IV SA/PO 501/23

IV SA/Po 501/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-10-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Maciej Busz
Monika Świerczak /przewodniczący sprawozdawca/
Sebastian Michalski
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2556
art. 113, art. 114, art. 139
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 października 2023 r. sprawy ze skargi P. Spółka Akcyjna z siedzibą w P.. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 9 lutego 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz P. Spółka Akcyjna z siedzibą w P. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 2 czerwca 2023 r., znak [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 09 lutego 2023 r., nr [...], w której określono dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska przez zakład przy ul. [...] w P. jako równoważny poziom dźwięku A dla pory dnia i nocy w wysokości LAeqD -50 dB oraz LAeqN -40 dB dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej sąsiadujących z zakładem od strony południowo-zachodniej ograniczonej przez ul. [...], od strony zachodniej ograniczonej przez ul. [...] oraz od strony wschodniej ograniczonej przez ul. [...].
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.
W dniu 10 listopada 2020 r. pracownik Wydziału Kształtowania i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta P. – B. S. sporządził notatkę służbową, z której wynika, że anonimowy mieszkaniec podczas rozmowy telefonicznej zwrócił się z prośbą o interwencję w sprawie dokuczliwej emisji hałasu z zakładu P. S.A.
W związku z powyższym zgłoszeniem Prezydent Miasta P. pismem z dnia 18 listopada 2020 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w P. (dalej: "WIOŚ") o przeprowadzenie kontroli ww. zakładu.
Pismem z dnia 13 października 2021 r. WIOŚ zwrotnie przekazał wniosek dot. uciążliwości hałasowych Prezydentowi Miasta P..
Prezydent Miasta P. pismem z dnia 27 czerwca 2022 r. wezwał P. S.A. do złożenia wyjaśnień.
W dniu 22.07.2022 r. wpłynęła pisemna odpowiedź Spółki, w której wskazano jako źródła hałasu zakładu przy ul. [...]: pojazdy ciężarowe, wózek widłowy, suwnica, silos, ładowarka, podnośnik nożycowy, agregat, klimatyzator, malarnia, zbrojarnia, magazyn, węzeł betoniarski i hala produkcyjna.
W dniu 26.07.2022 r. dołączono do akt sprawy klasyfikację terenów wokół działki nr [...], ark. mapy 18, obręb S., przy ul. [...] na podstawie dwóch map i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu 05.08.2022 r. P. S.A. przedłożył dwie mapy pokazujące lokalizację źródeł hałasu liniowego, jak i punktowego.
Pismem nr [...] z dnia 29.09.2022 r. (doręczonym dnia 04.10.2022 r.) Prezydent Miasta P. zawiadomił P. S.A. w P. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia dopuszczalnych poziomów emisji hałasu do środowiska oraz terminie planowanych pomiarów hałasu na terenie zakładu.
W dniach 12.10.2022 r. godz. 22:00-23:30 oraz 20.10.2022 r. godz. 13:25-14:50 pomiar hałasu przeprowadzili na terenie zakładu przy ul. [...] uprawnieni pracownicy Laboratorium B. z B. k/ O..
Z uwagi na to, że wynik pomiaru hałasu w porze dnia przyjmowany jest w odniesieniu do najmniej korzystnych 8 godzin czasu pracy suwnic spalinowych, suwnicy elektrycznej wraz z resztą zakładu i przejazdem samochodów ciężarowych, wezwano P. S.A. do przedstawienia informacji nt. czasu pracy ww. urządzeń.
W dniu 18.11.2022 r. wpłynęła odpowiedź Spółki, w której podano, że w godzinach 8.00-16.00 przejeżdża 10 samochodów ciężarowych: przejazd 1-2 min., załadunek 20 minut. Suwnice spalinowe pracują łącznie przez 27 minut, a suwnica elektryczna przez 350 minut. Dodatkowym źródłem hałasu jest ruch samochodów ciężarowych przyjeżdżających do pobliskiego zakładu B. Sp. z o.o.
Pismem z dnia 23.11.2022 r. organ I instancji wezwał P. S.A. do sprecyzowania informacji nt. czasu pracy samojezdnych suwnic spalinowych. W dniu 07.12.2022 r. wpłynęła odpowiedź Spółki, w której podano, że suwnice spalinowe pracują łącznie przez 27 minut; ewakuacja/załadunek jednego elementu zajmuje ok. 8-10 minut.
