u.w.l. i stwierdziło, że lokale mieszkalne nr [...] zlokalizowane w sześciu budynkach mieszkalnych jednorodzinnych nie spełniają wymagań wynikających z art. 2 ust. 2 u.w.l. W tym względzie organ II instancji podniósł, że z zaświadczenia miałoby wynikać, że wskazany we wniosku jednolokalowy mieszkalny budynek jednorodzinny może być wydzielony z pozostałej części budynku i stanowić nieruchomość odrębną od pozostałej części tego budynku, co z samej istoty jednolokalowego budynku nie jest możliwe. Organ odwoławczy stwierdził, że na brak możliwości zastosowania art. 2 u.w.l. w takim stanie faktycznym wskazuje Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt III CZP 85/10, stwierdzając, że w budynku, który obejmuje tylko jeden lokal, nie można ustanowić odrębnej własności tego lokalu. Ponadto Kolegium w pełni podzieliło stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 18 lipca 2023 r. sygn. akt II OSK 2645/20 co do tego, że w przepisach art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 u.w.l. chodzi o odrębność (lokalu) wobec pozostałej części budynku, w którym znajdują się lokale, a celem owego wyodrębnienia jest ustanowienie "nowego" przedmiotu własności z dotychczasowego, którym w tym przypadku jest budynek składający się między innymi z pomieszczeń odpowiadających definicji samodzielnego lokalu, określonej w art. 2 ust. 2 u.w.l. Zdaniem organu, jeżeli w budynku jest tylko jeden samodzielny lokal, który pokrywa się w całości z budynkiem, to brak jest postaw do jego wydzielenia według przepisów określonych w przywołanej ustawie.
Organ II instancji zauważył również, że w niniejszej sprawie zastosowanie może znaleźć przepis art. 95 pkt 1 u.g.n. dotyczący podziału nieruchomości w celu zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę.
W takich warunkach organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie organu I instancji odpowiada prawu.
W skardze na postanowienie organu odwoławczego P. P., reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, zaskarżając to postanowienie w całości, zarzucił zakwestionowanemu postanowieniu naruszenie: 1. przepisów postępowania: art. 8 § 2 w zw. z art. 144 i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia, na podstawie którego organ I instancji bez uzasadnionej przyczyny odstąpił od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym; 2) przepisów prawa materialnego: art. 2 ust. 2 u.w.l. w zw. z art. 46 k.c. [aktualnie: ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - Dz.U. z 2024 r., poz. 1061] poprzez ich błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że lokal zajmujący cały budynek nie może być odrębnym przedmiotem własności, a w konsekwencji odmowę wydania zaświadczenia o samodzielności lokali.
Wobec powyższego strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, jak również zobowiązanie organu I instancji do wydania postanowienia w określonym terminie ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy, albowiem jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, gdyż z uwagi na brak możliwości uzyskania zaświadczenia o samodzielności lokali skarżący nie może przenieść własności tych lokali na nabywców, co naraża go na znaczną szkodę majątkową wynikającą z braku możliwości uzyskania środków pieniężnych wpłaconych przez nabywców na deweloperski rachunek powierniczy (warunkiem przekazania tych środków przez bank jest ustanowienie odrębnej własności lokali), a nadto ryzyko zapłaty kar umownych na rzecz nabywców za opóźnienie w przeniesieniu własności lokali na nabywców.
W uzasadnieniu skarżący, motywując poszczególne zarzuty, wyjaśnił, że zasada postępowania administracyjnego wyrażona w art. 8 § 2 k.p.a. została w sposób rażący naruszona przez organy obydwu instancji przy wydawaniu postanowienia, gdyż przedsięwzięcie deweloperskie na nieruchomości położonej w S. skarżący realizuje etapami od 2022 r. na działkach [...], [...] i [...] (które powstały z podziału działki [...]). W pierwszej kolejności zrealizował przedsięwzięcie polegające na budowie dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych jednolokalowych i dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej oraz dwudziestu jeden zbiorników bezodpływowych na ścieki - na podstawie decyzji Starosty P. nr [...] z dnia 17 września 2021 r. (znak [...]) oraz decyzji Starosty P. nr [...] z dnia 11 stycznia 2022 r. (znak [...]). W ramach powyższej inwestycji realizowane były budynki mieszkalne jednorodzinne jednolokalowe i dwulokalowe w zabudowie bliźniaczej, a zatem zakres inwestycji był taki sam, jak w niniejszej sprawie [kopie tych decyzji zostały dołączone do skargi].
