IV SA/Po 5/25

IV SA/Po 5/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-03-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Sebastian Michalski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1-2, art. 2 ust. 1-2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 5 ust. 1-2,
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 266
art. 3 pkt 25, art. 7 ust. 8l, art. 9c ust. 3 pkt 1-14, ust. 4, art. 9d ust. 4,
Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 marca 2025 r. sprawy ze skargi N. P. na decyzję E. Sp. z o.o. z siedzibą w P. z dnia [...] listopada 2024 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
N. P., wykonująca zawód adwokata, powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w dniu 22 sierpnia 2024 roku, w kancelarii E. Spółka z o.o. z siedzibą w P., złożyła 51 podań o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie dokumentów dotyczących różnych podmiotów oraz różnych farm fotowoltaicznych w postaci:
- wniosków o określenie warunków przyłączenia wraz ze wszystkimi załącznikami i uzupełnieniami,
- pism E. Sp. z o.o. oraz innych operatorów zawierających zakres i warunki wykonania ekspertyz,
- potwierdzeń uiszczenia zaliczki na opłatą przyłączeniową,
- wydanych warunków przyłączenia oraz ich ewentualnych zmian,
- zawartych umów o przyłączenie oraz ich ewentualnych zmian,
- zawartych umów o przyłączenie wraz z aneksami.
Wnioskodawczyni zażądała udostępnienia informacji w formie elektronicznej na nośniku/nośnikach (np. płyta CD), wysłanych pocztą tradycyjną, ewentualnie w formie elektronicznej poprzez wysyłkę plików na adres poczty elektronicznej. W przypadku trudności w udostępnieniu informacji w żądany sposób wnioskodawczyni wyraziła zgodę na udostępnienie informacji w inny możliwy sposób.
E. Spółka z o.o., decyzja z dnia 5 września 2024 roku, odmówiła udzielenia żądanych informacji i wyjaśniła, że stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa.
Spółka wyjaśniła, że konieczność przetworzenia informacji objętych wnioskami wynika z potrzeby anonimizacji żądanych dokumentów w zakresie danych objętych tajemnicą przedsiębiorcy bądź ochroną z uwagi na prywatność osoby fizycznej, a wnioskodawczyni nie wykazała przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego.
Wnioskodawczyni nie zgodziła się z decyzja i w dniu 23 września 2024 roku złożyła 51 wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Strona zarzuciła, że wydanie jednej ogólnej decyzji do wszystkich wniosków należy uznać za działanie celowe, aby móc wykazać, iż nakład pracy niezbędny do anonimizacji dokumentów (a nie ich przetworzenia) jest bardzo duży. W odniesieniu do tajemnicy przedsiębiorstwa wskazała, że warunki przyłączenia oraz wnioski o ich określenie mają znaczenie gospodarcze dla podmiotów, które złożyły te wnioski, ale jednocześnie stanowią one o działalności podmiotu, który wykonuje zadania o charakterze publicznym i z tego powodu, stanowiąc informację publiczna, podlegają udostępnieniu.
E. Spółka z o.o., pismem z dnia 3 października 2024 roku, zobowiązała wnioskodawczynię do wykazania, że udzielenie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W odpowiedzi na wezwanie Wnioskodawczyni wyjaśniła, że objęta wnioskami informacja publiczna nie stanowi informacji przetworzonej.
Z ostrożności, na wypadek uznania, że anonimizacja spowoduje, iż prosta informacja stanie się informacją przetworzoną, wnioskodawczyni wskazała, że jest adwokatem, działającym w branży odnawialnych źródeł energii. Od kilku lat analizuje publicznie dostępne dane dotyczące udzielanych przez operatorów systemów dystrybucyjnych warunków przyłączenia i zawieranych na ich podstawie umów.
Wyniki analiz wnioskodawczyni przedstawia w postępowaniach przed Prezesem Urzędu Regulacji Energetyki dotyczących sporów w sprawie odmów przyłączenia nowych źródeł do sieci. W interesie publicznym jest kontrola prawidłowości funkcjonowania spółki E. w zakresie dysponowania dobrem publicznym jaki są warunki przyłączenia. Analiza przekazanych informacji publicznych będzie miała realne znaczenie dla poprawy funkcjonowania E. w zakresie wykonywania zadań z obszaru przyłączeń.
E. Spółka z o.o. z siedzibą w P., decyzją z dnia 7 listopada 2024 roku, utrzymała w mocy rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia żądanych informacji publicznych.
W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że żądane dokumenty zawierają dane stanowiące tajemnicę ustawowo chronioną i jako takie nie mogą zostać udostępnione podmiotowi trzeciemu, który dzięki tym informacjom zyskałby przewagę rynkową nad innymi inwestorami.