W dniu 14.12.2022 r. do Urzędu Miasta P. wpłynęło sprawozdanie z pomiarów akustycznych [...] wykonanych w dniach 12.10.2022 r. oraz 20.10.2022 r. na terenie zakładu przy ul. [...].
Badania przeprowadzili J. S. i B. S. - Laboratorium B. z B. k/ O.. Punkty pomiarowe wyznaczono w bezpośrednim sąsiedztwie zakładu przy budynku jednorodzinnym P1 - ul. [...] oraz przy budynku jednorodzinnym P2 - ul. [...]. W obydwu punktach pomiary wykonano tak w porze dnia, jak i w porze nocy. Jako trzy główne źródła hałasu wytypowano samochody ciężarowe, suwnice spalinowe, suwnicę elektryczną wraz z pracą pozostałej części zakładu. Równoważny poziom dźwięku A w porze dnia wynosił P1 - 51,3 dB, P2 - 45,1 dB; natomiast w porze nocnej wynosił P1 - 50,5 dB, P2 - 47,0 dB. Wartość dopuszczalna dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wynosi odpowiednio w porze dnia 50 dB, a w porze nocnej 40 dB. Punkty pomiarowe znajdowały się ok. 15 metrów od granicy terenów zakładu. Do sprawozdania załączono także protokół z pomiarów akustycznych.
Pismem z dnia 15.12.2022 r. (doręczonym dnia 23.12.2022 r.) Prezydent Miasta P. zawiadomił P. S.A. w P. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i składania wyjaśnień. W dniu 22.12.2022 r. pełnomocnik strony zapoznał się z aktami sprawy w siedzibie Urzędu Miasta P..
Następnie Prezydenta Miasta P. decyzją z dnia 09 lutego 2023 r., nr [...], określił dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska przez zakład przy ul. [...] w P. jako równoważny poziom dźwięku A dla pory dnia i nocy w wysokości LAcqD -50 dB oraz LAeqN -40 dB dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej sąsiadujących z zakładem od strony południowo-zachodniej ograniczonej przez ul. [...], od strony zachodniej ograniczonej przez ul. [...] oraz od strony wschodniej ograniczonej przez ul. [...].
W uzasadnieniu decyzji podano, że analizowany teren nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasięg obszaru analizowanego zaznaczono na mapie dołączonej do decyzji. Jest to tren w odległości do 200 m od granic zakładu, ograniczony ulicami: [...], [...] oraz [...]. Cały teren to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna lub jednorodzinna z usługami z wyjątkiem skweru T. Ł. - zieleń rekreacyjna. Prezydent Miasta P. wydał swoją decyzję ponieważ przeprowadzone pomiary wykazały przekroczenie normy hałasu w obydwu punktach pomiarowych w porze nocy i w PI w porze dnia.
W odwołaniu od powyższej decyzji P. S.A. zarzuciła, że pomiar hałasu nie był wykonany prawidłowo. Autorzy pomiaru przy ustalaniu wyniku pominęli czas działania źródeł hałasu, tło akustyczne, prędkość pojazdów poruszających się drogą wewnętrzną, fakt prowadzenia remontu na terenie zakładu, pracę suwnic w południowej części zakładu z uwagi na prace konserwacyjne w części północnej, eksploatację drogi wewnętrznej. W ocenie strony rzeczywistym źródłem hałasu jest ruch na drodze wewnętrznej zlokalizowanej w południowej części zakładu; z drogi tej korzysta w ramach służebności przejazdu przedsiębiorstwo B. Sp. z o. o.; droga jest dostępna także dla samochodów osobowych. Samochody przekraczają dopuszczalną prędkość 10 km/h. Kolejnym źródłem hałasu jest praca przedsiębiorstwa B. Sp. z o.o., K. , zakładu T. Sp. z o.o., S. S.A. Jako potencjalne źródło hałasu odwołujący się podał ruch kolejowy i drogowy.