Skarżący podniósł, że istotne jest, iż zarówno w odniesieniu do budynków mieszkalnych jednorodzinnych jednolokalowych, jak również w odniesieniu do budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych zostało w dniu 2 listopada 2022 r. wydane przez Starostę P. zaświadczenie o samodzielności wszystkich lokali objętych tą inwestycją (znak [...]). Na etapie rozpoznawania wniosku o wydanie zaświadczenia dla tych lokali Starosta nie zakwestionował faktu samodzielności lokali znajdujących się w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych jednolokalowych [kopia zaświadczenia została dołączona do skargi]. Natomiast odmienne stanowisko zostało zaprezentowane w postanowieniu z dnia 24 października 2023 r. w którym organ I instancji odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych dla lokali znajdujących się w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych jednolokalowych, które to rozstrzygnięcie, jak również utrzymujące je w mocy postanowienie Kolegium w sposób rażący naruszają art. 8 § 2 k.p.a., albowiem została złamana w nich zasada nieodstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Zdaniem strony, w świetle "zarysowanej (....) [w uzasadnieniu] i utrwalonej linii orzeczniczej niedopuszczalna jest praktyka polegająca na wydawaniu wobec tego samego podmiotu rozstrzygnięć pozytywnych, a następnie – bez ważnych powodów, takich jak w szczególności zmiana stanu prawnego czy faktycznego – wydawanie rozstrzygnięć negatywnych". Strona dodała, że naruszenie powyższej zasady z art. 8 § 2 k.p.a. naraża skarżącego na istotne szkody majątkowe, gdyż, działając w zaufaniu do utrwalonej praktyki wydawania przez organ I instancji zaświadczeń o samodzielności lokali zarówno dla lokali w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych jednolokalowych, jak i dla lokali w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych, zrealizował kolejny etap przedsięwzięcia deweloperskiego, w ramach którego wybudowane zostały m.in. budynki mieszkalne jednorodzinne jednolokalowe, a których obecnie skarżący nie może przenieść na nabywców z uwagi na zmianę dotychczasowej praktyki organu i odmowę wydania zaświadczeń.
Skarżący stwierdził, że dopuszczalność ustanowienia odrębnej własności lokalu zajmującego cały budynek została potwierdzona w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. akt IV CSK 402/07, a ponadto wniosek o dopuszczalności wydania zaświadczenia o samodzielności lokali (budynków) można wyprowadzić również z uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt III CZP 85/10, w którym Sąd Najwyższy wprawdzie przyjął, że warunkiem samodzielności lokalu jest istnienie części budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właściciela nieruchomości zabudowanej budynkiem, jednakże równolegle dopuścił możliwość wykorzystania konstrukcji odrębnej własności lokali dla stwierdzenia samodzielności każdego z budynków znajdujących się na nieruchomości w relacji do wszystkich pozostałych posadowionych na wspólnej nieruchomości gruntowej.
Mając na uwadze powyższe orzecznictwo, skarżący stwierdził, że dla wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu nie jest konieczne istnienie w [tym samym] budynku obok lokalu objętego wnioskiem jeszcze choćby jednego lokalu mającego cechy samodzielności, a nawet gdyby przyjąć konieczność spełnienia takiego warunku, to w niniejszej sprawie zachodzi możliwość ustanowienia odrębnej własności lokali w poszczególnych samodzielnych budynkach, posadowionych na wspólnej nieruchomości gruntowej.
Kolegium, odnosząc się w odpowiedzi na skargę do zarzutów skarżącego, uznało je za bezpodstawne, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
W pierwszej kolejności wskazać należy na to, że Sąd z urzędu rozpoznał przedmiotową sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: p.p.s.a.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
W toku przeprowadzonej kontroli zaskarżonego postanowienia na podstawie kryterium jego zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd badał, czy organy prawidłowo zastosowały w sprawie przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. Ponadto analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie [ewentualnie pominiętych przez organ] w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21, dostępnym w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji odpowiadają prawu.