Wnioskowane informacje mają charakter techniczny (odnoszą się do wydanych przez OSD warunków bądź zakresu i warunków wykonania ekspertyz, określających procentowe współczynniki wykorzystania mocy zainstalowanej determinującej poziom generacji, jaki należy przyjąć dla obiektu przyłączanego oraz innych źródeł wytwórczych w miejscu przyłażenia i obszarze najbliższego otoczenia) oraz innych informacji o charakterze gospodarczym (wartość uiszczanych zaliczek na opłatę przyłączeniową).
Wnioskowane informacje stanowią przykład informacji, o których mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym bądź organizacyjnym, posiadające wartość gospodarczą, których treść została przez ich dysponenta (spółkę E. ) objęta zasadami poufności.
E. uznaje informacje wskazane we wniosku za "informacje sensytywne" i jako takie zostały one objęte klauzulą poufności sformułowaną w obowiązującej Spółkę regulacji wewnętrznej pn. "Wykaz dokumentów zawierających informacje klasy "C". Zgodnie z pkt 29 Programu Zgodności – programu Zapewnienia Niedyskryminacyjnego traktowania Użytkowników Systemu Dystrybucyjnego E. Sp. z o.o.".
Informacje sensytywne to miedzy innymi informacje dotyczące "użytkowników systemu" lub "potencjalnych użytkowników systemu", w tym warunki zawieranych z nimi umów – pkt 1.6 Programu zgodności.
Informacje zawarte w dokumentach objętych wnioskiem spełniają kryterium materialne (posiadanie przez informacje wartości gospodarczej), jak i kryterium formalne (nadanie informacjom charakteru poufnego) dla uznania za tajemnicę przedsiębiorcy.
Zakres żądanych informacji odnosi się do istniejącej sieci dystrybucji w postaci przyłączonych przez OSD obiektów OZE stanowiących jej istotny element z punktu widzenia energetycznego. Żądane dokumenty zawierają dane dotyczące wielkości mocy, w tym kryterium obciążalności oraz indywidualne warunki techniczne przyłączenia do sieci elektroenergetycznej podmiotów trzecich, obejmujące rodzaj zainstalowanych urządzeń wytwórczych podmiotów trzecich (uczestników rynku bilansującego), moce przyłączeniowe przyłączonych do sieci obiektów wytwórczych.
Udostępnienie tych danych mogłoby prowadzić do działań spekulacyjnych, szkodliwych dla rozwoju i bezpieczeństwa sieci, na przykład poprzez wcześniejsze wykupywanie gruntów na terenach niezbędnych do inwestycji rozwojowych i wzmocnień sieci w celu blokowania możliwości przyłączania podmiotów konkurencyjnych na rynku wytwórców energii odnawialnej.
Z uwagi na ochronę żądanych danych zanonimizowaniem powinna zostać objęta niemalże cała treść każdego z wnioskowanych dokumentów, do tego stopnia, iż de facto niezakreślone zostałyby jedynie fragmenty stanowiące szablony decyzji, wniosków i umów, które są dostępne na stronie internetowej spółki E. .
Zanonimizowanie znacznej liczby dokumentów objętych wnioskami skutkuje powstaniem informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Nawet jeśli uznać, że żądane dokumenty stanowią informację publiczną, to i tak nie mogą zostać udostępnione z uwagi na brak wykazania szczególnej istotności takiego działania dla interesu publicznego.
Każdy z wniosków obejmuje bardzo szeroki zakres danych oraz wiąże się z koniecznością weryfikacji co najmniej kilkuset stron dokumentów. Analogicznych wniosków w tym samym czasie wpłynęło 51. Łącznie w krótkim czasie Spółka musiałaby zweryfikować od kilku tysięcy do kilkunastu tysięcy stron. Powyższe doprowadziłoby do paraliżu pracy Spółki w zakresie jej podstawowych zadań. W tym kontekście w pełni uzasadnionym było łączne rozpoznanie wszystkich wniosków. Odrębne ich rozpatrzenie wywarłoby identyczny skutek oraz nie wpłynęłoby na teść decyzji Spółki.