W odwołaniu zarzucono, że w dniu pomiaru hałasu zakład nie funkcjonował w typowych warunkach. Po pierwsze, prowadzony był remont chodnika w obrębie wejścia głównego (cięcie i układanie kostki brukowej), wykonywany przez przedsiębiorstwo "K. " Sp. z o.o. Po drugie, suwnice samojezdne wyjątkowo pracowały w pobliżu drogi dojazdowej do B. Sp. z o,o., gdyż trwały prace konserwacyjne placu magazynowego w północnej części zakładu. W odwołaniu wskazano także, że autorzy pomiaru hałasu zawyżyli czas pracy suwnic w przeliczeniu na jedną godzinę. Nadto autorzy pomiaru nie powinni byli mierzyć hałasu z ruchu na drodze wewnętrznej przebiegającej przez teren zakładu, gdyż jest to droga publiczna w rozumieniu art. 115a ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska.
W odwołaniu zarzucono, że organ I instancji błędnie określił teren analizowany jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W opinii strony teren wokół zakładu w przeważającym stopniu wykorzystywany jest jako teren o funkcji mieszkaniowo-usługowej, co ma wpływ na dopuszczalny poziom hałasu. W odwołaniu podkreślono także, że zakład P. powstał ponad 40 lat temu, a zabudowa mieszkaniowa jest późniejsza i stopniowo zbliżała się do granic zakładu.
Do odwołania dołączono opinię autorstwa dr T. W. oraz prof. dr hab. A. W.. Opinię wydano w oparciu o materiały dostarczone przez P. S.A., a zgromadzone w toku postępowania administracyjnego. W opinii zrecenzowano działania autorów pomiaru.
Do odwołania załączono także umowę dzierżawy, umowę o ustanowienie służebności drogowej, wypisy z ewidencji gruntów oraz oświadczenie wykonawcy remontu chodnika, że w czasie remontu korzystano z młota wyburzeniowego, koparko- ładowarki CAT, spalinowej piły do betonu oraz młoto-wiertarki.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 2 czerwca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. z 9 lutego 2023 r.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego przez zakład do środowiska dowodem jest sprawozdanie z badań przeprowadzonych przez akredytowany podmiot. Wobec tego strona nie może poprzestać na tworzeniu wątpliwości lub stawianiu pytań. Polemika z metodyką i wynikami badań powinna być prowadzona na tym samym poziomie wiedzy i argumentów. Wobec tego strona, która zaprzecza prawidłowości badań hałasu powinna przedstawić sprawozdanie z innych pomiarów wykonanych przez uprawniony podmiot.
Wskazano, że sprawozdanie z pomiarów akustycznych [...] oraz protokół z pomiarów zostały wykonane w sposób prawidłowy i zrozumiały. Powyższe dokumenty pokazują w szczegółach rodzaj aparatury, założenia wyjściowe, metodykę badań i przebieg poszczególnych czynności oraz wyliczenia. W ocenie organów administracji publicznej obu instancji prawidłowość wykonanych pomiarów hałasu nie budzi zastrzeżeń.
Główny zarzut odwoławczy sprowadzał się do twierdzenia, że zakład nie jest jedynym emitentem hałasu, gdyż pominięto ruch drogowy dostawców i pracowników do zakładu B. Sp. z o.o. Nadto w pobliżu działają także przedsiębiorstwo B. Sp. z o.o., K. , zakład T. Sp. z o.o. oraz S. S.A. W istocie chodzi o prawidłowe uwzględnienia tła akustycznego. Autorzy pomiarów na str. 6 sprawozdania podali, że pomiar tła dokonali przy ul. [...] na wysokości budynków nr [...], co zaznaczyli na mapie. Przebieg ulicy [...] zamyka granicę obszaru analizowanego, a punkt pomiaru tła zlokalizowano w jednakowej odległości od punktów pomiarowych Pi i P2. Ś. poziom tła akustycznego dla pory dnia wynosił 43,5 dB, a dla pory nocnej 39,0 dB. Zgodnie z ustaloną metodologią, po wyodrębnieniu wyników tła, pomiar hałasu dokonano w punktach PI i P2 położonych ok. 15 m od granic zakładu będącego źródłem hałasu. Autorzy pomiarów zdefiniowali jako źródło hałasu ruch samochodów ciężarowych, pracę suwnic spalinowych, a także pracę suwnicy elektrycznej łącznie z ruchem zakładu. Wobec tego pomiar dotyczył wyodrębnionych źródeł hałasu. Nie można postawić gołosłownego zarzutu, że profesjonalni akustycy mierzyli jakikolwiek hałas z okolicy.