Materialnoprawną podstawę postanowienia w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia (art. 219 k.p.a.) o samodzielności lokalu, stanowiły przepisy art. 2 u.w.l. Zgodnie z art. 2 ust. 3 u.w.l. o spełnieniu wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 1a-2 u.w.l. stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Natomiast art. 2 u.w.l. stanowi, że samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości (ust. 1). Ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy (ust. 1a). Przepisu ust. 1a nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą (ust. 1b). Odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne; ograniczenie to nie ma zastosowania do budynków, które zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed dniem 11 lipca 2003 r. (ust. 1c). Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne (ust. 2).
Kwestionowane przez skarżącego rozstrzygnięcie wydane zostało w ramach postępowania dotyczącego wydawania zaświadczeń. Zgodnie zaś z art. 217 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby, która się o nie ubiega, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (§ 2 pkt 1) albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). Zgodnie z art. 218 k.p.a., w wypadkach określonych w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Przed wydaniem zaświadczenia organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2).
Trzeba zarazem podkreślić, że przy wydawaniu zaświadczeń, niezależnie od ogólnych zasad dotyczących wydawania zaświadczeń uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego, należy również brać pod uwagę stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To z właściwych przepisów materialnoprawnych wynikać będzie, jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3157/18 i 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2527/17, dostępne jw.).
W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy podkreślić, że w aktualnym stanie prawnym zaświadczenie o samodzielności lokalu automatycznie potwierdza spełnienie przesłanek z art. 2 ust. 1a i art. 2 ust. 2 u.w.l. Taki bowiem wniosek wynika z art. 2 ust. 3 u.w.l., w myśl którego starosta jako organ wydający zaświadczenie ma badać nie tylko to, czy lokal spełnia przesłankę samodzielności określoną w art. 2 ust. 2, ale również to, czy ustanowienie nieruchomości lokalowej jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Przy czym obowiązek ten dotyczy zarówno lokali mieszkalnych, jak i lokali o innym przeznaczeniu.
W orzecznictwie podkreśla się, że jedynie lokale, które spełniają łącznie przesłanki określone w przepisach art. 2 ust. 1a i ust. 2 ustawy o własności lokali mogą zostać uznane za samodzielne. Tym samym dla wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu koniecznie jest zweryfikowanie nie tylko, czy dany lokal spełnia warunki samodzielnego lokalu w znaczeniu technicznym i funkcjonalnym, ale także w sensie prawnym. Starosta jest uprawniony do ustalenia, czy objęty wnioskiem lokal powstał w zgodzie ze wszystkimi aktami, określonymi w art. 2 ust. 1a u.w.l. (patrz: wyroki NSA z dnia 4 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 938/21 i 26 lipca 2023 r. sygn. akt II OSK 793/22, dostępne jw. - oraz powołane tam orzecznictwo).
W art. 2 ust. 1c u.w.l. ustanowiono podstawową zasadę, że odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne. W przypadku wydawania zaświadczenia o samodzielności lokalu, starosta będzie związany adnotacją zamieszczoną w projekcie budowlanym, że przedmiotowy budynek jest dwulokalowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 380/13, dostępny jw.). W przypadku budynku (domu) jednorodzinnego wymagane jest, aby był to budynek, w którym mogą zostać wydzielone zarówno dwa samodzielne lokale mieszkalne, jak i jeden lokal mieszalny, który ma funkcjonować obok innego lokalu, tj. użytkowego (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 31 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 312/23, dostępny jw.). Wynika to z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.).
Sąd podziela ten kierunek wykładni przepisów art. 2 u.w.l., który został przedstawiony m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2023 r. sygn. akt II OSK 2645/20 (dostępnym jw.). Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w przepisach art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 u.w.l. jest mowa odpowiednio o ustanawianiu "odrębnej własności samodzielnych lokali" oraz o "odrębnej nieruchomości". W obu przypadkach chodzi o odrębność (lokalu) wobec pozostałej części budynku, w którym znajdują się lokale. Celem owego wyodrębnienia jest ustanowienie "nowego" przedmiotu własności z dotychczasowego, którym w tym przypadku jest budynek składający się między innymi z pomieszczeń odpowiadających definicji samodzielnego lokalu, określonej w art. 2 ust. 2 u.w.l.