Wnioskodawczyni nie wykazała, aby uzyskanie żądanych informacji miało szczególne znaczenie dla interesu publicznego. Oczekuje ona udostępnienia informacji wyłącznie w celu realizacji prywatnego interesu jej klientów w toku trwających postępowań administracyjnych przed Prezesem Urzędu Regulacji Energetyki. Wnioskodawczyni wyraża obawy co do prawidłowości funkcjonowania spółki E. w zakresie przyłączeń, ale obawy te nie zostały w żaden sposób uzasadnione. Spółka zaznaczyła, że podlega bieżącej kontroli ze strony organów państwowych, w szczególności Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki oraz Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
N. P. skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego.
Skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia 5 września 2024 roku, nakazania E. udzielenia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie (ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania), a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W ocenie skarżącej decyzja została wydana z naruszeniem:
1) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną interpretację polegającą na ustaleniu, że do uznania informacji za przetworzoną wystarczające jest dokonanie jej anonimizacji, gdy z ugruntowanego orzecznictwa wynika, że anonimizacja nie powoduje powstania nowej informacji, a co za tym idzie nie stanowi przetworzenia, ale jedynie przekształcenie informacji prostej, w konsekwencji błędne uznanie, że udostępnienie takiej informacji musi być szczególnie istotne dla interesu publicznego;
2) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną interpretację polegającą na ustaleniu, że żądana informacja nie jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, w sytuacji, gdy prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma wnioskodawczyni, która posiada obiektywne i autentyczne możliwości posłużenia się informacją przetworzoną do podjęcia działań dla poprawy sytuacji określonej grupy społecznej lub naprawy instytucji publicznych, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Istotność pozyskania informacji potwierdza prowadzenie przez Prezesa UOKiK postępowań wyjaśniających w zakresie możliwego stosowania przez spółki z grupy E. praktyk ograniczających konkurencję, a to w związku z sygnałami o niedozwolonych działaniach przy przyłączaniu instalacji OZE do sieci elektroenergetycznej;
3) art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 9 c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne poprzez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że dane objęte wnioskiem stanowią tajemnicę prawnie chronioną (tajemnicę przedsiębiorstwa), a co za tym idzie nie podlegają udostępnieniu przez Spółkę, w sytuacji gdy działalność przedsiębiorstwa energetycznego w zakresie obowiązków operatora systemu dystrybucyjnego, o którym mowa w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego jest objęta informacją publiczną, a co za tym idzie Spółka ma obowiązek udzielania informacji nie mieszczącej się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, jeżeli dotyczy sprawy publicznej. Takiej zaś sprawy dotyczy, zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem, udostępnienie informacji w postaci dokumentów związanych ze złożonymi i procesowanymi wnioskami o określenie warunków przyłączenia. Żądane informacje co prawda mają znaczenie gospodarcze dla podmiotów, które złożyły wnioski i które uzyskały warunki przyłączenia, ale jednocześnie stanowią one o działalności podmiotu, który wykonuje zadania o charakterze publicznym i z tego powodu, stanowiąc informację publiczną podlegają udostępnieniu. Zastosowanie art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wymaga wyczerpującego uzasadnienia, czemu Spółka nie sprostała.
E. Sp. z o.o. z siedzibą w P. wniosła o oddalenie skargi w całości, ewentualnie o umorzenie postępowania.
Spółka podniosła, że przedmiotem sporu nie jest przytaczane powszechnie w orzecznictwie twierdzenie, iż informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces anonimizacji.
W orzecznictwie przyjmuje się, że suma informacji prostych nie zawsze pozostaje informacja prostą. Jeśli szeroki zakres wniosku wymaga zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii dokumentów, tj. podjęcia takich działań organizacyjnych i zagazowania pracowników, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań, to informacja wytworzona w ten sposób powinna być uznana za informację przetworzoną.
W tym samym dniu do E. wpłynęło 51 wniosków od tego samego podmiotu, a zakres żądanych informacji w każdym wniosku był dokładnie taki sam. Ustawowy termin załatwienia dla każdego wniosku również był taki sam.
Brak jest podstaw do twierdzenia, że złożenie kilkudziesięciu wniosków przez ten sam podmiot tego samego dnia wywołuje odrębny skutek niż złożenie jednego obszernego wniosku obejmującego swym zakresem wysokie 51 spraw. Z perspektywy E. i nakładu pracy, który byłby niezbędny w celu udostępnienia informacji publicznej nie ma różnicy czy wnioskodawczyni złożyła jeden obszerny wniosek czy 51 odrębnych pism.
Wniosek o określenie warunków przyłączenia jest dokumentem bardzo obszernym. Jeden wniosek wraz załącznikami i uzupełnieniami liczy średnio 150 stron. Warunki przyłączenia wraz z umową o przyłączenie, z wszelkimi zmianami i aneksami to uśredniając około 50 stron. Do powyższej wartości należy dodać żądane pisma E. zawierające zakres i warunki wykonania ekspertyzy oraz potwierdzenia uiszczenia zaliczki (średnio około 15 stron).