Drugi zarzut odwoławczy dotyczył dokonania pomiaru w czasie prowadzenia remontu chodnika przy wejściu głównym do zakładu oraz w sytuacji, gdy suwnice samojezdne pracowały w innej części zakładu niż zazwyczaj. Autorzy pomiaru prowadzili pomiar metodą próbkowania i mierzyli tylko hałas dochodzący z wybranych źródeł w odpowiednich momentach czasu, co pokazano wyraźnie w protokole z badań. Nadto pomiary prowadzono w dwóch dniach: 12 i 20 października 2022 r., a wyniki pokazują znaczące przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w nocy, gdy nie prowadzono remontu chodnika. Co do miejsca pracy suwnic samojezdnych, to ruch tak dużego przedsiębiorstwa wymusza różne zmiany, co nie daje podstawy do zaniechania badań hałasu w przypadkowo wybrany dzień.
W odwołaniu zasugerowano, że analizowana zabudowa w kierunku ul. [...] jest zabudową mieszkaniowo-usługową, co wywiedziono na podstawie śledzenia na google map lokalizacji zarejestrowanej działalności gospodarczej. Do odwołania załączono wydruki ze strony rządowej www.ceidg.gov.pl. Jednak nawet taka zmiana kwalifikacji zagospodarowania terenu nie zmieniłaby faktu przekroczenia norm hałasu w porze nocnej. Zdaniem organu odwoławczego miarodajna co do głównego sposobu zagospodarowania terenu jest szczegółowa i wyczerpująca analiza wykonana przez Wydział Urbanistyki i Architektury, który przedłożył miarodajne mapy z opisem. "Prywatne" opracowanie wykonane przez odwołującego się ma charakter spekulatywny i opiera się na niewłaściwych narzędziach poznawczych.
W oceni Kolegium Prezydent Miasta P. rozstrzygnął sprawę zgodnie z prawem. Prawidłowo określił sposób użytkowania i przeznaczenie terenów wokół zakładu. Pomiary poziomu hałasu zostały wykonane prawidłowo przez akredytowany podmiot. Podniesione w odwołaniu argumenty nie mogły zostać uwzględnione.
Pismem z dnia 18 lipca 2023 r. P. S.A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję wskazaną na wstępie.
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1.1. art. 115 i 115a ust. 1 i 3 w zw. z art. 114 ust. 2 p.o.ś. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu błędnej oceny zagospodarowania terenu chronionego akustycznie, a tym samym nieprawidłowe zakwalifikowanie obszaru sąsiadującego z zakładem Skarżącej jako terenu zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej - podczas gdy na podstawie jego faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania oczywistym jest, że teren ten jest co najmniej terenem zabudowy mieszkalno - usługowej, dla której dopuszczalne limity hałasu są wyższe niż określone w Decyzji Prezydenta Miasta P.,
1.2. art. 115 w zw. z art. 114 ust. 2 w zw. z z art. 113 ust. 2 pkt. 1 lit. a) p.o.ś. polegającą na uznaniu, że o zakwalifikowaniu danego terenu do rodzajów terenów, o których mowa w art, 113 ust. 2 pkt 1 lit, a) decyduje faktyczne zagospodarowanie i wykorzystywanie terenów w czasie wydawania decyzji bez uwzględnienia faktu, który ze sposobów zagospodarowania był pierwotny, a który wtórny, co doprowadziło do wydania wadliwej decyzji w sytuacji, gdy teren na którym prowadzi działalność Skarżąca jest od około 40 lat wykorzystywany na cele przemysłowo - usługowe, natomiast dopiero około 20 lat później w sąsiedztwie terenu zakładu Skarżącej powstały budynki mieszkalne.