W badanej sprawie budynki zlokalizowane na działkach nr ewid. [...] i [...] w S. przy ul. [...], w których znajdują się pojedyncze lokale mieszkalne objęte wnioskiem, został zrealizowany na podstawie wydanej przez Starostę P. decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 17 września 2021 r., przeniesionej następnie decyzją nr [...] z dnia 17 października 2022 r. Decyzja ta dotyczyła budowy 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych jednolokalowych i dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej oraz 18 zbiorników bezodpływowych na ścieki - etap III, zlokalizowanych w S. , gmina K., na działce nr ewid. [...]. Inwestycja ta miała być zgodna z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej Gminy K. z dnia 24 kwietnia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej w S. (Dz.Urz.Woj.[...]. z dnia 12 czerwca 2001 r. nr [...], poz. [...]). Dla zrealizowanych w ramach tej inwestycji budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych wydano zaświadczenie nr [...] z dnia 24 października 2023 r. o samodzielności tych lokali.
Z dokumentów, na podstawie których organ miał obowiązek poczynić ustalenia przy wydawaniu zaświadczenia, nie wynikało, że sporne budynki mieszkalne jednorodzinne stanowiły samodzielne lokale mieszkalne. Przyjmując zadeklarowany przez skarżącego jako inwestora i zaakceptowany przez organ nadzoru budowalnego (patrz: dołączone do wniosku zaświadczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla powiatu p. z dnia 25 września 2023 r. znak [...]) charakter tych budynków, przyjąć należało, że organy nie naruszyły przywołanych w skardze przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego. Charakter przedmiotowych budynków został określony przez wnioskodawcę w stosownych dokumentach dostępnych organowi rozstrzygającemu sprawę o wydanie zaświadczenia. Powyższe pozwalało na jednoznaczne stwierdzenie, że wniosek dotyczy budynków mieszkalnych jednorodzinnych (w zabudowie bliźniaczej), nie zaś lokali mieszkalnych, które miałyby się znajdować w tych budynkach.
Sąd podkreśla, że jak zasadnie wywiódł Starosta w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia - na brak możliwości zastosowania przywołanych przepisów do jednolokalowego mieszkalnego budynku jednorodzinnego wskazuje Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt III CZP 85/10 (OSNC z 2011 r. nr 5, poz. 57). W sentencji tej uchwały stwierdzono, że "w budynku, który obejmuje tylko jeden lokal, nie można ustanowić odrębnej własności tego lokalu". W świetle uzasadnienia cytowanej uchwały oznacza to, że odwołanie się do konstrukcji odrębnej własności lokalu ma sens wówczas, gdy w budynku – poza lokalem, którego charakter jest analizowany z punktu widzenia zdatności do wyodrębnienia – znajduje się jeszcze choćby jeden lokal mający cechy samodzielności. W takim przypadku można wyodrębnić sferę interesów związanych z każdym z tych lokali oraz sferę takich interesów, które ze względu na właściwości budynku i gruntu muszą pozostać współwłasnymi w oznaczonych przez ustawę częściach. Jeżeli w budynku jest jeden samodzielny lokal, to fundamenty, mury zewnętrzne lub dach są tymi częściami budynku, które służą wyłącznie do użytku właściciela nieruchomości zabudowanej budynkiem. Nie da się wówczas wskazać takich części budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właściciela budynku - lokalu. Skoro części budynku służące do wyłącznego użytku właściciela lokalu nie mogą być uznane za element nieruchomości wspólnej, to muszą stanowić część składową lokalu. W rezultacie należy dojść do wniosku, że lokal pokrywa się wówczas fizycznie z budynkiem, gdyż wszystko w budynku jest lokalem lub częścią składową tego lokalu.
W przedmiotowej sprawie sytuacja powyższa zachodzi, co jednoznacznie potwierdza dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy (w tym dołączona do wniosku), jak i dane dostępne z urzędu organowi orzekającemu w przedmiocie wydania zaświadczenia. Wszystko to uniemożliwiało wydanie zaświadczenia o żądanej treści. W takiej sytuacji organ I instancji miał podstawy do odmowy wydania zaświadczeń o samodzielności lokali w przedmiotowych budynkach jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej.