W ramach jednego wniosku o udostępnienie informacji Spółka musiałaby przeanalizować około 200 stron dokumentów. Przy czym większość z 51 wniosków dotyczy kilku lub nawet kilkunastu obiektów, co powoduje, że liczbę wniosków należy pomnożyć przez liczbę obiektów, których dotyczą wnioski. Biorąc po uwagę łączną liczbę wniosków obejmujących łącznie kilkadziesiąt obiektów stwierdzić należy, że łączna liczba stron dokumentów objętych wnioskami wynosi od kilku do kilkunastu tysięcy.
E. , jako operator systemu dystrybucyjnego energii elektrycznej, zobowiązana jest do szczególnej ochrony pewnych informacji, w tym informacji objętych wnioskami Skarżącej.
Obowiązek pieczy na informacji, którymi dysponuje Spółka, daje podstawy do uznania ich za informacje prawnie chronione, co wynika z art. 16 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE z dnia 13 lipca 2009 roku dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej. Zgodnie z powołanym przepisem Spółka, jako operator systemu dystrybucyjnego, zobowiązana jest do zachowania poufności informacji handlowych oraz zapobiegania ujawnianiu w sposób dyskryminacyjny informacji o swojej działalności, które mogą być źródłem korzyści handlowych.
Również norma z art. 9c ust. 4 Prawa energetycznego nakłada na Spółkę obowiązek szczególnej dbałości o posiadane informacje wskazując, iż operatorzy systemu wykonując działalność gospodarczą są obowiązani w szczególności przestrzegać przepisów o ochronie informacji niejawnych i innych informacji prawnie chronionych.
Zauważać należy, że Spółka, realizując obowiązek wyrażony w art. 7 ust. 8I pkt 1 i pkt 2 ustawy – Prawo energetyczne, publikuje na swojej stronie internetowej informacje dotyczące podmiotów ubiegających się o przyłączenie do źródeł do sieci o napięciu znamionowym wyższym niż 1MW ze wskazaniem miedzy innymi lokalizacji miejsca przyłączenia obiektu do sieci dystrybucyjnej Spółki, jak również informacje o wartości łącznej dostępnej mocy przyłączeniowej dla źródeł w sieci dystrybucyjnej Spółki, przy czym informacje te są upubliczniane z zachowaniem przepisów o ochronie informacji niejawnych lub innych informacji prawnie chronionych.
Z tych względów zasadne jest twierdzenie, że wszelkie informacje dotyczące wydanych warunków przyłączenia, co do których nie istnieje obowiązek publikacji przez Spółkę, mogą podlegać ochronie. Gdyby były istotne z punktu widzenia interesu publicznego (w tym transparentności), to zostałyby objęte obowiązkiem publikacji przez Spółkę.
Na rozprawie w dniu 6 marca 2025 roku strony podtrzymały dotychczas prezentowane stanowiska.
Skarżąca wskazała ponadto, że celem art. 31, art. 37 i art. 41 Dyrektywy 219/944 nie jest ograniczenie udzielania informacji publicznej do treści określonych w art. 7 ust. 8l Prawa energetycznego. Ideą tych przepisów jest to, aby nie stawiać w uprzywilejowanej pozycji przedsiębiorców OZE z grupy E. . W konsekwencji te przepisy nie mogły stanowić legalnej podstawy dla odmowy udzielenia żądanych informacji. Skarżąca uznaje, że spółka E. uniemożliwia jej, jako osobie wykonującej zawód adwokata, sprawowanie kontroli nad działalnością prowadzoną przez tę Spółkę.
Pełnomocnik spółki E. zaprzeczyła twierdzeniom, że Spółka posiada narzędzia elektroniczne do anonimizacji żądanych dokumentów. Pełnomocnik podniosła ponadto, że Program zapewnienia niedyskryminacyjnego traktowania użytkowników systemu jest dokumentem zatwierdzanym przez niezależny organ administracji publicznej. Spółce E. nie zostały postawione żadne zarzutu odnośnie dyskryminacyjnego traktowania podmiotów przyłączanych do sieci. Skarżąca jako pełnomocnik podmiotów przyłączanych do sieci prowadzi aktualnie około 130 spraw przez Prezesem Regulacji Energetyki. Reprezentuje także podmioty chcące przyłączyć się do sieci. Pełnomocnik Spółki podniosła zarzut nadużycia prawa, co ma polegać na tym, że wniosek o udzielenie informacji publicznej obejmuje dostęp do informacji o tych podmiotach, które konkurują z klientami skarżącej. Na potwierdzenie tych okoliczność złożone zostało pismo opatrzone datą 6 marca 2025 roku wraz z pisemnym zawiadomieniem o podejrzeniu popełnienia przestępstwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167 ze zm.).