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2.1. art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U.2023.775 z 25.04.2023; dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 115a ust. 2 p.o.ś. poprzez utrzymanie w mocy przez SKO Decyzji Prezydenta Miasta P., podczas gdy w niniejszej sprawie zachodziła przesłanka zezwalająca Organowi na odstąpienie od wydania decyzji w sytuacji wskazanej w art, 115a ust. 2 p.o.ś.;
2.2. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. wobec zaniechania zebrania oraz wszechstronnego i wnikliwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym brak rozważenia, w jakiej ilości, ewentualnie na jakiej powierzchni analizowanego obszaru prowadzone są przez podmioty trzecie działalności gospodarcze, a w konsekwencji braku samodzielnych ustaleń w powyższym zakresie, ograniczenie się przez Organ i SKP jedynie do stanowiska przedstawionego przez Urząd Miasta P., Wydział Urbanistyki i Architektury z 26.07.2022 r. (w sytuacji gdy organ ten jednoznacznie w jego treści wskazał, że nie ma kompetencji do dokonywania oceny faktycznego zagospodarowania terenów, a przedstawiona opinia została przygotowana w oparciu o dane z ewidencji gruntów i budynków, co skutkowało:
- błędnym ustaleniem charakteru analizowanego terenu, a w konsekwencji błędnym ustaleniem dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego z terenu zakładu Odwołującej,
- brakiem rozważenia okresu powstania strefy przemysłowej i faktycznego zagospodarowania poszczególnych terenów,
- pominięciem faktu eksploatacji dróg wewnętrznych, sąsiadujących z terenem zakładu Odwołującej;
2.3. art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.) w związku z art. 115a ust. 1 Prawa ochrony środowiska poprzez przyjęcie, że zakład odwołującej emituje hałas przekraczający dopuszczalne poziomy hałasu, podczas gdy przeprowadzone pomiary hałasu nie były wykonane prawidłowo i nie uwzględniały okoliczności i wpływu na ich wynik: czasu działania źródeł hałasu, tła akustycznego hałasu, prędkości poruszających się drogą wewnętrzną pojazdów, trwającego remontu na terenie zakładu odwołującej, pracy suwnic w południowej części zakładu odwołującej z uwagi na trwające prace konserwacyjne w części północnej, eksploatacji drogi wewnętrznej, w rezultacie czego urządzenia pomiarowe rejestrowały hałas pochodzący ze źródeł innych niż zakład odwołującej, w tym:
1) hałas sąsiadującego z zakładem odwołującej przedsiębiorstwa B. sp. z o.o., a także hałas generowany przez: k. , zakład T. sp. z o.o., S. S.A.,
2) hałas pochodzący z drogi wewnętrznej zlokalizowanej w południowej części zakładu wynikający z ruchu wszelkich pojazdów korzystających z tej drogi, w tym także samochodów osobowych,
3) potencjalny udział hałasu kolejowego i drogowego,
które to źródła hałasu nie mają związku z działalnością Odwołującej, w konsekwencji czego uzyskane w toku postępowania wyniki pomiarów są niemiarodajne i nie mogą stanowić podstawy ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu dla Odwołującej;
2.4. art. 7, 8 § 2, 77 § 1 w zw. z art. 80 i 136 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, w tym nieprzeprowadzeniu przez SKO dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, zwłaszcza, że w analogicznym postępowaniu prowadzonym z udziałem Skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał konieczność przeprowadzenia bezpośrednich dowodów w celu ustalenia faktycznego przeznaczenia nieruchomości sąsiadujących z zakładem Skarżącej, co zostało pominięte;
2.5. art. 77 § 1 w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dowodów z zaniechaniem zawiadomienia strony o terminie i miejscu . ich przeprowadzenia, co w konsekwencji pozbawiło stronę przysługujących jej praw i uniemożliwiło uczestnictwo w czynnościach pomiaru hałasu, które są kluczowym dowodem w przedmiotowej sprawie;
2.6. art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej polegające na udziale w postępowaniu B. S. jako osoby sporządzającej notatkę służbową inicjującą przedmiotowe postępowanie, a jednocześnie osobę pracującą w firmie realizującej czynności pomiarowe w sprawie;
2.7. art. 107 § 1 pkt 6) i § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu Decyzji podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności niewyjaśnienie sposobu ustalenia charakteru zabudowy na analizowanym terenie, nie odniesienie się do zarzutów. Skarżącej zawartych w odwołaniu od decyzji i treści złożonej do akt sprawy opinii prywatnej.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 8 września 2023 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).
Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 4292), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej: "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022r., poz. 2556,dalej: u.p.o.ś.).