Należy przy tym zaznaczyć, że w uzasadnieniu przywołanej uchwały Sądu Najwyższego dopuszczono możliwość wykorzystania konstrukcji odrębnej własności lokali, gdy na wydzielonym gruncie postawiony jest więcej niż jeden budynek, a sposób zabudowy gruntu nie pozwala na przeprowadzenie podziału prowadzącego do powstania samodzielnych nieruchomości gruntowych, na których znalazłyby się poszczególne budynki.
Wobec tego Sąd zauważa, że z uwagi na charakter postępowania uproszczonego w przedmiocie wydania zaświadczenia, wynikający z art. 217 § 1 i 2 oraz art. 218 k.p.a., organy nie mogły również badać, czy możliwe jest przeprowadzenie podziału nieruchomości, na której posadowione są przedmiotowe budynki, w świetle postanowień obowiązującego prawa – tak ustaw, jak i prawa lokalnego (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) – w kontekście stanowiska Sądu Najwyższego zawartego w uzasadnieniu przywołanej uchwały z dnia 19 listopada 2010 r., gdzie Sąd Najwyższy dopuścił możliwość wykorzystania konstrukcji odrębnej własności lokali także wówczas, gdy na wydzielonym gruncie postawiony jest więcej niż jeden budynek. W świetle omawianej uchwały, warunkiem koniecznym dla zastosowania tego rozwiązania prawnego jest wykazanie braku możliwości podziału takiej nieruchomości. Tejże okoliczności jednakże skarżący w ogóle nie wykazał, a organ nie miał obowiązku w przedmiotowym postępowaniu czynić tego z urzędu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 779/20, dostępny jw.). Poza tym, ewentualny brak możliwości "zwykłego" podziału nieruchomości gruntowej zabudowanej odrębnymi budynkami mieszkalnymi nie zamyka skarżącemu drogi do poszukiwania rozwiązań na płaszczyźnie przepisu szczególnego, jakim jest art. 95 [pkt 1] u.g.n. (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1145).
Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. wyjaśnić należy, że wydanie pozytywnego zaświadczenia w przypadku zrealizowanych już wcześniej inwestycji w podobnym stanie faktycznym i prawnym (tu: zaświadczenie Starosty P. z dnia 2 listopada 2022 r. nr [...]), nie pociąga za sobą obowiązku wydania zaświadczenia o żądanej treści na podstawie przepisów ustawy o własności lokali.
W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym akcentuje się, że kodeksowa zasada uzasadnionych oczekiwań nie może być rozumiana jako bezwzględna konieczność wydawania rozstrzygnięć powielających poprzednie rozstrzygnięcia, ponieważ mogłoby to prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem (por. wyroki NSA z dnia 18 lipca 2023 r. sygn. akt II OSK 2645/2020, 23 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2645/2023 i 19 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1811/22 - orzeczenia dostępne jw.). Zasada ta nie może zatem pozostawać w oderwaniu od obowiązującego porządku prawnego i być przeciwstawiana obowiązującym przepisom. Postępowanie organu administracji pozostające w sprzeczności z przepisami prawa nie może prowadzić do powstania oczekiwań, których charakter byłby uzasadniony (tak: J. Lemańska [w:] Uzasadnione oczekiwania w perspektywie prawa krajowego i regulacji europejskich, Warszawa 2016, s. 198). W konsekwencji, jeśli organ administracji publicznej, podzielając wyrażony w przywołanej uchwale Sądu Najwyższego z dnia 19 listopada 2010 r., jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd o braku możliwości ustanowienia odrębnej własności lokalu w budynku jednolokalowym, odmówiły skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej treści, to pomimo wskazywanej przez stronę wcześniejszej odmiennej praktyki w tym względzie, przyjąć należało, że nie naruszył przepisów postępowania (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Po 403/24, dostępny jw.).
Podsumowując dotychczasowe rozważania, Sąd stwierdza, że organy nie naruszyły przepisów ustawy o własności lokali, w szczególności art. 2 ust. 2 i 3 u.w.l. w zw. z art. 46 k.c. ani przepisów postępowania dotyczących wydawania zaświadczeń. Stąd też zarzuty i argumenty skargi nie mogły w tych warunkach skutkować jej uwzględnieniem. Z tych wszystkich powodów, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, Sąd postanowił oddalić skargę.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.