Kierując się wspomnianym kryterium legalności, sądy administracyjne dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego aktualnego na dzień wydania zaskarżonego aktu.
Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm. dalej w skrócie: "P.p.s.a.").
Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).
Zgodnie z treścią art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2022, poz. 902) przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosuje się także do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej.
Sąd nie ujawnił podstaw do odrzucenia skargi, czy umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga okazała się nieuzasadniona.
Wzorzec dla oceny legalności zaskarżonych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2022, poz. 902; w skrócie "u.d.i.p.").
Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).
Każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej" (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.).
Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.).
Prawo do informacji publicznej obejmuje w szczególności uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).
Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.).
Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.).
Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.).
Pomiędzy stronami bezsporne pozostaje, że E. Sp. z o.o. z siedziba w P. jest podmiotem, którego działalność podlega przepisom ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 266 z późn. zm.).
Spółka, zgodnie z treścią art. 3 pkt 25 tej ustawy, jako operator systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego jest przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją energii elektrycznej, odpowiedzialnym za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami elektroenergetycznymi.
Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 pkt 1-14 ustawy - Prawo energetyczne, działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania publiczne i jest ono podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępniania informacji publicznej (wyrok NSA z 4.04.2013 r., I OSK 102/13, LEX nr 1336285).
Okoliczności kontrolowanej sprawy nakazują przyjmować, iż zaskarżone decyzje zostały wydane z poszanowaniem dla stanowiska, że bez względu na fakt, czy przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania w zakresie produkcji energii, czy jej przesyłania, obrotu, czy wreszcie dystrybucji, albo sprzedaży, winno być traktowane jako wykonujące zadania publiczne (wyrok NSA z 18.11.2013 r., I OSK 1557/13, LEX nr 1557006).
W ocenie Sądu zaskarżone decyzje zostały wydane z poszanowaniem stanowiska, że przedsiębiorstwo energetyczne ma obowiązek udzielenia informacji nie mieszczącej się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej" (wyrok NSA z 18.08.2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513; wyrok WSA w Rzeszowie z 5.11.2019 r., II SAB/Rz 96/19, LEX nr 276863; wyrok WSA w Poznaniu z 21.06.2022 r., II SAB/Po 21/22, LEX nr 3362380).
Nie może budzić wątpliwości, że wydając zaskarżone decyzje Spółka działała w przekonaniu, iż nie tylko obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienione w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, ale także dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwa energetyczne na rzecz podstawowych zadań przedsiębiorstw energetycznych, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla kraju, rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli stanowią informacje publiczne.
Treści rozstrzygnięcia i powołane podstawy prawne wskazują jednoznacznie, że żądanie udostępnienia dokumentów wskazanych we wnioskach zostało rozpoznane, jako żądanie o udostępnienie danych o charakterze informacji publicznej.
Spółka w formie decyzji odmówiła udostępnienia spornych dokumentów i to nie dlatego, że nie stanowią one informacji publicznej, lecz z tej przyczyny, iż w ocenie Spółki zaistniały przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej wskazane w treści przepisów art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
W ocenie Sądu spółka E. trafnie uznała i wykazała, że dostęp do dokumentacji objętej wnioskiem podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.
Zgodnie z art. 37 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/944 z dnia 5 czerwca 2019 r. w sprawie wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej oraz zmieniająca dyrektywę 2012/27/UE (Dz. U. UE. L. z 2019 r. Nr 158, str. 125 z późn. zm.) operator systemu dystrybucyjnego zachowuje poufność informacji handlowych podlegających szczególnej ochronie, które uzyskał w trakcie swojej działalności, oraz zapobiega ujawnieniu w sposób dyskryminacyjny informacji o swojej własnej działalności, które mogą być źródłem korzyści handlowych.
Operator systemu przesyłowego oraz każdy właściciel systemu przesyłowego zachowuje poufność informacji handlowych podlegających szczególnej ochronie, które uzyskał w trakcie swojej działalności, oraz zapobiega ujawnieniu w sposób dyskryminacyjny informacji o swojej własnej działalności, które mogą być źródłem korzyści handlowych. W szczególności nie ujawnia on żadnych informacji handlowych podlegających szczególnej ochronie pozostałym częściom przedsiębiorstwa, o ile takie ujawnienie nie jest niezbędne do przeprowadzenia transakcji handlowej. W celu zapewnienia pełnego poszanowania zasad rozdziału informacyjnego państwa członkowskie zapewniają, aby właściciel systemu przesyłowego oraz pozostała część przedsiębiorstwa nie korzystali ze wspólnych służb, takich jak wspólna obsługa prawna, z wyjątkiem funkcji czysto administracyjnych lub informatycznych (art. 41 ust. 1 dyrektywy 2019/944).
W ramach sprzedaży lub zakupu energii elektrycznej przez przedsiębiorstwa powiązane operatorzy systemów przesyłowych nie wykorzystują w niewłaściwy sposób informacji handlowych podlegających szczególnej ochronie, uzyskanych od stron trzecich w ramach udostępniania lub negocjowania dostępu do systemu (art. 41 ust. 2 dyrektywy 2019/944).
Informacje niezbędne do skutecznej konkurencji i skutecznego funkcjonowania rynku są podawane do publicznej wiadomości. Obowiązek ten pozostaje bez uszczerbku dla ochrony informacji handlowych podlegających szczególnej ochronie (art. 41 ust. 3 dyrektywy 2019/944).
Sąd nie podziela stanowiska, że celem powołanych przepisów jest jedynie to, aby nie stawiać w uprzywilejowanej pozycji przedsiębiorców OZE z grupy E. .
Z treści powołanych regulacji expressis verbis wynika, że opisany w nich obowiązek ochrony informacji handlowych ma na celu kształtowanie skutecznej konkurencji i skutecznego funkcjonowania rynku. Operator systemu przesyłowego oraz każdy właściciel systemu przesyłowego ma obowiązek zapobiegać ujawnieniu w sposób dyskryminacyjny informacji o swojej własnej działalności, które mogą być źródłem korzyści handlowych.
Z treści przepisów art. 41 ust. 1 zdanie drugie i trzecie dyrektywy 2019/944 wynika jedynie to, że obowiązek zapobiegania ujawnieniu w sposób dyskryminacyjny informacji o swojej własnej działalności, które mogą być źródłem korzyści handlowych, pozostaje aktualny także wewnątrz przedsiębiorstwa operatora systemu przesyłowego oraz właściciela systemu przesyłowego.
Powołane regulacje unijne zostały implementowane do krajowego porządku prawnego.
Zgodnie z art. 7 ust. 8l Prawa energetycznego przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją energii elektrycznej jest obowiązane sporządzać informacje dotyczące:
1) podmiotów ubiegających się o przyłączenie źródeł do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym wyższym niż 1 kV, lokalizacji przyłączeń, mocy przyłączeniowej, rodzaju instalacji, dat wydania warunków przyłączenia, zawarcia umów o przyłączenie do sieci i rozpoczęcia dostarczania energii elektrycznej,
2) wartości łącznej dostępnej mocy przyłączeniowej dla źródeł, a także planowanych zmian tych wartości w okresie kolejnych 5 lat od dnia ich publikacji, dla całej sieci przedsiębiorstwa o napięciu znamionowym powyżej 1 kV z podziałem na stacje elektroenergetyczne lub ich grupy wchodzące w skład sieci o napięciu znamionowym 110 kV i wyższym; wartość łącznej mocy przyłączeniowej jest pomniejszana o moc wynikającą z wydanych i ważnych warunków przyłączenia źródeł do sieci elektroenergetycznej oraz o wielkość niezbędną do zapewnienia wytwarzania energii elektrycznej z morskich farm wiatrowych odpowiadającą mocy, o której mowa w art. 14 ust. 1 i art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych
- z zachowaniem przepisów o ochronie informacji niejawnych lub innych informacji prawnie chronionych. Informacje te przedsiębiorstwo aktualizuje co najmniej raz na kwartał, uwzględniając dokonaną rozbudowę i modernizację sieci oraz realizowane i będące w trakcie realizacji przyłączenia oraz zamieszcza na swojej stronie internetowej.
Przyjmuje się, że obowiązek publikacji danych wskazanych w art. 7 ust. 8l pkt 1-2 Prawa energetycznego zwalnia przedsiębiorstwo energetyczne z obowiązku udostępniania informacji na wniosek w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (wyrok WSA w Gdańsku z 2.06.2022 r., III SA/Gd 390/22, LEX nr 3358497).
W świetle natomiast art. 9c ust. 4 Prawa energetycznego operatorzy systemu, o których mowa w ust. 1-3, czyli także spółka E. Operator, wykonując działalność gospodarczą, są obowiązani w szczególności przestrzegać przepisów o ochronie informacji niejawnych i innych informacji prawnie chronionych.
Operatorzy systemu, o których mowa w ust. 1-3, oraz właściciel sieci przesyłowej są obowiązani zachować poufność informacji handlowych, które uzyskali w trakcie wykonywania działalności oraz zapobiegać ujawnianiu, w sposób dyskryminacyjny, informacji o własnej działalności, które mogą powodować korzyści handlowe. W tym celu właściciel sieci przesyłowej oraz pozostała część przedsiębiorstwa nie mogą korzystać ze wspólnych służb, w szczególności wspólnej obsługi prawnej, za wyjątkiem obsługi administracyjnej lub informatycznej (art. 9c ust. 4a Prawa energetycznego).
Ustawodawca zinstytucjonalizował obowiązek zachowania poufność informacji handlowych podlegających szczególnej ochronie, które operator systemu dystrybucyjnego uzyskał w trakcie swojej działalności.
Zgodnie z art. 9d ust. 4 Prawa energetycznego operatorzy systemu dystrybucyjnego, w tym spółka E. , opracowują i są odpowiedzialni za realizację programów, w których określają przedsięwzięcia, jakie należy podjąć w celu zapewnienia niedyskryminacyjnego traktowania użytkowników systemu, w tym szczegółowe obowiązki pracowników wynikające z tych programów.
Przygotowany program zatwierdza w drodze decyzji Prezes Urzędu Regulacji Energetyki i określa termin jego wykonania albo odmawia jego zatwierdzenia, jeżeli określone w nim działania nie zapewniają niedyskryminacyjnego traktowania użytkowników systemu. W decyzji o odmowie zatwierdzenia programu Prezes Urzędu Regulacji Energetyki wyznacza termin przedłożenia nowego programu. Wniesienie odwołania od decyzji nie wstrzymuje obowiązku przedłożenia nowego programu do zatwierdzenia.
E. Sp. z o.o. z siedzibą w P. opracowała i stosuje Program Zapewnienia Niedyskryminacyjnego Traktowania Użytkowników Systemu Dystrybucyjnego E. Sp. z o.o. Program został zatwierdzony przez Prezesa URE decyzją z 30.03.2011 r. znak: [...], a ostatnia zmiana nastąpiła decyzją z 01.06.2020r. znak: [...] Zmieniony Program Zgodności obowiązuje od 3 grudnia 2020r.
Zgodnie z treścią powołanego Programu "informacje sensytywne" to informacje handlowe uzyskane w trakcie prowadzenia działalności przez OSD od osób trzecich lub informacje o systemie zarządzanym przez OSD i o jego działalności, które mogą przynosić Użytkownikom Systemu lub Potencjalnym Użytkownikom Systemu korzyści handlowe.
Zgodnie z pkt 1.6 Programu Zgodności informacje sensytywne to w szczególności: indywidualnie wydane warunki techniczne i finansowe przyłączenia do sieci, termin płatności faktur, okres rozliczeniowy, a także ekspertyzy wpływu przyłączania do sieci elektroenergetycznej urządzeń i instalacji lub sieci wytwórczych i odbiorczych na funkcjonowanie Systemu.
Skoro skarżąca domaga się udostępnienia dokumentów w postaci: wniosków o określenie warunków przyłączenia wraz ze wszystkimi załącznikami i uzupełnieniami, pism E. Sp. z o.o. oraz innych operatorów zawierających zakres i warunki wykonania ekspertyz, potwierdzeń uiszczenia zaliczki na opłatą przyłączeniową, wydanych warunków przyłączenia oraz ich ewentualnych zmian, zawartych umów o przyłączenie oraz ich ewentualnych zmian, zawartych umów o przyłączenie wraz z aneksami, to Spółka zasadnie uznała, że żądane dokumenty zawierają informacje handlowe, które spółka E. , jako operator systemu dystrybucyjnego, ma prawny obowiązek zachować w tajemnicy.
Wbrew zarzutom skargi Spółka wskazała w uzasadnieniu decyzji na czym polega wartość gospodarcza żądanych informacji z punktu widzenia reguł uczciwej konkurencji na rynku przedsiębiorców OZE, a także wyjaśniła w jaki sposób ujawnienie informacji uzyskanych od stron trzecich w ramach udostępniania lub negocjowania dostępu do systemu może być źródłem korzyści handlowych dla konkurencyjnych podmiotów.
Z powyższych względów Sąd podzielił stanowisko E. , że udostępnienie informacji publicznej jest możliwe jedynie po dokonaniu anonimizacji dokumentów wskazanych we wnioskach.
Spółka zgodnie z prawem uznała, że wnioskodawczyni realizuje prawo do informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Sąd podziela stanowisko, że informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces anonimizacji (wyrok NSA z 9.08.2011 r., I OSK 792/11, LEX nr 1094536).
Przyjmuje się jednak, że szeroki zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i skanowania wielu dokumentów może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu funkcji. Informację wytworzoną w ten sposób, pomimo, że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, należy uznać za informację przetworzoną, jeżeli powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (wyrok NSA z 26.03.2018 r., I OSK 2349/17, LEX nr 2470856; wyrok WSA w Poznaniu z 8.11.2023 r., II SA/Po 363/23, LEX nr 3642001; wyrok WSA w Poznaniu z 21.09.2023 r., II SA/Po 360/23, LEX nr 3618530 oraz ).
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się także, że zaistnienie tajemnicy przedsiębiorcy nie oznacza, że informacja traci walor informacji publicznej i nie zwalnia automatycznie zobowiązanego podmiotu z konieczności jej udostępnienia. Co prawda w świetle art. 5 u.d.i.p. udzielenie takiej informacji podlega ograniczeniom i może skutkować wydaniem decyzji odmawiającej żądaniu, tym niemniej należy pamiętać, że istnieje możliwość udostępnienia informacji w sposób, który nie naruszy dóbr chronionych, tj. poprzez anonimizację (zatarcie) danych wrażliwych. Wówczas, decydując o formie załatwienia wniosku, organ winien mieć na uwadze, że udostępnione dokumenty nie mogą być fragmentaryczne. W przypadku konieczności anonimizacji dokumentu w znacznej części z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, zasadne będzie wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (wyrok WSA w Poznaniu z 13.07.2022 r., II SAB/Po 80/22, LEX nr 3371474; wyrok WSA w Poznaniu z 21.09.2023 r., II SA/Po 360/23, LEX nr 3618530).
Sąd nie znalazł podstaw do tego, aby kwestionować ocenę Spółki, że złożenie kilkudziesięciu wniosków przez ten sam podmiot tego samego dnia wywołuje odrębny skutek niż złożenie jednego obszernego wniosku obejmującego swym zakresem wszystkie 51 spraw.
Sąd podziela stanowisko, że z perspektywy E. i nakładu pracy, który byłby niezbędny w celu udostępnienia informacji publicznej, nie ma różnicy czy wnioskodawczyni złożyła jeden obszerny wniosek czy 51 odrębnych pism.
Skarżąca w żadnym zakresie nie podważyła twierdzeń, iż w ramach jednego wniosku o udostępnienie informacji Spółka musiałaby przeanalizować około 200 stron dokumentów. Przy czym większość z 51 wniosków dotyczy kilku lub nawet kilkunastu obiektów, co powoduje, że liczbę wniosków należy pomnożyć przez liczbę obiektów, których dotyczą wnioski. W konsekwencji łączna liczba stron dokumentów objętych wnioskami wynosi od kilku do kilkunastu tysięcy.
W ocenie Sądu zgodna z prawem jest ocena, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie została spełniona przesłanka uzyskania informacji przetworzonej w postaci szczególnej istotności dla interesu publicznego.
Wykonywanie zawodu zaufania publicznego wskazuje na istnienie po stronie wnioskodawczyni pewnego interesu o charakterze publicznym. Jednak nie jest to wystarczające dla zrealizowania dostępu do żądanej informacji publicznej.
Samo przekonanie wnioskodawczyni, że w działaniu instytucji publicznej dochodzi do pewnych nieprawidłowości, nie może być przesłanką zobowiązania danego podmiotu do przetwarzania informacji, co wiąże się z zaangażowaniem określonych środków, w celu przygotowania materiału pozwalającego na ocenę, czy konkretne podejrzenia znajdują podstawy (wyrok NSA z 21.06.2022 r., III OSK 5136/21, LEX nr 3358008).
Szczególnie istotny interes publiczny dla uzyskania informacji publicznej nie może polegać na tym, że skarżąca próbuje zastąpić właściwe organy, których ustawowym zadaniem jest przeciwdziałanie występowaniu nieprawidłowości w życiu publicznym (wyrok WSA w Gdańsku z 8.06.2022 r., II SA/Gd 41/22, LEX nr 3360611).
Zawód adwokata polega na świadczeniu pomocy prawnej, a w szczególności na udzielaniu porad prawnych, sporządzaniu opinii prawnych, opracowywaniu projektów aktów prawnych oraz występowaniu przed sądami i urzędami.
Okoliczności kontrolowanej sprawy nie pozostawiają wątpliwości, że poprzez wnioski o udzielenie informacji publicznej skarżąca, jako pełnomocnik reprezentujący podmiot z branży odnawialnych źródeł energii, zmierza do realizacji prywatnego interesu jej klientów w toku trwających postępowań administracyjnych przed Prezesem Urzędu Regulacji Energetyki.
Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.