Zgodnie z art. 138 ust. 1 u.p.o.ś. eksploatacja instalacji oraz urządzenia zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska jest, z zastrzeżeniem art. 139, obowiązkiem ich właściciela, chyba że wykaże on, iż władającym instalacją lub urządzeniem jest na podstawie tytułu prawnego inny podmiot.
Zgodnie z art. 139 u.p.o.ś. przestrzeganie wymagań ochrony środowiska związanych z eksploatacją dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych, lotnisk oraz portów zapewniają zarządzający tymi obiektami.
Zgodnie z art. 115a ust. 1 u.p.o.ś. w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N.
W niniejszej sprawie istotą sporu jest fakt, że skarżąca kwestionuje prawidłowość (nieprawidłowo przeprowadzone pomiary) ustalenia dopuszczalnych poziomów hałasu emitowanego do środowisku przez zakład przy ul. [...] (-50dB oraz -40 dB) dla terenów zabudowy mieszkaniowej.
W pierwszej kolejności Sąd wskazuje na kwestię dotyczącą ustalenia sposobu użytkowania terenu, którego obszar organy wzięły pod uwagę w swoich decyzjach.
Zgodnie z art. 114 ust. 2 p.o.ś jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu.
Z kolei tereny, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, to tereny zagospodarowane:
a) pod zabudowę mieszkaniową,
b) pod szpitale i domy pomocy społecznej,
c) pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży,
d) na cele uzdrowiskowe,
e) na cele rekreacyjno-wypoczynkowe,
f) pod zabudowę mieszkaniowo-usługową.
Powyższe regulacje powiązane są z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, które reguluje dopuszczalny poziom hałasu dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na poziomie 50dB w ciągu dnia i 40 dB w nocy, a dla terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej na poziomie 55 dB w ciągu dnia i 40 dB w nocy.
W niniejszej sprawie jest to o tyle istotne, że w ocenie skarżącej organy błędnie ustaliły, że przedmiotowy teren to teren zabudowy mieszkaniowej, w sytuacji gdy są to tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Należy podkreślić, że dla tych terenów rozporządzenie przewiduje różne dopuszczalne poziomy hałasu.
Sąd wskazuje, że nie ma racji skarżąca, że organ powinien brać pod uwagę jaka funkcja użytkowania terenu na przedmiotowym obszarze była pierwotna, a jaka wtórna. Istnienie zakładu przemysłowo – usługowego od 40 lat nie ma żadnego znaczenia w kontekście postępowania w zakresie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Fakt powstania budynków mieszkaniowych 20 lat po powstaniu zakładu nie sprawia, że punktem odniesienia w zakresie sposobu użytkowania terenu jest wyłącznie zakład przemysłowy.
Istotny jest natomiast stan faktyczny na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Należy zauważyć, że skarżąca przekazała zdjęcia różnych punktów usługowych, znajdujących się na analizowanym terenie, dążąc do tego, by organ uznał sposób wykorzystania terenu za mieszkaniowo – usługowy.
Z analizy Wydziału Urbanistyki i Architektury (karta 19-22 akt adm.) wynika, że na analizowanym terenie znajdują się lokale usługowe, jednak dominuje zabudowa mieszkaniowa. W świetle okoliczności przedstawionych przez skarżącą należy wskazać, że niezbędne jest dokonanie przez organy pogłębionej analizy stanu faktycznego i wykorzystania przedmiotowych terenów. Organ powinien zbadać faktyczny sposób użytkowania na przedmiotowym terenie. Należy wskazać, że organem właściwym do badania zgodności sposobu użytkowania ze stanem faktycznym jest organ nadzoru budowlanego i to do tego organu należało się zwrócić w trakcie postępowania. Analiza Wydziału Urbanistyki i Architektury opiera się wyłącznie na danych z ewidencji gruntów i budynków i nie uwzględnia faktycznego sposobu użytkowania terenu. Przedstawione przez skarżącą zdjęcia świadczą natomiast, że na przedmiotowym terenie prowadzone są różne punkty działalności usługowej, co w ocenie Sądu nie może zostać zignorowane. Tym bardziej, że ustalenie faktycznego sposobu użytkowania terenu ma kluczowy wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy właśnie z uwagi na różne poziomu dopuszczalnego hałasu dla terenów o różnym sposobie użytkowania. Organy powinny więc w decyzji w sposób szczegółowy opisać ile budynków ma charakter mieszkalny, a ile charakter usługowy i dopiero wówczas można będzie bez wątpliwości ustalić jaki charakter ma przedmiotowy teren i jakie dopuszczalne poziomy hałasu obowiązują. Tego w zaskarżonych decyzjach brakuje i stanowi to istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77, art. 107 k.p.a.) w zakresie prawidłowości ustalania stanu faktycznego sprawy, który ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Kolejna kwestia dotyczy uchybienia organu odwoławczego w odniesieniu do oceny przedstawionej przez skarżącą opinii podważającej główny dowód w sprawie, czyli pomiary dokonane przez Laboratorium B. z B. k/ O..
Organ odwoławczy wręcz zignorował przedłożoną opinię. W uzasadnieniu decyzji wskazał jedynie, że: "Prywatne opracowanie wykonane przez odwołującego się ma charakter spekulatywny i opiera się na niewłaściwych narzędziach poznawczych.". Tak lakoniczne odniesienie się do szczegółowo opracowanej opinii również narusza przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77, art. 107 k.p.a.) w zakresie prawidłowości ustalania stanu faktycznego sprawy, który ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd wskazuje, że mimo iż przedstawiony dokument ma charakter prywatny, to obowiązkiem organu rozpoznającego odwołanie było szczegółowe odniesienie się do każdego elementu tej opinii podważającej prawidłowość wykonanych pomiarów. Organ odwoławczy powinien również przekazać przedmiotową opinię do podmiotu, który wykonał pomiar w celu uzyskania wyjaśnień i odniesienia się do przedstawionych zarzutów dotyczących nieprawidłowości pomiaru. Ograniczenie się do stwierdzenia, że opracowanie ma charakter spekulatywny o opiera się na niewłaściwych narzędziach poznawczych bez wyjaśnienia na czym polega jego spekulatywny charakter i jakie narzędzia poznawcze są niewłaściwe i dlaczego, jest niedopuszczalne i godzi w powagę urzędu, stanowiąc jednocześnie naruszenie art. 15 k.p.a. w zakresie zasady dwuinstancyjności postępowania.
Ponadto Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy procedura prowadząca do dokonania pomiarów przez Laboratorium B. z B. k/ O. narusza zasadę zaufania do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
Okoliczność powyższa wynika z faktu, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na skutek notatki służbowej z dnia 10 listopada 2020 r., sporządzonej przez pracownika Wydziału Kształtowania i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta P. – B. S., z której wynika, że anonimowy mieszkaniec podczas rozmowy telefonicznej zwrócił się z prośbą o interwencję w sprawie dokuczliwej emisji hałasu z zakładu P. S.A.
W ocenie Sądu niedopuszczalne jest w okolicznościach niniejszej sprawy, by główny dowód w sprawie w postaci pomiaru hałasu sporządzała ta sama osoba, która na skutek anonimowego zgłoszenia tak naprawdę spowodowała wszczęcie postępowania administracyjnego. Osobą tą jest B. S., który sporządził przedmiotową notatkę służbową, a następnie dokonał pomiarów jako pracownik Laboratorium B. z B. k/ O..
W ocenie Sądu ta okoliczność dyskredytuje przeprowadzony pomiar jako główny dowód w sprawie i skutkuje koniecznością ponownego przeprowadzenia pomiarów hałasu przez podmiot niezwiązany z B. S..
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję poprzedzającą.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę organ w sposób szczegółowy przeprowadzi postępowanie dowodowe w sprawie. Przede wszystkim ustali faktyczny sposób użytkowania terenu, dla którego ustali dopuszczalne poziomy hałasu. Organ w szczegółowy sposób opisze ile budynków ma charakter mieszkalny, a ile charakter usługowy i mieszkalno – usługowy. Ponadto organ zleci ponowne przeprowadzenie pomiaru hałasu przez podmiot niezwiązany z B. S. z uwzględnieniem uwag dotyczących poprzedniego pomiaru złożonych przez skarżącą na etapie odwołania. Wydając decyzję organ szczegółowo uzasadni swoje stanowisko i opisze stan faktyczny sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego.